Quy trình lập pháp của quốc hội việt nam lý luận và thực tiễn

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH NGUYỄN ANH VŨ QUY TRÌNH LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM – LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Chuyên ngành Hành Mã số 60.38.20 Người hướng dẫn khoa học:GS-TS Nguyễn Đăng Dung TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2011 LỜI CAM ĐOAN Tơi xin cam đoan cơng trình nghiên cứu riêng Các kết nghiên cứu luận văn trung thực không chép từ cơng trình khoa học khác TÁC GIẢ LUẬN VĂN Nguyễn Anh Vũ DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CNXH: Chủ nghĩa xã hội BTP: Bộ tư pháp QH: Quốc hội UB: Uỷ ban UBTVQH: Uỷ ban thường vụ Quốc hội XHCN: Xã hội chủ nghĩa DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 1: Trình tự thơng qua luật, pháp lệnh kỳ họp (phiên họp).…………………………………………………………………… 14 Bảng 2: Trình tự thơng qua luật, pháp lệnh hai kỳ họp (phiên họp)….………………………………………………………………… 15 Bảng 3: Các hoạt động tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật hai kỳ họp.………………………………………………………………………16 Bảng 4: Thống kê số lượng Luật ban hành qua năm…….….………………………………………………………………36 MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU CHƢƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH LẬP PHÁP 1.1 Khái niệm quy trình lập pháp 1.2 Vai trò quy trình lập pháp hoạt động lập pháp 1.3 Các giai đoạn quy trình lập pháp 1.3.1 Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 11 1.3.2 Soạn thảo luật, pháp lệnh 12 1.3.3 Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh 13 1.3.4 Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến 13 1.3.5 Thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý thông qua dự án luật, pháp lệnh 14 1.3.6 Công bố luật, pháp lệnh 17 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUY TRÌNH LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM 18 2.1 Khái quát thực trạng quy trình lập pháp Việt Nam qua giai đoạn 18 2.1.1 Giai đoạn 1945 – 1980 18 2.1.2 Giai đoạn 1980 – 2001 21 2.1.3 Giai đoạn 2001 đến 26 2.2 Đánh giá chung việc xây dựng thực quy trình lập pháp Việt Nam 35 2.2.1 Khái quát thành tựu đạt 35 2.2.2 Những hạn chế quy trình lập pháp nguyên nhân 37 CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM 53 3.1 Nhóm giải pháp liên quan đến cơng đoạn lập chƣơng trình 54 3.1.1 Sự linh hoạt chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 54 3.1.2 Đăng tải để lấy ý kiến công chúng dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 55 3.1.3 Có chế đảm bảo quyền trình dự án luật, pháp lệnh đại biểu Quốc hội 56 3.2 Các giải pháp liên quan đến soạn thảo văn 56 3.2.1 Tách phân tích sách thành giai đoạn độc lập 57 3.2.2 Thành lập quan soạn thảo độc lập 58 3.2.3 Quy định chi tiết đánh giá tác động dự thảo luật, pháp lệnh 58 3.3 Giải pháp liên quan đến công đoạn thẩm tra 59 3.4 Các giải pháp việc cho ý kiến Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội 59 3.4.1 Vai trò “giám đốc thẩm tra” Uỷ ban thường vụ Quốc hội 59 3.4.2 Nâng tầm hình thức cho ý kiến Uỷ ban thường vụ Quốc hội 60 3.5 Các giải pháp liên quan đến xem xét, thông qua 60 3.5.1 Nâng cao vai trò Hội đồng dân tộc uỷ ban phiên họp toàn thể 60 3.5.2 Bỏ quy định thảo luận dự án luật, pháp lệnh phiên họp tổ 61 3.5.3 Yêu cầu Quốc hội biểu nội dung dự thảo luật lần xem xét thứ 61 KẾT LUẬN 63 PHẦN MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài Pháp luật vốn công cụ quản lý xã hội hiệu nhà nước Với vai trị quan trọng đó, địi hỏi pháp luật phải có thuộc tính riêng; hình thành phát triển pháp luật phải sở tảng, tiền đề định phải tuân thủ theo trình tự, thủ tục - quy trình chặt chẽ Có pháp luật thực thể đời sống riêng nó, vào sống, đáp ứng nhu cầu khách quan xã hội Ở nhà nước xã hội chủ nghĩa nói chung nước ta nói riêng, pháp luật giá trị đích thực pháp luật phải đề cao hơn, đảm bảo cho pháp luật thực phản ánh ý chí, nguyện vọng nhân dân nhân dân Thực tiễn xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta thời gian qua đạt thành tựu quan trọng, đặc biệt sau có đời Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi bổ sung năm 2002) Luật ban hành văn quy phạm pháp luật hành năm 2008 Quy trình xây dựng pháp luật quy định chi tiết, cụ thể, làm pháp lý cho toàn hoạt động xây dựng ban hành luật Tuy nhiên, đến hệ thống pháp luật nước ta chưa đầy đủ, đồng bộ, chí khó vào sống, phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần…Có nhiều nguyên nhân khác nhau, có yếu tố liên quan đến quy trình lập pháp việc khảo sát, nghiên cứu chưa sát với thực tiễn, tiến độ soạn thảo chậm, thiếu đóng góp, tham gia ý kiến chuyên gia đầu ngành, việc thẩm định, thảo luận, thơng qua dự án luật, pháp lệnh cịn mang tính hình thức… Để khắc phục mặt hạn chế trên, năm gần đây, Nghị Trung ương đưa yêu cầu biện pháp cụ thể Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI xác định “Quản lý đất nước pháp luật, khơng đạo lý… địi hỏi phải quan tâm xây dựng pháp luật Từng bước bổ sung hoàn chỉnh hệ thống pháp luật…” Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII xác định: “sớm ban hành luật trình tự xây dựng tổ chức thực pháp luật, bảo đảm cho Nhà nước quản lý mặt đời sống xã hội pháp luật ” Văn kiện Đại hội VIII nhấn mạnh nhiệm vụ đổi mới, nâng cao chất lượng công tác lập pháp: “Coi trọng tổng kết thực tiễn Việt Nam, nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, ban hành văn luật với quy định cụ thể, dễ hiểu, dễ thực hiện” Văn kiện Đại hội X: “Đổi quy trình xây dựng luật, giảm mạnh việc ban hành pháp lệnh”; Đại hội XI xác định: “Tiếp tục đổi nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trước hết quy trình xây dựng luật, pháp lệnh; luật, pháp lệnh cần quy định cụ thể, tăng tính khả thi để đưa nhanh vào sống” Nghị 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đề kế hoạch tổng thể mà trọng tâm “Đổi quy trình, thủ tục xây dựng pháp luật…Nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật…Nâng cao trình độ lực làm luật Quốc hội… Hiện đại hoá phương thức phương tiện xây dựng pháp luật” Quy trình lập pháp có ảnh hưởng trực tiếp tới kết hoạt động lập pháp, coi “quy trình cơng nghệ”, quan trọng phức tạp, kết đạt sản phẩm văn lập pháp có giá trị cao xã hội Vì lý trên, tác giả chọn đề tài “Quy trình lập pháp Quốc hội Việt Nam – Lý luận thực tiễn” làm đề tài Luận văn cao học Tình hình nghiên cứu đề tài Đến nay, có số cơng trình nghiên cứu báo (đăng tạp chí chuyên ngành) đề cập tới quy trình lập pháp, đơn cử như: - Đề tài “Cơ sở lý luận thực tiễn việc xem xét, thông qua dự án luật kỳ họp Quốc hội” (năm 1999), ông Nguyễn Văn Thuận làm chủ nhiệm; - Đề tài “Đổi hồn thiện quy trình lập pháp Quốc hội ban hành pháp lệnh Ủy ban thường vụ Quốc hội” (năm 2001) ông Vũ Mão làm chủ nhiệm; - Luận án tiến sĩ: Hồn thiện quy trình lập pháp Việt Nam (năm 2004) tác giả Hoàng Văn Tú; - Báo cáo nghiên cứu Sửa đổi Luật ban hành văn quy phạm pháp luật vấn đề liên quan đến quy trình xây dựng luật, pháp lệnh Văn phòng Quốc hội (năm 2008); - Báo cáo nghiên cứu Đánh giá quy trình xây dựng Luật, Pháp lệnh Việt Nam - thực trạng giải pháp Viện Nghiên cứu Chính sách, Pháp luật Phát triển (năm 2008); - Sách tham khảo: Nguyễn Sĩ Dũng (2007), Thế - Một góc nhìn, Nhà xuất Tri thức, Hà Nội; - Sách chuyên khảo: Văn phịng Quốc hội (2004), Đổi hồn thiện quy trình lập pháp Quốc hội, Nhà xuất Chính trị Quốc gia, Hà Nội; - “Chương trình lập pháp Quốc hội phải chương trình soạn thảo dự án luật Chính phủ”, tác giả GS-TS Nguyễn Đăng Dung, đăng tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 118 Từ sau năm 2008 đến nay, tức sau có Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 (sau xin gọi tắt Luật năm 2008), vấn đề liên quan tới quy trình lập pháp, hoạt động lập pháp tiếp tục quan tâm chưa có cơng trình khoa học tiếp tục đề cập sâu lĩnh vực Mục đích, đối tƣợng, giới hạn phạm vi nghiên cứu Luận văn hướng tới việc nghiên cứu sở lý luận, sở thực tiễn quy trình lập pháp, góp phần xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, ổn định, đủ số lượng, tốt chất lượng, góp phần xây dựng Nhà nước Pháp quyền Xã hội Chủ nghĩa nước ta Đối tượng nghiên cứu quy trình lập pháp nước ta, đặc biệt quan tâm tới quy trình lập pháp theo quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật hành năm 2008 văn pháp luật khác có liên quan Đây phạm vi, giới hạn nghiên cứu Đề tài Các phƣơng pháp tiến hành nghiên cứu Dựa phương pháp luận triết học Mác – Lênin vật biện chứng vật lịch sử; quan điểm Đảng hoàn thiện Nhà nước pháp quyền thời kỳ đổi Đề tài sử dụng phương pháp lịch sử, logic, thống kê, phân tích, tổng hợp, so sánh… Ý nghĩa khoa học giá trị ứng dụng đề tài Trên sở tài liệu, cơng trình nghiên cứu, quy định pháp luật, Luận văn đề cập cách có hệ thống sở pháp lý, giá trị thực tiễn quy trình lập pháp; đề xuất phương án, giải pháp có tính khả thi, góp phần nâng cao hiệu quả, chất lượng hoạt động ban hành luật Quốc hội nói riêng hệ thống quan ban hành văn quy phạm pháp luật nói chung Bố cục Luận văn Ngồi phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu Luận văn bao gồm chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận quy trình lập pháp Chương 2: Thực trạng quy trình lập pháp Việt Nam Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện quy trình lập pháp Quốc hội Việt Nam 47 họp thảo luận, xem xét thông qua dự án luật, đại biểu tập trung thảo luận vấn đề mang tính kỹ thuật thực sau chỉnh lý dự thảo cịn nhiều đại biểu Quốc hội muốn phát biểu thêm sách Chất lượng hoạt động lập pháp đại biểu Quốc hội không cao Từ trước đến chưa có đại biểu Quốc hội tự trình dự án luật trước Quốc hội Hoạt động lập pháp số đại biểu Quốc hội cịn mang tính hình thức Có nhiều đại biểu Quốc hội suốt nhiệm kỳ chưa đóng góp thảo luận dự án luật lần nào, chất lượng thảo luận số đại biểu Quốc hội không cao, chưa rõ ràng, thiếu lơgích sắc bén tư pháp lý Số đại biểu Quốc hội nghỉ họp nhiều làm ảnh hưởng lớn đến chất lượng hoạt động lập pháp Sau kỳ họp thứ 5, quốc hội khố XII, Phó Chủ tịch Quốc hội Huỳnh Ngọc Sơn nhận xét thẳng: “Kỳ họp vừa rồi, có buổi đại biểu vắng nhiều quá, đến mức người phải gọi ngồi xích gần lại cho hội trường đỡ trống” 48 CHƢƠNG MỘT SỐ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN QUY TRÌNH LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM Q trình cơng nghiệp hố, đại hố làm thay da, đổi thịt nhiều mặt đời sống xã hội Những quan hệ phát sinh, vận động, thay đổi liên tục tác động chế thị trường đòi hỏi phải ghi nhận, có chế hữu hiệu để bảo vệ, bảo đảm giữ vững định hướng Xã hội chủ nghĩa Bên cạnh đó, xu hướng hội nhập quốc tế, để đảm bảo thực cam kết gia nhập tổ chức thương mại giới WTO, đòi hỏi Việt Nam phải xây dựng hệ thống pháp luật hồn chỉnh, đồng bộ, minh bạch…trong tập trung trọng vào xây dựng hoàn thiện pháp luật về: tổ chức hoạt động thiết chế hệ thống trị phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân nhân dân; bảo đảm quyền người, quyền tự do, dân chủ công dân; dân sự, kinh tế, trọng tâm hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; hội nhập quốc tế…35 Việc hồn thiện quy trình lập pháp có ý nghĩa quan trọng, định tới chất lượng tiến độ hoạt động lập pháp Hồn thiện quy trình lập pháp nhu cầu mang tính sống cịn giai đoạn Một Quốc hội đổi qua kỳ họp, gần gũi với dân hơn, hiệu thực quyền việc thực chức thực tế dễ nhận thấy Báo cáo trị Đại hội đại biểu tồn quốc lần thứ XI khẳng định: “Tiếp tục đổi nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trước hết quy trình xây dựng luật, pháp lệnh; luật, pháp lệnh cần quy định cụ thể, tăng tính khả thi để đưa nhanh vào sống” Trên sở tư tưởng đạo đó, cấp độ luận văn này, tác giả xin đề cập đến giải pháp có tính ghi nhận gợi mở sau đây: 3.1 Nhóm giải pháp liên quan đến cơng đoạn lập chƣơng trình 3.1.1 Sự linh hoạt chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Khơng nên xem chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có tính chất tiêu, kế hoạch bắt buộc phải hồn thành dẫn đến làm 35 Tham khảo: Nghị 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 49 tính chủ động chủ thể q trình thực hiện, khơng đáp ứng yếu tố “động” phát triển kinh tế - xã hội địi hỏi Theo hướng đó, Chính phủ chủ thể khác có quyền đề xuất dự án luật chủ động thiết lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh riêng sở nhu cầu thực tế cấp bách phát sinh trình thực nhiệm vụ giao Điều đảm bảo tính định hướng, thứ tự ưu tiên Chính phủ chủ thể khác việc xây dựng dự án luật, pháp lệnh đáp ứng mục tiêu có hiệu Các dự án luật, pháp lệnh nên trình Quốc hội, UBTVQH để đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh sẵn sàng mặt nội dung kỹ thuật Và vây, q trình xem xét, thơng qua nhanh chóng, gặp trục trặc, tránh xảy tình trạng “nấu cơm hai lần”36 Ưu điểm việc kế hoạch hoá hoạt động lập pháp nên vận dụng cách lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ngắn hạn (6 tháng), vừa đảm bảo điều chỉnh linh hoạt, phù hợp với yêu cầu sống vừa đảm bảo cho dự án luật, pháp lệnh chuẩn bị kỹ lưỡng đưa vào sống Luật hành quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội đầu mối tập hợp đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh Quy định đảm bảo tính bình đẳng chủ thể có quyền đề xuất dự án luật Luật quy định việc cho ý kiến Chính phủ dự án luật, pháp lệnh chủ thể khác Chính phủ chủ thể chủ yếu chịu trách nhiệm thi hành đảm bảo điều kiện để thi hành dự án luật sau thông qua37 Tuy nhiên, cần phát huy vai trị Chính phủ để Chính phủ thực có nhu cầu, động lực trách nhiệm hoạt động lập pháp Trong viết “Chương trình lập pháp Quốc hội phải chương trình soạn thảo dự án luật Chính phủ” đăng tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 118 (tháng 03 năm 2008), tác giả Nguyễn Đăng Dung đề cập: “Quốc hội quan điều hành, khó nắm bắt vướng mắc, cần điều chỉnh để đảm bảo hiệu hoạt động điều hành quan hành pháp Việc quan hành pháp trình dự án luật đương nhiên, họ có động lực để làm việc đó” Nghị 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hồn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, 36 Nguyễn Sĩ Dũng, tlđd 4, tr.88 Đây lý hợp lý mà Hiến pháp nhiều nước châu Âu trao quyền ưu tiên cho Chính phủ việc xác lập chương trình làm việc Quốc hội 37 50 định hướng đến năm 2020 (sau xin gọi tắt Nghị 48-NQ/TW) đạo tăng cường trách nhiệm Chính phủ việc đạo hoạt động xây dựng pháp luật, “Chính phủ tập trung xem xét, định vấn đề mang tính quan điểm, sách” 3.1.2 Tăng cường lấy ý kiến cơng chúng dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Đây nhiệm vụ quan trọng nhằm “tăng cường vai trò, trách nhiệm quan, tổ chức nghiên cứu chuyên ngành… tầng lớp nhân dân hoạt động lập pháp” theo tinh thần Nghị 48NQ/TW Nhà nước Pháp quyền Xã hội Chủ nghĩa nhân dân, nhân dân, nhân dân phải có hệ thống pháp luật xuất phát từ nhân dân, nhân dân tham gia đóng góp ý kiến, nhân dân định đường hướng Việc công khai, minh bạch tăng cường tham gia công chúng vào hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh hoàn toàn hợp lý công việc phải tiến hành tất khâu, cơng đoạn quy trình lập pháp Giải pháp vừa cho phép huy động tối đa trí tuệ xã hội, vừa bảo đảm cho hoạt động lập pháp xác thực vàmang tính khả thi Về phía quan nhà nước có thẩm quyền, việc giải trình ý kiến tham gia, đóng góp cơng chúng, địi hỏi thân quan phải có đầu tư nghiên cứu, đánh giá khách quan, toàn diện, khoa học Việc làm khơng khắc phục tình trạng thiếu thơng tin Quốc hội mà cịn góp phần loại trừ biểu tiêu cực liên quan tới việc xây dựng chương trình Đồng thời, việc tham gia ý kiến cơng chúng nhiều góp phần giảm tải cho Quốc hội điều kiện hạn hẹp thời gian thiếu thơng tin có liên quan Việc tăng cường lấy ý kiến công chúng dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh lại kênh truyền thông để tuyên truyền, phổ biến chủ trương, sách Đảng, pháp luật nhà nước đến với người dân Niềm tin vào sách Đảng, vào hệ thống pháp luật nhà nước góp phần nâng cao ý thức pháp luật nói riêng, ý thức xã hội nói chung 3.1.3 Có chế đảm bảo quyền trình dự án luật, pháp lệnh đại biểu Quốc hội 51 Đây định hướng mặt giải pháp nêu Nghị 48/NQ-TW nhằm nâng cao trình độ, lực làm luật Quốc hội: “Xác lập chế bảo đảm thực quyền sáng kiến pháp luật đại biểu Quốc hội” Trong trường hợp chưa đủ điều kiện để đảm bảo cách tốt tham gia đóng góp ý kiến cơng chúng vào hoạt động lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cần thiết phải xây dựng chế bảo đảm cho quyền trình dự án luật, pháp lệnh đại biểu Quốc hội Hình thức phổ biến giới, thể tính chuyên nghiệp Nghị sĩ (đại biểu Quốc hội) Để đảm bảo quyền trình dự án luật, pháp lệnh đại biểu Quốc hội Việt Nam khả thi hoạt động mình, đại biểu Quốc hội cần đến phận, đội ngũ chuyên gia tư vấn, giúp việc chuyên nghiệp Kiến nghị thành lập Ủy ban lập pháp có chức soạn thảo luật, pháp lệnh theo đề nghị, kiến nghị đại biểu Quốc hội, đề nghị Hội đồng dân tộc ủy ban Quốc hội mà nhiều đại biểu đề cập nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII giải pháp hợp lý, phù hợp với xu hướng xây dựng Quốc hội chuyên nghiệp 3.2 Các giải pháp liên quan đến soạn thảo văn 3.2.1 Tách phân tích sách thành giai đoạn độc lập Để đảm bảo chất lượng văn soạn thảo, nên thiết kế quy trình soạn thảo theo hai giai đoạn riêng biệt là: Thiết kế sách soạn thảo mặt kỹ thuật Theo đó, giai đoạn thiết kế sách phải thực trước Chính sách lập pháp văn luật, pháp lệnh cụ thể hình thành sở phân tích, nhận biết vấn đề sống mục tiêu đặt Chính phủ Việc phân tích sách cho phép lấy ý kiến công chúng kỹ hơn, cho phép tranh luận, trao đổi bên môi trường minh bạch, bảo đảm trách nhiệm giải trình Chính phủ cân nhắc để thông qua (hoặc không thông qua, chẳng hạn biện pháp ban hành luật không cần thiết) làm sở, định hướng cho việc soạn thảo văn luật, pháp lệnh Nội dung sách lập pháp thơng qua chuyển cho quan có chức soạn thảo độc lập Đây lĩnh vực dành riêng cho chuyên gia pháp lý trình độ cao Các chuyên gia có nhiệm vụ thể 52 nội dung sách Chính phủ thành ngơn ngữ luật phù hợp với khung pháp lý yêu cầu hệ thống pháp luật Các chuyên gia hoạch định sách bộ, ngành phối hợp với chuyên gia pháp lý để “dịch” nội dung sách thành quy phạm pháp luật cụ thể dự thảo luật, pháp lệnh Sau hoàn thành, dự thảo chuyển đến tập thể Chính phủ xem xét lần cuối để định có trình hay khơng trình dự thảo Quốc hội xem xét thơng qua38 Khi giai đoạn phân tích sách độc lập với giai đoạn soạn thảo, khắc phục tình trạng lãng phí mặt thời gian nguồn lực việc Chính phủ khơng trí với phần lớn nội dung sách mà bộ, ngành chủ trì soạn thảo trình, yêu cầu phải chỉnh lý lại toàn Bởi thực tế nay, Chính phủ chủ yếu xem xét, thơng qua dự thảo lần, sở dự thảo luật, pháp lệnh chuẩn bị sẵn sách lập pháp chưa xác định rõ 3.2.2 Thành lập quan soạn thảo độc lập Như đề xuất trên, nội dung sách hồn hảo có ý nghĩa, phát huy giá trị chuyển hố cách xác, khoa học vào quy phạm pháp luật đạo luật, pháp lệnh Do vậy, cần phải có quan soạn thảo độc lập có khả “chuyển hố” u cầu sách bộ, ngành Chính phủ thông qua thành quy phạm pháp luật Nhu cầu thành lập quan xuất phát từ thực tế việc soạn thảo quy phạm pháp luật cụ thể cơng việc khó khăn, địi hỏi kỹ riêng biệt mà người am hiểu pháp luật thực được39 Việc thành lập quan chịu trách nhiệm soạn thảo chung dự án luật, pháp lệnh theo quy chuẩn chung tránh thiếu thống cách thức thể văn luật, pháp lệnh bộ, ngành soạn thảo Bên cạnh đó, cách thức tập trung việc soạn thảo vào đầu mối độc lập cịn hạn chế tình trạng bộ, ngành đưa vào quy định lợi ích riêng Theo tác giả luận văn, Bộ Tư pháp đầu mối phù hợp cho nhiệm vụ Tình trạng thiếu thống nhất, thiếu đồng hệ thống pháp luật khắc phục vai 38 Nguyễn Sĩ Dũng, Thế - góc nhìn, (NXB Tri Thức, 2006), tr 76 -113 Ông Otto von Bismarck, Thủ tướng đế chế Đức khẳng định: “Có hai thứ rối rắm trần đời làm xúc xích làm luật” 39 53 trị thẩm định Bộ tư pháp thay trách nhiệm đảm bảo thống nhất, đồng hệ thống pháp luật 3.2.3 Quy định chi tiết đánh giá tác động dự thảo luật, pháp lệnh Như phân tích, hoạt động đánh giá tác động dự thảo luật, pháp lệnh có vai trị, ý nghĩa quan trọng tính khả thi, hiệu lực, hiệu dự thảo Đây nghiệp vụ kỹ mẻ, để có hiệu thiết thực tất nhiên đòi hỏi phải qua trình va đập với thực tế, với học hỏi, chia sẻ kinh nghiệm lập pháp từ quốc gia tiên tiến Điều quan trọng phải xác định đặt chỗ vai trò ảnh hưởng công cụ Theo tác giả luận văn, cần quy định cụ thể yêu cầu, tiêu chí, mức độ phạm vi việc đánh giá tác động văn Hơn nữa, để việc đánh giá tác động việc ban hành văn có hiệu thực tế, cần phải có quy định hướng dẫn trình tự, thủ tục trách nhiệm quan đánh giá chủ thể khác tham gia vào trình đánh giá tác động Đối với cơng việc này, Quốc hội ủy quyền cho UBTVQH Chính phủ để ban hành văn hướng dẫn 3.3 Giải pháp liên quan đến công đoạn thẩm tra Linh hoạt hình thức phối hợp thẩm tra Ủy ban Quốc hội Luật năm 2008 có quy định cụ thể cách thức phối hợp thẩm tra Ủy ban Quốc hội Theo đó, có hai cách là: 1) Cơ quan chủ trì thẩm tra tổ chức phiên họp thẩm tra với tham gia đại diện quan tham gia thẩm tra; 2) Cơ quan chủ trì thẩm tra tổ chức phiên họp thẩm tra với Thường trực quan tham gia thẩm tra Trong bối cảnh Quốc hội Việt Nam có nhiều thành viên kiêm nhiệm việc tổ chức phiên họp tồn thể Ủy ban khó thực Nguyên nhân hạn chế thời gian, công việc bận rộn Ngay việc tổ chức phiên họp toàn thể Ủy ban gặp nhiều khó khăn Giải pháp quy định Điều 20 Quy chế hoạt động Hội đồng dân tộc Ủy ban Quốc hội hành có nhiều điểm hợp lý, tăng thêm chủ động Ủy ban đồng thời phát huy nguyên tắc làm việc tập thể Ủy ban Quốc hội Theo đó, Ủy ban tham 54 gia thẩm tra chủ động tiến hành phiên họp toàn thể để tiến hành thẩm tra gửi ý kiến đến Ủy ban chủ trì thẩm tra trình bày ý kiến trực tiếp trước Quốc hội Ủy ban thường vụ Quốc hội 3.4 Các giải pháp việc cho ý kiến Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội 3.4.1 Vai trò “giám đốc thẩm tra” Ủy ban thường vụ Quốc hội Với vai trò đặc biệt quan trọng tồn quy trình lập pháp nói chung cơng đoạn cho ý kiến nói riêng, ý kiến thẩm tra UBTVQH coi phiên họp trù bị Quốc hội việc thông qua dự án luật Do vậy, UBTVQH phải thẩm định lại tất kết luận thẩm định Hội đồng dân tộc Ủy ban có liên quan, trợ giúp phận giúp việc hiệu Văn phòng Quốc hội, Ủy ban tham mưu chuyên gia hầu hết lĩnh vực Để cho kết luận thẩm định dự án luật UBTVQH đảm bảo theo với tính chất nó, địi hỏi việc thẩm định phải thật kỹ lưỡng, rà soát, đánh giá tiêu chí bước thực dự án luật, đặc biệt tiêu chí mang tính trị, kinh tế đáp ứng yêu cầu khách quan đời sống xã hội Như vấn đề có ý nghĩa quan trọng việc thẩm định UBTVQH chất lượng (trí tuệ) thành viên chất lượng kết thẩm định dự án luật UBTVQH Nghị 48-NQ/TW đề cập rõ “Nâng cao trình độ lực làm luật Quốc hội Tăng hợp lý tỉ lệ đại biểu chun trách, có trình độ, hiểu biết pháp luật” 3.4.2 Nâng tầm hình thức cho ý kiến Ủy ban thường vụ Quốc hội Về hình thức cho ý kiến Ủy ban thường vụ Quốc hội, Luật hành quy định “chủ toạ phiên họp kết luận” chưa tầm với vai trò UBTVQH ý nghĩa hoạt động Đặc biệt điều kiện mà báo cáo thẩm tra Hội đồng dân tộc Ủy ban mức độ định vừa thiếu thời gian, vừa chưa tồn diện Luận văn kiến nghị phải sử dụng hình thức kết luận văn UBTVQH, đưa ý kiến, yêu cầu cụ thể, rõ ràng, làm sở cho việc tiếp thu, chỉnh lý Trường hợp bên cịn có ý kiến khác văn sở cho Quốc hội xem xét, định 3.5 Các giải pháp liên quan đến xem xét, thơng qua 55 3.5.1 Nâng cao vai trị Hội đồng dân tộc Ủy ban phiên họp tồn thể Hiện việc báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh trao cho UBTVQH Tuy nhiên, phân tích, vai trị UBTVQH phiên họp tồn thể chủ toạ tập thể phiên họp Trách nhiệm báo cáo giải trình tiếp thu nên giao lại cho quan chủ chì việc tiếp thu nghiên cứu, chỉnh lý phù hợp Tiếng nói Hội đồng dân tộc Ủy ban Quốc hội phiên hợp tồn thể phải đóng vai trị quan trọng thành viên quan chuyên gia “nằm vùng”, nắm bắt rõ dự án luật, pháp lệnh 3.5.2 Bỏ quy định thảo luận dự án luật, pháp lệnh phiên họp tổ Ngoài nguyên nhân trùng lặp nêu phần thực trạng, việc thảo luận tổ hay đồn đại biểu Quốc hội tăng tính cục bộ, địa phương việc thảo luận vấn đề chung đất nước, cho dù lý thuyết họ đại diện cho cử tri nước Điều có khả tạo rủi ro lợi ích quốc gia bị ảnh hưởng tính cục địa phương Quốc hội thảo luận dự án luật vừa liên quan đến lợi ích nước vừa liên quan đến lợi ích số địa phương định Thực tế hoạt động Quốc hội cho thấy, thời gian dành cho phiên họp tổ nhiều, thời gian danh cho phiên họp toàn thể giảm Trong phiên họp có ý nghĩa định tới việc ban hành văn luật, pháp lệnh Do vậy, khẳng định giải pháp không tổ chức phiên họp tổ để thảo luận dự án luật, pháp lệnh kỳ họp hợp lý 3.5.4 Yêu cầu Quốc hội biểu nội dung dự thảo luật lần xem xét thứ Luật hành năm 2008 quy định trường hợp dự án luật xem xét, thông qua kỳ họp lần xem xét, thảo luận thứ nhất, Quốc hội biểu nội dung dự án (Điều 52) Luận văn đề xuất áp dụng hình thức tương tự trường hợp xem xét, thông qua dự án luật hai kỳ họp (Điều 53) Các vấn đề định kỳ họp thứ không thảo luận lại kỳ họp sau Có tránh tình trạng lặp lặp lại thủ tục, giảm tình trạng “vừa 56 thiết kế, vừa thi cơng”, tạo điều kiện thuận lợi, giảm chi phí thời gian cho việc chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh Bên cạnh đó, cần đề cao vai trị chủ động chủ thể trình dự án lần xem xét, thảo luận lần thứ nhất, tạo điều kiện cho họ thể rõ sách lập pháp dự thảo, tránh trường hợp trình chỉnh lý hai kỳ họp làm thay đổi nội dung dự thảo, ảnh hưởng đến việc thi hành dự thảo thực tế sau 57 KẾT LUẬN Quy trình lập pháp có vai trị quan trọng, mang tính định đến tiến độ chất lượng hoạt động lập pháp, ảnh hưởng trực tiếp tới mục tiêu hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, đáp ứng nhu cầu điều chỉnh quan hệ xã hội vận động phát triển Nghiên cứu, tìm tịi, sáng tạo để đổi quy trình lập pháp nhiệm vụ “thường trực” quan lập pháp giới Những thành tựu đạt trình nghiên cứu, đổi quy trình lập pháp Quốc hội Việt Nam, nguyên tắc, quy định chuẩn mực thể hệ thống văn quy phạm pháp luật, viết, cơng trình nghiên cứu nhà khoa học, chuyên gia…trong lĩnh vực lập pháp đáng trân trọng Càng trân trọng nước ta khơng có bề dày Lập pháp nước phương Tây, đường lựa chọn để xây dựng xã hội có Nhà nước, Pháp luật… quy trình lập pháp chưa có tiền lệ… Trên sở kết nghiên cứu quy trình lập pháp cơng trình trước đó, Luận văn phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiếu đưa cách nhìn khái quát quy trình lập pháp Quốc hội Việt Nam Các vấn đề mang tính lý luận quy trình lập pháp Luận văn đề cập đến khái niệm quy trình lập pháp; vai trị quy trình lập pháp với hoạt động lập pháp; bước, công đoạn quy trình lập pháp nói chung Việt Nam nói riêng Luận văn mơ tả sơ lược lịch sử hình thành phát triển quy trình lập pháp Quốc hội Việt Nam, điểm nhấn, vai trị, tác động quy trình lập pháp lịch sử lập pháp Bên cạnh hạn chế, tồn cần khắc phục để hoàn thiện quy trình lập pháp Quốc hội Trong phạm vi luận văn cao học, tác giả xin đưa vài đóng góp nhỏ liên quan tới số cơng đoạn quy trình lập pháp nhằm góp phần hồn thiện quy trình lập pháp tại: Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cần linh hoạt nữa; cần mở rộng, thu hút tham gia công chúng để phản ánh xác, đáp ứng nhu cầu thực tế đời sống xã hội Trong công đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh cần phân tách giai đoạn phân tích sách thành giai đoạn độc lập với giai đoạn soạn thảo Tăng cường vai trị Chính phủ công đoạn để hoạt động xây dựng pháp luật 58 nhanh chóng, chất lượng, hiệu Cơng đoạn Quốc hội cần cải tiến theo hướng Quốc hội, đại biểu Quốc hội có thực quyền, tiến tới đại biểu chuyên trách, Quốc hội chuyên nghiệp Trong trình nghiên cứu, với hạn chế trình độ thời gian, khơng thể tránh khỏi thiếu sót Tác giả mong nhận đóng góp ý kiến quý Thầy, Cô bạn đọc để Luận văn hoàn thiện DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO I Văn Đảng Cộng sản Việt Nam Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VI, VII, VIII, IX, X, XI II Danh mục văn pháp luật: Hiến pháp năm 1946; Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hòa năm 1959 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm1992; Nghị số 51/2001/QH10, việc sửa đổi bổ sung số điều hiến pháp nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam; Luật số 52-L/CTN, Luật ban hành văn quy phạm pháp luật, ban hành ngày 23/11/1996; Luật số 02/2002/QH11, Luật sửa đổi, bổ sung số điều luật ban hành văn quy phạm pháp luật, ban hành ngày 27/12/2002; Luật số17/2008/QH12, Luật ban hành văn quy phạm pháp luật, ban hành ngày 12/6/2008; Luật số 17-LCT, Luật tổ chức Quốc hội, ban hành ngày 26/7/1960; 10 Luật số 1-LCT/HĐNN7, Luật tổ chức Quốc hội Hội đồng Nhà nước, ban hành ngày 11/7/1981; 11 Luật số 66-LCT/HĐNN8, Luật tổ chức Quốc hội, ban hành ngày 18/4/1992; 12 Luật số 30/2001/QH10, Luật tổ chức Quốc hội, ban hành ngày 07/01/2002; 13 Luật số 83/2007/QH11, Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Tổ chức Quốc hội, ban hành ngày 11/4/2007; 14 Luật số 161/2005/NĐ-CP, Nghị định quy định chi tiết hướng dẫn thi hành số điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, ban hành ngày 27/12/2005; 15 Nghị số 27/2004/QH11 việc ban hành Quy chế hoạt động Hội đồng dân tộc uỷ ban Quốc hội, ban hành ngày 15/6/2004; 16 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP, Nghị định quy định chi tiết biện pháp thi hành Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, ban hành ngày 05/3/2009 III Danh mục tài liệu tham khảo - Bộ Giáo dục đào tạo – Trung tâm ngơn ngữ văn hố Việt Nam (1999), Đại từ điển tiếng Việt, Nhà xuất Văn hố – Thơng tin, Hà Nội, tr 1381 - Nguyễn Văn An (2003), “Đổi công đoạn làm luật đưa luật vào sống”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (Số 6), tr.3 - Đặng Văn Chiến (2008), “Vai trò Ủy ban Pháp luật việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp tính thống hệ thống pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Số 115, tr 30; - Nguyễn Đăng Dung (2008), Chương trình lập pháp Quốc hội phải chương trình soạn thảo dự án luật Chính phủ, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 118 - Nguyễn Sĩ Dũng (2007), Thế - Một góc nhìn, Nhà xuất Tri thức, Hà Nội; - Hoàng Văn Tú (2004), Luận án tiến sĩ: Hồn thiện quy trình lập pháp Việt Nam nay; - Văn phòng Quốc hội (2005), Quốc hội Việt Nam vấn đề lý luận thực tiễn, Nhà xuất Tư pháp, Hà Nội; - Văn phòng Quốc hội (2008), Báo cáo nghiên cứu Sửa đổi Luật ban hành văn quy phạm pháp luật vấn đề liên quan đến quy trình xây dựng luật, pháp lệnh; - Văn phòng Quốc hội (2004), Đổi hồn thiện quy trình lập pháp Quốc hội, Nhà xuất Chính trị Quốc gia, Hà Nội; - Văn phòng Quốc hội, Bản tổng hợp ý kiến thảo luận Hội trường, Phiên họp ngày 15/11/2007; - Viện Nghiên cứu Chính sách, Pháp luật Phát triển (2008), Báo cáo nghiên cứu Đánh giá quy trình xây dựng Luật, Pháp lệnh Việt Nam - thực trạng giải pháp, Nhà xuất Lao động – Xã hội, Hà Nội; - Báo cáo số 166/BC-UBTVQH12, Báo cáo công tác năm 2008 UBTVQH - Uỷ ban thường vụ Quốc hội (2011), Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến vị đại biểu Quốc hội dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2012 điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2011; - Nghị 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; - http://oxforddictionaries.com/definition/procedure; http://vneconomy.vn/; http://www.phapluatvn.vn/; http://baodientu.chinhphu.vn/; http://daibieunhandan.vn/; http://www.baomoi.com/; http://duthaoonline.quochoi.vn; www.na.gov.vn; ... đề lý luận quy trình lập pháp Chương 2: Thực trạng quy trình lập pháp Việt Nam Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện quy trình lập pháp Quốc hội Việt Nam CHƢƠNG I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH... ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH LẬP PHÁP 1.1 Khái niệm quy trình lập pháp 1.2 Vai trị quy trình lập pháp hoạt động lập pháp 1.3 Các giai đoạn quy trình lập pháp 1.3.1 Lập. .. pháp chương 17 CHƢƠNG THỰC TRẠNG QUY TRÌNH LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM 2.1 Khái quát thực trạng quy trình lập pháp Việt Nam qua giai đoạn Đến nay, quy trình lập pháp Việt Nam có trình lịch sử 65 năm hình