Mối quan hệ này thực ra là một vấn đề lớn của khoa học pháp lý bởi lâu nay trong khoa học pháp lý vẫn quan niệm theo lối hình thức, nghĩa là mặc nhiên thừa nhận Chính phủ có quyền ban [r]
(1)ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH THỂ CHẾ HỐ NHỮNG ĐIỂM MỚI TRONG
QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP 2013 VỀ THỰC HIỆN QUYỀN LẬP PHÁP
CỦA QUỐC HỘI
PGS TS Tơ Văn Hịa Trường Đại học Luật Hà Nội
Chương 5, Hiến pháp năm 2013 có nhiều điểm so với Chương VI, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) tổ chức, hoạt động Quốc hội Có thể thấy điểm đa dạng Trong số có điểm liên quan tới kỹ thuật lập pháp, ví dụ cách hành văn khoản 2, Điều 71: “sáu mươi ngày” thay “hai tháng” Điều 85, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) Có điểm quan trọng song rõ ràng, ví dụ quy định quyền phê chuẩn Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia Quốc hội (khoản 7, Điều 70, Hiến pháp năm 2013) hay thẩm quyền định thành lập, giải thể, thay đổi địa giới đơn vị hành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Ủy ban thường vụ Quốc hội (khoản 8, Điều 74, Hiến pháp năm 2013) Những điểm rõ ràng, đơn nghĩa cơng tác thể chế hóa chúng thường mang tính chất kỹ thuật Trên thực tế tất điểm thể chế hóa luật có liên quan
Qua quy định Hiến pháp năm 2013, thấy điểm mặt tinh thần, tư tưởng hiến pháp tổ chức hoạt động Quốc hội – Cơ quan lập pháp quốc gia thể hai khía cạnh: tăng cường vai trị lập pháp, hay quyền lập pháp, Quốc hội; tăng cường chức giám sát, định vấn đề quan trọng Quốc hội Bài viết tập trung phân tích, đánh giá việc thực thi điểm Hiến pháp năm 2013 tăng cường việc thực quyền lập pháp Quốc hội
Đánh giá việc thực Hiến pháp năm 2013 thực nhiều góc độ Ở góc độ lập pháp, hay cịn gọi góc độ thể chế hóa, việc đánh giá tập trung vào mức độ thể chế hóa tư tưởng Hiến pháp năm 2013 đạo luật văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) có liên quan Đối với chế định Hiến pháp Quốc hội, đạo luật VBQPPL có liên quan bao gồm: Luật tổ chức Quốc hội, Luật hoạt động giám sát Quốc hội Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp, Luật ban hành VBQPPL, nghị Quốc hội nội quy kỳ họp quốc hội Ở góc độ thực thi, việc đánh giá tập trung vào mức độ thực hóa tư tưởng Hiến pháp thực tiễn, thể qua phát huy hiệu lực quy định Hiến pháp đạo luật thể chế hóa Hiến pháp thực tiễn Do đặc thù hiến pháp Việt Nam giai đoạn nay, thấy góc độ đánh giá thứ đóng vai trị quan trọng mang tính chất điều kiện Với thiếu vắng chế bảo vệ hiến pháp hữu hiệu, Hiến pháp năm 2013 Việt Nam với tư tưởng đánh giá cao khó thi hành chưa thể chế hóa đầy đủ, cụ thể khả thi văn luật Bài viết này, đó, tập trung đánh giá việc thi hành điểm Hiến pháp năm 2013 việc thực quyền lập pháp Quốc hội từ góc nhìn thể chế hóa
1 Điểm Hiến pháp năm 2013 tăng cường quyền lập pháp Quốc hội Ở Việt Nam, có lẽ chưa có tranh cãi việc Quốc hội quan thực quyền lập pháp hay không Hiến pháp năm 2013 quy định lại cho phù hợp với tinh thần phân cơng, phối hợp, theo “Quốc hội thực quyền lập hiến, quyền lập pháp”120,
tương ứng với “Chính phủ … thực quyền hành pháp”121 “Tòa án nhân dân … thực 120 Điều 69, Hiến pháp năm 2013
(2)hiện quyền tư pháp”122 Ở góc độ này, khác biệt Hiến pháp năm 2013 Hiến pháp
năm 1992 nằm chỗ Hiến pháp năm 2013 khơng cịn quy định Quốc hội quan có quyền lập hiến, lập pháp Tuy nhiên, nói tới chủ thể thực quyền lập pháp khác biệt khơng lớn khơng sửa đổi Hiến pháp năm 2013 mà quyền lập pháp Quốc hội bị thu hẹp so với Hiến pháp năm 1992
Với quy định Hiến pháp năm 2013, nói, tinh thần tăng cường phân công thực quyền lập pháp cho Quốc hội khẳng định mạnh mẽ theo Hiến pháp năm 2013 Điều thể chỗ Hiến pháp năm 2013 đề cao bước vai trò văn luật hệ thống pháp luật, đặc biệt việc cụ thể hóa quyền người (QCN), quyền công dân Khoản 2, Điều 14, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền người, quyền cơng dân bị hạn chế theo quy định luật trường hợp cần thiết lý quốc phịng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe cộng đồng.” QCN, quyền công dân quyền mang tính tự nhiên cơng nhận hiến pháp Xét cho tất quy định pháp luật có tác động tới người dân trực tiếp gián tiếp QCN, quyền cơng dân Quy định này, vậy, đem đến vai trò thực chất tảng văn luật Quốc hội ban hành hệ thống pháp luật Việt Nam
Sự đề cao quyền lập pháp Quốc hội cịn thể thơng qua việc quy định rõ nét “phân công” thực quyền lực quan nhà nước trung ương Lần đầu tiên, Hiến pháp 2013 định danh quan thực phân nhánh quyền lực nhà nước, theo Chính phủ đính danh Cơ quan thực quyền hành pháp123, Tòa án nhân dân Cơ quan thực quyền tư pháp124, Quốc hội
quan thực quyền lập pháp125 Về mặt từ ngữ, quy định Hiến pháp năm 2013
quyền lập pháp Quốc hội khơng có thay đổi nhiều so với Hiến pháp năm 1992; song, với việc gọi đích danh Chính phủ Tịa án nhân dân quan thực quyền hành pháp quyền tư pháp vai trị Quốc hội việc thực quyền lập pháp đề cao cách rõ nét
2 Các quy định thể chế hóa Hiến pháp năm 2013 tăng cường quyền lập pháp của Quốc hội
Tinh thần tăng cường quyền lập pháp Quốc hội thể chế hóa đạo luật, cụ thể Luật ban hành VBQPPL năm 2015 Sự cụ thể hóa thể đậm nét hai góc độ sau
Thứ nhất, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 cố gắng phân định qua thể
rõ mối quan hệ phụ thuộc đạo luật nghị định, thơng tư có liên quan.
Căn tinh thần Hiến pháp năm 2013, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 thể rõ phân công thực quyền lập pháp Quốc hội Từ trước tới loại văn QPPL luật hệ thống pháp luật Việt Nam số lượng nhiều dễ có khả “lấn át” vai trị luật nghị định Chính phủ thơng tư Bộ, Cơ quan ngang Luật ban hành văn QPPL năm 2008, ban hành theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), chưa có phân định rõ vai trò nghị định thơng tư Điều 14 luật quy định Chính phủ ban hành nghị định để:
- Quy định chi tiết thi hành luật, nghị Quốc hội …;
122 Điều 104, Hiến pháp năm 2013 123 Điều 94, Hiến pháp năm 2013
(3)- Quy định biện pháp cụ thể để thực sách tất lĩnh vực mà Chính phủ phụ trách…
Điều 16, Luật ban hành văn QPPL năm 2008 quy định Bộ, Cơ quan ngang ban hành thông tư để:
- Quy định chi tiết thi hành luật, nghị Quốc hội …;
- Quy định quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật ngành, lĩnh vực phụ trách;
Căn vào nội dung Điều 14 Điều 16 thấy Luật ban hành văn QPPL năm 2008 không phân địch rõ ranh giới mặt nội dung văn luật, nghị định thông tư chưa xác định rõ ràng mối quan hệ loại hình văn QPPL công tác xây dựng pháp luật nói chung
Luật ban hành văn QPPL năm 2015 có quy định khác vấn đề Điều 19, Luật ban hành văn QPPL năm 2015 quy định Chính phủ ban hành nghị để:
- Quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao luật, nghị Quốc hội …;
- Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, định Chủ tịch nước; biện pháp để thực sách kinh tế - xã hội, quốc phịng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tơn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường Điều 24, Luật ban hành văn QPPL năm 2015 quy định Bộ, Cơ quan ngang ban hành thông tư để:
- Quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao luật, nghị Quốc hội, pháp lệnh, nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, định Chủ tịch nước, nghị định Chính phủ, định Thủ tướng Chính phủ;
- Biện pháp thực chức quản lý nhà nước
Qua quy định thấy tinh thần Hiến pháp năm 2013 việc tăng cường phân công thực quyền lập pháp cho Quốc hội cụ thể hóa Luật ban hành VBQPPL năm 2015 Giờ đây, nghị định, thông tư ban hành để quy định chi tiết điều, khoản, điểm luật luật có điều khoản giao cụ thể cho Chính phủ Bộ, Cơ quan ngang thẩm quyền ban hành văn tương ứng để quy định chi tiết cụ thể hóa Nếu luật khơng có điều khoản giao cách rõ ràng Chính phủ, Bộ, Cơ quan ngang không ban hành nghị định, thông tư quy định chi tiết luật Với quy định thực thể rõ phân công cho Quốc hội thực quyền lập pháp Có thể nói cụ thể hóa trực tiếp tinh thần khoản 2, Điều 14, Hiến pháp năm 2013
Thứ hai, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 tiếp tục đề cao vai trò chủ động làm luật của Quốc hội quy trình làm luật
(4)- Cơ quan trình dự án luật (sau gọi “Cơ quan soạn thảo”): quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có thẩm quyền Quốc hội giao khởi soạn thảo dự án, dự thảo luật trình dự án, dự thảo luật lên Quốc hội Có thể nói tác giả dự thảo luật
- Uỷ ban thường vụ Quốc hội – Cơ quan thường trực Quốc hội
- Cơ quan chủ trì thẩm tra dự án, dự thảo luật dự án, dự thảo luật quan trình dự án luật thức trình dự án luật Quốc hội Cơ quan chủ trì thẩm tra Hội đồng dân tộc số uỷ ban Quốc hội
Nếu dự án luật làm theo quy trình kỳ họp, sau Cơ quan soạn thảo trình dự án luật lên Quốc hội UBTVQH phân cơng số quan Quốc hội làm Cơ quan chủ trì thẩm tra dự án luật Để Quốc hội có sở thảo luận dự án luật phiên họp tồn thể Cơ quan thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra dự án luật.126 Sau dự án luật
đã Quốc hội thảo luận, cho ý kiến ý kiến Cơ quan chủ trì thẩm tra chủ trì tích hợp vào dự thảo luật Cơ quan soạn thảo lúc khơng cịn kiểm sốt nội dung dự thảo luật mà tác giả ban đầu.127 Tiếp đó, dự thảo luận Cơ quan chủ trì
thẩm tra đưa UBTVQH để UBTVQH trình Quốc hội biểu thông qua dự thảo.128
Giai đoạn kể từ đại biểu Quốc hội góp ý dự thảo luật UBTVQH quan khác Quốc hội kiểm soát nội dung định trình Quốc hội thơng qua cuối
Nếu dự án luật thông qua kỳ họp giai đoạn diễn kỳ họp thứ giống hoàn toàn với thủ tục diễn quy trình kỳ họp nêu trên.129 Kể từ sau kỳ họp thứ
nhất Quốc hội thông qua dự án luật, UBTVQH Cơ quan chủ trì thẩm tra chủ thể chi phối nội dung dự thảo luật Nói cách hình ảnh, giai đoạn dự thảo luật hoàn toàn “nằm” Quốc hội Giữa hai kỳ họp Quốc hội, UBTVQH đạo Thường trực Cơ quan chủ trì thẩm tra tiến hành cơng tác nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật xây dựng dự thảo báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật Sau đó, UBTVQH xem xét thảo luận dự án luật gửi đến Đoàn Đại biểu Quốc hội quan Quốc hội để lấy ý kiến Các ý kiến có Cơ quan chủ trì thẩm tra tổng hợp tích hợp vào dự thảo luật.130 Tại kỳ họp thứ hai, UBTVQH chủ thể trình dự
thảo luật Quốc hội để thông qua.131
Đối với trường hợp làm luật theo quy trình kỳ họp, Cơ quan soạn thảo dự án luật kiểm sốt dự thảo luật giai đoạn trình kỳ họp nhứ kỳ họp thứ hai Quốc hội Những ý kiến góp ý dự án luật kỳ họp thứ quan chỉnh lý, tiếp thu vào dự thảo luật Tại kỳ họp thứ 2, Cơ quan soạn thảo trình dự án luật để Quốc hội xem xét.132 Tuy nhiên, kể từ dự án luật trình kỳ họp thứ bước sau quy
trình xử lý dự án luật áp dụng giống quy trình áp dụng thủ tục thông qua kỳ họp Có nghĩa là, sau kỳ họp thứ hai, dự thảo luật Cơ quan chủ trì thẩm tra Quốc hội tiếp quản Cơ quan tiếp thu ý kiến góp ý, chỉnh lý, bổ sung theo đạo UBTVQH để UBTVQH trình dự án luật Quốc hội kỳ họp thứ 3.133
(5)Mặc dù có thêm quy trình làm luật kỳ họp, song quy định quy trình làm luật cịn lại Luật ban hành VBQPPL năm 2015 kế thừa Luật ban hành VBQPPL năm 2008 (Điều 52, 53) chí Luật sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn QPPL năm 2002 (Điều 45a, 45b) Do đó, khó nói quy trình Luật ban hành VBQPPL năm 2014 thể chế hóa điểm Hiến pháp năm 2013 tăng cường quyền lập pháp Quốc hội, song bối cảnh nhấn mạnh phân công quyền lực Hiến pháp năm 2013 tiếp tục trì quy trình này, bổ sung quy trình kỳ họp theo cơng thức cho thấy rõ nét quan điểm tăng cường quyền lập pháp Quốc hội Hiến pháp năm 2013 Luật ban hành VBQPPL năm 2015
3 Đánh giá chung, nguyên nhân giải pháp
Có thể thấy, thể chế hoá quan điểm tăng cường quyền lập pháp Quốc hội theo quy định Hiến pháp năm 2013 có ưu điểm bất cập Sự phân định vai trị loại hình văn Nghị định Thông tư mối quan hệ với Luật kết đáng kể Mặc dù Luật ban hành VBQPPL năm 2015 chưa quy định rõ “quy định chi tiết điều, khoản điểm giao luật ” nghĩa nào, song tạo thơng điệp quan hành trung ương khơng cịn ban hành văn với nội dung tuỳ nghi trước Dẫu sao, thể chế hoá hay điểm chưa thực hoàn thiện Luật năm 2015 quy định nghị định, thơng tư ban hành biện pháp cụ thể để “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật ”134 hay để “thực chức quản lý nhà nước”135
mà cụm từ chưa định nghĩa cách rõ ràng Đây coi bất cập nhỏ tổng thể kết lớn
Việc “cắt khúc” quy trình lập pháp theo chủ thể trực tiếp kiểm sốt, hay nói cách khác chủ thể trực tiếp thao tác kỹ thuật dự án luật, lại bất cập lớn thể chế hoá quy định quyền lập pháp Hiến pháp năm 2013 Sự cắt khúc làm cho tính trách nhiệm quan có liên quan, lý khách quan chủ quan, không thực phát huy đầy đủ để bảo đảm chất lượng, tính hợp pháp hợp lý dự án luật trước trình Quốc hội thơng qua Đây lý dẫn tới nhiều bất cập chất lượng luật Quốc hội thông qua thời gian vừa qua
Nguyên nhân bất cập thứ có lẽ nằm chỗ chưa có phân định cách tường minh mối quan hệ mặt nội dung Nghị định, Thông tư Luật, Nghị Quốc hội Liệu Luật giao Nghị định, Thơng tư quy định? Liệu Chính phủ, Bộ Cơ quan ngang có khoảng tự để ban hành quy định Nghị định, Thông tư hay không? Mối quan hệ thực vấn đề lớn khoa học pháp lý lâu khoa học pháp lý quan niệm theo lối hình thức, nghĩa thừa nhận Chính phủ có quyền ban hành nghị định, Bộ Cơ quan ngang có quyền ban hành thơng tư mà quan tâm làm rõ nội dung văn mang tên gọi “Nghị định” hay “Thơng tư” phải hay chứa đựng nội dung mối quan hệ với văn mang tên “Luật” nguồn khác của hệ thống pháp luật Để giải bất cập mặt chất có lẽ cần đặt mối quan hệ “Nghị định”, “Thông tư” với “Luật” mối quan hệ Ủy quyền lập pháp lăng kính chức hành pháp mà Chính phủ Bộ, Cơ quan ngang phải thực
Đối với bất cập thứ hai, nguyên nhân nằm chỗ chưa thực có nhận thức thấu đáo đồng mối quan hệ Quốc hội, Chính phủ quan hai
(6)