1. Tính cấp thiết của đề tài MỞ ĐẦU Ngân sách quốc gia hạn hẹp cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ chính thức ở các n ước đang phát triển đã hạn chế việc cung cấp đầy đủ cơ sở hạ tầng giao thông. Mặt khác, “áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng giao thông hiện đại đáp ứng sự gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu cầu vận chuyển đã thôi thúc các nước tìm kiếm kênh cung cấp m ới phù hợp hơn, và hình thức hợp tác công – tư” (public private partnership - PPP) ra đời (Yescombe, 2007). Trong hai thập kỷ qua, “PPP đã được sử dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế gi ới, khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp các cơ sở hạ tầng” (ADB, 2008). Thông qua PPP, “m ột số lợi ích được tích luỹ gồm: tiếp cận nguồn vốn tư nhân (ADB, 2000), t ăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ (Li và cộng sự, 2005) và cải thiện chất lượng dịch vụ (Akintoye và cộng sự, 2003). Nghiên cứu của Hensher và Brewer (2001) còn cho rằng PPP có thể tạo nên kỳ tích trong công cuộc cải thiện nền kinh tế của một quốc gia” và điều này tiếp tục được khẳng định trong nghiên cứu của Raisbeck (2009). “Cuộc kh ủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 đã tạo ra nhiều thách thức về tài trợ vốn cho các dự án giao thông ở hầu hết các nước trên thế giới khiến thị trường PPP toàn cầu đã sụt giảm đáng kể, nhưng nền kinh tế đã nhanh chóng phục hồi và quay trở lại điểm trước khi xảy ra khủng hoảng (Ngân hàng thế giới, 2010). PPP được xem là một trong những giải pháp phù hợp để đối phó với tình trạng bất ổn hiện tại” (Plumb và các tác giả, 2009; Mazars, 2009). Ở Việt Nam, do tốc độ đô thị hóa ngày càng tăng cao cùng với sự tăng lên nhanh chóng của nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng trong khi nguồn vốn không đủ để đáp ứng được nhu c ầu này trong những năm gần đây vì vậy đang đặt ra cho đầu tư phát triển cơ sở hạ t ầng giao thông nói chung và cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ nói riêng rất nhiều thách thức và khó khăn phía trước. Một lý do khác nữa là giao thông vận tải ở Việt Nam còn chưa đáp ứng nhu cầu vận tải trong nước và làm giảm năng lực cạnh tranh quốc gia (Diễn đàn Kinh tế Thế giới, 2009). “Chính phủ đã duy trì mức đầu tư khoảng 2 - 2.5% GDP/năm cho l ĩnh vực này nhưng vẫn chưa có sự thay đổi đáng kể về bức tranh giao thông Việt Nam. H ơn nữa, khoảng cách giữa cung và cầu về vốn đầu tư cho lĩnh vực này ngày càng lớn. Theo Ngân hàng th ế giới từ nay đến năm 2030, Việt Nam cần tăng mức đầu tư lên 4 – 4,5% GDP/năm nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải và tăng trưởng kinh tế. Nguồn vốn cần thiết cho hạ tầng giao thông vượt quá khả năng tài trợ của chính phủ (bao gồm vốn ngân sách, ODA, trái phiếu chính phủ) và thị trường vốn trong nước chưa phát triển nên sẽ thiếu hụt nghiêm tr ọng nguồn vốn đầu tư cho giao thông trong tương lai. Theo quan điểm của Davids và cộng sự (2005), chúng ta đang sống trong thời đại của nguyên tắc Pele Batho, nghĩa là cầu đến trước. Vì vậy, một hình thức không đáp ứng được nhu cầu thị trường sẽ không thích hợp tồn tại, cần thiết phải thay thế bằng các hình thức phù hợp hơn để đảm bảo việc cung cấp hàng hóa đáp ứng nhu cầu. Ngoài ra, thách thức lớn nhất đối với các nước đang phát triển nói chung và Việt Nam nói riêng là tìm được hình thức tài trợ bền vững không lệ thuộc v ốn ngân sách và ODA. PPP đáp ứng được yêu cầu này do huy động được nguồn tài trợ từ khu vực tư nhân (trong và ngoài nước)”. Tuy nhiên, cũng cần hiểu là không có hình thức nào là hoàn hảo và duy nhất, đồng thời, PPP cũng không phải là một phương thuốc “thần k ỳ” để cải thiện nhanh chóng tình trạng tụt hậu của hạ tầng giao thông Việt Nam, PPP chỉ phát huy các lợi thế khi được sử dụng trong môi trường phù hợp. Ở Việt Nam với sự ra đời của Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 về đầu t ư theo hình thức hợp tác công tư, cũng như sự ra đời của luật PPP và chính thức có hiệu lực vào ngày 1 tháng 1 năm 2021 thì PPP chính thức được thể chế hóa. Đây là cơ s ở quan trọng cho việc triển khai thực hiện PPP ở Việt Nam trong bối cảnh áp lực về vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng ngày một lớn nhưng nhiệm vụ kiềm chế thâm hụt ngân sách ngày m ột tăng. Đặc biệt trong một số năm gần đây, việc triển khai PPP nhất là các hình th ức BOT đang gặp phải nhiều vấn đề, từ cả quản lý và thực thi. Điều này đặt ra yêu cầu cần phải tìm hiểu và làm rõ những vấn đề liên quan đến PPP để có thể đưa ra cơ sở giải quyết tốt những tồn tại, hạn chế. Các d ự án hợp tác công tư (PPP) đã thu hút sự chú ý của các nhà nghiên cứu đặc biệt trong ngành xây dựng và giao thông đường bộ. Nhiều nhà nghiên cứu đã cố gắng cải thiện hoạt động của các dự án PPP bằng cách xác định các khía cạnh chính của các dự án này (Erridge và Greer, 2002; Grimsey và Lewis, 2002; Li và cộng sự, 2005b). M ặc dù cách tiếp cận PPP được thực hiện rộng rãi vào cuối những năm 1990, đầu tư c ủa khu vực tư nhân vào cơ sở hạ tầng công cộng có thể được bắt nguồn từ thế kỷ 18 ở các n ước châu Âu. T ừ năm 1997, cách tiếp cận PPP đã được sử dụng rất nhiều ở Anh (Winch, 2000). Cụ thể, cho đến nay, các công ty tư nhân đã tham gia vào việc phát triển cơ sở, bao gồm thiết kế, tài trợ, xây dựng, sở hữu hoặc vận hành một dịch vụ của khu vực công như đường bộ (Akintoye et al., 2003). Mặt khác, tại Việt Nam, các công ty nước ngoài hoặc các t ổ chức tài chính quốc tế đã tham gia vào các dự án PPP nhiều hơn các tổ chức trong nước (Luo et al, 2001).
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN TRẦN VĂN THẾ CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG TỚI ĐẦU TƯ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG - TƯ (PPP) TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TẠI VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH KINH TẾ ĐẦU TƯ HÀ NỘI - 2021 iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN i LỜI CẢM ƠN ii MỤC LỤC iii DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT vi DANH MỤC BẢNG viii DANH MỤC HÌNH ix MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết đề tài Mục tiêu, phạm vi đối tượng nghiên cứu 3 Cách tiếp cận phương pháp nghiên cứu 4 Dự kiến kết đạt Kết cấu luận án CHƯƠNG TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU TRONG VÀ NGOÀI NƯỚC 1.1 Tổng quan cơng trình nghiên cứu 1.1.1 Nhóm thứ có liên quan đến Chính phủ 1.1.2 Nhóm thứ hai liên quan đến môi trường đầu tư PPP 11 1.1.3 Nhóm thứ ba liên quan đến khu vực tư nhân đầu tư dự án PPP 13 1.1.4 Nhóm thứ tư liên quan đến sẵn sàng thị trường tài 14 1.1.5 Nhóm thứ năm liên quan đến đối tượng hưởng thụ dự án PPP 15 1.1.6 Nhóm thứ sáu liên quan đến dự án PPP 16 1.2 Khoảng trống nghiên cứu rút từ tổng quan cơng trình liên quan 18 TÓM TẮT CHƯƠNG 21 CHƯƠNG KHUNG LÝ THUYẾT VỀ CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN ĐẦU TƯ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG TƯ (PPP) TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 22 2.1 Cơ sở hạ tầng đầu tư sở hạ tầng giao thông đường 22 2.2 Đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư 23 2.2.1 Khái niệm hợp tác công tư 23 2.2.2 Đặc điểm PPP 28 2.2.3 Động thúc đẩy PPP đời 30 2.2.4 Vai trò PPP 31 2.2.5 Các hình thức hợp đồng PPP 33 iv 2.3 Các nhân tố tác động đến đầu tư khu vực tư nhân lĩnh vực giao thông đường theo hình thức hợp tác cơng tư 46 2.3.1 Quản lý nhà nước đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác công tư lĩnh vực hạ tầng giao thông đường 46 2.3.2 Chính sách hỗ trợ phủ đầu tư tư nhân theo hình thức PPP lĩnh vực hạ tầng giao thông đường 47 2.3.3 Kênh huy động vốn khu vực tư nhân đầu tư lĩnh vực hạ tầng giao thông đường 49 2.3.4 Rủi ro PPP 51 2.4 Các học kinh nghiệm đầu tư tư nhân theo hình thức PPP lĩnh vực đường giới 53 2.4.1 Kinh nghiệm đầu tư tư nhân theo hình thức PPP nước phát triển giới 53 2.4.2 Một số trường hợp “thất bại” triển khai dự án PPP 58 2.4.3 Bài học kinh nghiệm rút cho Việt Nam đầu tư tư nhân theo hình thức PPP 59 2.5 Khung phân tích 61 TÓM TẮT CHƯƠNG 64 CHƯƠNG THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TẠI VIỆT NAM 65 3.1 Thực trạng hạ tầng giao thông đường Việt Nam 65 3.1.1 Thực trạng hạ tầng giao thông Việt Nam 65 3.1.2 Thực trạng mạng lưới đường Việt Nam 68 3.2 Thực trạng đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác công tư lĩnh vực hạ tầng giao thông đường Việt Nam 70 3.2.1 Sự phát triển PPP lĩnh vực GTĐB Việt Nam 70 3.2.2 Đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư lĩnh vực hạ tầng giao thông đường Việt Nam từ năm 2011 đến 71 3.2.3 Thực trạng khung pháp lý cho hình thức PPP xây dựng hạ tầng giao thông đường 80 3.2.4 Thực trạng hỗ trợ Chính phủ việc đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác công tư xây dựng hạ tầng giao thông đường 81 3.2.5 Thực trạng lực tư nhân đầu tư tư nhân theo hình thức đối tác cơng tư xây dựng hạ tầng giao thông đường 86 v 3.2.6 Thực trạng kênh tài trợ vốn đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác cơng tư đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường 95 3.2.7 Đánh giá chung thực trạng đầu tư khu vực tư nhân vào lĩnh vực giao thông đường theo hình thức đối tác cơng tư 98 TÓM TẮT CHƯƠNG 106 CHƯƠNG NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN ĐẦU TƯ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG – TƯ TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM 108 4.1 Giới thiệu 108 4.2 Thang đo 109 4.3 Đánh giá điều chỉnh thang đo (n=40) 116 4.4 Nghiên cứu thức 116 Kiểm định nhân tố tác động đến sẵn lòng đầu tư tư nhân 119 Phân tích hồi quy tuyến tính (regression) 121 4.5 Kết nghiên cứu 125 4.6 Thảo luận kết nghiên cứu 126 TÓM TẮT CHƯƠNG 128 CHƯƠNG HÀM Ý CHÍNH SÁCH VÀ KHUYẾN NGHỊ 129 5.1 Chiến lược phát triển giao thông vận tải đường Việt Nam giai đoạn 2021-2030 tầm nhìn 2050 129 5.2 Định hướng đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực giao thông vận tải đường Việt Nam giai đoạn 2021-2030 tầm nhìn 2050 130 5.3 Các khuyến nghị 131 5.3.1 So sánh kết luận Luận án với nội dung Luật PPP 131 5.3.2 Khuyến nghị Chính phủ: Hàm ý sách 136 5.3.3 Khuyến nghị cho khu vực tư nhân: Ý nghĩa quản lý 142 TÓM TẮT CHƯƠNG 143 KẾT LUẬN 144 DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 145 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 146 PHỤ LỤC 153 vi DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT Ký hiệu viết tắt Chú giải ADB Ngân hàng phát triển Châu Á ASEAN Hiệp hội quốc gia Đông Nam Á BCC Hợp đồng hợp tác kinh doanh BDFO Thiết kế - xây dựng - cấp vốn - kinh doanh BLT Hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ - Chuyển giao BOO Xây dựng-sở hữu-kinh doanh BOT Xây dựng, kinh doanh chuyển giao BT Xây dựng - chuyển giao BTL Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ BTO Xây dựng - chuyển giao - kinh doanh CP Chính phủ CSHT Cơ sở hạ tầng DBO Thiết kế - xây dựng - kinh doanh EC Ủy Ban Châu Âu FDI Đầu tư trực tiếp nước GDP Tổng sản phẩm quốc nội GDP Tổng sản phẩm quốc dân GMS Hợp tác tiểu vùng Mekong mở rộng GPMB Giải phóng mặt GTĐB Giao thơng đường GTVT Giao thông vận tải IPIAI Chỉ số thu hút đầu tư khu vực tư nhân vào kết cấu hạ tầng vii KCHT Kết cấu hạ tầng KCHTGTĐB Kết cấu hạ tầng giao thông đường KTTĐ Kinh tế trọng điểm KT-XH Kinh tế xã hội O&M Hợp đồng Kinh doanh quản lý ODA Hỗ trợ phát triển thức PDF Quỹ phát triển dự án PFI Sáng kiến tài tư nhân PIM Quản lý đầu tư công PPP Đối tác công tư QL Quốc lộ QL Quốc lộ QLNN Quản lý nhà nước SPSS Phần mềm thống kê SPV Doanh nghiệp dự án SRI Học viện nghiên cứu Stanford TNHH Trách nhiệm hữu hạn TW Trung ương UBND Uỷ ban nhân dân VGF Quỹ bù đắp thiếu hụt tài viii DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1 Các biến thể hợp đồng kiểu BOT 42 Bảng 2.2 Bảng 3.1 Bảng 3.2 Kênh huy động vốn khu vực tư nhân 49 Các loại đường Việt Nam đến 2019 .68 Quy trình dự án PPP 77 Bảng 3.3 Bảng 3.4 Các CQNN có thẩm quyền dự án đường 82 Một số tổ chức tham gia vào PPP đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường Việt Nam 86 Điểm yếu lực tổ chức tham gia vào PPP đầu tư xây Bảng 3.5 Bảng 3.6 Bảng 4.1 Bảng 4.2 Bảng 5.1 dựng hạ tầng giao thông đường Việt Nam nguyên nhân 93 Những vấn đề tồn người sử dụng dịch vụ bên liên quan khác với phát triển PPP xây dựng hạ tầng giao thông đường Việt Nam nguyên nhân 97 Thống kê qui trình khảo sát khoảng thời gian 117 Cơ cấu đối tượng khảo sát .117 So sánh kết luận luận án với Luật PPP 2000 132 ix DANH MỤC HÌNH Hình 1.1 Hình 2.1 Hình 2.2 Hình 2.3 Khung nghiên cứu 20 Cấu trúc bên liên quan hợp đồng quản lý 35 Cấu trúc bên liên quan hợp đồng cho thuê 37 Cấu trúc bên liên quan Hợp đồng nhượng quyền 39 Hình 2.4 Cấu trúc bên liên quan hợp đồng BOT 41 Hình 2.5 Cấu trúc bên liên quan Hợp đồng liên doanh .45 Hình 2.6 Mơ hình phân tích yếu tố ảnh hưởng tới đầu tư tư nhân theo hình thức PPP vào lĩnh vực hạ tầng giao thông đường 63 Hình 3.1 Mối quan hệ CQNN doanh nghiệp dự án trường hợp CQNN có thẩm quyền UBND Tỉnh 83 Hình 3.2 Mối quan hệ CQNN doanh nghiệp dự án trường hợp CQNN có thẩm quyền Bộ Giao thơng Vận tải .84 Hình 4.1: Mơ hình phân tích yếu tố ảnh hưởng đến đầu tư tư nhân theo hình thức PPP vào lĩnh vực hạ tầng giao thông đường Việt Nam 121 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Ngân sách quốc gia hạn hẹp với sụt giảm nguồn hỗ trợ thức nước phát triển hạn chế việc cung cấp đầy đủ sở hạ tầng giao thông Mặt khác, “áp lực phải phát triển sở hạ tầng giao thông đại đáp ứng gia tăng mạnh mẽ dân số nhu cầu vận chuyển thúc nước tìm kiếm kênh cung cấp phù hợp hơn, hình thức hợp tác cơng – tư” (public private partnership - PPP) đời (Yescombe, 2007) Trong hai thập kỷ qua, “PPP sử dụng phổ biến hầu giới, khẳng định phương thức hiệu để cung cấp sở hạ tầng” (ADB, 2008) Thông qua PPP, “một số lợi ích tích luỹ gồm: tiếp cận nguồn vốn tư nhân (ADB, 2000), tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án tiến độ (Li cộng sự, 2005) cải thiện chất lượng dịch vụ (Akintoye cộng sự, 2003) Nghiên cứu Hensher Brewer (2001) cịn cho PPP tạo nên kỳ tích cơng cải thiện kinh tế quốc gia” điều tiếp tục khẳng định nghiên cứu Raisbeck (2009) “Cuộc khủng hoảng tài tồn cầu năm 2008 tạo nhiều thách thức tài trợ vốn cho dự án giao thông hầu giới khiến thị trường PPP toàn cầu sụt giảm đáng kể, kinh tế nhanh chóng phục hồi quay trở lại điểm trước xảy khủng hoảng (Ngân hàng giới, 2010) PPP xem giải pháp phù hợp để đối phó với tình trạng bất ổn tại” (Plumb tác giả, 2009; Mazars, 2009) Ở Việt Nam, tốc độ thị hóa ngày tăng cao với tăng lên nhanh chóng nhu cầu đầu tư sở hạ tầng nguồn vốn không đủ để đáp ứng nhu cầu năm gần đặt cho đầu tư phát triển sở hạ tầng giao thơng nói chung sở hạ tầng giao thơng đường nói riêng nhiều thách thức khó khăn phía trước Một lý khác giao thông vận tải Việt Nam chưa đáp ứng nhu cầu vận tải nước làm giảm lực cạnh tranh quốc gia (Diễn đàn Kinh tế Thế giới, 2009) “Chính phủ trì mức đầu tư khoảng - 2.5% GDP/năm cho lĩnh vực chưa có thay đổi đáng kể tranh giao thông Việt Nam Hơn nữa, khoảng cách cung cầu vốn đầu tư cho lĩnh vực ngày lớn Theo Ngân hàng giới từ đến năm 2030, Việt Nam cần tăng mức đầu tư lên – 4,5% GDP/năm nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải tăng trưởng kinh tế Nguồn vốn cần thiết cho hạ tầng giao thông vượt khả tài trợ phủ (bao gồm vốn ngân sách, ODA, trái phiếu phủ) thị trường vốn nước chưa phát triển nên thiếu hụt nghiêm trọng nguồn vốn đầu tư cho giao thông tương lai Theo quan điểm Davids cộng (2005), sống thời đại nguyên tắc Pele Batho, nghĩa cầu đến trước Vì vậy, hình thức không đáp ứng nhu cầu thị trường không thích hợp tồn tại, cần thiết phải thay hình thức phù hợp để đảm bảo việc cung cấp hàng hóa đáp ứng nhu cầu Ngồi ra, thách thức lớn nước phát triển nói chung Việt Nam nói riêng tìm hình thức tài trợ bền vững khơng lệ thuộc vốn ngân sách ODA PPP đáp ứng yêu cầu huy động nguồn tài trợ từ khu vực tư nhân (trong nước)” Tuy nhiên, cần hiểu khơng có hình thức hồn hảo nhất, đồng thời, PPP khơng phải phương thuốc “thần kỳ” để cải thiện nhanh chóng tình trạng tụt hậu hạ tầng giao thông Việt Nam, PPP phát huy lợi sử dụng môi trường phù hợp Ở Việt Nam với đời Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 đầu tư theo hình thức hợp tác công tư, đời luật PPP thức có hiệu lực vào ngày tháng năm 2021 PPP thức thể chế hóa Đây sở quan trọng cho việc triển khai thực PPP Việt Nam bối cảnh áp lực vốn đầu tư phát triển sở hạ tầng ngày lớn nhiệm vụ kiềm chế thâm hụt ngân sách ngày tăng Đặc biệt số năm gần đây, việc triển khai PPP hình thức BOT gặp phải nhiều vấn đề, từ quản lý thực thi Điều đặt yêu cầu cần phải tìm hiểu làm rõ vấn đề liên quan đến PPP để đưa sở giải tốt tồn tại, hạn chế Các dự án hợp tác công tư (PPP) thu hút ý nhà nghiên cứu đặc biệt ngành xây dựng giao thông đường Nhiều nhà nghiên cứu cố gắng cải thiện hoạt động dự án PPP cách xác định khía cạnh dự án (Erridge Greer, 2002; Grimsey Lewis, 2002; Li cộng sự, 2005b) Mặc dù cách tiếp cận PPP thực rộng rãi vào cuối năm 1990, đầu tư khu vực tư nhân vào sở hạ tầng cơng cộng bắt nguồn từ kỷ 18 nước châu Âu Từ năm 1997, cách tiếp cận PPP sử dụng nhiều Anh (Winch, 2000) Cụ thể, nay, công ty tư nhân tham gia vào việc phát triển sở, bao gồm thiết kế, tài trợ, xây dựng, sở hữu vận hành dịch vụ khu vực công đường (Akintoye et al., 2003) Mặt khác, Việt Nam, công ty nước ngồi tổ chức tài quốc tế tham gia vào dự án PPP nhiều tổ chức nước (Luo et al, 2001) Trên thực tế, có nhiều hình thức PPP, bao gồm tư nhân hóa hồn tồn ký kết hợp đồng dịch vụ (Efficiency Unit, 2005a) Các nghiên cứu trước thường nghiên cứu lợi ích PPP từ nghiên cứu điển hình (James et al., 48 Merna Dubey (1998) xác định hình thức hỗ trợ phủ bao gồm: - Hỗ trợ trực tiếp: đầu tư vốn (góp vốn ban đầu), trợ cấp, hỗ trợ chi phí vận hành, miễn phí sử dụng đất, tiện ích khuyến khích thuế + Vốn góp ban đầu (vốn mồi): ” Chính phủ Cơ quan nhà nước có thẩm quyền hỗ trợ chi phí đầu tư ban đầu (chi phí xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư…) cho tư nhân Hình thức phù hợp với dự án có mức độ hấp dẫn khơng cao” + Hỗ trợ chi phí vận hành: “Chính phủ Cơ quan nhà nước có thẩm quyền hỗ trợ chi phí vận hành (chi phí tu, bảo dưỡng, thu phí…) cho tư nhân Một số dự án khơng hấp dẫn có chi phí vận hành đắt, nhà nước sử dụng hình thức để hỗ trợ tư nhân” + Tính linh hoạt biểu thuế: “tính linh hoạt biểu thuế cần thiết để đảm bảo tính khả thi tài dự án Nhà nước cần có khuyến khích thuế phù hợp để tăng tính hấp dẫn cho dự án” + Trợ cấp dựa kết đầu để bổ sung/ thay cho phí thu từ người sử dụng, nhà cung cấp nhận dịng tốn ổn định - Hỗ trợ gián tiếp: thông qua bảo lãnh khoản vay, doanh thu tối thiểu, tỷ giá, + Bảo lãnh doanh thu tối thiểu: “để giảm rủi ro nhu cầu thị trường cho tư nhân trường hợp doanh thu từ thu phí khơng đủ bù đắp chi phí đầu tư” + Bảo vệ chống rủi ro bất khả kháng: “ Chính phủ kéo dài thời gian nhượng quyền bù đắp tổn thất (bằng tiền mặt hỗ trợ khác) rủi ro bất khả kháng xảy để bảo vệ nhà đầu tư tư nhân” + Các hình thức hỗ trợ khác bao gồm bảo lãnh tỷ giá thưởng cho dự án vượt tiến độ, bù lãi suất… Nghiên cứu Zhang (2005) cho “mức hỗ trợ phủ mức độ phù hợp cải thiện điều kiện tài tăng tính hấp dẫn dự án theo hình thức đối tác cơng tư Nếu mức hỗ trợ nhiều gia tăng mối quan ngại khu vực tư nhân thu nhiều lợi nhuận từ khu vực cơng Chính phủ nên điều chỉnh biên độ hỗ trợ lựa chọn hình thức hỗ trợ thích hợp tùy thuộc vào điều kiện cụ thể dự án” “Có thể kết luận ngắn gọn rằng, chứng cho thấy mức độ tác động nhân tố đến thành công hay thất bại dự án PPP khác nhau, tùy thuộc đặc điểm dự án, điều kiện kinh tế xã hội đặc thù nước Các nước phát triển quan tâm nhiều đến phân bổ rủi ro cấu trúc tài trợ” (Cristina, 2004; Hardcastle tác 49 giả, 2005) “Đối với nước phát triển tập trung bốn nhân tố nêu trên” (Nyagwachi Smallwood, 2006; John Sussman, 2006; Esther, 2007) 2.3.3 Kênh huy động vốn khu vực tư nhân đầu tư lĩnh vực hạ tầng giao thông đường Báo cáo Ngân hàng giới ngày 25/06/2008 Kamran M Khan trình bày Hội thảo chế PPP Việt Nam kênh đầu tư tư nhân vào hạ tầng khu vực tư nhân bao gồm: vay Ngân hàng, thị trường vốn, Quỹ đầu tư phát triển hạ tầng, nhà đầu tư tư nhân; đồng thời hạn chế kênh huy động vốn đưa khuyến nghị giúp khu vực tư nhân tiếp cận nguồn vốn đầu tư cho sở hạ tầng tốt Bảng 2.2 Kênh huy động vốn khu vực tư nhân Kênh huy động vốn Vấn đề Khuyến nghị - Thiếu lực thẩm định đầu - Tăng cường định hướng thương mại tư ngân hàng khuyến khích sử dụng - Sự vắng mặt khn khổ hình thức hợp vốn quản lý rủi ro - Khuyến khích định hướng thương mại - Khơng phù hợp nhu cầu dài hạn tài trợ cho sở hạ tầng Ngân hàng tiền gửi ngắn hạn tổ chức ngân hàng - Nhận thức tài sản chấp ngân hàng để đa dạng danh mục đầu tư quản lý rủi ro tốt - Sử dụng xếp hạng tín nhiệm dự án quan xếp hạng tín nhiệm nhằm tăng cường thẩm định rủi ro - Xây dựng sách khuyến khích ngân hàng nhận tiền gửi dài hạn - Hỗ trợ xây dựng thị trường chứng khốn hóa - Thiếu cơng cụ đầu tư Thị trường vốn - Phát hành trái phiếu phủ với - Thiếu minh bạch quy tắc kỳ hạn khác công khai thông tin - Kết cấu hạ tầng thị trường vốn không đầy đủ 50 Kênh huy động vốn Vấn đề Khuyến nghị - Quy trình thực dự án phức - Tinh giản quy trình thực dự án tạp theo nghị định 78 - Chính sách phủ - Thực quy định chuẩn bị dự không rõ ràng không án cải thiện chắn - Rủi ro tỷ giá Quỹ phát triển hạ tầng - Mời nhà đầu tư tham gia vào trình đấu thầu cạnh tranh sau chuẩn bị Dự án thông báo cho khu vực tư nhân tham gia - Làm rõ quy định bảo lãnh hình thức hỗ trợ khác phủ cho dự án - Thiết lập chương trình vay nợ dài hạn phủ hỗ trợ để giúp cho dự án chuẩn bị tốt dựa tiêu chí lực - Sự áp đảo doanh nghiệp - Thiết lập quy định rõ ràng vai Nhà nước Khơng có đầu thầu cạnh tranh trò doanh nghiệp Nhà nước đầu tư sở hạ tầng - Chuẩn bị dự án không đầu đủ - Xây dựng tiêu chí lực để - Ít nhà đầu tư nước ngồi Vốn khu vực tư nhân CP hỗ trợ tài dự án ASA - Dự án không vững mặt tài khuyến khích đấu thầu cạnh tranh - Chính phủ phối hợp với tổ chức quốc tế đào tạo hỗ trợ cho dự án ASA chuẩn bị dự án, bao gồm thủ tục đấu thầu cạnh tranh - Xây dựng hình mẫu chuẩn mực cho khu vực tư nhân dự án ASA 51 Kênh huy động vốn Vấn đề Khuyến nghị - Xây dựng quy định rõ ràng thống việc sử dụng bảo lãnh CP Việt Nam cho nhà đầu tư nước ngòai dự án họ - Xây dựng chế trợ cấp rõ ràng minh bạch CP để nâng cao khả đứng vững tài dự án tốt, đáp ứng tiêu chí lực - Cơ chế phải có quy định rõ ràng việc phân bổ trợ cấp, bao gồm tỉ lệ % tối đa chi phí vốn đóng góp - Sử dụng xếp hạng tín nhiệm dự án lớn phép tiếp cận với nguồn vốn tư nhân với thời hạn dài 2.3.4 Rủi ro PPP Rủi ro quản lý dự án PPP nói chung dự án xây dựng sở hạ tầng giao thơng đường nói riêng đối tượng nghiên cứu thu hút quan tâm thời gian gần Rủi ro không chắn (uncertainty) gây sai lệch kì vọng thực tế Sự sai lệch mang ý nghĩa tiêu cực tích cực Rủi ro đề tài đề cập với hàm ý không chắn gây hậu mang tính tiêu cực Quản lý rủi ro dự án trình gắn với việc xác định, phân tích phản hồi với rủi ro dự án Vì vậy, việc thành công quản lý rủi ro dự án đem lại hiệu cho dự án mặt kinh tế tức mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tư Trong trường hợp dự án BOT, dự án quản lý hiệu mang lại lợi nhuận cho đối tác công (tức Nhà nước) đối tác tư nhân tham gia vào dự án Thực tế Việt Nam cho thấy nhiều dự án BOT đường mang lại hiệu kinh tế cao cho chủ đầu tư (cả công tư) - tức quản lý dự án đạt hiệu kinh tế gây xúc cho người tiêu dùng xã hội Trường hợp QLNN 52 không đạt mục tiêu cuối cung cấp dịch vụ công cho người dân, tạo mơi trường cạnh tranh bình đẳng gia tăng phúc lợi cho xã hội Merna Smith (1996) “định nghĩa phân bổ rủi ro phân chia công việc đối tác dự án, đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh gánh chịu rủi ro phát sinh từ công việc giao” Flanagan Norman (1993) “cho đối tác công tư tham gia PPP cần phải xác định hiểu rõ rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rủi ro phân chia cách hợp lý Rủi ro phân chia cho bên có khả tài kỹ thuật tốt để xử lý chúng Trên sở nguyên tắc này, nhà nghiên cứu xây dựng chiến lược phân chia rủi ro dự án PPP “(SMEC,2011) “Đặc điểm bật dự án đường rủi ro cao thâm dụng vốn, thời gian thực dự án dài nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro cho đối tác tin cậy nhằm đạt hiệu đầu tư “(Nisar, 2007) Để quản trị rủi ro tối ưu cần phải xác định phân loại rủi ro Merna Smith (1996) “chia rủi ro dự án PPP thành hai nhóm chính: rủi ro hệ thống rủi ro phi hệ thống Rủi ro hệ thống rủi ro khả kiểm soát người tham gia dự án, bao gồm rủi ro trị, pháp lý, kinh tế môi trường Rủi ro phi hệ thống liên quan đến thân dự án, rủi ro xây dựng, thiết kế, vận hành, tài doanh thu” Nisar (2007) “thì phân chia rủi ro theo hai khía cạnh: rủi ro hữu rủi ro tiềm tàng phát sinh trình thiết kế, xây dựng phát triển, chi phí hoạt động, đa dạng nguồn thu loại rủi ro khác Một cách phân loại khác sử dụng phổ biến phân loại theo lĩnh vực có liên quan rủi ro doanh thu, rủi ro phân bổ đất, rủi ro nhu cầu, rủi ro kinh tế, rủi ro thiếu cạnh tranh, rủi ro chi phí hoạt động, rủi ro nợ vay, rủi ro trị “(Wang tác giả, 2000; Thomas tác giả, 2003) “Nhìn chung, nhà nghiên cứu khẳng định khơng có danh sách rủi ro cố định cho tất dự án Các rủi ro dự án PPP đường thường bị ảnh hưởng quy mô, đặc điểm dự án; loại hợp đồng PPP áp dụng Ngoài ra, mức độ quan trọng rủi ro cụ thể khác dự án và/hoặc quốc gia, rủi ro trị quan trọng quốc gia phát triển” (ADB,2008) Ahadzi (2004) “thực điều tra dự án PPP đường Anh phát thời gian chuẩn bị đầu tư 98% dự án dài dự án khác khoảng 11166% chi phí đàm phán lớn từ 25 - 200% Nguyên nhân khó đạt thỏa thuận phân chia rủi ro hai khu vực Các chứng thực nghiệm cho thấy 53 phân bổ rủi ro phù hợp rút ngắn thời gian tiết kiệm chi phí đầu tư, thu giá trị đồng tiền tốt hơn, thay chuyển giao rủi ro nhiều tốt cho tư Nhân” Jonathan Gifford (2007) “nghiên cứu chia sẻ rủi ro quan hệ đối tác công tư sở xem xét đánh giá hình thức PPP lĩnh vực giao thông đường Hoa Kỳ Tác giả xem xét loai rủi ro ảnh hưởng đến quan hệ đối tác công tư dự án hạ tầng đượng cách thức chia sẻ rủ ro nhà nước khu vực tư nhân” 2.4 Các học kinh nghiệm đầu tư tư nhân theo hình thức PPP lĩnh vực đường giới 2.4.1 Kinh nghiệm đầu tư tư nhân theo hình thức PPP nước phát triển giới 2.4.1.1 Kinh nghiệm Anh Anh quốc gia áp dụng mơ hình PPP sớm có nhiều trải nghiệm việc thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP Tại Vương quốc Anh, “PPP chiếm 11% tổng đầu tư công Anh giao thơng vận tải với mơi trường lĩnh vực áp dụng PPP nhiều Anh” (Nguyễn Thị Thu Trang, 2015) Anh thực chế tái cấp vốn cho dự án PPP, đặc biệt thiết lập liên minh ngân hàng để thu hút nhiều ngân hàng tham gia dự án dài Về mặt quản lý, Anh tách biệt quan ban hành sách PPP với quan phát triển dự án Cơ quan ban hành sách đặt Tài chịu trách nhiệm việc văn hướng dẫn tìm kiếm đối tác, đàm phán hợp đồng đánh giá hiệu Cơ quan phát triển dự án - Cơ quan Hợp tác UK khuyến nghị quan Chính phủ dự án PPP: đánh giá dự án, hỗ trợ thực dự án, đồng tài trợ dự án PPP Trong nghiên cứu Li cộng (2005) “về dự án PPP giao thông đường Anh, tập trung nghiên cứu vấn đề phân bổ rủi ro, cho thấy: Các rủi ro liên quan đến mơi trường vĩ mơ phân bổ cho phủ, rủi ro chịu tác động trị (như thay đổi sách, lực Chính phủ, …), tình hình kinh tế vĩ mơ (như lạm phát, lãi suất, …), luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém, …) Còn rủi ro liên quan đến dự án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý,…) chuyển giao cho tư nhân Các rủi ro nằm kiểm soát hai bên (như rủi ro cung-cầu, …) chia sẻ tư nhân Chính phủ Nghiên cứu nêu tư nhân có khả xử lý rủi ro tốt nhà nước việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân làm cho mức độ thu hút đầu tư tụt giảm e ngại đầu tư 54 khu vực tư nhân Vì để nâng cao mức độ thu hút cần hiểu chuyển giao nhiều rủi ro tốt, mà rủi ro cần chuyển giao cách hợp lý mức tối ưu” Ở phương diện thu hút nguồn lực tư nhân cho phát triển CSHT, Anh có khn khổ pháp luật thể chế tương đối toàn diện mang tính hỗ trợ mà khơng phải áp đặt quan QLNN, thêm vào đó, thị trường tài Anh phát triển Những đặc điểm thực tạo thuận lợi cho việc thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân Có thể nói “Anh quốc gia đứng đầu châu Âu khả thu hút đầu tư tư nhân vào dự án PPP cung cấp dịch vụ công Ban đầu, động phủ Anh thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách phủ Tuy nhiên theo thời gian, mục đích thực dự án PPP dần thay đổi Chính phủ Anh lựa chọn dự án PPP tạo giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống” 2.4.1.2 Kinh nghiệm Hà Lan Một việc thực vào năm 1999 mà Hà Lan làm thành lập Trung tâm kiến thức PPP chuỗi hoạt động đẩy mạnh áp dụng PPP vào việc phát triển hệ thống sở hạ tầng đất nước này.Trung tâm kiến thức PPP Hà Lan giữ sứ mạng quan trọng việc hướng dẫn cho khu vực Nhà nước lẫn tư nhân việc thực nhiệm vụ dự án theo hình thức PPP, nhiệm vụ quan trọng mà Trung tâm kiến thức PPP Hà Lan tiến hành xây dựng tài liệu công cụ tiêu chuẩn để đo lường giá trị vượt trội mà dự án theo mô hình PPP có so với mơ hình đầu tư truyền thống Đây xem nguyên nhân dấn đến thành công lớn việc phát triển hệ thống sở hạ tầng nói chung sở hạ tầng đường nói riêng theo hình thức PPP Hà Lan Kết thành công giúp Hà Lan tạo giá trị tăng thêm 10-15% dự án phát triển sở hạ tầng theo hình thức PPP cho phủ Các dự án sở hạ tầng giao thơng theo hình thức PPP Hà Lan có nét đặc trưng rõ lưu lượng giao thơng thực tế Chính phủ Hà Lan gánh chịu rủi ro doanh thu thu từ dự án Hơn Hà Lan, việc đánh giá giá trị tiền mang lại từ dự án sở hạ tầng giao thông đường giai đoạn chuẩn bị đấu thầu yếu tố thúc đẩy thu hút đầu tư doanh nghiệp tư nhân vào dự án theo hình thức hợp tác cơng tư Cụ thể thực sau: 55 “Ở giai đoạn đầu, đánh giá thực xem mơ hình PPP có mang lại giá trị thặng dư cho dự án không Quá trình lặp lại trước đấu thầu, quy mô dự án xác định chi tiết Khi đơn thầu PPP nhận, so sánh tiến hành đầu tư theo mô hình PPP đầu tư theo truyền thống, từ định có thực dự án mơ hình PPP hay khơng Chỉ dự án PPP có chi phí rẻ so với đầu tư truyền thống chọn Chính sách Hà Lan sử dụng PPP để thực dự án công rẻ, nhanh, hiệu hơn” 2.4.1.3 Kinh nghiệm Chile Chile đánh giá quốc gia thành công việc tạo môi trường thuận lợi cho khu vực tư nhân đầu tư hạ tầng Sự phát triển thị trường chứng khốn có thu nhập ổn định kênh dẫn vốn quan trọng cho đầu tư phát triển hạ tầng Chile Trong lĩnh vực hạ tầng đường cao tốc, Chile thực tư nhân hóa từ đầu năm 1990, tập trung vào tuyến đường nối miền bắc miền nam đất nước tuyến đường ngang nối với tỉnh lân cận Các dự án hạ tầng đường cao tốc thực theo hình thức BOT, với thời gian từ 20-30 năm (Phạm Thiên Hoàng cộng sự, 2015) Quy định Chile cho phép nhà thầu thiết lập mức phí sử dụng dịch vụ nhiên phải tuân thủ quy định nghiêm ngặt Bộ Công trình cơng cộng, điều nhằm tránh tình trạng nhà đầu tư tự ý thiết lập mức phí cao vơ lí, qua giảm thiểu xung đột lợi ích nhà đầu tư người trả phí sử dụng đường sá Phí điều chỉnh theo lạm phát số yếu tố khác thời gian nhượng quyền mức độ an tồn giao thơng tuyến đường Đảm bảo doanh thu tối thiểu công cụ để thu hút đầu tư khu vực tư nhân cho phát triển đường cao tốc Đến năm 2012, tổng mức chi trả bảo lãnh doanh thu tối thiểu đạt 0,4% GDP/tổng giá trị bảo lãnh đạt 5% GDP (Nguyễn Thế Trọng, 2014) Chính phủ Chile yêu cầu báo cáo ngân sách hàng năm phải tính tốn nợ tiềm tàng từ dự án PPP nhằm kiểm sốt nợ cơng từ dự án Các chế dự phịng tài thực hiện, sở ước tính mức doanh thu hàng năm dự án PPP Kênh dẫn vốn chủ yếu cho dự án hạ tầng giao thông Chile thị trường trái phiếu Năm 2008, quy mô thị trường trái phiếu doanh nghiệp đạt 19,4 tỷ USD (11,4% GDP) Trong đó, trái phiếu hạ tầng dự án PPP chiếm 20% quy mô thị trường, chủ yếu nắm giữ quỹ hưu trí cơng ty bảo hiểm (trên 90%) Trái phiếu hạ tầng Chile có kỳ hạn dài, bình quân đạt 21 năm, rủi ro thấp đảm bảo phủ 56 Khung pháp lý cho chương trình PPP Chile Luật Nhượng quyền, ban hành theo Nghị định đặc biệt số 164 năm 1991 sửa đổi năm 1993, 1996 gần năm 2010 Luật Nhượng quyền hình thành hệ thống đấu thầu cạnh tranh chế mềm dẻo việc trao nhượng quyền, xác lập quyền nghĩa vụ lẫn nhà nước tư nhân, thiết lập chế giải xung đột, công cụ khuyến khích tham gia nhà đầu tư tư nhân (Hill, 2011) Luật Nhượng quyền sửa đổi năm 2010 củng cố quy định minh bạch cơng khai q trình đấu thầu; sửa đổi chế hòa giải giải tranh chấp, theo hướng tạo công cụ kỹ thuật độc lập cho điều tra giải tranh chấp; cải thiện quy trình thu phí để giảm mức nợ phí Tất dự án PPP đấu thầu quốc tế công khai Các chủ thể tham gia đấu thầu pháp nhân hình thành theo luật Chile luật nước (Hill, 2011) 2.4.1.4 Kinh nghiệm Úc Úc nước có nhiều kinh nghiệm thành cơng triển khai mơ hình PPP năm qua (Nguyễn Ngọc Hà Trần Nam Trung, 2015) “Năm 2013, Úc 10 nước có đầu tư PPP hiệu tổng số gần 200 quốc gia vùng lãnh thổ.Úc thực thi phổ biến hai mơ hình PPP dựa chế hoàn vốn cho dự án” Mơ hình thứ Nhà nước chịu trách nhiệm cung ứng dịch vụ chịu hoàn toàn rủi ro cầu dịch vụ Nhà đầu tư tư nhân thực cung ứng dịch vụ, nguồn tài để hồn vốn cho nhà đầu tư phủ trực tiếp chi trả Mơ hình thứ hai áp dụng chủ yếu cho xây dựng sở hạ tầng (CSHT) giao thơng vận tải (GTVT), theo rủi cầu chuyển sang nhà đầu tư, nguồn tài để hồn vốn khơng phải phủ trực tiếp chi trả mà từ doanh thu khai thác dự án Tại Úc dự án PPP phát triển CSHT GTVT, chủ yếu giao thơng đường (GTĐB), chiếm phần ba tổng vốn đầu tư dự án PPP Các dự án PPP phát triển cấp độ Liên bang tiểu bang Các dự án PPP GTĐB có chất lượng cao hình thức truyền thống Có thể tóm lược sở thành cơng Úc thực dự án PPP nhờ yếu tố sau: “Một là, Chính phủ Úc xây dựng khung sách vững PPP; đặc biệt quy trình dự thầu dự án PPP chặt chẽ, góp phần tối ưu hóa hiệu kinh tế cho dự án Hai là, khuyến khích cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu thầu Để tăng cường hiệu kinh tế cho dự án PPP, trước thực dự án PPP nào, Chính phủ Úc khuyến khích sáng kiến, để cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu 57 thầu dự án PPP, tiết kiệm khoản tiền không nhỏ cho dự án PPP (tiết kiệm từ 0,5% - 1,5% giá trị phí dự án) Ba là, dự án PPP Úc phải tuân thủ chặt chẽ quy định thời gian (thời gian dự thầu trung bình cho dự án PPP hạ tầng xã hội Úc 17 tháng, thấp nhiều so với Anh 34 tháng) Bốn là, trình thực dự án PPP nước chuẩn hóa thơng qua hợp đồng giảm số lượng tài liệu hồ sơ cần nộp tham gia đấu thầu dự án PPP Năm là, để tối đa hóa hiệu dự án PPP, Úc chuẩn bị nguồn dự án PPP lớn; thực bồi hoàn số chi phí đấu thầu bên ngồi định Sáu là, rút ngắn danh sách nhà thầu trước thực đấu thầu dự án PPP Đồng thời, đẩy mạnh tuyên truyền thông tin dự án mời gọi nhà thầu khác tham gia” 2.4.1.4 Kinh nghiệm Nhật Bản Đối với Nhật Bản, ”sự hỗ trợ tham gia nhà đầu tư tư nhân đóng vai trị đặc biệt quan trọng dự án đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực sở hạ tầng giao thông đường Ở Nhật Bản, cơng ty tư nhân đóng vai trị quan trọng việc phát triển cơng trình hạ tầng, phổ biến thúc đẩy hình thức hoạt động hình thức PPP, khơng lĩnh vực giáo dục mà tất các lĩnh vực khác Các tổ chức, Chính phủ, Bộ, ban ngành hệ thống doanh nghiệp hỗ trợ tham khảo tư vấn loại hợp đồng theo hình thức PPP Nhật Bản luôn xác định lĩnh vực có hiệu kinh tế thấp kèm nhiều rủi ro cao cần có nguồn vốn lớn, việc áp dụng mơ hình PPP Nhật Bản tiến hành bối cảnh Châu Á phát triển nhanh nhu cầu dịch vụ công cộng sở hạ tầng lớn đem lại nhiều thành công cho Nhật Bản Theo kinh nghiệm Nhật Bản, dự án khơng thể áp dụng phương pháp cổ phần hóa Nhà nước tham gia trực tiếp vào dự án thơng qua q trình sản xuất q trình phân phối việc áp dụng mơ hình PPP cho hiệu lớn việc giảm chi phí, giảm rủi ro mơi trường cạnh tranh cao Tại Nhật Bản, từ sau năm 1950 công ty tư nhân, đặc biệt ngành điện lực, than, thép, vận tải biển, nhận hỗ trợ đáng kể tài từ Chính phủ, có kênh đầu tư thơng qua tổ chức tài cơng mà điển hình Ngân hàng Phát triển Nhật Bản Các tổ chức tài cơng thành lập nhằm tách việc thực sách cơng nhà nước khỏi chức kinh doanh ngân hàng thương mại, tiếp nhận khoản vốn đầu tư từ phủ 58 nguồn tài trợ từ nước ngồi để đầu tư phát triển cho cơng ty tư nhân việc phát triển sở hạ tầng cung cấp dịch vụ thiết yếu Đến thập niên 80, hợp tác khu vực công tư phát triển theo hướng tư nhân hóa, theo xu hướng khu vực tư nhân thực cung cấp dịch vụ công trước nhà nước thực nhằm giảm bớt gánh nặng tài Chính phủ, đồng thời tạo điều kiện nâng cao chất lượng dịch vụ công Vào năm 1990, khái niệm quản lý theo mơ hình khu vực tư nhân áp dụng vào quản lý khu vực công nhằm nâng cao trách nhiệm tính hiệu khu vực công tiến tới cải cách tổng thể khu vực công Từ năm 2000 đến nay, xu hướng liên danh cơng – tư phát triển hồn thiện Theo đó, hợp tác cơng – tư hiểu phần việc cải cách khu vực công nhằm khắc phục thiếu hụt nguồn tài chính, thực tối đa hố lợi ích, cung cấp tốt dịch vụ cơng với chi phí thấp Nội dung hợp tác cơng – tư chia sẻ rủi ro trách nhiệm Nhà nước khu vực tư nhân, trách nhiệm gánh chịu rủi ro thuộc khu vực tư nhân Nhà nước có trách nhiệm việc hỗ trợ khu vực tư nhân tài để đảm bảo dự án khả thi giảm bớt khó khăn cho khu vực tư nhân Cơ chế hợp tác thay đổi chuyển dần từ quản lý Luật sang quản lý thơng qua hợp đồng Ngồi cách thức hợp tác truyền thống, vòng 10 năm qua có nhiều biện pháp, quy định sách để thúc đẩy mơ hình hợp tác công – tư khác nhau, đáng ý Luật thúc đẩy sáng kiến tài tư nhân 1999 Thực Luật này, có khoảng 310 dự án PPP hình thức sáng kiến tài tư nhân (PFI) tính đến 2008” 2.4.2 Một số trường hợp “thất bại” triển khai dự án PPP Nghiên cứu John Sussman (2006) “đã năm nguyên nhân dẫn đến thất bại việc thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP Malaysia, là: Sự thiếu minh bạch q trình lựa chọn nhà đầu tư; mức giá thu phí thấp; khả hỗ trợ Chính phủ bị giới hạn; sách phủ chưa đồng bộ; bất ổn trị” Theo tổng kết Thu Hương (2017), Mexico Hungary coi trường hợp “thất bại” điển hình triển khai phương thức PPP CSHT GTVT Đối với trường hợp Mexico: “Từ năm 1987 đến 1992, phủ Mexico cấp phép cho 52 dự án theo mơ hình đối tác cơng tư PPP (BOT số loại mơ hình PPP) Đến cuối năm 1995, 34 dự án thu hút tổng cộng 9,9 tỷ USD vốn cam 59 kết từ doanh nghiệp tư nhân” Tuy nhiên, số thu hút vốn lớn nói lại phản ánh kết cục không mong muốn Nguyên “Mexico mắc phải số sai lầm lúc đấu thầu công ty đưa thời hạn thu phí ngắn chiến thắng, dẫn đến áp lực phải thu mức phí cao đến mức bất hợp lý Bên cạnh đó, Chính phủ u cầu đường có thu phí phải có đường khơng thu phí chạy song song Cùng với việc tính tốn chi phí xây dựng khơng tốt (trung bình bị đội lên 25%) doanh thu lại thấp 30% so với dự tính có dự án đạt mục tiêu, nhiều dự án thất bại thảm hại Cuối Chính phủ Mexico phải tiếp nhận lại 23 dự án gánh khoản nợ tỷ USD phải trả cho ngân hàng với 2,6 tỷ USD trả cho công ty xây dựng” Đối với trường hợp Hungary, “dự án đường M1/M15 Hungary ví dụ khác cho thấy để có dự án BOT thành cơng cần phải ước tính xác chi phí doanh thu dự kiến Là đường thu phí khu vực Trung Đơng Âu, năm 1995 dự án hồn thành tiến độ chi phí ước tính Tuy nhiên lượng xe qua lại thấp khoảng 40% so với dự báo Mức phí cao khơng thể giúp bù đắp lượng xe thấp cuối Chính phủ Hungary phải mua lại tiếp quản lại dự án” Những trường hợp thất bại thu hút tư nhân tham gia dự án PPP CSHT cho thấy thông thường quy mô dự án CSHT lớn theo ẩn chứa nhiều rủi ro “Để thành cơng, địi hỏi bên tham gia phải lên kế hoạch cách cẩn thận, tính tốn dự báo chi phí doanh thu sát với thực tế, nghiêm chỉnh chấp hành thỏa thuận đề hợp đồng, tuân thủ pháp luật tăng cường tính minh bạch Bên cạnh dự án phải hợp lý nhận ủng hộ công chúng” 2.4.3 Bài học kinh nghiệm rút cho Việt Nam đầu tư tư nhân theo hình thức PPP Kinh nghiệm triển khai mơ hình PPP phát triển CSHT nói chung CSHT giao thơng nói riêng từ nước phát triển Anh, Úc, Hàn Quốc nước phát triển Chile cho thấy từ góc độ QLNN rút từ ba nhóm học kinh nghiệm sau: Nhóm học thứ nhất: Xác định hình thức PPP phù hợp dự án phải nhận ủng hộ người dân doanh nghiệp Kinh nghiệm thực dự án PPP nhiều quốc gia cho thấy hình thức PPP thường phù hợp với dự án lớn phức tạp do: “(i) chi phí đầu tư, bảo trì chi phí khác lớn; (ii) q trình mời thầu quản lý điều hành dự án phức tạp tốn kém; (iii) thời gian hoạt động dự án phải dài để đạt giá trị đồng tiền (VOM) giảm chi phí vịng đời dự án” Thêm 60 nữa, chế PPP phải dựa sở đảm bảo vừa để thu hút nhà đầu tư, đồng thời đảm bảo hài hịa lợi ích cho người sử dụng dịch vụ, tránh áp đặt sử dụng dịch vụ áp đặt mức phí sử dụng cao lên người dân doanh nghiệp Nhóm học thứ hai: nhân tố định thành công hình thức PPP Từ kết nghiên cứu nước phát triển phát triển cho thấy: - Khơng có khác biệt nhân tố đóng góp vào thành cơng phương thức PPP Bổ sung thêm vào nghiên cứu kể trên, phân tích APEC (2015) PPIAF (2014) nhấn mạnh yếu tố định thành công PPP bao gồm: “cụ thể khung pháp lý đầy đủ minh bạch; lựa chọn đối tác có lực; tối đa hóa lợi ích cho đối tác, ổn định mơi trường vĩ mơ phân bổ rủi ro hiệu Ngồi ra, cần đảm bảo nhà nước tư nhân hoàn toàn dồn hết tâm sức vào việc cung cấp dịch vụ tuỳ theo lực đặc biệt bên, thực nghiêm túc thỏa thuận hợp tác, không nỗ lực cho PPP thất bại”; - Có khác biệt mức độ tác động nhân tố đến thành công PPP tuỳ thuộc đặc thù kinh tế, trị, xã hội nước; - “Mục tiêu PPP thay đổi theo trình phát triển PPP Trong giai đoạn đầu, PPP hướng đến mục tiêu bù đắp thiếu hụt vốn Nhưng phát triển mục tiêu PPP thay đổi hướng đến tăng giá trị đồng tiền, dự án PPP có chi phí rẻ so với đầu tư truyền thống chọn (như Hà Lan, Anh chọn dự án có chi phí rẻ từ 10 – 15% so với đầu tư ngân sách) Và mục tiêu thay đổi, mức độ tác động nhân tố thay đổi” Nhóm học thứ ba: Chính phủ cần tạo mơi trường thuận lợi cho hình thức PPP để thu hút đầu tư khu vực tư nhân, cụ thể: - Xây dựng khung khổ luật pháp phù hợp đảm bảo tính hiệu cơng tơn trọng suốt vịng đời dự án - Hỗ trợ phủ đủ lớn để hấp dẫn khu vực tư nhân tham gia Các sách hỗ trợ bao gồm: hỗ trợ tài thực dự án, hỗ trợ đất đai, hỗ trợ thuế phí, bồi thường chi phí chuẩn bị đề xuất, bảo lãnh tín dụng, chế mua lại, đảm bảo doanh thu tối thiểu (doanh thu chia sẻ rủi ro), bảo đảm tỷ giá, cho phép nhượng quyền dự án CSHT,… Có sách khuyến khích đề xuất tư nhân thực dự án CSHT theo hình thức PPP - Tích lũy kiến thức kinh nghiệm để tổ chức hợp đồng PPP thành công 61 - Phát triển mối quan hệ với bên tham gia dự án PPP nhà tư vấn, nhà tài trợ quan đa phương để tránh xung đột trình hợp tác - Giám sát đánh giá PPP thường xuyên để liên tục nâng cao hiệu đầu tư - Xây dựng tiêu chuẩn khoa học để đánh giá xác dự án PPP; có chế đánh giá, lựa chọn dự án PPP hiệu quả, đảm bảo công khai, minh bạch PPP, không lựa chọn kỹ lưỡng, nguồn nợ tiềm tàng Nhà nước Các thành phần kinh tế cần đối xử bình đẳng việc đề xuất dự án thực theo hình thức PPP Cơ quan có thẩm quyền định dự án PPP chịu trách nhiệm công khai thông tin dự án PPP - Các cam kết phủ phải đảm bảo có hiệu lực thực thi - Duy trì sách vĩ mơ ổn định tạo n tâm cho khu vực tư nhân 2.5 Khung phân tích Hầu hết nghiên cứu, báo cáo trước đề cập phần chương mức độ đầu tư khu vực tư nhân vào dự án thuộc hệ thống sở hạ tầng giao thơng đường theo hình thức PPP thường bị chi phối nhân tố hay vấn đề xoay quanh như: thứ môi trường vĩ mô đất nước ổn định, thứ hai khả mức độ chia sẻ rủi ro khu vực tư nhân phủ mức phù hợp, thứ ba trình đầu tư vào dự án thuộc hệ thống sở hạ tầng giao thông đường phải minh bạch hiệu quả, thứ tư mơi trường trị - xã hội đất nước phải ổn định thứ năm khả kiểm sốt phủ phải mức độ hợp lý Thực tế nhiều mơ hình nghiên cứu sử dụng vào vấn đề để đạt mục tiêu nghiên cứu tiêu biểu như: mơ hình mơ Monte Carlo, mơ hình hồi quy truyền thống, mơ hình phân bổ rủi ro mờ, mơ hình vịng trịn, mơ hình phân tích thống kê Có chín yếu tố sử dụng nghiên cứu tác động đến đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức PPP lĩnh vực hạ tầng giao thông đường Việt Nam bao gồm: (1) Lợi nhuận đầu tư, (2) Khung pháp lý, (3) Chia sẻ rủi ro, (4) Kinh tế vĩ mô, (5) Lựa chọn đối tác, (6) Hỗ trợ phủ, (7) Kênh tài trợ vốn, (8) Năng lực tư nhân (9) Trách nhiệm xã hội doanh nghiệp Trong yếu tố xem xét nghiên cứu này, khái niệm khái niệm đơn hướng Ngoài ra, yếu tố bao gồm (1) Lợi nhuận đầu tư, (2) Khung pháp lý, (3) Chia sẻ rủi ro (4) Kinh tế vĩ mơ nghiên cứu mơ hình Sader (2000) Yếu tố (5) Lựa chọn đối tác 62 đưa vào nghiên cứu mơ hình Huỳnh Thị Thúy Giang (2013) Trong nghiên cứu này, từ kết nghiên cứu định tính thơng qua thảo luận nhóm, tác giả đưa thêm yếu tố vào xem xét bao gồm (6) Hỗ trợ phủ, (7) Kênh tài trợ vốn, (8) Năng lực tư nhân (9) Trách nhiệm xã hội doanh nghiệp Yếu tố (6) Hỗ trợ phủ chưa đưa vào nghiên cứu mơ hình tác giả tầm quan trọng yếu tố đề cập nhiều nghiên cứu trước Trong báo cáo (ADB, 2008) nhấn mạnh sách hỗ trợ Nhà nước cần thiệt để đảm bảo thu hút đầu tư khu vực tư nhân tham gia đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực hạ tầng giao thông đường Yếu tố (7) Kênh tài trợ vốn, đặc điểm mang tính đặc thù dự án GTVT thường quy mô lớn, tiến hành thực thời gian dài, đòi hỏi lượng vốn đầu tư lớn nên xu hướng vượt khả tài cơng ty Do dài hạn, nhà đầu tư muốn tìm cho kênh tài trợ vốn tốt, đặc biệt bối cảnh thị trường tài Việt nam cịn nhiều bất cập việc huy động vốn Hiện nay, nguồn vốn dành cho dự án PPP chủ yếu đến từ ngân hàng thương mại nhà đầu tư, ngân hàng chiếm đến 80% Tuy nhiên, vốn huy động ngân hàng chủ yếu ngắn hạn, nhà đầu tư vay vốn để thực dự án PPP thường kéo dài tới 20 – 25 năm Ngoài chuyên gia cho yếu tố mang tính chất nội lực doanh nghiệp đóng vai trị quan trọng ảnh hưởng đến việc thu hút đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác cơng – tư (PPP) Đây xem lý tác giả đưa yếu tố (8) Năng lực tư nhân vào mơ hình nghiên cứu ... thức đối tác cơng tư lĩnh vực hạ tầng giao thông đường Việt Nam Chương 4: Nhân tố ảnh hưởng tới đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác công tư lĩnh vực hạ tầng giao thông đường Việt Nam. .. VỀ CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN ĐẦU TƯ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ (PPP) TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 22 2.1 Cơ sở hạ tầng đầu tư sở hạ tầng giao thông đường. .. điểm đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư) Các nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác cơng tư lĩnh vực hạ tầng giao thông đường “ tất nhân tố bao gồm Lợi nhuận đầu tư,