Luận án tiến sĩ phân cấp trong QLNN về tài nguyên biển ở việt nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN MẠNH HÙNG PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN BIỂN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY CHUYÊN NGÀNH: Quản lý công MÃ SỐ: 34 04 03 Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Phạm Hồng Thái TS Phạm Ngọc Sơn HÀ NỘI, 2021 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan cơng trình nghiên cứu khoa học riêng Các số liệu kết nghiên cứu Luận án trung thực Những kết luận khoa học Luận án chưa công bố cơng trình Tác giả Luận án Nguyễn Mạnh Hùng LỜI CẢM ƠN Trong suốt trình học tập Học viện Hành Quốc gia thực Luận án Tiến sỹ Quản lý công với đề tài “Phân cấp QLNN TNB Việt Nam nay” nhận nhiều giúp đỡ, tạo điều kiện tập thể Lãnh đạo Học viện, giảng viên Lãnh đạo khoa, phòng, ban Học viện Tơi xin bày tỏ lịng cảm ơn chân thành giúp đỡ tạo điều kiện cho tơi suốt q trình học tập, nghiên cứu thực Luận án Đặc biệt tơi xin bày tỏ lịng biết ơn sâu sắc tới GS.TS Phạm Hồng Thái, TS Phạm Ngọc Sơn tận tình giúp đỡ, trực tiếp hướng dẫn NCS hồn thành Luận án Trong trình thực đề tài, NCS cố gắng tìm hiểu tài liệu, học hỏi kinh nghiệm để tổng hợp, đánh giá, nhiên, hiểu biết hạn chế, kinh nghiệm thực tế chưa nhiều với nội dung Luận án đề cập đến vấn đề Phân cấp QLNN TNB Việt Nam vấn đề tương đối rộng, khó cần nghiên cứu giải thời gian dài Do đó, Luận án khơng tránh khỏi khiếm khuyết, thiếu sót hạn chế Tơi mong nhận tham gia đóng góp ý kiến thầy, cô giáo bạn đọc để tơi có hội hồn thiện đề tài nghiên cứu Cuối xin chân thành cảm ơn quan chủ quản, gia đình, người thân, bạn bè, đồng nghiệp động viên, giúp đỡ tơi hồn thành Luận án Trân trọng! DANH M TT Chữ viết tắt CC CBCC CCHC CP CQĐP CQHCNN HCNN CQTW QLNN 10 QPPL 11 TTHC 12 TTCP 13 VBQPPL 14 XHCN 15 KTTT 16 NXB 17 NSNN 18 NQCP 19 TW 20 UBND 21 TNB 22 HĐND 23 BĐKH MỤC LỤC MỞ ĐẦU CHƯƠNG TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN NGHIÊN CỨU 10 1.1 Tổng quan cơng trình nghiên cứu phân cấp QLNN 11 1.1.1 Các cơng trình nghiên cứu giới 11 1.1.2 Các cơng trình nghiên cứu nước 19 1.2 Nhận xét tổng quan công trình nghiên cứu phân cấp QLNN TNB 26 1.2.1 Các cơng trình nghiên cứu giới 26 1.2.2 Các cơng trình nghiên cứu nước 27 1.3 Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu đề tài Luận án 28 TIỂU KẾT CHƯƠNG 29 Chương CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TNB 31 2.1 Quản lý nhà nước TNB 31 2.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước 31 2.1.2 Nội dung quản lý nhà nước 32 2.1.3 Khái niệm TNB 33 2.1.4 Phân loại TNB 34 2.1.5 Đặc điểm TNB 37 2.1.6 Khái niệm QLNN TNB 38 2.1.7 Nội dung QLNN TNB 41 2.1.8 Nguyên tắc QLNN TNB 44 2.2 Phân cấp QLNN TNB 45 2.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước 45 2.2.2 Điều kiện thực phân cấp QLNN 47 2.2.3 Nội dung phân cấp QLNN 50 2.2.4 Các yếu tố tác động đến phân cấp QLNN 50 2.2.5 Khái niệm phân cấp QLNN TNB 52 2.2.6 Nguyên tắc phân cấp QLNN TNB 56 2.2.7 Nội dung phân cấp QLNN TNB 58 TIỂU KẾT CHƯƠNG 71 CHƯƠNG THỰC TRẠNG PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TNB Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1 Khái quát trình thực phân cấp quản lý nhà nước TNB 3.1.1 Giai đoạn từ năm 1975 3.1.2 Giai đoạn từ năm 1990 3.1.3 Giai đoạn từ năm 2009 3.2 Thực trạng khai thác, sử dụng TNB Việt Nam 3.2.1 Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên thủy sản biển 3.2.2 Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên dầu khí 3.2.3 Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên giao thông vận tải biển 3.2.4 Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên khoáng sản biển 3.2.5 Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên du lịch biển 3.3 Thực trạng quy định phân cấp QLNN TNB giai đoạn từ năm 2009 – 2020 3.3.1 Các quy định phân cấp quản lý nhà nước tài nguyên thủy sản biển 3.3.2 Các quy định phân cấp quản lý nhà nước tài nguyên du lịch biển 3.3.3 Các quy định phân cấp quản lý nhà nước tài nguyên giao thông vận tải biển 3.3.4 Các quy định phân cấp quản lý nhà nước tài nguyên dầu khí 3.3.5 Các quy định phân cấp quản lý nhà nước khoáng sản biển 3.3.6 Các quy định phân cấp quản lý tổng hợp TNB 3.3.7 Các quy định phân cấp tra, kiểm tra, xử phạt hành TNB 3.4 Thực trạng thực phân cấp quản lý nhà nước TNB 3.4.1 Thực phân cấp quản lý nhà nước thủy sản biển 3.4.2 Thực phân cấp quản lý nhà nước tài nguyên giao thông vận tải biển 3.4.3 Thực phân cấp quản lý nhà nước tài nguyên khoáng sản biển 3.4.4 Thực phân cấp quản lý nhà nước tài nguyên du lịch biển 3.5 Đánh giá kết phân cấp quản lý nhà nước TNB 3.5.1 Kết đạt 3.5.2 Hạn chế, bất cấp thực phân cấp quản lý nhà nước TNB 3.6 Nguyên nhân hạn chế, bất cấp 3.6.1 Nguyên nhân khách quan 3.6.2 Nguyên nhân chủ quan Error! Bookmark not defined TIỂU KẾT CHƯƠNG 126 CHƯƠNG QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TNB Ở VIỆT NAM 132 4.1 Quan điểm hoàn thiện phân cấp QLNN TNB 133 4.1.1 Thể chế phân cấp QLNN TNB phải đảm bảo lãnh đạo Đảng 133 4.1.2 Thể chế phân cấp QLNN TNB phải phải đáp ứng yêu cầu cải cách hành 133 4.1.3 Pháp luật phân cấp QLNN TNB phải gắn với trách nhiệm đảm bảo tính minh bạch Error! Bookmark not defined 4.2 Giải pháp hoàn thiện phân cấp QLNN TNB .Error! Bookmark not defined 4.2.1 Tiếp tục đẩy mạnh thực nguyên tắc phân cấp QLNNError! Bookmark not defined 4.2.2 Đề xuất bổ sung sở lý luận phân cấp thông qua việc bổ sung hai nguyên tắc phân cấp QLNN TNB, bao gồm: Error! Bookmark not defined 4.2.3 Tiếp tục rà rà soát, đánh giá, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật ban hành văn pháp luật TNB Error! Bookmark not defined 4.2.4 Ban hành quy định phân chia địa giới hành biểnError! Bookmark not defined 4.2.5 Nâng cao nhận thức pháp luật phân cấp QLNN TNBError! Bookmark not defined 4.2.6 Đảm bảo điều kiện thực phân cấp quản lý TNBError! Bookmark not defined 4.2.7 Nâng cao lực máy QLNN TNB Error! Bookmark not defined 4.3 Một số khuyến nghị với Quốc hội, Chính phủ, ngành liên quan UBND địa phương có biển 161 4.3.1 Đối với Quốc hội 161 4.3.2 Đối với Chính phủ 161 4.3.3 Đối với bộ, ngành QLNN tài nguyên, TNB 162 4.3.4 Đối với UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có biển 163 TIỂU KẾT CHƯƠNG 164 KẾT LUẬN 166 DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH KHOA HỌC 167 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 168 DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ Sơ đồ 2.1 Phân loại TNB 34 Sơ đồ 2.2 Nội dung QLNN TNB 42 Sơ đồ 2.3: Quản lý hoạt động khai thác TNB 44 Sơ đồ 2.4 Điều kiện thực phân cấp QLNN 48 Sơ đồ 2.5 Nội dung phân cấp QLNN TNB 63 Sơ đồ 3.1: Phân cấp QLNN TNB 74 Biểu đồ 3.1 Sản lượng nuôi trồng khai thác thủy sản giai đoạn 1995 – 2019 79 Biểu đồ 3.2 Sản lượng khai thác dầu thô hàng năm giai đoạn 1986 – 2016 80 Biểu đồ 3.3 Sản lượng khai thác khí hàng năm giai đoạn 1981 - 2016 81 MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài Phân cấp QLNN ngành, lĩnh vực giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động quan hành nhà nước việc thực chức hành pháp Qua trình phân cấp, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấp, quan hệ thống quan hành nhà nước bước phân định rõ, tạo điều kiện cho Chính phủ Bộ, ngành tập trung vào quản lý vĩ mơ, đồng thời nâng cao tính chủ động, sáng tạo cấp quyền địa phương quản lý, thực nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội địa bàn Phân cấp QLNN diễn nhiều lĩnh vực thực chất phân quyền trung ương địa phương, có chuyển giao quyền lực quản lý xuống cấp để thực cho sát dân sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt áp lực cho cấp trung ương việc phải phải trực tiếp giải việc vụ Phân cấp QLNN phải bảo đảm nguyên tắc quyền hạn phải gắn với trách nhiệm rõ ràng bảo đảm tính thống từ trung ương đến địa phương Phân định thẩm quyền trung ương địa phương nói chung, phân cấp quản lý trung ương địa phương nói riêng vấn đề thời nước ta Tuy nhiên, Việt Nam vấn đề cịn có số điểm chưa rõ lý luận thực tiễn, đòi hỏi phải tập trung nghiên cứu, làm rõ để vừa đảm bảo quản lý tập trung, thống trung ương, vừa phát huy tính động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm địa phương quản lý tài nguyên nói chung TNB nói riêng Để đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước (QLNN) trung ương địa phương, ngày 30/6/2004 Chính phủ ban hành Nghị số 08/2004/NQ-CP việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN Chính phủ quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Nghị số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 việc đẩy mạnh phân cấp QLNN theo ngành, lĩnh vực Theo đó, lĩnh vực tài nguyên môi trường xác định lĩnh vực cần tập trung đẩy mạnh phân cấp Việt Nam có chiều dài đường bờ biển 3.260 km, vùng đặc quyền kinh tế thềm lục địa rộng gấp khoảng ba lần diện tích đất liền, chứa đựng nhiều hệ sinh thái quan trọng nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú, đa dạng Hiện nay, TNB nước ta quản lý theo ngành, lĩnh vực, loại tài nguyên có đạo luật riêng để điều chỉnh việc quản lý, khai thác sử dụng (Luật Khống sản, Luật Thủy sản, Luật Dầu khí, Luật du lịch, Luật Xây dựng, Luật Hàng hải…) Để khắc phục mâu thuẫn, trùng chéo lợi ích, bảo đảm hài hịa lợi ích bên tham gia khai thác, sử dụng TNB nâng cao hiệu bảo vệ môi trường biển, công tác quản lý tổng hợp TNB thực triển khai thực theo quy định Luật tài nguyên, môi trường biển hải đảo 2015 Nội dung, trách nhiệm, quyền hạn phân cấp QLNN loại TNB cụ thể quản lý tổng hợp TNB, quy định đầy đủ thống đạo luật nêu Qua 16 năm triển khai, thực pháp luật quản lý TNB Nghị số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 phủ Nghị định số 21/NĐ-CP ngày 21/3/2016 phủ phân cấp QLNN Chính phủ UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Nghị số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 việc đẩy mạnh phân cấp QLNN theo ngành, lĩnh vực cho thấy việc phân cấp quản lý tài nguyên nói chung TNB nói riêng đạt bước tiến đáng kể, góp phần vào thắng lợi chung nghiệp xây dựng bảo vệ tổ quốc, giữ vững ổn định trị, bảo đảm quốc phịng an ninh, tăng cường quản lý, sử dụng có hiệu nguồn tài ngun, bảo vệ mơi trường, góp phần đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, đại hóa, hội nhập quốc tế đất nước Tuy nhiên, phân cấp QLNN TNB cịn hạn chế: tình trạng ơm đồm cơng việc, khơng muốn phân cấp, lợi ích cục tồn tại; số nội dung phân cấp quản lý hiệu thực chưa cao chưa nghiên cứu thấu đáo, thiếu sở khoa học thực tiễn nên tình trạng quan phân cấp không đủ lực nguồn lực để thực nhiệm vụ phân cấp xẩy ra; nguyên tắc II Nhiệm vụ chưa phân cấp 01 biển thuộc thẩm quyền quản lý Tổ chức quản lý nghề cá khu vực 190 Nhận xét nhóm nội dung phân cấp QLNN tài nguyên giao thông vận tải biển Phân cấp QLNN tài nguyên giao thông vận tải biển I 01 02 tuyến luồng hàng hải vụ hàng hải khu vực Quản lý khai thá 05 cơng trình Tổ chức quản lý hàng hải, tu, bảo trì, nâng cấp, sửa chữa, khảo sát, thông báo hàng hải Quản lý hoạt động tàu thuyền: neo đậu, di chuyển vị trí, cập cầu, cập mạn, lai dắt, tạm giữ để điều tra, rời bến II 01 Quy hoạch phát tri Quy hoạch phát triể 16 115 11.6 83.9 bố đưa vào sử dụng quản lý khai thác luồng hàng hải 06 4.37 32 23.3 101 73.7 2.91 17 119 01 12.4 86.8 114 83.9 66 81.0 04 0.72 09 14 6.56 10.2 05 21 3.64 15.3 191 Nhận xét nhóm nội dung phân cấp QLNN tài nguyên khoáng sản biển Phân cấp QLNN tài nguyên khoáng sản biển I 01 Nhiệm vụ phân cấp Phân cấp xây dựng quy hoạch, kế hoạch 02 Phân cấp cấp phép đầu tư, thăm dị, khai thác khống sản II 01 Chiến lược khống sản Nhận xét nhóm nội dung phân cấp QLNN tài nguyên du lịch biển Phân cấp QLNN tài nguyên du lịch biển I 01 Nhiệm vụ Phân cấp xây dựng quy hoạch, kế hoạch, chiến lược phát triển Phân cấp cấp phép đầu tư, khai thác, hoạt động du lịch biển Giấy phép kinh doanh dịch vụ 02 03 II Nhiệm vụ chưa p Chính phủ cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ lữ hành quốc tế 01 Nhận xét nhóm nội dung phân cấp quản lý tổng hợp TNB 192 Phân cấp quản lý tổng hợp tài nguyên biển I 01 Nhiệm vụ phân cấp Chương trình trọng điểm Điều tra tài nguyên, môi trường biển hải đảo 02 Đối với cấp phép giao khu vực biển, nhận chìm 03 II Quy hoạch khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ Nhiệm vụ chưa 01 Quy hoạch không gian biển quốc gia 02 Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam Quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ 03 Nhận xét nhóm nội dung phân cấp QLNN tài nguyên dầu khí Kết đánh giá Phân cấp QLNN tài nguyên dầu khí Tổng số phiếu Tỷ lệ % trả lời 01 193 Chính phủ chưa phân cấp Nhận xét phân định thẩm quyền, rõ trách nhiệm quản lý nhà nước TNB Chính phủ, Bộ Tài ngun Mơi trường, bộ, ngành quyền địa phương TT Phương án trả lời 01 Rất trùng chéo 02 Tương đối trùng chéo 03 Trùng chéo 04 Không trùng chéo Tổng cộng Nhận xét phân cấp QLNN TNB phù hợp với tình hình thực tế, nguồn lực địa phương TT Phương án trả lời 01 Rất phù hợp 02 Tương đối phù hợp 03 Phù hợp 04 Chưa phù hợp Tổng cộng Nhận xét phân cấp QLNN TNB phù hợp với yếu tố đặc thù TNB chưa TT Phương án trả lời 01 Rất phù hợp 02 Tương đối phù hợp 03 Phù hợp 04 Chưa phù hợp Tổng cộng 10 Nhận xét hiệu thực phân cấp công tác QLNN TNB Bộ, địa phương TT Phương án trả lời 01 Rất tốt 02 Khá tốt 03 Tốt 04 Chưa tốt Tổng cộng 194 Nhận xét nguyên nhân hạn chế bất cập phân cấp QLNN TNB (sử dụng phần mềm SPSS Window 16.0) Ghi chú: 1: Hồn tồn khơng đồng ý; Không đồng ý; 3: Đồng ý; 4: Hoàn toàn đồng ý; Mức độ đồng ý Tỷ lệ % trả lời TT 02 06 1.45 4.37 02 03 1.45 2.18 01 03 07 122 5.18 04 89.0 128 2.91 93.4 02 0.72 03 - lãnh thổ khác (miền núi, hải đảo ) Thẩm quyền, trách nhiệm cấp quyền địa phương phân định không rõ ràng, quyền lực không đủ mạnh, điều kiện tổ chức, cán bộ, tài chính, ngân sách, đất liền nhau, mạnh ngành ngành phân cấp, phân cấp chưa quan tâm đến đánh giá tác động phân cấp Hệ thống văn QPPL chưa đồng chậm sửa đổi bổ sung, trùng chéo chức 06 127 2.18 4.35 92.5 03 10 113 8.02 2.18 7.29 84.1 03 07 2.18 5.10 12.4 84.6 10 09 106 11 12 17 110 195 06 07 08 nhiệm vụ cấp, ngành, tình trạng cấp khơng muốn phân cấp cho cấp dưới, lĩnh vực có tiền năng, giá trị kinh tế, chế xin cho còn, có tình trạng dễ cấp làm, khó chuyển xuống Địa giới hành biển chưa phân định rõ ràng địa phương, cấp tỉnh, huyện, xã Phân công, phân cấp, phân quyền chưa gắn với ràng buộc trách nhiệm, với tăng cường kiểm tra, giám sát chưa có chế đủ mạnh để kiểm soát chặt chẽ quyền lực 3.52 8.75 7.29 6.56 196 77.0 Phụ lục 03 DANH SÁCH CÁC TỈNH, THÀNH PHỐ CÓ BIỂN TT Tên tỉnh thành 01 Quảng Ninh 02 Tp Hải Phịng 03 Thái Bình 04 Nam Định 05 Ninh Bình 06 Thanh Hóa 07 Nghệ An 08 Hà Tĩnh 09 Quảng Bình 10 Quảng Trị 11 ThừaThiên -Huế 12 Tp Đà Nẵng 13 Quảng Nam 14 Quảng Ngãi 15 Bình Định 197 16 Phú Yên 17 Khánh Hịa 18 Ninh Thuận 19 Bình Thuận 20 Bà Rịa - Vũng Tàu 21 Tp Hồ Chí Minh 22 Tiền Giang 23 Bến Tre 24 Trà Vinh 25 Sóc Trăng 26 Bạc Liêu 27 Cà Mau 28 Kiên Giang Việt Nam có 12 đơn vị hành cấp huyện có đường bờ biển chung quanh gọi huyện đảo thành phố đảo thuộc tỉnh thành phố Các huyện đảo thành phố đảo nằm khu vực vịnh Bắc bộ, vùng biển Đơng vịnh Thái Lan Nguồn: https://vi.wikipedia.org/wiki 198 ... TNB, Luận án rõ mặt đạt tồn phân cấp, thể chế hóa phân cấp thực phân cấp QLNN TNB làm sở đề xuất giải pháp bảo đảm phân cấp QLNN TNB Bổ sung sở lý luận phân cấp QLNN sở đề xuất bổ sung hai nguyên. .. hoàn thiện thể chế, pháp luật phân cấp QLNN TNB? Đóng góp khoa học Luận án Trên sở nội hàm phân cấp QLNN nói chung phân cấp QLNN tài nguyên nói riêng, thực việc đánh giá tổng thể phân cấp QLNN. .. thành tài nguyên tái tạo tài nguyên không tái tạo Tài nguyên phân loại tài nguyên thực tế tài nguyên tiềm sở mức độ phát triển sử dụng, sở nguồn gốc, chúng phân loại tài nguyên sinh học tài nguyên