Tài liệu Quyển 1_Nội dung quản lý hành chính (P4) ppt

3. Một số xu hớng cải cách hành chính. 3.1. Mô hình một cửa trong hoạt động quản lý hành chính nhà n ớc Một cửa trong quản lý cũng có nghĩa là làm thế nào để ngời dân, ngời có yêu cầu phục vụ không cần phải qua nhiều nơi để giải quyết một vụ việc. Trong các doanh nghiệp phục vụ, các cơ quan quản lý nhà nớc đều phải nghĩ đến: làm thế nào để ngời dân không phải vòng vèo khi yêu cầu cung cấp dịch vụ. Một cửa gắn liền với việc phân công, phân cấp quyền hạn, trách nhiệm, nhiệm vụ của từng cơ quan phải đầy đủ, rõ ràng, cụ thể. Một cửa gắn liền với việc quy định một quy trình rất rõ ràng cụ thể các bớc, các yêu cầu cũng nh kỹ năng, các tiêu chuẩn khác để giải quyết các công việc của công dân. Một cửa đòi hỏi các cơ quan quản lý đa ra một hệ thống các thủ tục quy định việc giải quyết các yêu cầu của công dân có tính pháp lý, có hiệu lực, khoa học, đồng thời phải rõ ràng, dễ hiểu và công khai. Những quy định của thủ tục đó mang tính bắt buộc với cả hai phía - các cơ quan quản lý nhà nớc và các khách hàng của họ. Khi mà việc thực hiện thủ tục này nghiêng về một bên nào đó, thì hiệu quả, hiệu lực của thủ tục thấp. Một cửa có nghĩa công dân đợc biết các loại thủ tục cần thiết đó ở đâu (thông báo công khai trên bảng, trên mạng, trả lời qua điện thoại, .) và khi họ có nhu cầu giải quyết thì giải quyết ở đâu, qua điện thoại, fax, e-mail hay trực tiếp. Một cửa không có nghĩa là mọi cơ quan quản lý hành chính nhà nớc phải tập trung về một địa điểm. Thuật ngữ khu hành chính tập trung đợc nhiều nơi hiểu nh là mô hình Một cửa. Bản thân khu hành chính tập trung đã có ở cấp xã từ cách đây rất lâu, nhng không ai coi đó là mô hình Một cửa. Bản chất của mô hình Một cửa cần hiểu đúng hơn bởi các tiêu thức đã nêu trên. Hiện nay, các nớc trên thế giới đều áp dụng mô hình Một cửa, nghĩa là một loại công việc đợc xác định và do một cơ quan quản lý thực hiện. Mô hình centrelink của Australia là một ví dụ. Mô hình này phục vụ khách hàng (trên lĩnh vực phúc lợi xã hội) theo nguyên tắc Một cửa - nghĩa là chỉ có một cơ quan duy nhất trực tiếp báo cáo lên Bộ trởng Bộ an toàn xã hội, nhng không phải là một bộ phận của bộ này. Mọi vấn đề liên quan đến an toàn, bảo hiểm cho hơn 5 triệu khách hàng đợc giải quyết ở centrelink. Sự ra đời của centrelink đã giảm khiếu nại của công dân (giảm 23% trong năm 1998 so với 1997), tiết kiệm chi phí hoạt động cung cấp dịch vụ bảo hiểm phúc lợi. Mô hình Một cửa của Italia đợc áp dụng cho tất cả các cơ quan quản lý hành chính có liên quan đến phân bổ các dự án đầu t, mở rộng sản xuất. Sự tập trung vào một đầu mối tại địa phơng có liên quan đã giúp giảm đợc hơn 40 thủ tục liên ngành; giảm thời gian chờ đợi. Để có đợc Một cửa đối với việc cấp phép các dự án, Italia đề ra 4 nguyên tắc: - Trách nhiệm phải đợc xác định - Tự chịu trách nhiệm - Hội nghị t vấn - Thời gian phải xác định. Một cửa phải gắn liền với hoàn thiện bên trong quá trình cung cấp dịch vụ. Sự hoàn thiện bên trong khó có thể làm ngay một lúc, trên nhiều vấn đề. Hoàn thiện từng bớc, kiên quyết, hiệu quả sẽ góp phần hoàn thiện tổng thể. Không thể thay áo để làm cho con ngời tốt hơn. Việc đa về một khu vực hành chính tập trung chỉ mới là hình thức ban đầu. Cần phải hoàn thiện chính nội dung hoạt động bên trong. Nếu không, một cửa sẽ tạo ra nhiều khóa. Mô hình một cửa cũng chính là cách thức để có thể áp dụng ISO 9001- 2000 trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc Trong tiến trình cải cách hành chính nhà nớc, vấn đề đợc nhiều nhà nghiên cứu đề cập đến là mối quan hệ giữa nhà nớc và công dân đợc xác lập trên nguyên tắc nào và nhà nớc làm gì để đáp ứng nhu cầu của công dân. Đây không chỉ là một câu hỏi cần nghiên cứu trả lời nhằm xác định rõ chiến lợc cải cách hành chính của các nớc. Một số nớc đã và đang áp dụng các nguyên tắc của "Quản lý chất lợng toàn bộ - TQM", trong tiến trình cải cách hành chính. Trong những nguyên tắc cơ bản của TQM là lấy công dân làm trung tâm của mọi hoạt động và đáp ứng đòi hỏi của công dân là điều trớc hết trong mọi chiến lợc cải cách. Tuy nhiên, nhiều nớc rất khó chuyển đổi từ một nền hành chính mang tính hành dân sang nền hành chính phục vụ dân. Vì vậy, đặt ra và thay đổi cách t duy về vai trò của nhân dân là một vấn đề phức tạp. Nhu cầu đòi hỏi của công dân ngày càng trở nên đa dạng và phức tạp cả về số lợng và chất lợng. Những nhu cầu của công dân một số loại phát sinh do đòi hỏi của hoạt động quản lý nhà nớc (các loại cấp phép); một số loại nhu cầu phát sinh do tính phát triển đi trớc của công dân; một số loại gắn liền với nhu cầu thông tin. Tất cả những loại đó, công dân đều đòi hỏi nhà nớc phải đáp ứng. Cơ chế một cửa là một cách thức nhằm phục vụ công dân tốt hơn. Tuy nhiên, mô hình này cha có một định nghĩa thật đầy đủ. Do cách hiểu về " một cửa- one stop shop" không thống nhất, nên cách thức áp dụng nó cũng rất khác nhau. Đây cũng là lý do tại sao chúng ta muốn áp dụng mô hình này từ 1-1- 2004 cho tất cả các địa phơng từ huyện trở lên và từ 1-1-2005 cho tất cả các xã nhng gặp khó khăn 1 /. Để áp dụng cơ chế " một cửa" đạt nh mong muốn, cần hiểu rõ hơn về " một cửa" và những điều kiện cần có đề áp dụng mô hình này hiệu quả hơn cho công dân và cơ quan nhà nớc so với việc áp dụng mô hình truyền thống. Mô hình một cửa đòi hỏi các cơ quan quản lý nhà nớc phải giải quyết một số vấn đề sau: - Một loại giấy phép mà cơ quan nhà nớc đề ra bắt buộc công dân phải có trớc khi đợc công nhận sự hợp pháp của hoạt động đó đợc giao cho cơ quan nào? - Trong cơ quan đó, ai là ngời chịu trách nhiệm pháp lý về loại phép đó. Ví dụ, khi công chứng một loại văn bản nào đó, tính pháp lý của công chứng đ- 1 Báo cáo tổng kết 1 năm thực hiện cơ chế 1 cửa của Bộ Nội Vụ. (phụ lục) ợc giao trực tiếp cho công chứng viên hay phải trởng phòng công chứng ký. Ký một bản giấy đăng ký kinh doanh, nhân viên hay phải trởng phòng. - Những loại giấy phép đòi hỏi phải có sự tham gia của nhiều cơ quan quản lý nhà nớc nh: cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì trách nhiệm thuộc về cơ quan nhà nớc nào (địa chính- nhà đất trớc đây) hay Sở xây dựng, Cục thuế hay Uỷ Ban Nhân dân. Và cơ chế phối hợp giữa các cơ quan đó nh thế nào. - Thủ tục để nhận đợc giấy phép đó bao gồm những gì ? hay để nhận đợc giấy phép đó, công dân phải cung cấp cho các nhà quản lý có thẩm quyền trên những gì? - Khi nhận đợc những "thủ tục theo yêu cầu của nhà nớc, công dân nhận đợc giấy phép nh thế nào? - Vấn đề hỗ trợ của công nghệ thông tin nh thế nào trong cấp giấy phép hay công dân có thể nhận đợc giấy phép qua mạng tin học. - Địa điểm mà công dân có thể tiếp xúc với các cơ quan nhà nớc nh thế nào?. Xét trên nguyên tắc chung, một cửa gắn liền với việc giải quyết những nhu cầu hợp pháp của công dân theo đúng những quy định của nhà nớc. Đó chính là nơi để giải quyết các mối quan hệ giữa nhà nớc và công dân nhằm bảo đảm hoạt động quản lý nhà nớc trên các lĩnh vực mà nhà nớc cần phải quản lý, là nơi giải quyết mối quan hệ giữa chủ thể quản lý và các đối tợng bị quản lý theo sơ đồ hình 8. Xét trên nguyên tắc, một vấn đề thuộc mối quan hệ giữa nhà nớc và công dân, công dân chỉ cần tiếp xúc với nhà nớc ở một cách thức thuận tiện cho họ nhất nhng đồng thời phải đạt đợc hiệu quả kinh tế - xã hội nói chung. Việc nhà nớc áp dụng mô hình một cửa theo nhiều hình thức khác nhau cũng thể hiện nguyên tắc đó. Một mặt nhà nớc Cơ quan quản lý nhà nước/ Chủ thể quản lý nhà nước trên các lĩnh vực Đáp ứng các đòi hỏi để quản lý nhà nước trên các lĩnh vực (cấp phép) Công dân và các vấn đề thuộc đối tượng quản lý nhà nước ( xin phép) Các yêu cầu, đòi hỏi để quản lý nhà nước trên các lĩnh vực (cấp phép) Giấy phép Hình 8: Cơ chế một cửa cấp giấy phép tạo điều kiện thuận lợi cho công dân khi muốn tuân thủ những quy định của các cơ quan quản lý nhà nớc về một vấn đề mà nhà nớc muốn quản lý (giấy phép); mặt khác đó cũng chính là cơ hội để các cơ quan quản lý nhà nớc nâng cao hiệu quả hoạt động của chính mình. Mô hình một cửa trong việc cấp giấy phép xây dựng nhà cần trả lời các câu hỏi: - Cơ quan quản lý nhà nớc nào có thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng nhà ở? - Những cơ quan quản lý nhà nớc nào có liên quan đến việc cấp giấy phép xây dựng? - Muốn đợc cấp giấy phép xây dựng, công dân cần phải trình cho cơ quan quản lý nhà nớc (cơ quan cấp phép) những loại giấy tờ gì? - Đòi hỏi pháp lý của các loại giấy tờ mà công dân nộp cho cơ quan nhà nớc? - Bao nhiêu lâu, công dân có thể nhận đợc giấy phép xây dựng khi họ nộp đủ các loại giấy tờ theo yêu cầu? - Công dân phải nộp bao nhiều tiền lệ phí cho việc nhận đợc giấy phép xây dựng ? Nếu nh trớc đây, cấp giấy phép xây dựng nhà đòi hỏi công dân phải nộp cho cơ quan cấp giấy phép xây dựng nhà: hộ khẩu; chứng minh th nhân dân; giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; giấy chứng nhận quy hoạch; giấy không có sự tranh chấp, thì trong mô hình một cửa có thay đổi những quy định đó hay không? Hoặc trớc đây có nhiều cơ quan quản lý nhà nớc cùng liên quan đến việc cấp giấy phép xây dựng nhà thì mô hình một cửa thay đổi chỉ còn một cơ quan?. Điều này không thấy đợc mô tả trong cơ chế "một cửa". Vậy bản chất mô hình một cửa là gì? Nếu thủ tục hành chính không thay đổi; đòi hỏi của nhà nớc với công dân không thay đổi và công dân vẫn phải chờ đợi và vẫn phải đáp ứng nhiều đòi hỏi từ nhà nớc; chi phí xã hội cho các hoạt động quản lý (cấp phép) vẫn không có gì thay đổi. Điều này cũng đ- ợc biểu hiện trong văn bản quy định cơ chế một cửa "Một cửa" là cơ chế giải quyết công việc của tổ chức, công dân thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nớc từ tiếp nhận yêu cầu, hồ sơ đến trả lại kết quả thông qua một đầu mối là "bộ phận tiếp nhận và trả kết quả" tại cơ quan hành chính nhà n- ớc 2 /. Nh vậy, cách định nghĩa hay khái quát trên cũng thể hiện nội dung của thủ tục hành chính trong cơ chế một cửa đợc đợc đề cập đến nh là một đòi hỏi cơ bản. Mặt khác, cơ chế một cửa không phải là giải quyết công việc của công dân mà chính là công việc quản lý của chính cơ quan nhà nớc. Vì trên thực tế, mô hình này gắn liền với các hoạt động cấp phép cho công dân của các cơ quan nhà nớc. Nh vậy, đó phải hiểu là công việc của cơ quan nhà nớc nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nớc của mình (cấp phép). Nếu những vấn đề nào nhà nớc không bắt buộc công dân phải xin phép mình, công dân cũng không cần suy nghĩ đến một hay nhiều cửa 3 /. Mô hình một cửa hiện nay đợc hiểu thông qua hai sơ đồ hình 9a và 9b Không ít ngời phê phán cung cấp dịch vụ theo mô hình hình 9a, trong khi đó, mô hình hình 9b cũng có nhiều điều phải quan tâm. Nếu giải quyết một đòi hỏi của dân nhằm đáp ứng đợc yêu cầu quản lý nhà nớc (cấp phép), nhà nớc quy định một quy trình gồm các bớc rất tuần tự từ a - z mà công dân phải thực hiện trớc khi đợc cấp phép (hình 9a). Trong khi đó, sơ đồ 9b lại thể hiện một cách t duy khác về điều kiện để đ- ợc cấp giấy phép. Công dân phải có rất nhiều loại chứng nhận hay phải đi đến 2 Quyết định 181/2003/QĐ-TTg của Thủ tớng Chính phủ 3 Điều 4 của Quyết định trên đã nêu rất rõ bản chất của cơ chế một cửa:Cơ chế "một cửa" đợc thực hiện trong các lĩnh vực sau: 1. Tại tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng: phê duyệt các dự án đầu t trong nớc và nớc ngoài, xét duyệt cấp vốn xây dựng cơ bản, cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho doanh nghiệp, cấp giấy phép xây dựng, cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất, cho thuê đất, giải quyết chính sách xã hội. 2. Tại quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc cấp tỉnh: cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho các hộ kinh doanh cá thể, cấp giấy phép xây dựng, cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất, đăng ký hộ khẩu, công chứng và chính sách xã hội. 3. Tại xã, phờng, thị trấn: xây dựng nhà ở, đất đai, hộ tịch, chứng thực Hình 9b Hình 9a nhiều cơ quan nhà nớc trớc khi đến với cơ quan cấp phép. Nhiều ngời gọi đó là tiền thủ tục theo cơ chế một cửa. Mô hình "một cửa nh đang đợc triển khai, không quan tâm đến việc thay đổi những ô đã có trên các sơ đồ trên, mà thực chất chỉ thay bằng việc công dân trực tiếp giải quyết thì bằng các cán bộ, công chức đi liên hệ cho dân. Nhng cũng chính sự thay đổi này làm cho một số loại dịch vụ không đem lại hiệu quả nh mong muốn mà có thể lại làm cho thời gian xử lý chậm hơn (xem mô hình hình 10). Ví dụ, nếu trớc đây công chứng tại Uỷ Ban Nhân dân xã đợc thực hiện trực tiếp giữa công dân với cán bộ trực Uỷ Ban Nhân dân (chủ tịch, phó chủ tịch), nay phải qua khâu văn phòng tiếp nhận và sau đó chuyển cho ngời có thẩm quyền ký. Nh vậy, công dân vẫn phải chờ đợi lâu hơn so với cách làm trực tiếp. Hơn nữa tại cấp Uỷ Ban Nhân dân xã, khối lợng công việc không lớn, nếu cán bộ, công chức xã làm việc theo chế độ công chức, thì việc áp dụng mô hình một cửa nh đang đợc triển khai có thể sẽ kéo dài thời gian so với trực tiếp (đờng chấm ngạch). Trên thực tế không có quá nhiều việc để xử lý qua hai ô trung gian. Mô hình nộp thuế quyền sử dụng đất cũng nh lệ phí trớc bạ nhà ở và đất ở cũng đang xẩy ra tơng tự. Nếu ngời dân đã có "sổ đỏ" 4 /, việc nộp thuế của họ cũng phải trải qua nhiều công đoạn rất phức tạp: đa số đỏ đến bộ phận thuế để cơ quan thuế viết hoá đơn thuế; đa qua kho bạc nhà nớc để nộp tiền; đa hoá đơn đã thu tiền sang cơ quan địa chính để đợc ghi vào sổ đỏ là đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính. Nh vậy, về nguyên tắc, để cấp một loại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính (đã nộp thuế) phải có ít nhất ba loại cơ quan có liên quan mà thực chất hai cơ quan thuế và kho bạc chỉ thực hiện một loại công đoạn liên quan đến thu tiền. Tại sao không cải cách theo hớng giao cho cơ quan địa chính nhà đất làm tất cả các khoản mục liên quan đến việc cấp 4 Thuật ngữ dân gian sử dụng để chỉ giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Công dân Bộ phận tiếp nhận hồ sơ của công dân Bộ phận xử lý Ký Hình 10: Mô hình một cửa- một cơ quan giấy sử dụng đất để công dân không phải liên hệ với thuế, kho bạc. Bản thân thuế cũng cha thực sự tin nhà đất nên lại gây khó dễ cho công dân. Nếu khoản thu về thế sử dụng đất là loại thu đa vào ngân sách nhà nớc (qua kho bạc), thì nơi có đủ thẩm quyền cấp giấy là nơi trực tiếp thu và nộp về cho kho bạc tiền thu đợc. Và công dân chỉ thực hiện một nghĩa vụ duy nhất tại sở địa chính. Trên thực tế, các loại cơ quan nhà nớc có liên quan đến một loại giấy phép nào đó hình nh cha thực sự tin tởng lẫn nhau nên thờng gây khó khăn cho công dân. Tại sao yêu cầu công dân đáp ứng một số loại giấy tờ cần thiết lại còn phải chờ đợi để đợc cấp phép. Một số nguyên nhân sau: - Cơ quan này cha tin cơ quan khác nên phải kiểm tra lại; - Ngời ngồi vào vị trí một cửa không đợc trao đủ quyền để giải quyết mà thực chất chỉ là một ngời thu nhận hồ sơ; - Ngời có trách nhiệm ký giấy phép có nhiều lý do để không thực hiện đ- ợc công việc trong ngày; Để mô hình một cửa đạt đợc mục tiêu giảm phiền hà cho dân, nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nớc, cần phải làm một số việc: - Làm rõ thủ tục hành chính của việc cung cấp dịch vụ pháp lý cho công dân. Phải công khai dới hình thức "hiến chơng khách hàng" hay "cam kết của cơ quan nhà nớc". - Thực hiện một cách chi tiết, cụ thể phân công công việc cung cấp dịch vụ cho công dân đối với các cơ quan nhà nớc. Hạn chế đến mức thấp nhất chồng chéo các hoạt động cung cấp dịch vụ cho công dân từ hai cơ quan nhà nớc. Hay mỗi một loại dịch vụ pháp lý mà nhà nớc phải cung cấp cho công dân chỉ có một cơ quan nhà nớc có trách nhiệm cung cấp và ngời dân chỉ phải tiếp xúc với một cơ quan nhà nớc duy nhất. - Cung cấp dịch vụ pháp lý cho công dân theo cơ chế một cửa không có nghĩa là " một nơi". Hay hệ thống các cơ quan hành chính không nhất thiết phải tập trung về một địa điểm nh một số địa phơng đã triển khai. Nếu tập trung về một nơi, đòi hỏi hình thành một nhóm công chức có trình độ chuyên môn, kinh nghiệm cao ngồi để tiếp nhận hồ sơ sau đó lại chuyển cho một bộ phận khác th- ờng trình độ và kinh nghiệm thấp hơn giải quyết. Ngời nhận hồ sơ đòi hỏi phải am hiểu tất cả những quy định pháp luật đối với loại dịch vụ pháp lý mà nhà nớc phải cung cấp cho công dân và chỉ nhận hồ sơ khi hồ sơ đó đầy đủ. Nhng chính họ lại không xử lý tiếp các công đoạn sau đó. - Cơ chế một cửa đòi hỏi sự phân công trách nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan hành chính nhà nớc trong việc cung cấp dịch vụ pháp lý của cơ quan hành chính nhà nớc cho công dân. Đây là một trong những đòi hỏi cơ bản của cải cách hành chính theo cơ chế một cửa. Nếu không định rõ trách nhiệm của từng cơ quan hành chính nhà nớc trong cung cấp dịch vụ pháp lý, thực chất chỉ là một sự thay đổi mang tính chất thay đổi vỏ bình " bình mới, rợu cũ". . 3. Một số xu hớng cải cách hành chính. 3 .1. Mô hình một cửa trong hoạt động quản lý hành chính nhà n ớc Một cửa trong quản lý cũng có nghĩa là làm thế. một cửa cũng chính là cách thức để có thể áp dụng ISO 90 01- 2000 trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc Trong tiến trình cải cách hành chính nhà nớc,