Quyền lực nhà nước là thống nhất vào đâu

Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 93-98 “Quyền lực nhà nước thống nhất” vào đâu? Nguyễn Đăng Dung** Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, 144 Xuân Thủy, Cầu Giấy, Hà Nội, Việt Nam Nhận ngày 21 tháng năm 2010 Tóm tắt Chính phủ - hành pháp người đề xuất dự án luật, Quốc hội - lập pháp thông qua dự án luật để chủ thể xã hội thực thi/tuân thủ, cuối tư pháp vào pháp luật xét xử hành vi vi phạm luật Đó tính thống quyền lực nhà nước Kể từ có nhà nước đến nay, nhân loại không ngừng suy nghĩ cách thức tổ chức hoạt động nhà nước Bởi lẽ đơn giản hoạt động nhà nước có tầm quan trọng đặc biệt quốc gia, bên cạnh thắng lợi vượt bậc đem lại tạo nên thành văn minh nhân loại, nhà nước đem lại khó khăn chí cịn cản trở cho phát triển, chí nhiều quốc gia bị triệt tiêu nguyên nhân từ phía nhà nước Cho đến việc tổ chức hoạt động nhà nước quay quay lại theo hai nguyên tắc tập quyền phân quyền.* Về nguyên tắc, kể từ có chế độ Dân chủ Cộng hịa, nhà nước Việt Nam tổ chức theo nguyên tắc tập quyền, tức quyền lực nhà nước thống nhất, phủ nhận hoàn toàn biểu phân quyền Nhưng với công đổi mới, mở cửa, với công xây dựng nhà nước pháp quyền, hạt nhân hợp lý học thuyết phân quyền lại ghi nhận quy định Hiến pháp năm 1992, sửa đổi năm 2001 Điều Hiến pháp hành quy định: “Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân, nhân dân Tất quyền lực nhà nước thuộc nhân dân mà tảng liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nơng dân đội ngũ trí thức Quyền lực nhà nước thống nhất, có phân cơng phối hợp quan nhà nước việc thực quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Tơi nhấn mạnh - tác giả) Quy định rõ ràng vậy, điều khoản Hiến pháp có hiệu lực pháp lý tối cao, hiểu nội dung quy định khó Đã có nhiều viết xung quanh vấn đề này, nội hàm quy định dấu hỏi lớn, dẫn đến khó khăn cho công việc thực cần phải bàn luận: Thứ nhất, quyền lực nhà nước thống có nghĩa nào, việc quyền lực thống vào đâu, vào nhân dân hay vào Quốc hội? Thứ hai, từ chỗ phủ nhận hoàn toàn đến thừa nhận cho dù hạt nhân nhỏ bé học thuyết bước chuyển lớn nhận thức đến chỗ phải áp dụng cách tương đối phân quyền dẫn đến khơng người kể các chun gia luật học, trị học * ĐT: 84-904250244 E-mail: dangdung52@yahoo.com 93 94 N.Đ Dung / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 93-98 khách phương tiện thơng tin đại chúng có quan điểm cho rằng: Lập pháp phải Quốc hội đảm nhiệm hành pháp phải Chính phủ đảm nhiệm, theo tinh thần lời văn quy định Hiến pháp Thậm chí khơng người có ý kiến cho cần phải chuyển hoạt động có liên quan đến lập pháp, từ việc soạn thảo việc thông qua dự thảo luật cho Quốc hội, Chính phủ từ tập trung vào công tác hành pháp, tức điều hành đất nước theo quy định lập pháp Quốc hội thơng qua [1] Sự quan niệm có phần tả, từ thái cực sang thái cực khác Đây cách hiểu máy móc nguyên tắc phân quyền tổ chức máy nhà nước Thực tế phân quyền theo cách nói nhà nước tư phân công, phân nhiệm lập pháp hành pháp theo cách nói Việt Nam khơng hồn tồn có nghĩa đơn giản Mà ngược lại hoạt động hành pháp có ảnh hưởng lớn đến hoạt động lập pháp Thậm chí Nghị viện lập pháp theo nhu cầu Chính phủ - hành pháp, Chính phủ - hành pháp Quốc hội - lập pháp phải có quan hệ mật thiết với Sự quan hệ mật thiết tạo nên tính thống quyền lực Nhà nước Tổ chức hoạt động lập pháp hành pháp thực tế khơng có phân định cách cứng nhắc theo tinh thần học thuyết phân quyền trước thời kỳ tiền cách mạng tư sản, mà chúng có quan hệ mật thiết với Phân quyền yêu cầu nhà nước pháp quyền tư sản, học thuyết phân quyền hiểu cách đơn giản máy móc Và thực tế mối quan hệ quyền diễn cách giản đơn nghĩ: Mối quan hệ lập pháp hành pháp quan trọng đến mức tạo thành mơ hình tổ chức nhà nước quốc gia Đó thể nhà nước: Chính thể đại nghị kể cộng hịa lẫn qn chủ; Chính thể cộng hịa tổng thống thể cộng hịa hỗn hợp pha trộn đặc tính hai loại hình đại nghị cộng hịa tổng thống Thứ nhất, theo cách thức tổ chức nhà nước đại nghị, lấy Anh quốc điển hình, Chính phủ - hành pháp Quốc hội/Hạ nghị viện - lập pháp phản ánh ý chí đảng cầm quyền Đảng cầm quyền đảng chiếm đa số ghế Quốc hội thông qua đầu phiếu phổ thơng bầu Nghị sỹ Quốc hội, có quyền đứng thành lập Chính phủ Thủ lĩnh Đảng cầm quyền Thủ tướng Chính phủ Các thành viên Chính phủ nguyên tắc người có chân ban lãnh đạo đảng cầm quyền Với nguyên tắc nghị sỹ đảng bỏ phiếu cho ý chí đảng thơi, cộng với quyền trình dự án luật trước Quốc Hội, nên gần nguyên tắc dự luật xuất phát từ Chính phủ hành pháp Mọi hoạt động Quốc hội - lập pháp Chính phủ - hành pháp đảng cầm quyền định Mọi đề xuất cho hoạt động Quốc hội - lập pháp bắt nguồn từ Chính phủ - hành pháp Trong nhiều trường hợp người ta cịn gọi Thủ tướng thủ trưởng quan lập pháp lẫn hành pháp Theo số thống kê nhiều nghị viện có tới 90% tổng số dự án luật Quốc hội/Nghị viện thông qua dự án để trình từ Chính phủ Vậy Quốc hội - lập pháp cịn lại gì? Quốc hội cịn lại kiểm sốt Chính phủ sẵn sàng thay đổi Chính phủ đảng cầm quyền đảng đối lập, biện pháp bỏ phiếu tín nhiệm nhằm lập đổ phủ đảng cầm quyền Đây phần cịn lại đích thực lập pháp Với tinh thần trách nhiệm nghị sỹ phải nghĩa vụ cho qua dự án tạo từ sách có khả tạo nên phát triển quốc gia, gạt bỏ ngồi chí làm có sở cho việc bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ dự án ảo tưởng khơng có khả thực thi, thực thi có nguy thụt lùi tạo nên chậm phát triển nhà nước… Chính đặc điểm cách 150 năm nhà triết học F Heghel J Mill [2] N.Đ Dung / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 93-98 Thứ hai, can thiệp chủ động đề xuất hoạt động lập pháp hành pháp nước mà máy tổ chức theo thể chế đại nghị, mà hiến pháp nhiều nước theo loại hình tổ chức ghi nhận, mà thể nhà nước, mà máy nhà nước tổ chức theo chế độ tổng thống Mỹ quốc Nếu Hiến pháp nước đại nghị quy định rõ can thiệp hành pháp vào lập pháp quyền trình dự án luật trước lập pháp hành pháp, chế độ tổng thống khơng cho phép hành pháp lập pháp có phối kết hợp với Một biểu việc quy định, hành pháp khơng quyền trình dự án luật trước Quốc hội - lập pháp Quyền lập pháp hiến pháp quy định dành riêng cho quan lập pháp từ có sáng quyền lập pháp Chỉ nghị sỹ thượng hạ nghị viện có quyền Trong quan hành pháp người đứng đầu nhà nước quyền trình dự án luật trước nghị viện Đây quy định tạo nên tính cứng rắn việc áp dụng học thuyết quyền nhà nước cộng hòa tổng thống Nhưng đường khơng thức, tổng thống - người đứng đầu hành pháp can thiệp sâu vào trình lập pháp Quốc hội Ví dụ việc thơng điệp đọc hàng năm trước Quốc hội Mỹ (khoảng tháng Giêng), Tổng thống gửi yêu cầu lập pháp sang cho Quốc hội - lập pháp Hoặc đường trình dự án luật đảng viên đảng mình, mà Tổng thống hành pháp can thiệp đến chương trình lập pháp Quốc hội, cuối đường phủ (veto) tổng thống ngăn cản việc ban hành đạo luật không phù hợp với ý chí quan lập pháp - Nghị viện Chính lẽ mà viết “Quyền lập pháp Tổng thống”, ông Stephen Wayne viết: “Khái niệm Tổng thống có quyền lập pháp phổ biến kể từ sau Chiến tranh giới Thứ hai Từ đến vai trị thiết chế hố, thể khơng cá tính độc đáo vị Tổng 95 thống, hoàn cảnh đặc biệt nào, mà người, có Quốc hội, báo chí, cơng chúng trông đợi điều này” [3] Như vậy, qua điều phân tích dễ nhận thấy rằng, cho dù tổ chức theo mơ hình đại nghị, hay tổ chức theo mơ hình chế độ tổng thống, lập pháp hành pháp khơng có phân chia tuyệt nhau, cách hiểu Mà có phân quyền nhưng, hành pháp can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, chí hoạt động lập pháp lại nhu cầu hành pháp Bản thân Quốc hội khơng có nhu cầu lập pháp Nhưng Quốc hội với chức lập pháp hiến pháp quy định, cịn có quyền biểu thơng dự án luật Chính phủ đệ sang Với quyền định Quốc hội có quyền thơng qua dự án luật tốt có khả khả thi cho phép tồn phát triển đất nước, ngược lại dự án khơng có khả thực thi, khơng cho phát triển tồn vong quốc gia, Quốc hội - lập pháp phải có trách nhiệm gạt bỏ Đó chức lập pháp đích thực Nghị viện nhà nước dân chủ Trong trường Quốc hội đảm bảo thực vai trò lập pháp mình, học thuyết phân quyền có giá định, mà khơng phải phủ nhận hồn tồn Và lẽ mà cơng đổi sau thời gian dài tuyệt đối không áp dụng nguyên tắc phân quyền tổ chức hoạt động nhà nước xã hội chủ nghĩa, chuyển đổi có Việt Nam chúng ta, lại cố gắng thực phân công, phân nhiệm quyền lập pháp, hành pháp tư pháp Trong nhà nước dân chủ, quản lý nhà nước phải theo pháp luật Chính phủ hành pháp hoạt động sở đạo luật Việc điều hành đất nước hành pháp không dựa sở luật pháp biểu nhà nước độc tài, chuyên chế Mà người có quyền thơng qua luật lại Quốc hội, người đại diện nhân dân Trong nhà nước dân chủ, Chính phủ - hành pháp ln ln 96 N.Đ Dung / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 93-98 địi hỏi phải có luật để có sở cho Chính phủ điều hành đất nước Trên thực tế, quyền lực có xu hướng tập trung cho hành pháp, đằng sau hành pháp Chính phủ ban chấp hành/ban lãnh đạo Đảng cầm quyền Đây nhận định Acton cách 100 năm: “Quyền lực có xu hướng đồi bại, quyền lực tuyệt đối có xu hướng đồi bại tuyệt đối” Nên địi hỏi tuân theo nguyên tắc phân quyền luôn tiêu chí dân chủ Đó lý giải thích nhà nước tư sản ln ln chủ trương phân quyền Vì họ hiểu tập trung quyền lực có nguy độc tài chuyên chế Dân chủ định nghĩa khác nhau, cuối cho phép nhân dân thay đổi Chính phủ [4] Sự hợp lý nhu cầu lập pháp hành pháp thể chỗ, thơng qua đề xuất lập pháp mà hành pháp có khả triển khai chủ trương sách đảng cầm quyền nằm chương trình tranh cử họ trước nhân dân Vì vậy, rõ ràng nhu cầu lập pháp nằm tay hành pháp khơng phải hồn tồn nằm tay lập pháp Trên thực tế khơng có phân quyền tuyệt đối lập pháp hành pháp Khi nghĩ học thuyết phân quyền nhà tư tưởng khơng phát vấn đề có phối kết hợp lẫn lập pháp hành pháp thực tế sôi động sau hoạt động nhà nước dân chủ tư sản Bản thân khái niệm “điều hành” Chính phủ, buộc phủ phải có dự án luật cho Quốc hội Khơng ảnh hưởng Chính phủ - hành pháp sang hoạt động Quốc hội - lập pháp vượt khỏi chương trình lập pháp Quốc hội, mà sang tất lĩnh vực khác thuộc thẩm quyền Quốc hội Thậm chí nhiều trường hợp Chính phủ cịn định chương trình làm việc Quốc hội Đó kinh nghiệm nhiều nước phát triển Pháp, Anh, Mỹ… Ở Pháp Quốc hội khơng có chương trình kỳ họp riêng mà chương trình Chính phủ ấn định Nghe vi phạm dân chủ, nghĩ [5] Vì nguồn lực ưu tiên nhà nước có khơng thể lúc chia cho Quốc hội lẫn Chính phủ Chính tác phẩm chun luận “Logic trị Mỹ”, Samuel Kernell Gary C Jacobson, viết: “Câu cách ngôn mà mà Tổng thống Franklin Roosevelt đưa “Mưu Tổng thống, thành Quốc hội” - mơ tả xác khía cạnh quan trọng vai trị Tổng thống thời kỳ đại, khía cạch mà nhà Lập hiến trước khơng dự tính đặt họ vào cuối quy trình lập pháp Tuy nhiên, gia tăng nhiệm vụ hành pháp tổng thống, với việc Quốc hội ủy quyền tự cho tổng thống, bảo đảm Quốc hội xem xét thật kỹ lưỡng kiến nghị lập pháp Tổng thống Quốc hội bắt đầu cân nhắc toàn ngân sách quan trọng hàng năm sau tổng thống đệ trình kiến nghị thuế chi tiêu Chính phủ cho năm tài khóa tiếp theo, kèm theo mục chi tiêu dự kiến quan liên bang Tổng quát hơn, nhà lập pháp hy vọng tổng thống tư vấn cho họ vấn đề sách hành công việc hành pháp kiến nghị điểm sửa đổi để nâng cao hoạt động Tổng thống người bổ nhiệm quản lí‎ quan hành pháp liên bang, có lợi thơng tin, gắn liền với lợi thông tin, gắn liền với quyền ủy thác làm cho hành pháp giành lợi kiến nghị dự luật Đôi tổng thống cũng nâng cao khả thành cơng dự luật họ mong muốn cách không để nhà lập pháp biết số thông tin định, người ủng hộ số sách mà tổng thống phản đổi Bằng nhiều cách, vai trò hành pháp trung tâm tổng thống thời kỳ đại bảo đảm cho họ có vị trí chủ chốt trình lập pháp Kết là, khơng có ngạc nhiên Ủy ban tiểu ban Quốc hội xem xét, đánh giá tới 90 % sáng kiến tổng thống” [6] Những năm gần sáng quyền lập pháp từ phía Chính phủ Việt Nam chiếm số gần tương tự Nhiều người có N.Đ Dung / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 93-98 nhiều ý kiến cho Chính phủ lấn sân sang phần công việc Quốc hội Và thơng qua việc trình dự án, Chính phủ, có khả cho việc gài quyền lợi vào dự án luật Nhận xét kiện có tính khách quan gợi ý cho việc tránh hậu gài lợi ích hành pháp vào dự án luật, Hội thảo gần “Dự án nâng cao lực quan dân cử” ông Kevin Deveaux, cố cấn kỹ thuật dự án UNDP nói: Việc Ủy ban tự soạn thảo dự án luật, trình thẩm tra - Ủy ban Quốc hội làm khóa XI điều tốt lành, thể nghiệm khả đảm đương tỷ lệ định đầu vào dự án luật Tránh độc quyền tuyệt đối bên hành pháp Song tuyệt đại đa số dự án luật quan hành pháp trình Quốc hội khơng phải điều tệ hại, yêu cầu tất yếu thực tế sống Quốc hội quan điều hành, khó nằm lịng vướng mắc, cần điều chỉnh để đảm bảo hiệu điều hành quan hành pháp họ Vì vậy, quan hành pháp trình dự án luật dường đương nhiên, họ có động lực để làm việc Quốc hội cần quan tâm cần làm tốt phần việc quan trọng - thẩm tra thông qua dự án luật việc băn khoăn để tỷ lệ lớn dự án luật Bộ, ngành trình mờ nhạt vai trò “làm luật” theo nghĩa đen Thay lo lắng điều đó, việc tốt nên làm thẩm định xem dự án luật áp dụng vào sống người dân đại diện làm đại diện ảnh hưởng phải cân đối lợi ích đối tượng điều chỉnh luật để chọn giải pháp tối ưu Chính từ hoạt động thẩm tra Uỷ ban đẩy mạnh, dự án luật qua q trình tương tác đại biểu, xung đột lợi ích địa phương trung ương, ngành, giới, dân tộc… ý kiến chuyên gia, người dân… Đây khâu quan trọng định chất lượng dự án luật [7] 97 Những điều phân tích biểu thống quyền lực nhà nước, mà nhà nghiên cứu lý thuyết thực tiễn hệ thống nhà nước tư chủ nghĩa thừa nhận áp dụng học thuyết phân quyền bỏ qua Vậy Quốc hội/Nghị viện mang danh quan lập pháp cịn lại gì? Còn lại trách nhiệm chỉnh lý dự án luật phủ đệ sang theo ý chí người dân, mà Quốc hội/Nghị viện người đại diện [8], kiểm tra giám sát việc thực thi sách Nghị viện/Quốc hội thơng qua Tất quy định hình thành lịch sử nhà nước Anh quốc, để bảo tồn vững trị nhà Vua Anh quốc phải chấp nhận Chế định chịu trách nhiệm hình thành lịch sử Anh quốc, mà không đạo luật họ ghi nhận Mãi sau chế định quan trọng nói hiến pháp nhiều nước ghi nhận, trở thành ngun tắc quan trọng bậc mơ hình thể đại nghị kể cộng hòa quân chủ lập hiến Đây sở pháp lý việc giải tán Quốc hội lật đổ Chính phủ, mà trả lại quyền thành lập Chính phủ người dân Đó tính thống quyền lực nhà nước, mà nhà nước phải cần đến thống Sự thống quy định rõ cách trực tiếp Hiến pháp nhà nước tổ chức theo mơ hình đại nghị Với mong muốn có cách thức tổ chức khắc hẳn hoàn toàn với đặc điểm nhà nước đại nghị, quy định cách gián tiếp hiến pháp nhà nước tổ chức theo mơ hình tổng thống Sự thống quyền lực nhà nước phân tích phần chủ yếu thể qua thống lập pháp hành pháp, mà chủ yếu thống vào hành pháp - phủ Đằng sau Chính phủ ban lãnh đạo đảng cầm quyền Chính nhận thức trị học người ta thống rằng, đảng 98 N.Đ Dung / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 93-98 cầm quyền đảng nắm hành pháp, đảng nắm lập pháp nắm tư pháp Thông qua hoạt động hành pháp mà đảng cầm quyền chi phối hoạt động lập pháp tư pháp Trong viết TS Hồ Bá Thâm có rằng, thống quyền lực có nghĩa thống ý chí, mục tiêu nhà nước, mà tập trung tay nhân dân nhiều người đề nghị, nhân dân vừa chủ thể đứng quyền lực Nhà nước, vừa đứng ngồi quyền lực Nhà nước [9] Khơng đơn giản thống ý chí, mục tiêu theo tính chất ý niệm trừu tượng, mà thống quyền lực nhà nước đòi hỏi thống người, tổ chức Đó thống lập pháp hành pháp Còn lại cành quyền lực tư pháp có nằm thống quyền lực nhà nước hay không? Đương nhiên tư pháp phải nằm thống Bởi lẽ đơn giản rằng, tịa án thơng qua thẩm phán phải có trách nhiệm cho việc phán xử hành vi vi phạm pháp luật Quốc hội - lập pháp thông qua, theo đề nghị hành pháp Sự không thống cành quyền lực nói nguy thay đổi cấu quyền lực nhà nước, chí dẫn đến thay đổi chế độ trị, chí thay đổi thành phần Chính phủ - hành pháp Tài liệu tham khảo [1] Kỷ yếu Hội nghị Văn phòng Quốc hội việc soạn thảo Nghị sửa đổi Hiến pháp năm 1992 [2] Hegel, Các nguyên lý Triết học pháp quyền, NXB Tri thức, Hà Nội, 2010 [3] Stephen Wayne, Quyền lập pháp Tổng thống, New York, Harper Row, 1978 [4] Tuyên ngôn độc lập nước Mỹ, 1776 [5] Bài phát biểu Ông Christophe Palles, Giám đốc Trung tâm Thư viện Quốc hội Pháp ngày 20/11/2007, Văn phòng Quốc hội Việt Nam [6] Samuel Kernell Gary C Jacobson, Logic trị Mỹ, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2007 [7] Đôi điều thách thức Quốc hội Việt Nam công tác lập pháp/Người đại biểu nhân dân VietNamNet, 05/9/2007 [8] Nguyễn Sỹ Dũng, Triết lý Lập pháp, Tia sáng số 7/2003 [9] Hồ Bá Thâm, Dân chủ hóa, phân quyền hóa cấu quyền lực nhà nước theo tư pháp quyền biện chứng, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, tháng 11/2009 “State power is unified” to? Nguyen Dang Dzung School of Law, Vietnam National University, Hanoi, 144 Xuan Thuy, Cau Giay, Hanoi, Vietnam Government - Executive who proposed the bills, Congress - the legislature passed bills to all social entities in enforcement/compliance, and ultimately justice based on law and adjudicating violations of law That is the unity of State Power  ... đứng quyền lực Nhà nước, vừa đứng ngồi quyền lực Nhà nước [9] Khơng đơn giản thống ý chí, mục tiêu theo tính chất ý niệm trừu tượng, mà thống quyền lực nhà nước đòi hỏi thống người, tổ chức Đó thống. .. nhà nước đại nghị, quy định cách gián tiếp hiến pháp nhà nước tổ chức theo mơ hình tổng thống Sự thống quyền lực nhà nước phân tích phần chủ yếu thể qua thống lập pháp hành pháp, mà chủ yếu thống. .. quyền thành lập Chính phủ người dân Đó tính thống quyền lực nhà nước, mà nhà nước phải cần đến thống Sự thống quy định rõ cách trực tiếp Hiến pháp nhà nước tổ chức theo mơ hình đại nghị Với mong