Vấn đề pháp lý phát sinh từ việc hỗ trợ hãng hàng không quốc gia Việt Nam

Trong phạm vi bài viết này, các tác giả tập trung đánh giá các biện pháp hỗ trợ này về sự phù hợp của nó với Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp; vấn đề cạnh tranh công bằng trong lĩnh vực hàng không; đồng thời đưa ra các kiến nghị bảo đảm tính ổn định của nền kinh tế, nhưng vẫn phù hợp với quy định của Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp và cạnh tranh công bằng.

THỰC TIỄN PHÁP LUẬT vấn đề pháp lý pháT sinh TỪ viỆc hỖ TrỢ hÃng hàng Không quốc gia viỆT nam Phạm Hồi Huấn* Đỗ Hồng Anh** *­TS.­Đại­học­Luật­TP.­HCM **­ThS.­Học­viện­hàng­khơng­Việt­Nam Thơng tin viết: Từ khóa: Vietnam Airlines; đại dịch Covid-19; cạnh tranh công bằng; thị trường hàng không Việt Nam Lịch sử viết: Nhận : 17/11/2020 Biên tập : 21/11/2020 Duyệt : 24/11/2020 Article Infomation: Key words: Vietnam Airlines, Covid-19 pandemic, fair competition, Vietnam aviation market Article History: Received : 17 Nov 2020 Edited : 21 Nov 2020 Approved : 24 Nov 2020 Đ Tóm tắt: Đại dịch covid-19 gây thiệt hại nặng nề cho ngành hàng khơng giới nói chung Việt Nam nói riêng Quốc hội Việt Nam thực biện pháp hỗ trợ cho Vietnam Airlines nhằm vượt qua khó khăn đại dịch Covid-19 gây Trong phạm vi viết này, tác giả tập trung đánh giá biện pháp hỗ trợ phù hợp với Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh doanh nghiệp; vấn đề cạnh tranh công lĩnh vực hàng không; đồng thời đưa kiến nghị bảo đảm tính ổn định kinh tế, phù hợp với quy định Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh doanh nghiệp cạnh tranh công Abstract: The National Assembly has provided support to Vietnam Airlines to overcome the difficulties caused by the Covid-19 pandemic This article focuses on evaluating these support based on two aspects: (i) The compliance with the Law on management and use of state capital to invest in production and business in enterprises; and (ii) Fair competition in the aviation sector At the same time, we also offers recommendations to ensure the stability of the economy, but still in accordance with the provisions of the Law on management and use of state capital to invest in production and business at enterprises and fair competition in the aviation market ể Vietnam Airlines vượt qua khó khăn đại dịch Covid-19 gây ra, Quốc hội ban hành Nghị số 135/2020/QH14 (Nghị số 135); theo đó, biện pháp hỗ trợ cho Vietnam Airlines bao gồm: 1) Cho phép Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thực tái cấp vốn gia hạn không lần cho tổ chức tín dụng (khơng bao gồm tổ chức tín dụng kiểm soát đặc biệt), Tổng công ty Hàng không Việt Nam (Vietnam Airlines) vay bổ sung vốn phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh; 2) Cho phép Vietnam Airlines chào bán thêm cổ phiếu cho cổ đông hữu để tăng vốn điều lệ đáp ứng quy định điểm a, c d khoản Điều 15 Luật Chứng khốn; 3) Chính phủ giao Tổng công ty Đầu tư Kinh doanh vốn nhà nước NGHIÊN CỨU Số 22 (422) - T11/2020 LẬP PHÁP 33 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT (SCIC) thay mặt Chính phủ đầu tư mua cổ phiếu Vietnam Airlines, thuộc quyền mua cổ phần cổ đông nhà nước theo phương thức chuyển giao quyền mua Câu hỏi đặt là: (i) Các giải pháp có đáp ứng yêu cầu Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh doanh nghiệp (ii) vấn đề cạnh tranh công lĩnh vực hàng khơng có bảo đảm hay không Vấn đề đầu tư vốn nhà nước vào sản xuất, kinh doanh doanh nghiệp Theo thông lệ giới việc nhà nước sử dụng ngân sách nhà nước để đầu tư đặt giới hạn ngành, nghề, lĩnh vực định Phù phợp với thông lệ ấy, ngày 26/11/2014, Quốc hội ban hành Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh doanh nghiệp (Luật quản lý sử dụng vốn) Theo đó, việc đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp giới hạn lĩnh vực định1 Trong trường hợp đầu tư bổ sung vốn doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu cổ phần, phần vốn góp, Luật Quản lý sử dụng vốn quy định giới hạn góp vốn2 Đối chiếu với tình hỗ trợ cho Vietnam Airlines, phương án đưa SCIC thay mặt Chính phủ đầu tư mua cổ phiếu Vietnam Airlines Chúng cho rằng, giải pháp cần phải cân nhắc nhiều khía cạnh Bởi lẽ, Vietnam Airlines cơng ty đại chúng; vậy, việc SCIC đầu tư mua cổ phần phải tuân theo quy định khoản Điều 16 Luật Quản lý, sử dụng vốn Cụ thể, Nhà nước đầu tư bổ sung vốn nhà nước để tiếp tục trì tỷ lệ cổ phần, vốn góp Nhà nước cơng ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên thuộc trường hợp sau đây: Không thu hút nhà đầu tư Việt Nam nước doanh nghiệp cung ứng sản phẩm, dịch vụ cơng ích thiết yếu cho xã hội; Cần thiết phải trì để thực nhiệm vụ quốc phòng, an ninh Vấn đề cạnh tranh công lĩnh vực hàng không Covid-19 gây thiệt hại không riêng cho Vietnam Airlines, mà gây ảnh hưởng tiêu cực chung cho hãng hàng tổn thất trực tiếp gián tiếp Tuy nhiên, biện pháp hỗ trợ, thay áp dụng cho chung cho ngành hàng khơng, lại áp dụng cho doanh nghiệp ngành Nhìn từ góc độ thị trường, điều tạo nên tình trạng bất bình đẳng việc tiếp cận nguồn lực, nhân tố ảnh hưởng đến cạnh tranh công Do đó, câu hỏi đặt việc hỗ trợ áp dụng Vietnam Airlines mà khơng phải gói hỗ trợ cho tồn ngành hàng không? Cụ thể, mặt nguồn vốn, việc SCIC mua cổ phần để tăng vốn điều lệ cho Vietnam Airlines Quốc hội cịn cho phép Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thực tái cấp vốn gia hạn không lần cho tổ chức tín dụng (khơng bao gồm tổ chức tín dụng kiểm soát đặc biệt), Vietnam Airlines vay bổ sung vốn phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh Như vậy, nhìn từ góc độ vốn vay, định cho phép Vietnam Airlines có hai cách để tiếp cận nguồn vốn vay: Khoản Điều 10 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh doanh nghiệp Khoản 1 Điều 16 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh doanh nghiệp Tại điểm d nội dung số 09 Thông báo số 164/TB-VPCP ngày 23/04/2020 Văn phịng Chính phủ Kết luận Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc họp Thường trực Chính phủ phịng, chống dịch covid-19: “giao Hãng hàng khơng quốc gia Việt Nam làm đầu mối tổ chức chuyến bay đưa người Việt Nam nước với chế tự trang trải (bằng chế độ bán vé)” 34 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 22 (422) - T11/2020 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT Được vay thêm vốn thông qua việc Ngân hàng nhà nước tái cấp vốn cho tổ chức tín dụng; Gia hạn khơng q lần cho tổ chức tín dụng (khơng bao gồm tổ chức tín dụng kiểm sốt đặc biệt), Vietnam Airlines vay bổ sung vốn phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh Cho dù tái cấp vốn hay gia hạn, chất giải pháp sử dụng ngân sách nhà nước để bổ sung vốn phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh Cùng với việc SCIC bổ sung vốn điều lệ, việc Ngân hàng nhà nước thực việc tái cấp vốn bổ sung nguồn vốn lớn cho Vietnam Airlines Nói cách khác, dành nhiều nguồn lực cho hãng hàng không lựa chọn phương án dùng ngân sách đầu tư có chiến lược (do SCIC giữ để thực chiến lược và/hoặc kế hoạch đầu tư phù hợp với quy định Luật Quản lý, sử dụng vốn) ngân sách thuộc nhóm khác Vietnam Airlines vay Cả hai nguồn vốn tạo cho Vietnam Airlines ưu đáng kể so với hãng hàng khơng khác Bình luận Chúng tơi đánh giá cao vai trị Vietnam Airline gian đoạn xảy đại dịch covid-19 họ phải thực nhiệm vụ đưa công dân Việt Nam nước Việt Nam3 Hoạt động hoạt động kinh doanh tuý mà chừng mực phục vụ cho chức bảo trợ công dân Nhà nước4 Điểm cần phải coi nhân tố cần phải cân nhắc việc đưa biện pháp hỗ trợ Bởi lẽ, mặt, đề cao tính cơng cạnh tranh, mặt cịn lại phải đánh giá khía cạnh chi phí mà hãng hàng không bỏ để phục vụ cho hoạt động bảo hộ công dân thực chức Nhà nước Vietnam Airlines doanh nghiệp nhà nước có quy mơ lớn; đó, Nhà nước sở hữu 86,19% vốn điều lệ5 Do đó, dù đứng góc độ doanh nghiệp lớn bảo tồn vốn đầu tư Nhà nước, việc cấp vốn cho Vietnam Airlines phải cân nhắc Sự sụp đổ doanh nghiệp với quy mơ Vietnam Airlines, có hay khơng có yếu tố sở hữu nhà nước, ảnh hưởng đến ngành hàng khơng nói riêng kinh tế nói chung Đây yếu tố thứ hai ảnh hưởng đến sách hỗ trợ Việc xử lý khơng thoả đáng hai vấn đề làm cho ranh giới quản lý nhà nước quan có thẩm quyền chức kinh doanh doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước trở nên không rõ ràng Theo quy định Luật Doanh nghiệp năm 2014, doanh nghiệp nhà nước doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ6 Về địa vị pháp lý hãng bình đẳng với hãng hàng không khác quyền nghĩa vụ Ý nghĩa việc Nhà nước đầu tư và/hoặc sở hữu vốn Vietnam Airlines nên nhìn nhận thơng qua quyền cổ đơng, Nhà nước có quyền đưa định hướng phát triển hãng này, qua tạo nên khuynh hướng cạnh tranh ngành hàng không, việc biểu Đại hội đồng cổ đơng nhân Hội đồng quản trị Chúng cho rằng, vấn đề lớn vụ việc chưa tách bạch chức quản lý nhà nước chức đầu tư Cụ thể, cần phải thấy Điều 17 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Công dân Việt Nam nước ngồi Nhà nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ” Nội dung vốn điều lệ vốn đầu tư, tr 34, mục 25 Vốn chủ sở hữu, Báo cáo tài hợp năm 2019 kiểm toán Vietnam Airlines Khoản điều Luật Doanh nghiệp 2014 NGHIÊN CỨU Số 22 (422) - T11/2020 LẬP PHÁP 35 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT rằng, việc đưa công dân Việt Nam trở Việt Nam nhiệm vụ Nhà nước Để phân tách chức quản lý, Việt Nam nên coi hoạt động gói thầu Nhìn từ góc độ đó, Nhà nước muốn bảo hộ công dân Việt Nam đại dịch covid-19 cách đưa cơng dân Việt Nam từ ngồi quan nhà nước có yêu cầu cho hãng hàng khơng cách cơng có biện pháp bồi hồn cho hãng hàng khơng sau thực hoạt động chở công dân Việt Nam từ nước ngồi Các hãng hàng khơng, bao gồm Vietnam Airlines, tham gia vào hoạt động cách công Lựa chọn mang lại hai giá trị: (i) Tạo bình đẳng cạnh tranh cho hãng hàng không tham gia vào thị trường cung cấp dịch vụ cho Chính phủ; (ii) Các hãng hàng khơng tốn cơng bằng, có động để tham gia mạnh mẽ vào q trình đưa cơng dân Việt Nam nước Trong trường hợp Nhà nước coi hoạt động mang tính hỗ trợ, hãng hàng khơng khơng có động để tham gia, thù lao thấp Vietnam Airlines giành phần lớn việc cung cấp, việc thực thù lao cao Chính khơng rõ ràng nêu gây khó khăn cho việc phân tách: tổn thất mà Vietnam Airlines gánh chịu đâu thực hoạt động bảo trợ công dân Việt Nam, đâu xuất phát từ yếu quản trị Vietnam Airlines Quay trở lại với Nghị số 135, tập trung vào hai biện pháp hỗ trợ tài mà Quốc hội phê duyệt, chúng tơi cho cần nên cân nhắc: Một là, tăng vốn sở hữu Nhà nước Vietnam Airlines cách giao cho SCIC mua thêm cổ phần phát hành hãng Như phân tích, SCIC đầu tư mua cổ phần phải tuân theo quy định Điều Luật Cạnh tranh 2018 36 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 22 (422) - T11/2020 khoản Điều 16 Luật Quản lý, sử dụng vốn Theo đó, điều kiện tiên để Nhà nước đầu tư bổ sung vốn doanh nghiệp doanh nghiệp phải doanh nghiệp cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội thực nhiệm vụ quốc phòng, an ninh Theo quy định khoản Điều Nghị định số 32/2018/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung số điều Nghị định số 91/2015/NĐ-CP ngày 13/10/2015 phủ đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp quản lý, sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp, hoạt động Vietnam Airlines hoạt động kinh doanh tuý, doanh nghiệp cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội Đồng thời, Vietnam Airlines khơng thực nhiệm vụ quốc phịng, an ninh Như vậy, mặt pháp lý, kiến nghị Chính phủ để SCIC mua thêm cổ phần Vietnam Airlines chưa phù hợp với yêu cầu Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhìn rộng hơn, với doanh nghiệp hoạt động kinh doanh tuý, cạnh tranh trực tiếp với doanh nghiệp dân doanh Vietnam Airlines, đặt bối cảnh đại dịch tàn phá nặng nề kinh tế việc ưu tiên sử dụng ngân sách nhà nước để hỗ trợ cho doanh nghiệp giải pháp tối ưu Giải pháp thiếu sở pháp lý, quan trọng hơn, việc đầu tư tạo ảnh hưởng đến kế hoạch đầu tư vốn khác mà SCIC phải đảm nhận Hai là, bổ sung vốn hoạt động cho Vietnam Airlines sở cung cấp thêm khoản vay gia hạn khoản vay cách cho phép Ngân hàng nhà nước thực việc tái cấp vốn Bản chất hoạt động tái cấp vốn Ngân hàng nhà nước việc sử dụng ngân sách nhà nước để tài trợ cho doanh nghiệp Đặt bối cảnh kinh tế bị ảnh hưởng nặng nề Covid-19, mặt logic, việc thu ngân sách trở nên khó khăn Việc THỰC TIỄN PHÁP LUẬT tài trợ vốn cho Vietnam Airlines làm cho gánh nặng ngân sách trở nên nặng nề chừng mực đó, ảnh hưởng đến khả tài trợ cho việc phục hồi ngành sản xuất khác cho cá nhân, tổ chức bị ảnh hưởng covid-19 Ba là, vấn đề cạnh tranh công lĩnh vực hàng không dân dụng Việt Nam: Luật Cạnh tranh năm 2018 (Luật Cạnh tranh) thể cách minh thị sách Nhà nước cạnh tranh tạo lập, trì mơi trường cạnh tranh lành mạnh, công bằng, bình đẳng, minh bạch thúc đẩy cạnh tranh, bảo đảm quyền tự cạnh tranh kinh doanh doanh nghiệp theo quy định pháp luật7 Hành vi phân biệt đối xử doanh nghiệp hành vi bị cấm theo quy định Luật Cạnh tranh8 Cho nên, nhìn từ góc độ cạnh tranh, giải pháp hỗ trợ cho Vietnam Airlines gây quan ngại góp phần tạo nên bất bình đẳng cạnh tranh thông qua việc cung cấp ưu cạnh tranh cho Vietnam Airlines mà xuất phát từ ưu việt công nghệ, tối ưu vận hành, dịch vụ tốt hay yếu tố khác từ thân Vietnam Airlines Nói cách khác, giải pháp chừng mực chưa thật phù hợp với sách quản lý cạnh tranh quy định Luật Cạnh tranh nhằm tạo lập bảo đảm thị trường hàng không công Trong trường hợp, giải pháp hỗ trợ này, mà trước hết khả tiếp cận nguồn vốn dành cho Vietnam Airlines mà không dành chi doanh nghiệp hàng khơng khác, cấu thành nên hành vi phân biệt đối xử doanh nghiệp Đây hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh cách nghiêm trọng bị Luật Cạnh tranh nghiêm cấm quan nhà nước9 Việc tài trợ vốn không tạo động thúc đẩy cải tiến kinh doanh quản trị cho Vietnam Airlines Hoạt động tài trợ chừng mực có tác dụng khắc phục yếu kém, khiếm khuyết quản trị Trong bối cảnh đó, cố gắng doanh nghiệp dân doanh việc cạnh tranh thị trường hàng không dân dụng khơng khả thi Nhìn từ góc độ tiếp nhận đầu tư, việc bất bình đẳng cạnh tranh doanh nghiệp Vietnam Airlines doanh nghiệp dân doanh tạo tiền lệ xấu, khó mà khuyến khích nhà đầu tư nước ngồi đầu tư vào Việt Nam Kiến nghị Để bảo đảm tạo lập thị trường cạnh tranh bình đẳng thị trường hàng không dân dụng, bảo đảm phù hợp với Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước, tác giả kiến nghị: Thứ nhất, cung cấp khoản tín dụng để hỗ trợ cho ngành hàng không dân dụng Các doanh nghiệp, có Vietnam Airlines, có quyền tiếp cận nguồn vốn cách bình đẳng Thứ hai, cần phải phân tách chức quản lý kinh tế quan nhà nước chức kinh doanh Vietnam Airlines Theo đó, Vietnam Airlines doanh nghiệp, ngồi việc có vốn đầu tư Nhà nước, doanh nghiệp, có nghĩa có quyền gánh vác nghĩa vụ doanh nghiệp Điều đồng nghĩa hãng phải đối diện với nguy phá sản kinh doanh khơng tốt mà khơng có tình trạng tài trợ vốn lúc cần Thực điều góp phần tính công cạnh tranh thành phần kinh tế Việt Nam n Điểm b khoản Điều Luật Cạnh tranh 2018 Điểm b khoản Điều Luật Cạnh tranh 2018 NGHIÊN CỨU Số 22 (422) - T11/2020 LẬP PHÁP 37 ... chống dịch covid-19: “giao Hãng hàng không quốc gia Việt Nam làm đầu mối tổ chức chuyến bay đưa người Việt Nam nước với chế tự trang trải (bằng chế độ bán vé)” 34 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 22 (422) -... quản lý, Việt Nam nên coi hoạt động gói thầu Nhìn từ góc độ đó, Nhà nước muốn bảo hộ cơng dân Việt Nam đại dịch covid-19 cách đưa công dân Việt Nam từ ngồi quan nhà nước có u cầu cho hãng hàng. .. hàng khơng cách cơng có biện pháp bồi hồn cho hãng hàng khơng sau thực hoạt động chở cơng dân Việt Nam từ nước ngồi Các hãng hàng không, bao gồm Vietnam Airlines, tham gia vào hoạt động cách công