Đang tải... (xem toàn văn)
So với các Luật Đất đai trước đó, Luật Đất đai 2013 đã làm rõ hơn và bổ sung một số quy định quan trọng bao gồm: Quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân; Q[r]
(1)TRƯỜNG ĐẠI HỌC HÙNG VƯƠNG
Tập 20, Số (2020): 19-25 Vol 20, No (2020): 19-25HUNG VUONG UNIVERSITY Email: tapchikhoahoc@hvu.edu.vn Website: www.hvu.edu.vn
HOÀN THIỆN THỂ CHẾ ĐỂ ĐẤT ĐAI TRỞ THÀNH MỘT TRONG NHỮNG NGUỒN LỰC QUAN TRỌNG TRONG QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN ĐẤT NƯỚC
Nguyễn Cúc1*, Nguyễn Mạnh Hùng2
1Học viện Chính trị khu vực I, Hà Nội 2Trường Đại học Nguyễn Tất Thành, TP Hồ Chí Minh
Ngày nhận bài: 21/8/2020; Ngày chỉnh sửa: 21/9/2020; Ngày duyệt đăng: 25/9/2020 Tóm tắt
Thể chế đất đai toàn yếu tố pháp lý chi phối mối quan hệ phát sinh việc xác lập vận động quan hệ sở hữu đất đai Luật Đất đai 2013 xác định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước đại diện chủ sở hữu thống quản lý” Trong trình thực hiện, bên cạnh thành tựu to lớn đạt được, cịn số khó khăn hạn chế: tình trạng lãng phí, thất thốt, tham nhũng diễn nhiều nơi Bài báo khuyến nghị cần làm rõ chất quyền sở hữu toàn dân đất đai Để thuận lợi việc quản lý sử dụng, cần chủ thể hóa chế độ sở hữu tồn dân thành hình thức sở hữu để có “các chủ thể” với tư cách pháp nhân rõ ràng, hạn chế tình trạng lạm dụng, tiêu cực thực tiễn
Từ khóa: Thể chế đất đai, sở hữu đất đai, chủ thể tư pháp.
1 Đặt vấn đề
Đất đai vấn đề có ý nghĩa kinh tế, trị to lớn gắn liền với lịch sử đấu tranh giành độc lập, bảo vệ Tổ quốc xây dựng Chủ nghĩa xã hội (CNXH) Việt Nam Thực thể chế đất đai qua thời kỳ đạt thành tựu to lớn, tạo nên bước phát triển mạnh mẽ kinh tế - xã hội thập kỷ qua: Giành độc lập dân tộc, thực Cơng nghiệp hóa - Hiện đại hóa (CNH - HĐH), xây dựng CNXH, nâng cao đời sống nhân dân Tuy nhiên, trình thực thể chế đất đai bộc lộ số khó khăn hạn chế, cần tiếp tục hoàn thiện (đặc biệt thể chế sở hữu) để đất đai thực
trở thành nguồn lực quan trọng trình phát triển đất nước
2 Phương pháp nghiên cứu
Thể chế đất đai vấn đề lớn phức tạp, liên quan đến kinh tế, trị, lịch sử, văn hóa; tác giả sử dụng phương pháp tiếp cận phương pháp nghiên cứu để thực nghiên cứu
- Phương pháp tiếp cận: Phương pháp tiếp cận hệ thống, phương pháp liên ngành phương pháp thực chứng
(2)cứu khoa học công bố, tham khảo ý kiến chun gia, sở phân tích, tổng hợp so sánh để rút kết luận cần thiết
3 Kết nghiên cứu thảo luận
3.1 Thể chế đất đai hành vấn đề cần hoàn thiện
Thể chế đất đai toàn yếu tố pháp lý chi phối quan hệ phát sinh việc xác lập vận động quan hệ sở hữu đất đai Luật Đất đai 2013 xác định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước đại diện chủ sở hữu thống quản lý, giao cho chủ thể sử dụng với quyền nghĩa vụ lợi ích hợp pháp, pháp luật quy định bảo vệ” [1] Đây vấn đề cốt lõi chế độ sở hữu, có tính pháp lý cho hoạt động quản lý sử dụng đất đai
So với Luật Đất đai trước đó, Luật Đất đai 2013 làm rõ bổ sung số quy định quan trọng bao gồm: Quyền hạn trách nhiệm Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân; Quy định chế quản lý đất đai (trong bảo đảm tính đồng quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp quy hoạch ngành); Quy định cụ thể trường hợp Nhà nước giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, đổi công tác bồi thường hỗ trợ tái định cư, mở rộng quy mô thời hạn giao đất cho hộ gia đình, cá nhân, mở rộng quyền cho doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi người Việt Nam định cư nước ngoài; Quy định chế độ đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà tài sản gắn liền với đất; Đấu giá quyền sử dụng đất, chế độ sử dụng loại đất; Quyền nghĩa vụ người sử dụng đất, giám sát, tra, giải tranh chấp,
khiếu nại, tố cáo xử lý vi phạm pháp luật đất đai
Sau năm thực hiện, Luật Đất đai năm 2013 đạt thành tựu bật có chuyển biến tích cực việc quản lý sử dụng đất đai, đóng góp quan trọng vào phát triển kinh tế - xã hội Tuy nhiên, trình thực hiện, Luật Đất đai cịn khó khăn, hạn chế số vấn đề lý luận thực tiễn chưa làm rõ trong: Tính tất yếu khách quan sở hữu tồn dân; Khung pháp lý chủ thể sở hữu chưa rõ ràng; Quyền sở hữu toàn dân; Vai trò Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu; Quan hệ sở hữu toàn dân sở hữu Nhà nước; Quan hệ chế độ sở hữu hình thức sở hữu Đất đai tài nguyên, tài sản quốc gia thuộc sở hữu Nhà nước để thực mục tiêu chung xã hội, với tư cách tư liệu sản xuất (TLSX), tư liệu tiêu dùng (đất cư dân nơng thơn thị), hình thức sở hữu phù hợp để quản lý sử dụng hiệu hơn? Hiện nay, Luật Đất đai có chưa thống chế độ pháp lý đất đai tài sản đất, thiếu quy định cụ thể việc quyền định đoạt đất đai với tư cách Nhà nước đại diện chủ sở hữu, ảnh hưởng đến việc chia sẻ lợi ích Trên thực tế, lợi ích to lớn từ đất đai khơng thuộc tồn dân người sử dụng mà thuộc số quan, cá nhân có thẩm quyền định
(3)trực tiếp đến việc chia sẻ lợi ích, quyền định đoạt, thực tế quyền quan đại diện chủ sở hữu định Đối với nông dân, đất đai TLSX quan trọng họ, bình qn đất nơng nghiệp hộ nông dân Việt Nam vào loại thấp giới Tình trạng sử dụng đất cịn nhỏ lẻ manh mún, thu nhập từ đất không đủ sống, quyền sử dụng đất chưa đủ tư cách pháp lý việc tham gia thị trường để dễ dàng chuyển nhượng nhằm có vốn tìm việc làm Hệ quả, năm gần đây, số địa phương khu vực Đồng Bắc Bộ, nông dân thờ với đất đai, chí để phận đất hoang hóa
Trong bối cảnh CNH-HĐH, thị trường ngày đầy đủ, kinh tế tư nhân trở thành động lực quan trọng kinh tế, hội nhập quốc tế ngày sâu rộng Đồng thời, để khắc phục khó khăn hạn chế q trình thực hiện, Luật Đất đai cần tiếp tục hoàn thiện việc thể chế hóa, có năm vấn đề sau đây:
- Quyền sở hữu toàn dân đất đai: Sở hữu toàn dân đất đai thể chất chế độ xã hội phù hợp với đặc điểm quan trọng đất đai (là thành khai thác bảo vệ nhiều hệ) Những sách quan trọng đất đai thuộc sở hữu toàn dân: Bảo vệ chủ quyền lãnh thổ quốc gia, thực dịch vụ công thiết yếu: Quốc phịng, an ninh, sách xã hội bảo vệ môi trường sinh thái, ban hành hiến pháp, pháp luật đất đai [2]
- Quan hệ sở hữu toàn dân sở hữu Nhà nước: Tuy có đồng quy mục tiêu đối tượng, khác cấp độ sở hữu, quyền lực phạm vi Trong mối quan hệ này, toàn dân quyền lực tối cao, Nhà nước quyền lực hạn chế Vì vậy, mặt thể chế, cần quy định rõ hai loại quyền lực
này Đặc biệt, thực vai trò định đoạt đất đai, cần có quy định rõ điều kiện thực phù hợp với cấp độ sở hữu, thẩm quyền trách nhiệm, bảo đảm tính cơng khai trách nhiệm giải trình nhằm khắc phục tượng lạm dụng
- Làm rõ quan hệ chế độ sở hữu hình thức sở hữu: Chế độ sở hữu quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng quyền định đoạt đất đai Đây ba vấn đề cốt lõi chế độ sở hữu Hình thức sở hữu đất đai kết vận động quan hệ phát sinh trình thực chế độ sở hữu đất đai Về thực chất, cụ thể hóa chế độ sở hữu hình thức sở hữu, dựa vào chế độ sở hữu để lựa chọn hình thức sở hữu; ngược lại dựa vào hình thức sở hữu chủ thể hóa thành chủ thể sở hữu làm sở cho việc quản lý sử dụng Một hạn chế thể chế hành thiếu quy định quan hệ chế độ sở hữu hình thức sở hữu Để quản lý sử dụng đất đai có hiệu cần kết hợp chế độ sở hữu hình thức sở hữu cách hợp lý
(4)Từ vấn đề đây, cho chế độ sở hữu đất đai phải sở hữu toàn dân, để thuận lợi quản lý sử dụng, sở chế độ sở hữu cần chủ thể hóa thành hình thức sở hữu để có tư cách pháp nhân rõ ràng, hạn chế tình trạng lạm dụng, tiêu cực việc cổ phần hóa doanh nghiệp Nhà nước Việc thu hồi đất giải phóng mặt thực thông qua quan hệ dân sự, thương thảo chủ thể có đất nhà đầu tư, giảm can thiệp quyền hạn để chế tiêu cực, tham nhũng, rút ngắn thời gian giải phóng mặt bằng, phù hợp với xu hướng phát triển nhân loại [3] Trong điều kiện Việt Nam, cho chế độ sở hữu bao gồm hình thức: Sở hữu Nhà nước, sở hữu tư nhân, sở hữu cộng đồng sở hữu hỗn hợp
Sở hữu Nhà nước để thực mục tiêu công cộng: Bảo vệ chủ quyền lãnh thổ Quốc gia, thực dịch vụ công thiết yếu quốc phòng, an ninh, sở hạ tầng quan trọng, thực sách xã hội, bảo vệ mơi trường sinh thái, rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, khu bảo tồn thiên nhiên, khu di tích lịch sử văn hóa (phần chiếm khoảng 2/3 lãnh thổ Quốc gia) Đất đai TLSX, tư liệu tiêu dùng (đất cư dân nông thôn đô thị) sở hữu tư nhân dễ thích ứng với thay đổi, tạo động lực cho chủ thể sở hữu, sử dụng cách động hiệu quả, sở hữu tư nhân bảo đảm tính minh bạch, giảm chi phí liên quan đến kiện tụng góp phần ổn định xã hội
Sở hữu cộng đồng không lớn tồn lâu đời lịch sử vùng đồng bào dân tộc thiểu số Trong điều kiện mật độ dân cư thưa thớt, địa hình phức tạp, chia cắt, nhờ sức mạnh cộng đồng mà đồng bào dân tộc thiểu số giữ đất, rừng, trì phát triển truyền thống
văn hóa [4], sở hữu hỗn hợp để chủ thể có đất góp vốn sản xuất kinh doanh với doanh nghiệp
3.2 Phát triển thị trường đất đai nghĩa, đưa tài nguyên đất đai thành nguồn lực phát triển
(5)trung chuyển phân bố đất đai thực trình CNH - ĐTH
Tuy có bước khởi đầu thuận lợi, so với loại thị trường khác (thị trường hàng hóa dịch vụ, thị trường sức lao động, thị trường vốn ), thị trường đất đai phát triển chậm khơng bền vững Thị trường BĐS (trong chủ yếu thị trường đất đai bị xếp hạng minh bạch (68/109 nước theo điều tra) ảnh hưởng đến trình CNH - HĐH Việc thu hồi đất đai thực CNH - ĐTH gặp nhiều khó khăn phức tạp Nơng nghiệp ngành Việt Nam có tiềm lợi so sánh phần lớn quy mô nhỏ lẻ manh mún, thiếu chế để tích tụ tập trung, thiếu điều kiện cần thiết để giới hóa ứng dụng cơng nghệ Điều có ảnh hưởng trực tiếp đến suất lao động giá trị gia tăng Thị trường đất đai cải thiện năm gần thuộc nhóm nước trung bình yếu [5], nguồn thu từ đất đai thấp Theo số liệu Tổng cục Thống kê năm 2013, tổng nguồn thu từ đất đai chiếm 0,7% GDP, nước phát triển 0,5%, nước phát triển 2% Theo Bộ Tài nguyên Môi trường, giá trị đất đai giao dịch thị trường thức chiếm 30%, phần lớn giao dịch khơng thức Nguồn thu từ thị trường đất đai, đặc biệt thị trường thứ cấp chiếm tỷ lệ thấp
Có nhiều nguyên nhân làm cho thị trường đất đai phát triển chậm nhiều tiêu cực, có nguyên nhân sở hữu Sở hữu toàn dân thể chất chế độ xã hội, khó xác định tư cách pháp nhân chủ thể tham gia thị trường Nhà nước với tư cách đại diện sở hữu toàn dân khó chủ thể trực tiếp giao dịch với tư cách người mua, người bán, mặt
khác chủ thể đại diện nên không gắn với lợi ích thiết thân họ Về hàng hóa, thị trường đất đai quyền sử dụng bó hẹp phạm vi nông nghiệp chưa phù hợp với kỳ vọng người mua người bán khơng gian phát triển q trình CNH - ĐTH
Từ khó khăn hạn chế đây, việc phát triển thị trường đất đai nghĩa vấn đề thiết thực, cấp bách Kinh nghiệm hầu hết quốc gia giới, phát triển thị trường đất đai tất yếu Thông qua thị trường, nguồn lực từ đất đai phân bổ sử dụng cách động hiệu Destoto cho có quyền sở hữu, người chủ đất có đủ chứng giấy tờ cơng nhận dùng hoạt động giao dịch, biến quyền sở hữu thành giá trị kinh tế cụ thể thông qua mua bán, cho thuê, chấp, tài nguyên đất đai biến thành nguồn lực, nguồn vốn động đóng góp cho thịnh vượng quốc gia [5] Việt Nam thời kỳ CNH - HĐH, đất nước cần nguồn vốn lớn Cùng với luồng tiền truyền thống tiền dân, ngân hàng thương mại, FDI, ODA, kiều hối luồng tiền lớn từ đất đai, có thơng qua thị trường huy động sử dụng cách hiệu Chúng cho để hình thành phát triển thị trường đất đai nghĩa, nhiều việc cần phải làm trước tiên có vấn đề sau đây:
(6)Về mặt khoa học, nói đến thị trường, có chủ thể cụ thể, có pháp nhân rõ ràng yếu tố hàng đầu để hình thành thị trường BĐS, khơng thể có chủ thể chung chung
+ Hoàn thiện thể chế liên quan đến việc hình thành phát triển thị trường đất đai, xây dựng cập nhật liệu thông tin đầy đủ đất đai tài sản gắn liền với đất, liệu biến động giá BĐS thị trường, liệu chủ thể tham gia thị trường Ngoài tư cách pháp nhân đầy đủ, người bán sở hữu BĐS, yêu cầu cần sẵn sàng phương thức chuyển giao người mua có nhu cầu BĐS, có lực tài bảo đảm cho việc giao dịch Các chủ thể kinh doanh BĐS phải đăng ký qua sàn giao dịch để hình thành hệ thống thông tin đầy đủ thị trường BĐS Đây điều kiện cần thiết để quan Nhà nước có thẩm quyền xác nhận quyền sở hữu tài sản sau kết thúc giao dịch
+ Hoàn thiện thể chế tài đất đai: Hồn thiện hệ thống giá đất phù hợp với giá thị trường đặc điểm đất đai có “tính cố định, tính nơi chốn, ln gắn với địa bàn cụ thể” Vì vậy, nên bỏ khung giá đất tồn quốc, giao cho quyền địa phương ban hành giá đất phù hợp với giá thị trường khu vực địa lý Thực đầy đủ chế đấu thầu, đấu giá chuyển đổi mục đích sử dụng đất bảo đảm lợi ích người mua, người bán lợi ích Nhà nước Bổ sung quy định thu tiền sử dụng đất chuyển đổi mục đích sử dụng, điều tiết phần giá trị gia tăng thêm quy hoạch, đầu tư xây dựng sở hạ tầng thay đổi địa giới hành khơng đầu tư người sử dụng
+ Điều tiết nguồn thu từ đất đai từ thị trường sơ cấp thị trường thứ cấp
rất thấp thất thoát lớn so với nước giới Đối với thị trường sơ cấp, năm 2013, nguồn thu từ sử dụng đất phi nông nghiệp đất sản xuất kinh doanh đất chiếm 0,13% tổng thu Ngân sách Nhà nước; 1% tổng khoản thu từ nhà đất chiếm 0,34% GDP Để tăng nguồn thu từ đất, thu tiền sử dụng theo hạn mức quy định cần áp dụng mức thu lũy tiến nhằm hạn chế tình trạng đầu phổ biến
+ Điều tiết nguồn thu từ thị trường thứ cấp cịn thất lớn Hiện nay, thu từ thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất (bao gồm thuế thu nhập cá nhân thuế thu nhập doanh nghiệp) chiếm 20% tổng nguồn thu từ nhà đất phần lớn thu từ đất, nguồn thu từ BĐS đất (nhất nhà thương mại đô thị lớn) không đáng kể Để tăng nguồn thu từ thị trường thứ cấp, việc quản lý liệu biến động thị trường đất đai tài sản gắn liền với đất (nhất nhà thương mại có tốc độ tăng trưởng nhanh năm gần đây) cần thật chặt chẽ Các chủ thể tham gia thị trường phải đăng ký sàn giao dịch, thực chế hoạt động cơng khai có chế giám sát chặt chẽ thơng qua thị trường chứng khốn Đây nguồn thu đáng kể, có tính bền vững cịn thất thu lớn cần điều tiết Nhà nước
4 Kết luận khuyến nghị
4.1 Kết luận
(7)làm rõ chất quyền sở hữu toàn dân đất đai Để thuận lợi cho việc quản lý sử dụng, báo đề xuất việc cần chủ thể hóa chế độ sở hữu tồn dân hình thức sở hữu: Sở hữu Nhà nước, sở hữu tư nhân (đối với đất đai TLSX TLTD khu vực đất cư dân nông thôn thành thị), sở hữu cộng đồng sở hữu hỗn hợp
4.2 Khuyến nghị
Cần đầu tư nghiên cứu tổng kết, thu thập ý kiến rộng rãi tầng lớp dân cư, sớm sửa đổi Luật Đất đai nhằm khắc phục khó khăn hạn chế, phù hợp với bối cảnh kinh tế thị trường đại (đất đai ngoại lệ) bối cảnh cách mạng cơng nghiệp diễn nhanh chưa có, tác động đến tư phương thức quản trị (trong có quản trị đất đai) với xu hướng hội nhập quốc tế ngày sâu rộng
Tài liệu tham khảo
[1] Đặng Hùng Võ (2010) Công hữu đất đai, thay đổi để mang lại bước ngoạt phát triển Cơ sở liệu kiến trúc Việt Nam Truy cập từ <https:// ashui.com/mag/tuongtac/phanbien/3424-cong- huu-dat-dai-thay-doi-de-mang-lai-buoc-ngoat-moi-trong-phat-trien.html>
[2] Nguyễn Cúc (2012) Thể chế đất đai trình phát triển đất nước Đề tài độc lập cấp Nhà nước
[3] Hemando Destoto (2020) Những bí ẩn Vốn Nhà xuất Chính trị Quốc gia, Hà Nội [4] Tôn Gia Huyên (2011) Chế độ sở hữu đất đai
thời phong kiến Báo cáo Bộ Tài nguyên Môi trường tổng kết thi hành Luật Đất đai 2011, Hội thảo Sở hữu đất đai - Bộ Tài nguyên Môi trường, tháng 8/2011, Hà Nội
[5] Đinh Thị Mai Hương (2013) Các giải pháp hoàn thiện thể chế thúc đẩy phát triển thị trường Bất động sản Việt Nam, Nhà xuất Chính trị Quốc gia, Hà Nội
IMPLEMENTATION OF THE INSTITUTIONS IN ORDER TO MAKE THE LAND BECOME ONE OF IMPORTANT RESOURCES IN THE COUNTRY’S DEVELOPMENT PROCESS
Nguyen Cuc1, Nguyen Manh Hung2
1Academy of Politics Region I, Hanoi 2Nguyen Tat Thanh University, Ho Chi Minh City
Abstract
Land institutions are all legal factors dominating the relationship arised in the establishment and revolution of the land tenure The 2013 Land Law prescribes “the regime of land ownership, powers and responsibilities of the State in representing the entire-people owner of land and uniformly managing land.” In the implementation process, in addition to great achievements, there are some limitations such as the wastefulness, the loss and the corruption taken place in everywhere This article recommends to need to clarify the nature and power of the land tenure In order to facilitate management and use, it is necessary to subject from the “all-people ownership” to the other ownership in order to have “separate legal entity” and limit the loss and the corruption in practice
<https:// ashui.com/mag/tuongtac/phanbien/3424-cong-