HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH
GIAO TRINH _
HANH CHINH BAI CUONG
Trang 3Chủ biên;
“PGS.TS Nguyễn Hữu Hải - Trưởng khoa Hành chính học Tham gia xây dựng để cương và biên soạn:
s_ PGS.TS Nguyễn Trọng Điều - Giám đốc - Học viện Hành chính =_ PGS.TS Nguyễn Hữu Khiển - Phó Giám đốc - Học viện Hành chính ° PGS.TS Đinh Văn Mậu - Phó Giám đốc - Học viện Hành chính = PGS.TS Đinh Văn Tiến - Phó Giám đốc - Học viện Hành chính a GS.TS Lé Sĩ Thiệp - Giảng viên cao cấp Học viện: Hãnh chính a_GS.T8 Bùi Văn Nhơn - Giảng viên cao: 'cấp - Học viện Hành chính = _ PGS.TS Nguyễn Hữu Hải - Trưởng khoa Hành chính học - Học viện Hành chính = PGS.TS Lê Chi Mai - Trưởng khoa Tài chính công - Học viện Hãnh chính
© Th.S Chu Xuân Khánh - ‘Hoc viện Hành chính
Trang 4LỜI NÓI ĐẦU
Khoa học hành chính hiện được coi là ngành nón trẻ nhất so với các khoa học khác trên thế giới Ở nước ta, hành chính học mới thực sự được quan tâm nghiên cứu từ chục năm nay để phục vụ cho nhụ câu chuyển đổi nên kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng Xã hội chủ nghĩa Tiến trình xây dựng nhà nước nói chung và cải cách nên hành chính nói riêng muốn thu được thành công cân nhiều điêu kiện, trong đá quan trọng nhất là đội ngũ cán bộ, công chức được đào tạo chuyên nghiệp về hành chính Nhằm đáp ứng yêu cầu cấp thiết về học tập, nghiên cứu khoa học hành chính, tập thể các nhà khoa bọc của Học viện Hành chính đã đầu tư trí, lực và thời gian để biên soạn hệ thống tài liệu về hành chính cho phù hợp với mỗi loại chương trình đào tạo, bằi dưỡng khác
nhau
Tài liệu Hành chính dại cương được biên soạn để phục vụ cho đào tạo sau đại học chuyên ngành hành chính công Day la mon học mới, được xây dựng trên cơ sở kế thừa những thành tựu khoa học của các nhà nghiên cứu đi trước và tham khảo ý kiến của những nhà khoa học trong và ngoài mước
Tuy còn nhiều nội dung khoa học về hành chính bọc
biện đang cần được tiếp tục nghiên cứu, thảo luận một cách
Trang 5tài liệu với những kiến thức cơ bản nhất để người học ở mọi
lĩnh vực đào tạo đêu có thể tiếp cận được khi tham gia đào
tạo sau đại học ở Học viện Hành chính
Trong điệu kiện hữu hạn vệ thời gian và nguỗn lực, tài
liệu này chắc chắn còn những hạn chế, kính mong các nhà nghiên cứu, các độc giả quan tâm đóng góp để tài liệu ngày
càng hoàn chink hon Xin trân trọng cẩm ơn!
Trang 64 Chương 7
KHALQUAT CHUNG VE HANH CHINH
1 Sự ra đời khoa học hành chính
Hoạt động quản lý ra đời từ khi có xã hội loài người, có lao động tập thể, có sự phân công và hợp tác lao động Xã hội ngày càng phát triển thì sự phân cơng, chun mơn hố càng cao và diễn ra trên mọi lĩnh vực hoạt động của xã hội, trong đó lĩnh vực quản lý không phải là ngoại lệ Ban đầu hoạt động quản lý có sự tập trung hóa cao, bao gồm tất cả những hoạt động liên quan dến sự tồn tại và phát triển của một tổ chức đều tập trung vào giới chủ Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của xã hội và quy mô tổ chức ngày càng mở rộng, hoạt động quản lý ngày càng phức tạp, nó đòi hỏi những người quản lý phải có trình độ, chuyên môn nhất định, đo đó, trong quản lý bất đầu có sự phân công và chuyên môn hóa lao động ngày căng cao, cẩn có sự tham gia của nhiều cá nhân, bộ phận khác nhau Một xu hướng thay đổi quan trọng trong quản lý là phân chia hoạt động quản lý thành hai nhóm boạt động Nhóm thứ nhất là những hoạt động có tính quyết định đến sứ
mệnh của tổ chức như: hoạch định tổng quát, quá trình ra
quyết định, kiểm sốt tồn bộ q trình vận bành của tổ chức
Nhóm thứ hai lš những hoại động có tính chấp hành và điều
hãnh-hoạt- động cửa tổ chức như: lập kế hoạch, tổ chức; phân công, phối hợp, chỉ huy và kiểm soát hoạt động của các cá
Trang 7nhân, bộ phận cấu thành, nhằm huy động, khai thắc và sử dụng tối đa các nguồn lực của tổ chức theo quy định để đạt mục tiêu, hoàn thành sứ mệnh của tổ chức Vì tính quan trọng của nhóm hoạt động thứ nhất liên quan đến sự tồn vong của tổ chức, lợi ích của giới chủ nên nhóm hoạt động này được giới chủ nắm giữ Còn nhóm hoạt động thứ hai đòi hỏi tính chuyên môn hóa cao được gọi là hoạt động hành chính và trao
cho những người điểu hành hay nhà hành chính đảm trách
dưới sự kiểm soát của giới chủ, và kết quả là ra đời nghề điều hành hay nghề hành chính
Như vậy, hoạt động hành chính là một bộ phận của hoạt động quân lý nói chung, được tách ra từ hoạt động.quản lý, là sản phẩm của sự phân công, chuyên môn hóa trong quản lý tổ chức Điều này cũng diễn ra tương tự trong quản lý nhà nước — khi có sự tách biệt giữa chủ thể của quyên lực nhà nước và
những người sử dụng quyển lực đó để quản lý xã hội Trong
xã hội đân chủ, đó là sự tách biệt giữa một bên là chủ thể của đất nước là nhân đân, mà đại điện là các cơ quan quyền lực nhà nước (cơ quan chính trị) do nhân dân bầu lên và một bên là bộ máy hành chính công (cơ quan hành chính) với đội ngũ nhận sự do các cơ quan đại điện của dân thiết lập nên, có trách nhiệm chấp hành các quyết định của các cơ quan đại điện và điều hành xã hội theo khuôn khổ pháp luật do chính các cơ quan đại điện ban hành
Trang 8cách kinh tế, hiệu lực, hiệu quả và công bằng? Hành chính có thể trở thành một khoa học độc lập không? Liệu điều kiện cho sự ra đời của khoa học hành chính đã chín muổi hay chưa? Trong quá trình tìm kiếm câu trả lời cho những câu hỏi trên đã xuất hiện nhiều công trình nghiên cứu, tổng kết về hành chính như: Nghiên cứu về hành chính của Woodrow Wilson.(1887), Hành chính và chính trị của Frank Goodnow (1900), Thuyết hành chính chung Và trong công nghiệp của Henry Fayol (1915), Nhập môn nghiên cứu bành chính của Leonard D White (1926), Lý luận về tổ chức kinh tế và xã hội của Max Weber Qua đó hàng loạt vấn dé của hành chính được phát hiện, phân tích, hệ thống hóa, khoa học hóa Lý luận về hành chính hình thành và soi sáng cho thực tiễn để
rồi lại phát triển nhanh hơn trên cơ sở tổng kết thực tiễn
phong phú và sống động; kết quả là ra đời một ngành khoa học - đó là khoa học hành chính hay hành chính học Vì hoạt động hành chính tồn tại trong cả khu vực tư và khu vực công, nên khoa học này cũng có sự phân chia tương đối - đó là hành chính công và hành chính tư
2 Khái niệm về hành chính 2.1 Quản lý và hành chính
“Thuật ngữ hành :chính (theo tiếng Anb 14 Administration) và quan ly (management) khdéc nhau về nghĩa, nhưng trên thực tế,.hai thuật ngữ này: có sự đan xen nhất định
Từ điển Oxford định nghĩa: Hành chính là hành động thi - hành, là quấn lý các công việc hoặc hướng dẫn, là giám sắt sự
Trang 9chỉ đạo, kiếm sốt q trình cơng-việc bởi hành động của chính người đó và chịu trách nhiệm
"Theo gốc Latinh của hai từ này cũng cho thấy có sự khác nhau đáng kể Hành chính bắt nguồn từ minor (thứ yếu, nhỏ hơn), sau đó là ministrate, nghĩa là: “phục vụ”, và sau đó là “điểu hành” Quản lý bất nguồn từ manus, có nghĩa là “tự
kiểm soát” Sự khác nhau cơ bản về nghĩa là giữa “phục vụ” và “kiểm soắt hoặc thu được các kết quả”
'Từ những định nghĩa khác nhau này, có thể thấy rằng về
cơ bản hành chính là hoạt động tuân theo các chỉ dẫn (quy
định trước) và phục vụ Quản lý là: thứ nhất, phải đạt được các kết quả; thứ hai là, nhà quản lý chịu trách nhiệm về kết
quả đã đạt được Thuật ngữ hành chính và quản lý cũng
không đồng nghĩa, ngay cả khi chúng được áp dụng cho khu vực công Hành chính công là hoạt động phục vụ công chúng và công chức (người làm hành chính) thực hiện các chính sách, phầp luật đo người khác ban hành Nó liên quan đến các quy trình, thủ tục để biến các chính sách, quy,định pháp luật thành hành vi xã hội và quản lý công sở Quản lý công bao gềm hành chính công, là những việc xác định mục tiêu ban
đầu, thiết lập các quy định để đạt mục tiêu với hiệu quả tối đa, cũng như chịu trách nhiệm chính về các kết quả Hành
Trang 10Như ở trên đã để cập, thứ nhất, hành chính là phục vụ người khác thông qua việc chấp hành các quyết định do người đồ ban hành và chịu sự kiểm soát của họ Thứ hại, hành chính là điều hành — khai thác, huy động và sử dụng các nguồn lực (cơ sở vật chất, dài nguyên, nhân lực, tài chính ) theo quy định (luật hoặc điều lệ) nhằm đạt được mục tiêu của hệ thống
(tổ chức hoặc xã hội)
Tém lại, có thể khái niệm về hành chính như sau: #fành chính là hogt động chấp hành và điêu hành trong quản lý một hệ thống theo những quy ước định trước nhằm đạt mục tiêu
của hệ thống
2.2 Quản Lý nhà nước và hành chính nhà nước 2.2.1 Quản lỹ nhà nước
Quần lý nhà nước có ngay sau khi xuất hiện Nhà nước, đó là dạng thức quản lý đặc biệt - quản lý toàn xã hội Bản chất của quản lý nhà nước thay đổi tuỳ theo tính chất của chế độ chính trị, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi một quốc gia qua các thời kỳ lịch sử Trong xã hội, hiện có rất
nhiều chủ thể:tham gia quản lý như: các tổ chức đảng, tổ chức nhà nước, các đoàa thể nhân dân, các hiệp hội, tổ chức kinh
tế v.v Trong sự quản lý đó, thì quản lý nhà nước có những
điểm kbác biệt
Trước hết, chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan, công chức trong bộ máy nhà:nước được trao quyển lực công gồm:
quyền lập pháp: quyền hành pháp và quyền tư pháp;
Trang 11nhân, tổ chức sinh sống và hoạt động trong: phạm: vi lãnh thổ
quốc ga;
Thứ ba, quân Lý nhà nước có tính toàn diện trên tất cá các Tĩnh vực của đời sống xã hội: chính trị, kinh tế, văn hoá,.xã hội, an ninh; quốc phòng, ngoại giao v.v
Thứ tư, quân lý: nhà nước mang tỉnh quyền lực nhà nước,
sử dụng công cụ pháp luật của nhà nước để quản lý xã hội
Thứ năm, mục tiêu của quản lý nhà nước là phục vụ nhân
dan, duy trì sự én định và phát triển bển vững trong xã hội
"Yừ những đặc điểm trên, có thể hiểu guẩn l§ nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyên lực nhà nưốc và sử dụng pháp luật nhà nước để điều chỉnh hành ví-
của cá nhân, tổ chức trên tất cả các mặt của đời sống xế hội
do các cơ quan, công chức trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm phục »ụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội
2.2.2 Hành chính nhà nước
Trong quản lý nhà nước, hành chính nhà nước gắn liển
với hoạt động của bộ máy thực thi quyên -hành pháp Đây là hoạt động trung tâm, chủ yếu và phổ biến nhất, vì nó được nhà nước trao quyền trực tiếp quản lý xã hội
Tuy nhiên, hành chính nhà nước có phạm vi hẹp hơn so với quản lý nhà nước, bởi:
- Hành chính nhà nước là hoạt động thực thì quyên hành pháp của Nhà nước, tức là hoạt động chấp hành và điểu hành
- Chủ thể của hành chính nhà nước là các cơ quan, công
Trang 12chức có thẩm quyền trong hệ thống hành chính nhà nước Vì thế, hành chính nhà nước là hoạt động thực thì quyền hành pháp của Nhà nước, là hoạt động chấp hành và điểu hành của hệ thống hành chính nhà nước (Chính phú) trong quân lý xã hội theo quí dịnh pháp luật nhà nước nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội
3 Bản chất và vai trò của hành chính
3.1 Bản chất của hành chính
Hành chính là một lĩnh vực rất rộng, có tính đa dang và phức tạp Bản thân hành chính liên quan đến nhiều lĩnh vực
khác nhau và ứng dụng các nguyên lý của nhiều khoa học
Nghiên cứu bản chất hành chính chính là đi sâu nghiên cứu cái bên trong, những thuộc tính mang tính quy luật, quy định sự tồn tại, vận động và phát triển của nó
Nghiên cứu bản chất của hành chính là đi tìm câu trả lời chö câu hỏi thực chất hành chính là gì?
- Một là, hành chính là phục vụ, do vậy nó có tính lệ thuộc cao Thứ nhất; hành chính là phục vụ, tức là chấp hành
các quyết định của các chủ thể khác Ai là chủ thể ra quyết
định để hành chính thi hành còn tùy thuộc vào đó là hành chính tự hay hành chính công Thứ hai, hoạt động hành chính
được tiến hành trong.khuôn khổ những quy định trước Những
quy định này là quy phạm pháp luật hay quy chế của tổ chức cũng tùy thuộc vào đó là hành chính công hay hành chính tr
Trang 13của hoạt động quản lý — tức nó cũng bao hầm Việc thiết lập mục tiêu, phối hợp các nỗ lực chung của nhiều người để thực
hiện nhiệm vụ nhằm đạt mục tiêu tới mức tối đa và kiểm soát
quá trình đó
- Ba là, hành chính là miột aghẻ Nghề hành chính là
nghề đặc biệt, nghề hiện thực hóa các ý tưởng: VÌ thế, nó đòi
hỏi người thực hiện các hoạt động hành chính phải có trình độ chuyên môn nghiệp vụ - đó chính là nghề điều hành
3.2 Vai trò của hành chính
Cũng như quản lý, hành chính có vai trò quan trọng đối với sự tồn tại và phát triển của một hệ thống tổ chức, một xã hội Vai trò quan trọng đó được thể hiện trên các mặt sau:
- Thứ nhất, hành chính có vai trò hiện thực hóa các mục tiêu, ý tưởng của nhà lãnh đạo Vai trò này xuất phát từ chức năng chấp hành của hành chính Hành chính là hoạt động chấp hành các quyết định của người khác nhằm đạt được các
mục tiêu của những chủ thể đó
- Thứ hai, điêu hành tổ chức hoặc xã:hội:nhằm đạt mục tiêu tới mức tối đa, với hiệu quả cao nhất: Vải trồ này xuất phát từ chức năng cụ thể của điểu hành hành chính là: Lập kế
hoạch, tổ chức, nhân sự, lãnh đạo và kiểm soát
- Thứ ba, duy trì và thúc đẩy sự phải triển của tổ chức
hoặc xã hội Để thực hiện tốt hai vai.trò nắy, hành chính luôn
có trách nhiệm tạo những điều kiện thuận lợi cho sự phát
Trang 14vật chất, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài.chính, phát triển nguồn lực con người
4 Phân biệt hành chính công và hành chính trr
Hành chính với tự cách là hoạt động chấp hành và điều hành trong bất kỳ một tổ chức nào Có thể phân: chia hành chính thành hai loại hành chính trong khu vực công (mà chủ yếu được thực hiện bởi nhà nước) và hành chính trong khu
vực tư
Thuật ngữ “hành chính công” (Public Adminisiration} được sử dụng rộng rãi ở các nước phát triển, nơi có khu vực kinh tế tư nhân rất phát triển nhằm để phân biệt với “hành chính tư” (Private Administration) - tức là hành chính ở khu vực tư nhân (trước hết là hành chính ở các đoanh nghiệp) Tất cả các định nghĩa về hành chính công, cho đến nay đều liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp tới việc phân biệt hành chính công và hành chỉnh tư Thuật ngữ “hành chính công” được du nhập vào Việt Nam những năm gần đây và thường được sử dụng đồng nghĩa với thuật ngữ “quản lý bành chính nhà
nước”
Xét từ giác độ kỹ thuật hoạt động, hành chính công và hành chính tư có sự tương đồng rất lớn Hoạt động hành chính với tư cách là những hoạt động chấp hành và điều hành đều
điễn ra tương đối giống nhau trong mọi tổ chức, không kể đó
Trang 15được tối đa tiểm năng vẻ nhân lực và vật lực có trong tổ.chức
để đạt được những mục tiêu định trước của tổ:chức Bất kỳ một tổ chức nào dù là tổ chức nhà nước hay tư nhân đều phải
đối mặt thường xuyên với những vấn đề quản lý giống nhau như: Thiết kế tổ chức, quản lý và phát triển nhân lực, quản lý
sự thay đổi, quản lý xung đột, v.v và luôn phải đổi mới để
có thể đáp ứng những đòi hỏi của môi trường Những vấn đề
quản lý này đòi hỏi phải được giải quyết bằng những biện
pháp nhất định mang tính kỹ thuật, có thể.áp dụng cả trong hành chính công và hành chính tư
Ngày nay, trong xu hướng cải cách hành chính điền ra trên phạm vi toàn cầu theo mô hình Quản lý công mới (NPM), các nhà nghiên cứu và thực tiễn hành chính ngày-” càng đề cao những kinh nghiệm và kỹ thuật quản lý của khu vực tư nhân, coi mô hình hoạt động năng động của khu vực tư nhân như một khuôn mẫu có thể nghiên cứu áp dụng vào khu
vực nhà nước để làm tăng hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà
nước Xu hướng này làm cho sự khác biệt giữa hành chính công và hành chính tư càng ngày càng thu hẹp lại
Có thể xern xét sự khác biệt giữa hai loại hình hành chính cơ bản này ở những mặt sau:
Trang 16ty tư nhân thường đo một nhóm người hay một cá nhân thành lập nên và hoạt động trên cơ sở điều lệ do tập thể nhất trí thông qua hay do người đứng đầu đặt ra
- #Äai là, sự khác biệt về tính chất quyển lực được sử dụng Các chủ thể hành chỉnh công trong giải quyết việc công, được sử dụng quyền lực nhà nước mang tính cưỡng chế
đối với mọi cá nhân và tổ chức trong xã hội Như vậy, mọi
quyết định quản lý do chủ thể hành chính công ban hành đều mang trong nó tính cưỡng chế đơn phương, tính áp đặt đối với xã hội Các chủ thể quản lý phí nhà nước khi tiến hành các hoạt động của mình không được sử đụng loại quyền lực này
- Ba là, sự khác biệt trong việc sử dụng pháp luật Các cơ quan hành chính nhà nước, ngoài việc phải tuân thủ theo pháp luật, cèn được sử dụng hệ thống pháp luật đó như một công cụ quản lý chủ yếu trong khi tiến hành các hoạt động của mình Hành chính tư cũng phải tuần thủ các quy định của pháp luật, nhưng không được sử dụng pháp luật làm công cụ, mà chỉ sử dụng hệ thống các quy tắc, quy chế được quy định
trong điều lệ của tổ chức Tuy nhiên, đây là ưu thế của hành chính tư, vì nó có thể thay đổi các quy tắc hoạt động một
cách nhanh chóng và mềm dẻo hơn cho thích nghi với môi trường
- Bấn là, sự khác nhau về mức độ, phạm vi hoạt động
Phạm vi điều chỉnh của hành chính công rất rộng và mang tính tồn điện, khơng một tổ chức hay cá nhân nào trên lãnh
thổ hành chính lại không chịu sự quản lý của các cơ quan nhà nước Ngược lại, hành chính tư chỉ bó hẹp trong khuôn khổ một hay một số lĩnh vực hoạt động nhất định và phục vụ cho ˆ
Trang 17mục tiêu của một nhóm người nhất định trong xã hội
- Năm là, sự khác nhau về mục đích hoạt động Trong khi hoạt động hành chính công đặt mục tiêu là phục vụ cho
lợi ích công cộng, giữ cho xã hội ổn định để phát triển theo
định hướng của Nhà nước, thì hành chính tư phục vụ cho việc mang lại lợi ích cho một cá nhân hay một nhóm người nhất định
Ngoài ra, hành chính công và hành chính tư còn có những khác biệt về quy mô và tính phức tạp của tổ chức hay nguồn lực vật chất cần thiết cho hoạt động quản lý Không có một tổ chức phi nhà nước nào trong phạm Vỉ quốc gia có thể sánh được với bộ máy nhà nước về quy mô, tính phức tạp và đa đạng trong hoạt động hành chính
Nguồn lực vật chất cẩn thiết cho hoạt động của bộ máy hành chính cong được lấy từ ngân sách nhà nước, được hình thành chủ yếu là từ nguồn thuế đo công đân và tổ chức trong
nên kinh tế đóng góp nên Mọi công đân đều có quyên được
kiểm soát tiền đóng góp của họ được chi tiêu như thế nào và đêu có thể mọi chính sách công mà nhà nước để xuất Nhà nước không chỉ cần phải làm tốt công việc của mình mà còn phải thuyết phục xã hội là mình đã làm tốt
Do nên hành chính công ở mỗi nước chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của thiết chế chính trị, truyền thống văn hoá, cơ cấu xã hội, mức độ phát triển của quốc gia cũng như những đặc
điểm cụ thể khác, nên nền hãnh chính công ở các nước khác
nhau không giống nhau Các nhà hành chính so,sánh thường: phân chia các nền hành chính thành rnột số nhóm cơ bản với những đặc tính chung như sau:
Trang 18- Hành chính công ở các nước phát triển: Một số nước Tây Âu và Mỹ có nên hành chính công phát triển tương đối
sớm Nên hành chính công ở các nước này có những đặc tính
chung cơ bản là: Hệ thống thể chế hành chính đã có từ lâu đời
và tương đối ổn định; hệ thống tổ chức hành chính được
chun mơn hố:cao; các quy trình ban hành quyết định đã được hệ thống hoá ở mức cao; hệ thống công vụ ổn định và chuyên nghiệp Những đặc điểm này thể hiện rõ nét trong mô hình hành chính công truyền thống Trong những năm gần đây, đưới sức ép của nhu câu xã hội, của gánh nặng tài chính và nhận thức được những bất cập của mô hình hành chính công truyền thống, nên hành chính ở các nước phát triển đã đân chuyển biến theo hướng quản lý công mới Mô hình quản lý công mới được thực hiện thông qua việc nhận thức lại vai trò của chính phủ, đẩy mạnh tư nhân hoá và thị trường hoá các hoạt động cung cấp dịch vụ công, áp dụng các kỹ thuật quản lý của khử vực tư vào quản lý nhà nước Mục tiêu của những cải cách này là tăng khả năng hành động của hành chính, tăng hiệu lực và hiệu quả của hoạt động hành
chính."
- Hành chính.công ở các nước đang chuyển đối Thuật
ngữ “các nước dang chuyển đổi” thường được các nhà hành
-_chính.dùng để chỉ các nước trước đây có nến kinh tế kế hoạch hoá tập trung (các nước thuộc Liên Xô cũ, các nước XHCN
Đông Âu trước đây và một số nước khác như Trung Quốc,
Mông.Cổ, Việt Nam ) hiện đang chuyển dan sang kinh tế thị trường: Trong quá trù NEN SE này, việc
LEEPER THỤY VIỆN | 7 |
Trang 19
thay đổi cấu trúc hành chính cho phù hợp là một như cầu tất
yếu Các nhà nghiên cứu hành chính chỉ ra rằng, sự chuyển
đổi về hành chính ở các nước: này diễn ra rộng khắp trên tất
cả các lĩnh vực của nên bành chính như xern xét và điều chỉnh lại vai trò quản lý của Nhà nước; cải cách về thể chế hành
chính, về tổ chức hành chính, về nhân sự hành chính và cả về cách thức quản lý tài chính công
- Hành chính công ở các nước đang phát triển: Do trước
đây phân lớn các nước đang phát triển là thuộc địa của các
nước phát triển, nên dấu hiệu chủ yếu nhất của nên hành chính các nước đang phát triển là sự kết hợp giữa những yếu tố của các nước phát triển với đặc điểm của nền hành chính bản địa Chế độ hành chính ở các nước dày thường tập trung và quan liêu; nguồn nhân lực hành chính thiếu những nhà hành chính được đào tạo đủ năng lực cần thiết để hoạch định và thực biện các chương trình phát triển, trong khi lại quá thừa các nhân viên sự vụ và các nhân viên không có năng lực
Việc thiểu hụt về nguồn lực vật chất cần thiết không những
dẫn tới việc không đủ chỉ phí cho các hoạt động hành chính, ma con dẫn tới việc trả lương công chức hành chính không đủ, vì thế không (hu hút được những người có năng lực tốt tham gia bộ máy hành chính và phát sinh nhiều hiện tượng tiêu cực khác:như tham nhũng Trong xu hướng cải cách hành chính chung trên thế giới, nền hành chính công ở các nước đang phát triển cũng đang dan được cải thiện Các yếu tố của mô hình quản lý công mới (NPM) cũng đã từng bước được
chuyển giao sang các nước đang phát triển Câu hỏi liệu mô
hình này có thể được vận dụng ở các nước đang chuyển đổi
Trang 20không, theo các nghiên cứu gần đây, vẫn chưa được trả lời thấu đáo Tuy nhiên, có thể nhận thấy trong các chương trình cải cách hành chính ở các nước này, những yếu tố nhất định
của mô hình NPM như đẩy mạnh chiến lược phân quyền, tư
nhân hoá (hay xã-hội hoá) một số hoạt động của Nhà nước, tăng cường hợp: đồng với bên ngoài, v.v đang rất được chú trọng
Phải nói rằng, sự phân chia này chỉ mang tính chất tương
đối Q trình tồn cầu hố hiện nay mang lại những thay đổi rất lớn trong việc giao lưu ri thức và kinh nghiệm giữa các nước, trong đó có những kiến thức và kinh nghiệm hành chính Sự giao lưu này dẫn tới sự hoà nhập kiến thức hành chính và đang dần làm thay đổi nền hành chính ở từng nước
theo những chuẩn mực chung nhất định
5, Mối tương quan giữa hành chính học với các khoa bọc khác
Cũng như quản lý, hành chính nhà nước vừa là một khoa học, vừa là một nghệ thuật Đây là một lĩnh vực tổng hợp có liên quan đến nhiều lĩnh vực như: Chính trị, kinh tế, xã hội, tâm lý : Hành chính học có mối quan hệ với nhiều ngành khoa học xã hội sau đây:
3.1, Tưởng quản với chính trị hạc
Trang 21tương quan giữa các nhóm áp lực với chính quyển; những bãnh động và ảnh hưởng của các chính đẳng và tương quan quốc tế
Với quan niệm chính trị học nhữ trên, khoa'học hành chính phải phụ thuộc vào chính trị học, nghĩa là một phần khởi đầu của nó phải lấy từ chính trị học như: mục tiêu quốc gia, nhiệm vụ của chính quyển Nói cách khác, mục tiêu chính trị là mục tiêu của quản lý hành chính và một khi biết rõ mục tiêu của quốc gia thì mới ban hành chính sách phù hợp
Chính trị học và khoa học hành chính còn có nhiều tương quan khác như những lĩnh vực thuộc vể chính đảng, những nhóm áp lực, đư luận quần chúng, đếu là những lĩnh vực mà các nhà chính trị và nhà hành chính đều phải quan tâm
Tuy nhiên, hành chính học có những khu vực riêng biệt mà chính trị học ít khi chú ý đến: quân trị khoa học, các kỹ thuật ngân sách, tài chính, chương trình, dự án, hién dai hod hoạt động
5.2 Tương quan với luật học
Các hoạt động hành chính đêu phải thực hiện trong phạm vì pháp luật nhà nước quy định; các quy định cụ thể của luật
hành chính là khuôn khổ pháp lý để hành chính hoạt động Luật hành chính nghiên cứu cách thức tổ chức và hoạt động
Trang 22
cơ quan hành chính bằng cách quy định rõ ràng quyển hạn của các cơ quan hành chính
Hành chính học nghiên: cứu các đối tượng kể trên ở cả phương diện pháp lý và phương điện quản lý Ngoài ra nó còn nghiên cứu các hành động hành chỉnh đưới khía cạnh hiệu quả, thực hiện mục tiêu quốc gia tới mức tối đa Hành chính học.còn nghiên cứu cả tác phong của người công chức trong các cơ quan công quyền
5.3 Tuong quan với kinh tế học
Kinh tế học là một ngành khoa học nghiên cứu việc sử dụng các nhãn tố sản xuất hiện có có hiệu quả đến mức cho phép thỏa rnãn tối đa nhu cầu vô hạn của xã hội về hàng hoá và địch vụ
Kinh tế học gồm: kinh tế học vi mô và kinh tế học vĩ mô Kinh tế học vị mô nghiên cứu hành vị của các cá nhân và thực thể (người sản xuất và người tiêu đùng) để giải thích iy do va
cách thức mà.các thực thể này đưa ra các quyết định kinh rế
Kinh tế học vĩ mô nghiên cứu hoạt động của nên kinh tế với
tư cách một tổng thể, như nghiên cứu cơ chế hoạt động của
nên kinh tế và xác định các yếu tố chiến lược quy định thu nhập và mức sản lượng quốc dân, mức sử đụng lao dong, gid cả và biến động của chúng
Vì vậy, giữa hành chính hoc và kinh tế học có tương quan
với nhau ở các điểm sau: ˆ
- Hành chính học và kinh tế học có nhiều để tài chung như: tài chính công, quản trị ngân sách, thuế khoá
Trang 23hợp, điều hành nền kinh tế bằng cả hai bàn.†ay (Chính phủ và cơ chế thị trường), do đó, cả bai khoa học đều bổ trợ lẫn
nhau
` 5.4 Tương quan với tâm Lý học
"Tâm lý học là một ngành khoa bọc nghiễn cứu nguyên nhân của hoạt động, động cơ của con người, cia tap thé, midi
quan hệ giữa cá nhân với tập thể Như vậy, tâm lý học nghiên
cứu quy luật tâm lý của con người Các nhà hành chính sử dụng các kết quả nghiên cứu của tâm lý học vào việc nghiên cứu tầm lý của đội ngũ cán bộ, công chức trong cơ quan hành
chính nhà nước, để quản lý nhãn sự hành chính một cách có
hiệu quả ‘
%.5 Tương quan với quản trị học
Quan trị học là ngành khoa học nghiên cứu cách thức tổ chức và điều hành các tổ chức vi-mô bao gồm các hoạt động như tổ chức, phân công, phối hợp, chỉ huy, hướng đẫn và kiểm soát hoạt động của các cá nhân, bộ phận nhằm hoàn thành nhiệm vụ đạt mục tiêu đã định trước
Hành chính học nghiên cứu cách thức tổ chức và điểu
hành hành chính ở tầm vĩ mô (bộ máy hành chính) và vi mô (công sở hành chính)
Hiện nay, quản trị học đã phát triển cao độ và đã giúp
nhiều cho hành chính học, ở nhiễu nước có khuynh hướng áp đụng các nguyên tắc của quản trị doanh 'nghiệp vào các tổ chức hành chính
Trang 243.6 Tương quan với xã hội học
Xã hội học nghiên cứu về nguồn gốc, sự phát triển, sự tổ
chức và đời sống của xã hội loài người, về các mối quan hệ
giữa người với người, giữa các tập thể, các thiết chế trong xã hội Tức nó ighiễn cứu các quy luật vận động của xã hội
Với ảnh hưởng của xã hội học, các nhà hành chính học
đã nghiên cứu các cơ quan hành chính như những tổ chức và
định chế xã hội
Ngoài ra, văn hoá học nghiên cứu về tương quan giữa hành động của con người với hồn cảnh văn hố của người ấy, và mức độ ảnh hưởng của hoàn cảnh văn hoá đối với hành động của con người Do đó, văn hoá học sẽ giúp ích cho việc hiểu biết một số thái độ của nhân viên hành chính, một số hành động hành chính trong những xã hội khác nhan
Trang 25Chương 2
CÁC LÝ THUYẾT VỀ HÀNH CHÍNH
1 Lý thuyết xem xét hành chính công trong mối quan hệ với chính trị
Một cách tiếp cận khác trong nghiên cứu hành chính công là tiếp cận hành chính công trong mối quan hệ giữa hành chính và chính trị cũng được nhiều nhà nghiên cứu hành chính quan tâm Đa số các nhà nghiên cứu khi để cập tới mối quan hệ này đếu cho rằng giữa hành chính và chính trị có những mối quan hệ gắn bó với nhau và lĩnh vực nghiên cứu bành chính công mới bất đầu không lâu và được tách ra khỏi môn khoa học mẹ là Chính trị học Tuy nhiên, trong số họ cũng tồn tại hai quan điểm khác nhau, đó là: hành chính độc lập với chính trị và hành chính không tách rời chính trị
1.1 Hành chính độc lập với chính trị
Một số hà nghiên cứu trong khi thừa nhận những liên hệ bến vững giữa chính trị và hành chính vẫn cho rằng giữa hai Tinh vực này cần phải có sự phân biệt, và đây là cơ sở để tách các nghiên cứu hành chính công ra khỏt các nghiên cứu về chính trị Các nhà nghiên cứu theo trường phái này cho rằng
banh chính công được hình thành là để thực hiện nhiệm vụ
đưa các quyết định chính sách vào đời sống, Với họ, những gì
Trang 26được :coi là “chính trị”:có liên quan tới những vấn để như đẳng phái, lợi ích của các nhám lợi ích và cân bằng lợi ích trong xã hội, hoạt động của cơ quan lập pháp, v.v Hành chính là bộ phận thừa hành dùng để hiện thực hoá các mục tiêu chính trị Với một đội ngũ nhân lực làm việc tương đối độc lập với chính trị, việc thực hiện các nhiệm vụ hành chính tách rời khỏi việc quyết định chính trị và trở nên tương đối độc lập so với chính trị “Chính trị” với tư cách là hoạt động tranh giành vị trí ảnh hưởng trong Nghị viện được các đảng phái khởi động, còn việc thực thi chính sách phải được tách khỏi quá trình này và đo đó “chính trị có thể ra đi còn hành chính còn tồn tại” để tiếp tục thực hiện các chính sách của cơ cấu chính trị mới Như vậy, các nhà nghiên cứu theo trường phái này cho rằng hành chính phải trung lập, không có rối liên kết chặt chẽ với một chính đảng nhất định
Ở châu Âu, những nghiên cứu chuyên biệt về hành chính
công bắt đầu từ cuối thế kỷ 19 Lorenz von Siein (1815-1890) là người đầu tiên.đặt vấn dé tách các nghiên cứu hành chính ra khỏi lĩnh vực nghiên cứu về Nhà nước trong tác phẩm “Hänh chính học” của mình xuất bản lần đầu tiên năm 1864 Ông cho rằng hành chính công là một khoa học tổng hợp, nó liên kết những tri thức khoa học của nhiều lĩnh vực nghiên cứu khác.nhau như-chính trị học, xã hội học, luật hành chính và tài chính cơng Ngồi ra, đó cịn là khoa học liên kết chặt chẽ giữa lý luận và thực tiễn: trong khi lý:luận tạo nên cơ sở khoa học cho hành chính công thì các nghiên cứu hành chính công luôn được định hướng bởi thực tiễn
Trang 27đặt nến móng cho những nghiên cứu hành chính trong tác phẩm "Nghiên cứu về hành chính công" (The Study of Administration) nam 1887 Ông viết: "Thực:hiện hiến pháp khó hơn là xây dựng nên nó" - điều này cũng có nghĩa là thực thi pháp luật khó hơn việc ban hành pháp luật - và Woodrow Wilson nhấn mạnh sự quản lý của chính phủ-vä việc sử dụng lực lượng tri thức để thực hiện có hiệu quả việc quản lý một quốc gia Ông là người có công trong việc khẳng định sự khác nhau cơ bản:giữa hoạt động chính trị và hoạt động hành chính
trong các tổ chức nhà nước và đưa ra bốn nội dung để đảm
bảo tính độc lập của hành chính:
- Hành chính phải tự mình ly khai ra khỏi lĩnh vực chính
trị ; "_ TÔ
- Hành chính phải dựa trên một mô hình tổ chức riêng và áp dụng chung cho mọi chế độ chính trị:,
- Hành chính phải được tập trung quyền lực quản lý;
- Giá trị đẫn đất nền hành chính là hiệu quả
Tuy nhiên, Woodrow Wilson cũng nhấn mạnh hành chính phải thích ứng với ý tưởng chính trị.và hiến pháp của quốc gia
Frank J Goodnow (1859- 1939) cũng là người theo trường phái:phân đôi chính trị và hành chính.Trong tác phẩm "Chính trị và hành chink” xuất bản năm 1900 của mình, ông
cho rằng nhà nước có hai chức năng cơ bản:
- Chúc năng chính trị liên quan việc đưa ra chính sách công;
Trang 28- Chức: năng lành chính là thực hiện các chính sách mà nhà nước để ra -
Sự khác biệt này do sự phân chia quyền lực nhà nước tạo nên Ngành lập pháp được hỗ trợ bởi khả năng.thực hiện của " ngành'tư pháp, thể hiện 'ý chí của nhà nước va lập ra các chính sách; ngành hành pháp thực thi các chính sách này một cách "vô tư” và “phi chính trị”
` Một số tác giả khác như Leonard D White va Dwright
Waldo cũng đã để cập tới vấn để này Leonard.D White (1891-1958) là tác giả của cuốn sách “Nhập môn nghiên cứu Hành chính công” xuất bản năm 1926 Trong tác phẩm này, Leonard White đã đưa ra một số nguyên tắc như: (1) Chỉnh trị không được xâm phạm vào hành chính; (2) Quản lý phải thích hợp với nghiên cứu khoa học; (3) Hành chính có thể trở thành một ngành khoa học độc lập; (4) Sứ mệnh của hành chính là kinh tế và hiệu quả
"Theo ông, “hành chính là một quá trình thống nhất; ở bất kỳ nơi nào có nó đều có sự thống nhất về mặt nội dung thông qua các đặc tính của hành chính” Hành chính công là một nghệ thuật điều hành con người nhưng đồng thời cũng là một khoa học Khoa học này giúp cho việc đưa các kiến thức hành chính vào thực tiên quản lý hành chính và loại bỏ đần lối làm việc kinh nghiệm chủ nghĩa Hành chính có những đặc thù riệng, gần gũi với quản lý vä vì vậy, “nên bắt đầu nghiên cứu về hành chính trên cơ sở của quản lý hơn là trên nên tảng pháp luật” - :
Trang 29về kinh tế và hiệu quả là những tiêu chuẩn chủ đạo và khoa
học là phương pháp đúng dấn để xây dựng nên các tiêu chuẩn
Sự phát triển mạnh mẽ của khoa học hành chính với việc
hình thành chuyên ngành riếng biệt trong nhiều trường đại học ở Mỹ và châu Âu đã đân khiến cho việc hghièn cứu hành chính công tách dân khỏi khoa học khởi điểm là Chính trị học
1.2 Hành chính không tách rồi chính trị
Một số nhà nghiên cứu về hành chính lại không đồng
tình với quan điểm tách biệt hành chính khỏi chính trị Những
người theo tư duy này không thừa nhận sự tách đôi giữa hành
chính và chính trị và cho rằng hành chính phụ thuộc vào
chính trị và chính trị là nguồn gốc của hành chính
Những đại diện của trường phái này nhw Fritz Morstei Marx và Allen Schick lập luận rằng các nhà hành chính (nhất là các nhà hành chính cao cấp) đêu phải giữ những vai trò chính trị nhất định và hoạt động của họ thường bị các lợi ích chính trị chỉ phối Trong thực tế, ở phần lớn các cơ quan hành chính, đặc biệt là các cơ quan ở cấp cáo, những người có nhiệm vụ ra quyết định thường là những người được uỷ nhiệm quyền lực chính trị, hay nói cách khác, những người này là các nhà chính trị Eritz Morsiei Marx trong tác phẩm “Các yếu tố của hành chính công” đã khẳng định cái gọi là “hành chính độc lập” trong thực tế lại "mang nặng chính trị"
Trang 30Public Administration in the sixties), cho rang: "hanh chinh" và "chính trị" là những gì Hoàn toần không thể tách rời nhau : được Ông khẳng định, hành chính luôn luôn phục vụ quyền
lực và có quyền lực Sự phục vụ quyền lực là để giúp giới
- quyền: lực giữ-vững sự cai trị có hiệu quả hơn Ông còn cho ;rằng, tất cà mọi người đều có lợi từ sự cai trị tốt của Chính : phủ
2 Lý thuyết về hoạt động và tổ chức của bộ máy hành
chính
Khi xem xét hành chính công dưới giác độ:hoạt động va tổ chức của bộ máy hành chính nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính chỉ ra cách thức tổ chức và vận hành của bộ máy này, đồng thời nghiên cứu các yếu tố cần thiết cho hoạt động hành chính nhằm đạt tới hiệu quả cao nhất Những đại diện của trường phái nghiên cứu này tập trung vào tính chất của các hoạt động hành chính và hướng tới việc xác định các nguyên tắc hoạt động chung có thể áp dụng rộng rãi để cải thiện thực tiễn hoạt động hành chính
Khi tiếp cận hành chính công dưới giác độ tổ chức cần
lưu ý rằng những lý thuyết được xem xét ở đây không chỉ đơn
thuần được áp dung cho môi trường hành chính công mà còn được nghiên cứu để dp dụng cho tất cả các dạng tổ chức khác, trước hết là các doanh nghiệp G.E.Caiden, trong khi nghiên cứu về các lý thuyết hành chính công đã chỉ ra rằng, thực tế có rất nhiều lý thuyết trong hành chính công nhưng lại chưa có lý thuyết não chỉ thuần tuý áp dụng cho riêng hành chính
Trang 31công?, Những lý thuyết được đưa vào ấp dụng trong hành
chính công thường được nghiên cứu với những đối tượng rộng hơn hay hẹp hơn bản thân hành chính công Một mặt, các lý thuyết này có thể áp dụng cho tất cả các loại bình bành chính (công và tư), tất cả các tổ chức (tổ chức nhà nước, các đơanh nghiệp, các tổ chức phi chính phủ, .) trong đó hành chính công chỉ là một loại Mat khác, các lý thuyết nhiều khi lại chỉ liên quan tới những mặt nhất định, có tính chuyên biệt hay các nghiên cứu về các tình huống quản lý nhất định - những gì chỉ là một bộ phận của hành chính công Như vậy việc sắp xếp các lý thuyết quản lý chung vào lý thuyết hành chính công chỉ mang tính tương đối Với cách tiếp cận như vậy, có thể xếp cả những đại điện của trường phái quản lý khoa học như F/Taylor, Henry Fayol hay F và L Gilbreth vào nhầm này Mặc dù những nghiên cứu của họ được hình thành và
phát triển trong khu 'vực tư nhân, hướng trước hết tới việc
phục vụ cho quản lý hiệu qua các doanh nghiệp (trong khu vực tư) nhưng kết quả của những nghiên cứu này cũng có thể được phát triển ứng dụng cả trong bộ máy hành chính nhà nước, đặc biệt là trong điều kiện hiện nay, việc ấp dụng các nguyên tắc và lý luận quản lý doanh nghiệp vào khu vực nhà
nước đang dân trở nên phổ biến nhằm làm tăng hiệu lực và
hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước
Những đại diện tiêu biểu cho trường phái nghiên cứu về tổ chức có thể kế đến là: Max Weber, Henry Fayol, Luther H Gulick va Lyndall Urwick
? Xem G.E.Caiden: The Dynamics of Public Administration: Guideline to current transformations in theory and practice Holt, Rinehard and Winston, Tnc., 1971, tr.25
Trang 322.1, Max Weber (1864-1920)
: Max Weber là một học giả nổi tiếng của Đức, nghiên cứu các lĩnh vực như xã hội học, chính trị học, kinh tế học, lịch sử, tôn giáo Trong cuốn sách “Lý luận về tổ chức kinh tế và xã hội” xuất bản lần đầu tiên vào ‘ham 1921, ông đã đưa ra một bộ máy quản 1ý hành chính trong “lý tưởng” (hình thái tổ chức thuần túy) - tức là bộ máy thư lại - đã đề xuất các đặc
điểm tổ chức được coi lầ hợp lý đối với tất cả các tổ chức lớn,
trong đó có cá bộ máy hành chính nhà nước Theo Max Weber, để hiểu được tổ chức cần phải biểu vì sao mọi nhân
viên trong tổ chức lại thống nhất theo sự điều khiển của người
lãnh đạo, tức là hiểu vẻ kết cấu của quyền lực và hình thức lãnh đạo Ông đã đưa ra ba mô hình lãnh đạo cơ bản: lãnh đạo
bằng quyển uy (tức là quyển lực xuất phát từ uy tín, phẩm
chất cá nhân của người lãnh đạo), lãnh đạo bằng quyền lực theo truyền thống (tức là quyền lực có được là nhờ vào tập quán và được chuyển giao lại cho các thế hệ sau theo hình thức truyền ngôi) và lãnh đạo bằng quyền lực pháp lý (tức là dựa vào tính hợp pháp, hợp lý) Trong tổ chức thư lại, việc quản lý không dựa vào quyên lực truyền thống, quyền uy của một cá nhân, mà phải dựa vào quyển lực pháp lý Tổ chức quân lý thư lại (quan liêu) có các đặc trưng cơ bản sau:
- Thứ nhất, thiết lập sự phân công rõ rằng theo chức nang (phân công lao động) Đó là sự phân công về chuyên môn
theo chức năng: đối với toần bộ ,hoạt động của tổ chức và căn
cứ vào sự phận công đó để xác định chức vụ quản lý cũng như
Trang 33chức vụ đó có thể thay đổi hoặc.bị miễn:nhiệm Những người
nắm giữ chức vụ trong tổ chức có thể do bổ nhiệm hoặc do
bầu
- Thứ hai, thiết lập chế độ cấp bậc rõ rang (tink thit bac) Các chức vụ:trong tổ chức đều được sắp xếp có thứ tự từ trên xuống đưới theo nguyên tắc cấp bậc và đều phục tùng một
trung tâm chỉ huy cao nhất, hình thành một cấp bậc quản lý
hành chính chặt chẽ Trong hệ thống cấp bậc ấy, mỗi thành viên đều chịu trách nhiệm trước, cấp trên về những quyết định và hành động của mình, đồng thời chịu trách nhiệm về những quyết định và hành động của cấp dưới Do đó, cấp dưới phải
phục tùng cấp trên và chịu sự điều khiển, giám sát, chỉ đạo của cấp trên Đồng thời, mỗi một thành viên đểu được trạo.-
một quyền lực tương xứng để có quyên ra lệnh cho cấp dưới - Thứ bu, thiết lập những quy định pháp luật và quy chế về thẩm quyền và chức trách (nh quy phạm) Có nghĩa là tuật hóa hoặc quy chế Hóa hoại động của tổ chức Hay nói cách khác phải quy phạm các hành vi chức vụ của tất cả các
nhãn viên trong tổ chức Như vậy, sẽ có thể loại trừ những
việc làm tùy tiện, đám bảo tính thống nhất và nhất quần trong
giải quyết công việc vào những thời điển và địa điểm khác
nhau -
- Thứ tư, việc xử lý và truyền đạt công việc đều phải dùng hình thức văn bản (tính văn bản höa) Nhữ vậy, sẽ có thể bảo đảm tính chuẩn xác trong xử lý công việc, tạo điều kiện để
việc xử lý đó được xác nhận một cách chính thức và có thể in thành nhiều bản, có thể truyền đạt và lưu irữ Đông thời, có
Trang 34
dam bảo tính quy phạm của các hoạt động nghiệp vụ của tổ chức
- Thứ năm, tất cả các chức vụ trong tổ chức đều phải do
những người đã được đào tạo về chuyên môn đảm nhiệm (nh: chuyên nghiệp) Việc tuyển dụng và đề bạt nhân sự phải căn cứ vào chuyên môn Do tất cả các chức vụ trong tổ chức đều được xác định bởi nguyên tắc phân công theo chức năng nên mỗi người giữ chức vụ nào đó đếu phải có năng lực chuyên môn tương xứng Vì vậy, phải thông qua thi tnyển công khai, lấy năng lực chuyên môn làm tiêu chuẩn khách quan trong tuyển dụng và sử dụng nhân viên
- Thứ sảu, mỗi thành viên trong tổ chức đều phải làm tròn chức trách của mình, thực hiện nhiệm vụ một cách khách quan (tính khách quan) Các thành viên trong tổ chức xử lý công việc một cách khách quan trong mối quan hệ với các cá nhân bên trong và các cá nhân bên ngoài, thực hiện nhiệm vụ
được giao theo đúng thẩm quyền được phân công, theo một
quy trình thủ tục khách quan, được quy định rõ rằng, không bị chi phối bởi tình cảm cá nhân
Mô hình hành chính công truyền thống có đẩy đủ những đặc tính cơ bản của tổ chức bộ máy thư lại của Weber Việc làm của:công chức hành chính được coi là một nghề và đồi hỏi phải được đào tạo chuyên nghiệp Họ hoại động theo chức trách được quy định trước và được trả lương cho lòng trung thành với nhà nước (theo ngạch, bậc phụ thuộc vào trình độ đào tạo và thâm niên công tác) chứ không phải theo số lượng
sản phẩm làm ra Thông thường, các công chức sau khi được bổ nhiệm väo một ngạch nhất định sẽ được hưởng quyền làm
Trang 35việc suốt đời và được đảm bảo về cuộc sống sau khi nghỉ hưu 2.2 Henry Fayol (1841-1925)
Ông là người đặt nền móng chờ lý luận tổ chức cổ điển
và lý luận quản lý cổ điển Tác phẩm chủ yếu của ông về
quản lý là luận văn “Hành chính chung và trong công nghiệp” được công bố trên báo của Hội ngành mỏ nước Pháp năm 1906 Fayol cho rằng hoạt động quản lý hành chính là một
công việc tổn tại trong bất kỳ một tổ chức xã hội nào Hoạt
động này bao gồm 5 chức năng là lập kế hoạch, tổ chức, chỉ huy, phối hợp và kiểm soát, trong đồ:
- Lập kế hoạch là tìm kiếm tương lai, xây dựng kế hoạch hành động, bao gồm xác định mục tiêu và con đường, bước đi, biện pháp, phương pháp để hoàn thành mục tiểu;
- Tổ chức là việc cung cấp những thứ cần thiết (nhân lực
và vật lực) để thực hiện kế hoạch;
- Chi huy là chỉ đạo và hướng dẫn các nhân viên thực hiện công việc của họ;
- Phối hợp là kết nối, liên hợp, điều hòa tất cả các hoạt động và lực lượng
- Kiểm tra (kiểm soát) là nắm vững tình Hình tiến triển công việc, kiểm tra sự phù hợp của nó so với kế hoạch; những chỉ thị đã bản hành, những nguyên tắc đã định Đồng thời, áp
dụng biện pháp điều chỉnh cần thiết, sửa chữa khuyết điểm để
đảm bảó thực hiện mục tiêu đã đề ra,
Fayol quan tâm nhiều tới kỹ năng quản lý hành chính của
các nhà quản lý, đặc biệt là các nhà quản lý cấp cao Theo
Trang 36ông, những kỹ năng quản lý đòi hỏi ở bất kỳ vị trí nào trong
tổ chức nhưng mức độ đòi hỏi phụ thuộc vào vị trí của nhà
quản lý trong tổ chức: ở các vị trí càng thấp, những đồi hỏi vé kỹ năng quản lý tổng hợp càng ít và càng lên cao thì đồi hỏi
về các kỹ năng này càng cấp thiết Những người nắm vị trí
cao nhất trong tổ chức thông thường làm các công việc “thuần tuý quản lý” chứ không trực tiếp làm các công việc chuyên môn kỹ thuật như cấp dưới Từ những kinh nghiệm thực tiễn của bán thân mình, ông chỉ ra rằng thành công của một nhà
quản lý không chỉ nhờ vào các phẩm chất cá nhân sẵn có mà
một phần không nhỏ nhờ vào các phương pháp quản lý và các nguyên tấc quản lý mà anh ta áp dụng trong khi thực biện công việc của mình Những phương pháp và nguyên tắc này mang tính khách quan, khoa học và có hệ thống và có thể cung cấp cho các nhà quản lý thông qua đào tạo Năng lực quản lý cần phải trở thành tiêu chí quyết định việc bổ nhiệm cần bộ quản lý
ˆ Khác với F.Taylor chỉ yêu cẩu ở người lao động tính kỷ luật và sự phục tùng, Fayol còn quan tâm đến yếu íố tỉnh thần của nhân viên và ông cho rằng việc khuyến khích nhân viên hiệu quả là một trong những yêu cẩu để quản lý hành chính thành công Fayol là người để xuất 14 nguyên tắc quản lý quan trọng mà ông cho rằng “thường xuyên áp dụng nhất”:
- Phân công lao động (Division of work);
- Quyền hạn đi đôi với trách nhiệm (Authority);
~ Tính kỷ luật (Discipline):
- Tính thống nhất chi huy (Unity of command);
Trang 37- Tính thống nhất lãnh đạo (định hướng) (Unity oŸ
direction);
- Lợi ích cá nhân phục tùng lợi ích chung (Subordination of individual interests to the general interest);
- Khen thuéng (Remuneration); + Tap quyén (Centralization);
- Tinh thit bac (The scalar chain - line of authority); - Tinh tat tu (Order);
- Tinh cong bang (Equity);
- On dinh vé ab4n su (Stability of tenure of personnel); - Sdng tao (Initiative); l
._- Tỉnh thần hop tac (Cooperative spirit) 2.3, Luther H Gulick va Lyndall Urwick
Luther H Gulick va Lyndall Urwick, khi tổng kết các quan điểm của nhiều học giả, đã đề xuất các hoạt động cơ bản
của tiến trình quản lý Trong cuốn sách “Những bài viết về khoa học hành chính” (Papers on the Science of Administration) xudt ban nim 1937, hai tác giả này đưa ra
mô bình POSDCoRB (viết tất bằng những chữ cái đầu của
Trang 38- Phối hợp (Coordinating);
- Báo cáo (Reporting); ˆ
- Lập ngân sách (Budgeting),
Những nguyện tắc này đã trở thành kinh điển và cho đến
nay vẫn được sử dụng trong hầu hết các nghiền cứu và ứng dụng quản lý
3 Lý thuyết chuyển đổi hành chính công truyền
thống sang quản lý công
3.1 Những nguyêu nhân cơ bẵn dẫn tới thay đổi
Thập kỷ 80 cha thé ky XX đánh đấu một bước chuyển
quan trọng trong tư duy và thực tiễn hành chính, đưa nền hành chính công ở hầu hết các nước vào một cuộc cách mạng
hành chính - một quá trình chuyển đổi quan trọng từ một nên
hành chính mang tính truyền thống sang một nền hành chính mới chú trọng đến tính phục vụ, thích ứng với những đòi hỏi ngày cang cao cha công dân và xã hội
Đánh giá lại những đặc tính vốn được coi là ưu điểm của nên hành chính công truyền thống đưới sức ép thực tế về sự thâm hụt về ngân sách, chất lượng dịch vụ không thoả mãn yêu cầu và những đồi hỏi ngày càng cao của công dân và xã hội đối với nền hành chính, các nhà nghiên cứu trong tình
hình phát triển mới đã để ra những nguyên tắc làm thay đổi
căn bản'những nhận thức vốn được coi là chuẩn mực của nền
hành chính truyền thống
Trang 39cho nền hành chính nhà nước thích ứng hơn với những đòi hỏi ngày càng cao của xã hội
Có nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn tới quá trình cải cách hành chính sâu rộng không chỉ ở các nước phát triển mà
cả ở các nước đang chuyển đổi và các nước đang phát triển
3.1.1 Sự khủng hoảng tài chỉnh công ở hâu hết các quốc gia, nhất là ở các nước phát triển
Vào cuối những năm 70, đầu những năm 80 của thế kỷ XX, cuộc khủng hoảng kinh tế chung (do 2 lắn khủng hoảng dầu mỏ) đã đẩy nhiều nước trên thế giới, kế cả những nước đã có bể đẩy phát triển như Mỹ, Anh, Niu Dilân , vào cuộc khủng hoảng ngân sách Nguồn thu cho ñgân sách ngày càng bạn hẹp đẫn tới việc chỉ cho các hoạt động hành chính không đổi dào như trước, trong khi đồi hỏi của người dân đối với
nền hành chính ngày càng cao
Tình trạng đó dẫn tới một trào lưu phổ biến là xem xét lại vai trò cũng như cách thức tiến hành hoạt động của Nhà
nước, dẫn tới những đánh giá mang tính chỉ trích của xã hội
đối với Nhà nước, đặc biệt là đối với các hoạt động cung cấp địch vụ của khu vực công
Nhiều nghiên cứu cho thấy Nhà:nước ngày càng gia tang vai trò của mình trong các hoạt động điều tiết kinh tế - xã hội và can thiệp ngày càng sâu vào nhiều lĩnh vực kinh doanh Hậu quả là, một mặt, Nhà nước trở nên quá tải, mặt khác, làm cho Nhà nước trở nên quá tập trung vào các hoại động cung cấp dịch vụ mà bỏ quên mất vai trò “người canh gác”, điều
tiết thị trường, Ỉ
Trang 403.1.2 Sự phái triển nhanh chồng của khoa học và công: ghệ, đặc biệt là trong lĩnh vực ông nghệ thông tin, đặt nền hãnh chính công trong một bối cảnh mới đầy-thách thức
3.1.3: Quá trình tồn cầu hố tạo nên áp lực cạnh tranh ngày càng cao hơn với mỗi quốc gia trên trường quốc tế:
Việc tham gia vào quá trình tồn cầu hố đồng nghĩa với việc phải nâng cáo tính cạnh tranh của quốc gia trên trường
quốc tế và đặt ra những đòi hỏi mới đối với nền hành chính
công của mỗi quốc gia
Quá trình này còn làm tăng mối liên kết giữa các quốc gia trên tất cả các lĩnh vực, trong đó có hành chính công
3.1.4 Nhược điểm của mô hình hành chính công truyền thống ngày càng trở nên rõ nét
Mô hình hành chính công truyền thống là mnô hình hành chính công tồn tại lâu đời nhất và được nhiều nhà nghiên cứu
hành chính coi là lý thuyết về quản lý thành công nhất trong
khu vực công, những hiện nay nó đang bị thay đổi bởi các lý thuyết về quản lý công Đặc trưng của mô hình này đã được Max Weber mô tả qua hình ảnh của bộ máy thư lại
Mô hình hành chính này trong môi trường hiện nay dang bộc lộ những nhược điểm làm giảm hiệu lực và hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước Các nhà nghiên cứu hành chính tập trung vào phê phần những điểm sau của mô hình hành chính công truyền thống:
- Kết cấu bộ máy: đổ sộ, nhiều tầng nấc và tính thứ bậc †ạo nên sự tập trung quan liêu, cứng nhắc và kém nang dong;
- Hệ thống thủ tục:phức tạp và cứng nhấc;