Xóa nợ tiền thuế, tiền phạt được quy định tại mục 2, chương VIII Luật Quản lý thuế 2006, bao gồm 4 điều luật, từ Điều 65 đến Điều 68, quy định về các trường hợp được xóa nợ tiền thuế tiền phạt; hồ sơ xóa nợ tiền thuế, tiền phạt; thẩm quyền xóa nợ tiền thuế, tiền phạt và trách nhiệm trong việc tiếp nhận hồ sơ xóa nợ tiền thuế, tiền phạt của cơ quan quản lý thuế.
Thứ nhất, các trường hợp được xóa nợ tiền thuế, tiền phạt.Điều 65 Luật Quản lý thuế quy định hai trường hợp được xoá nợ thuế, trong đó có trường hợp doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản đã thực hiện các khoản thanh toán theo quy định của pháp luật phá sản mà không còn tài sản để nộp tiền thuế, tiền phạt. Quy định xóa nợ tiền thuế, tiền phạt khi doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản là cần thiết nhằm giải phóng người mắc nợ khỏi các áp lực về nợ khi lầm vào tình trạng phá sản theo đúng tinh thần của luật phá sản. Việc xóa nợ tiền thuế, tiền phạt chỉ áp dụng khi doanh nghiệp không còn tài sản để nộp thuế, tiền phạt sau khi bị tuyên bố phá sản. Tuy nhiên, quy định này còn một số vấn đề cần đề cập:
- Pháp luật phá sản không ưu tiên giải quyết nợ thuế, tiền phạt mà giải quyết cùng với phần thanh toán nợ cho chủ nợ không đảm bảo theo thứ tự phân chia tài sản được quy định tại Điều 37 Luật Phá sản năm 2004. Chủ thể có chức năng xác định khả năng thanh toán nợ thuế, tiền phạt của doanh nghiệp là Tổ quản lý, thanh lý tài sản theo pháp luật phá sản. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 65 Luật quản lý thuế 2006, có thể hiểu theo cách chỉ khi Doanh nghiệp không còn tài sản để nộp tiền thuế, tiền phạt thì áp dụng cơ chế xóa nợ thuế, tiền phạt. Một vấn đề đặt ra là trong trường hợp còn tài sản nhưng chỉ đủ thanh toán một phần tiền nợ thuế, tiền phạt thì cơ chế xóa nợ thuế, tiền phạt có được áp dụng đối với doanh nghiệp
62
không? Pháp luật quản lý thuế cần đặt trong mối tương quan hợp lý với các văn bản pháp luật khác có liên quan. Mặt khác, tiền thuế và tiền phạt phải nộp là một trong những khoản phải thanh toán theo pháp luật phá sản mà không phải là khoản thanh toán sau cùng. Cụm từ “đã thực hiện các thanh toán theo quy định của pháp luật phá sản” dường như đã đặt nợ thuế, tiền phạt là phần thanh toán sau cùng và có thể được xóa nếu doanh nghiệp không còn tiền để nộp.
- Theo tinh thần của Điều 65 Luật Quản lý thuế năm 2006, việc xóa nợ thuế được áp dụng đối với mọi loại hình doanh nghiệp. Tuy nhiên, Khoản 1 Điều 90 Luật Phá sản năm 2004 quy định quyết định tuyên bố doanh nghiệp, hợp tác xã phá bị phá sản quy định tại Điều 86 và Điều 87 của Luật này không miễn trừ nghĩa vụ về tài sản của chủ doanh nghiệp tư nhân, thành viên hợp danh của công ty hợp danh đối với chủ nợ chưa thanh toán nợ, trừ trường hợp các bên có thỏa thuận khác hoặc pháp luật có quy định khác. Nếu đã định danh khoản thuế chưa nộp (hoặc chưa nộp hết) là khoản nợ thuế thì đương nhiên sẽ thuộc khái niệm nghĩa vụ tài sản được đề cập trong quy định trên của Luật Phá sản. Đặt hai quy định trên trong quan hệ điều chỉnh với nhau, chúng ta có thể hiểu rằng quy định tại Điều 65 của Luật Quản lý thuế là các quy định khác của pháp luật cho phép giải phóng trách nhiệm cho chủ doanh nghiệp tư nhân hoặc thành viên hợp danh của công ty hợp danh bị tuyên bố phá sản. Cách tiếp cận này có thể được áp dụng vì lý do đảm bảo tính công bằng trong đối xử với các loại doanh nghiệp khác nhau (bao gồm các doanh nghiệp có chế độ trách nhiệm hữu hạn và doanh nghiệp có trách nhiệm vô hạn). Xét về bản chất trách nhiệm của loại hình doanh nghiệp tư nhân và công ty hợp danh, cách giải quyết trên cho thấy sự hào phóng của pháp luật đối với chủ doanh nghiệp tư nhân và thành viên hợp danh và có thể bị lạm dụng. Về lý thuyết, chủ doanh nghiệp tư nhân và thành viên hợp danh của công ty hợp danh là các cá nhân trực tiếp quản lý, điều hành hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Họ là người có trách nhiệm tổ chức thực hiện nghĩa vụ nộp các loại thuế phát sinh từ hoạt động kinh doanh nên việc nợ thuế, tiền phạt sẽ do chính họ quyết định. Luật Doanh nghiệp năm 2005 quy định rõ trách nhiệm của hai loại chủ thể này là trách
63
nhiệm vô hạn bằng toàn bộ tài sản của mình về các khoản nợ và các trách nhiệm tài sản khác phát sinh từ hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp (bao gồm trách nhiệm nộp thuế, tiền phạt). Sự vô hạn trong loại trách nhiệm này được Luật Phá sản chuyển hóa thành trách nhiệm cá nhân (đối với các khoản nợ chưa được thanh toán) sau khi doanh nghiệp không còn tồn tại do bị tuyên bố phá sản. Cơ chế xóa nợ thuế không phân biệt loại hình trách nhiệm có thể bị lạm dụng khi chủ doanh nghiệp tư nhân hoặc thành viên hợp danh dự liệu được khả năng phá sản của doanh nghiệp và chây ỳ nộp thuế để chuyển khoản thuế chưa nộp thành nợ thuế. Từ đó, thanh toán nợ thuế theo cơ chế thanh lý tài sản, thanh toán nợ của pháp luật phá sản và được xóa nợ phần chưa thanh toán hết. Cần nghiên cứu lại cơ chế xóa nợ tự động này. Việc xem xét trách nhiệm của các loại thành viên, xem xét trách nhiệm của những cá nhân quản lý hoặc sở hữu doanh nghiệp có hành vi làm giảm khả năng thanh toán nợ thuế hoặc lạm dụng cơ chế xóa nợ để chây ỳ nộp thuế là cần thiết [15].
Thứ hai, về các trường hợp được xóa nợ tiền thuế, tiền phạt quy định tại Điều 65 chỉ gồm hai trường hợp: (i) doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản đã thực hiện các khoản thanh toán theo quy định của pháp luật phá sản mà không còn tài sản để nộp tiền thuế, tiền phạt và (ii) cá nhân được pháp luật coi là đã chết, mất tích, mất năng lực hành vi dân sự mà không có tài sản để nộp tiền thuế, tiền phạt còn nợ. Trên thực tế, việc thực hiện xóa nợ mới xử lý được rất ít trong tổng số tiền nợ khó thu, vẫn còn rất nhiều trường hợp treo nợ mặc dù không còn đối tượng để thu hồi nợ, đặc biệt là các khoản nợ tồn đọng trước ngày 1/7/2007 (thời điểm Luật quản lý thuế có hiệu lực thi hành). Nguyên nhân chủ yếu của các khoản nợ khó thu là do thay đổi chính sách (nợ thuế của doanh nghiệp Nhà nước chuyển sang Công ty cổ phần nhưng không bàn giao số thuế nợ, nợ thuế của doanh nghiệp Nhà nước đã có Quyết định giải thể của cơ quan có thẩm quyền… ), nợ không còn đối tượng để thu, người nộp thuế không có khả năng nộp thuế, mặc dù cơ quan quản lý thuế đã áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quá 10 năm, nhưng vẫn không có khả năng thu hồi (ví dụ: người nộp thuế bỏ địa bàn kinh doanh, bỏ trốn hoặc đang
64
chịu trách nhiệm hình sự, doanh nghiệp đã giải thể, phá sản, sáp nhập, hộ nghề cá bị thiên tai dẫn đến tài sản thế chấp bị phát mại không còn khả năng nộp thuế...). Đây là vấn đề tồn đọng và trở thành gánh nặng của ngành thuế và ngành hải quan do các khoản nợ tồn đọng này khá lớn và rất khó có thể thu hồi. [7]
Tại Báo cáo Kết quả giám sát việc thực hiện các quy định pháp luật vềquản lý thuế của Uỷ ban tài chính Ngân sách Quốc hội có ý kiến đề nghị bổ sung quy định về cách thức xử lý tiền nợ thuế, tiền phạt đối với trường hợp không xác định được đối tượng để thu, các khoản nợ khó thu, các khoản nợ tồn đọng trước khi Luật quản lý thuế có hiệu lực thi hành.
Ghi nhận các ý kiến đóng góp này, Luật Quản lý thuế sửa đổi năm 2012sửa đổi, bổ sung tại Điều 65, Điều 67 theo hướng cụ thể hoá thẩm quyền xoá nợ tiền thuế, tiền chậm nộp, tiền phạt đối với nợ không có khả năng thu hồi sau khi đã thực hiện tất cả các biện pháp cưỡng chế trong thời gian 10 năm và thẩm quyền xoá nợ được phân cấp cho UBND tỉnh/thành phố (đối với cá nhân, hộ kinh doanh và các doanh nghiệp bị phá sản), Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế, Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan (đối với doanh nghiệp có nợ thuế dưới 5 tỷ), Bộ trưởng Bộ Tài chính (đối với doanh nghiệp có nợ thuế từ 5-10 tỷ) và Thủ tướng Chính phủ (đối với doanh nghiệp có nợ thuế trên 10 tỷ). Đồng thời quy định tại Khoản 3 Điều 2 (Điều khoản thi hành) Luật sửa đổi, bổ sung một số vấn đề của Luật quản lý thuế: giao Chính phủ tổ chức thực hiện kiểm tra xoá các khoản tiền thuế, tiền phạt còn nợ phát sinh trước ngày 1/7/2007 (trước khi Luật quản lý thuế có hiệu lực thi hành), báo cáo Quốc hội kết quả thực hiện.
Việc bổ sung quy định trường hợp được xoá nợ tiền thuế, tiền theo quy định tại Luật sửa đổi, bổ sung luật quản lý thuế sẽ đảm bảo quyền lợi hơn cho người nộp thuế, giảm gánh nặng cho doanh nghiệp với các khoản nợ phát sinh do lịch sử để lại chưa được xử lý (khoanh nợ, nợ ảo).Đồng thời, quy định mới cũng tạo thuận lợi cho công tác quản lý của cơ quan thuế đối với những khoản nợ tiền thuế, tiền phạt mà cơ quan quản lý thuế đã áp dụng đầy đủ biện pháp cưỡng chế thi hành và quá 10 năm, nhưng vẫn không có khả năng thu hồi cần thực hiện việc xoá nợ.
65
Thứ ba, vấn đề hồ sơ xóa nợ tiền thuế, tiền phạt. Luật Quản lý thuế quy định
trường hợp doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản thì hồ sơ xoá nợ tiền thuế phải có Tờ khai quyết toán thuế. Trong trình tự xử lý phá sản, cơ quan thuế đã tham gia xác định các khoản nợ thuế và Quyết định tuyên bố phá sản của Toà án là quyết định có hiệu lực pháp lý. Luật Quản lý thuế sửa đổi năm 2012 sửa đổi Khoản 2 Điều 66 theo hướng quy định hồ sơ xoá nợ tiền thuế, tiền phạt đối với trường hợp doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản sẽ sử dụng Quyết định tuyên bố phá sản thay cho tờ khai quyết toán thuế. Quy định theo hướng sửa đổi giảm được thủ tục hành chính cho người nộp thuế và phù hợp với quy định của pháp luật phá sản.