Ngoài ra, quyền TCĐH cũng được thể hiện ở nhiều điều khoản của Luật về Hội đồng trường, Hội đồng quản trị, Hiệu trưởng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ sở giáo dục, tuyển sinh, chương t[r]
(1)62
Cơ chế quản trị đại học tự chủ yêu cầu hoàn thiện pháp luật tự chủ đại học Việt Nam
Đỗ Đức Minh
Đại học Quốc gia Hà Nội, 144, Xuân Thủy, Cầu Giấy, Hà Nội, Việt Nam Ngày nhận 14 tháng 11 năm 2018
Chỉnh sửa ngày 15 tháng 12 năm 2018; Chấp nhận đăng ngày 24 tháng 12 năm 2018
Tóm tắt: Bài viết làm rõ vấn đề chế quản trị đại học tự chủ, khái quát tiến trình thể chế hóa chủ trương tự chủ đại học triển khai thực tự chủ đại học thời gian qua, phân tích hạn chế, bất cập phápluật làm rõ nhu cầu hoàn thiện pháp luật tự chủ đại học, đáp ứng yêu cầu đổi bản, toàn diện giáo dục đại học
Từ khóa: Tự chủ đại học, Đổi giáo dục đại học, Việt Nam
1 Cơ chế quản trị đại học tự chủ
1.1 Tự chủ đại học (university autonomy)
Tự chủ đại học quyền tự trường đại học việc định công việc mình; thể khả chủ động việc xây dựng thực chiến lược nhà trường mà khơng bị trói buộc quy định quản lý cấp vĩ mơ Là khả tồn diện trường đại học hoạt động theo cách thức lựa chọn để đạt sứ mệnh mục tiêu đặt ra, tự chủ mang lại lợi cho trường đại học nguyên lý đằng sau tự chủ sở giáo dục đại học (GDĐH) vận hành tốt
_
ĐT.: 84-24-37547016 Email: minhdd@vnu.edu.vn
https://doi.org/10.25073/2588-1167/vnuls.4183
Quyền tự chủ đại học phân biệt thành dạng thức [1]:
1) Tự chủ thực chất hay thể (substantive autonomy) - quyền nhà
trường tự xác định mục tiêu, chương trình để trả lời câu hỏi dạy “cái gì”? điều thể tuyên bố sứ mạng nhà trường (các trường đại học có quyền tuyên bố sứ mạng mục tiêu, cách thức đến mục tiêu mà không phụ thuộc vào can thiệp từ phủ quan quản lý) Đó thẩm quyền đầy đủ trường đại học loại hình tổ chức để đưa định chương trình, mục tiêu (cái học thuật) vận hành nhà trường
2) Tự chủ thủ tục (procedural autonomy) [2]
(2)loại hình tổ chức để thực định sẵn có (dạy học “như nào”) khơng có quyền đưa định Hạt nhân khái niệm tự chủ văn hóa quản lý
phân cấp, phân quyền (decentralization)
trách nhiệm công việc trách nhiệm giải trình (hay trách nhiệm xã hội - accountability) học thuật thực chức quản lý
“Trường đại học tổ chức tự chủ trái tim xã hội”1 Một trường đại học
cần phải sở giáo dục tự chủ để thỏa mãn nhu cầu giới xung quanh Là đặc tính vốn có, chất cốt lõi giáo dục, tự chủ đại học (TCĐH) điều kiện thiết yếu để thực phương thức quản trị đại học tiên tiến tạo động lực để trường đổi nhằm cải tiến nâng cao chất lượng đạt hiệu cao hoạt động, làm gia tăng tính cạnh tranh sở GDĐH đa dạng hóa hoạt động giáo dục Quyền tự chủ mặt đảm bảo cho trường đại học tự định vấn đề nhưng mặt khác đề cao trách nhiệm xã hội (TNXH) nhà trường Xu hướng chung đổi GDĐH giới chuyển dịch dần từ mơ hình nhà nước kiểm sốt sang mơ hình có mức độ tự chủ cao hơn, từ mơ hình đại học nhà nước kiểm sốt sang mơ hình nhà nước giám sát chất lượng Việc tạo môi trường cho phép trường tự chịu trách nhiệm nhiều phủ lựa chọn giải pháp để ứng phó trước sức ép tài thay đổi nhanh kinh tế Vai trò mạnh mẽ truyền thống nhà nước nhận thức lại, thay kiểm sốt chi tiết nhà nước tăng cường giám sát can thiệp thận trọng quản lý trường Khuynh hướng làm giảm giá trị truyền thống mối quan hệ nhà nước trường đại học Theo đó, việc tăng quyền lực cấp trường đại học đồng nghĩa với giảm bớt quyền lực quan quản lý Nhà nước (như Bộ GD&ĐT)
_
1Trong diễn ngôn GDĐH nước phương Tây, tự chủ khái niệm quan trọng xem giá trị trường đại học, tái khẳng định Tuyên bố Magna Charta Universitatum Bologna 1988
1.2 Các thành tố tự chủ đại học
Tự chủ đại học (TCĐH) hiểu chủ động quản lý tổ chức trường đại học mang tính pháp lý mặt sau đây:
- Tự chủ học thuật (academic freedom): tự sở GDĐH việc định vấn đề thuộc học thuật như: ngành học chương trình đào tạo, tài liệu giảng dạy, tiêu chuẩn học thuật chất lượng, phương pháp sư phạm, số lượng phương thức tuyển sinh, kỹ thuật đánh giá kết học tập sinh viên; quyền trường tự lựa chọn thầy giáo,… Ở phương diện cá nhân, tự học thuật quyền tự lựa chọn nội dung giảng dạy, theo đuổi tri thức công bố kết nghiên cứu giảng viên sinh viên mà không bị can thiệp vô lý hay bị giới hạn luật pháp, quy định sở giáo dục hay áp lực công chúng; quyền giáo chức đại học “không bị ràng buộc giáo lý định sẵn nào, tự giảng dạy thảo luận, tự tiến hành nghiên cứu, phổ biến xuất kết nghiên cứu, tự bày tỏ ý kiến tổ chức hệ thống họ làm việc, tự thoát khỏi kiểm duyệt nhà trường tham gia tổ chức nghề nghiệp hay quan đại diện học thuật” [3] Việc nghiên cứu giảng dạy cần phải độc lập mặt đạo đức, trí tuệ quyền lực trị sức mạnh kinh tế Về chất, tự học thuật chủ động hoạt động đào tạo NCKH nhà trường sở tự trị quản lý mà cốt lõi toàn quyền tự việc lựa chọn chương trình giảng dạy, nghiên cứu bổ nhiệm nhân theo hướng tự học thuật nhà trường
(3)tri thức kỷ XXI, trường đại học trở thành cỗ máy then chốt xã hội tri thức tự học thuật quan trọng ý nghĩa hiệu hoạt động nhà trường để tạo nên xã hội dân lành mạnh phát triển đời sống tri thức
- Tự chủ tổ chức quản lý hay tự chủ
trong quản trị (organizational autonomy): tự sở đào tạo việc xếp tổ chức kiện, mối quan hệ liên quan đến lập kế hoạch, tổ chức điều phối để thúc đẩy động, phát triển cá nhân vững mạnh sở GDĐH Các trường đại học cần tự định chủ động xây dựng cấu tổ chức, phân chia, thành lập đơn vị trực thuộc, tuyển dụng, bổ nhiệm, đãi ngộ nhân tài xây dựng chiến lược phát triển có tầm nhìn định hướng rõ ràng Về chất, chủ động cách thức quản lý nguồn lực bên nhà trường nhằm mục tiêu phát triển
- Tự chủ tài (financial autonomy):
là tự sở đào tạo sử dụng nguồn lực tài theo chiến lược ưu tiên lựa chọn, bao gồm vấn đề tài như: phân bổ kinh phí, cung cấp tài tự nguyện, vận hành tài trách nhiệm giải trình “Định
nghĩa sử dụng tự chủ đại học không phụ thuộc vào nguồn hỗ trợ
và chật hẹp cả”2 Về chất, chủ
động việc đảm bảo nguồn lực bên phục vụ hoạt động đào tạo NCKH trường Cơ sở cung cấp tài đa dạng thẩm quyền sử dụng, tạo nguồn thu, quyền định độc lập sử dụng ngân sách nhà nước cấp quyền tạo quỹ từ nguồn khác xem vấn đề cốt lõi tự chủ tài Các trường đại học cần tự định chủ động khai thác, tìm kiếm nguồn tài chính; cách thức sử dụng nguồn tài tài sản có, đầu tư cho tài sản tương lai cân đối thu - chi nhằm đảm bảo hệ thống tài minh bạch, tuân thủ pháp luật không vụ lợi
_
2Định nghĩa Babbidge Rosenweig năm 1962
“Trong bối cảnh mơ hình đại học truyền thống trở nên lỗi thời thay mơ hình đại học mới, nguồn lực đầu tư Nhà nước cho giáo dục hạn hẹp, việc trao quyền tự chủ đầy đủ cho trường đại học biện pháp hữu hiệu để phát triển GDĐH” Do chia sẻ ngân quỹ công cho GDĐH giảm sút nhà nước đòi hỏi GDĐH phải làm nhiều với chi phí thấp việc đa dạng hóa nguồn thu mở rộng mức độ tự chủ nhà trường Sự đa dạng sở ngân quỹ điều cốt yếu để tạo thay đổi mang tính hệ thống Một nguồn tài đa dạng phần TCĐH mở rộng sở tài chính, TCĐH trở nên rộng
Trên quan điểm hệ thống, chủ động trường đại học phương diện học thuật (chun mơn), tài tổ chức quản lý tách rời nhằm trao quyền “tự chủ toàn diện” cho sở GDĐH3 Với
những chủ động trên, trường đại học vừa đạt mục tiêu phát triển bền vững lâu dài vừa thúc đẩy cạnh tranh động lành mạnh nhằm nâng cao đóng góp hệ thống GDĐH với phát triển quốc gia
1.3 Tự chủ đại học - xu tất yếu giáo dục đại học
Tự chủ đại học yêu cầu hàng đầu q trình đổi GDĐH tồn giới nay, khẳng định nhưmột công cụ quan trọng việc tạo nguồn lực để phục vụ hoạt động cần thiết trường đại học làm tròn sứ mệnh xã hội Trên thực tế, sau gia nhập WTO (11/01/2007), Việt Nam tham gia vào q trình tồn cầu hóa có giáo dục, nghĩa GDĐH Việt Nam “buộc phải hoạt động _
(4)môi trường cạnh tranh phương diện” Hệ thống GDĐH Việt Nam trì lâu chế quản lý tồn diện cần chuyển sang chế quản lý mới, bình đẳng rõ ràng Tuy nhiên, kết cách làm cũ rõ ràng chưa mong muốn xã hội, đặc biệt nhu cầu học đại học trở thành đại chúng Không quy luật phát triển, hệ thống trường đại học ngày đa dạng sở hữu gia tăng nhanh chóng số lượng cách thức quản lý theo chế bao cấp khơng cịn phù hợp không thực TCĐH theo lộ trình GDĐH Việt Nam khơng thể hồn thành sứ mệnh Vai trị quản lý nhà nước cần tách bạch từ vai trò quản lý vi mơ sang quản lý vĩ mơ mang tính định hướng điều phối Từ thực tế này, Việt Nam cần có cách mạng GDĐH chấn hưng giáo dục mệnh lệnh sống Đổi GDĐH yêu cầu thiết tự chủ giải pháp chiến lược cho GDĐH; trường đại học (trước hết trường công lập) cần phải chuyển đổi nhanh chóng sang chế tự chủ chịu TNXH Vì vậy, năm đầu kỷ XX với xuất khái niệm tự chủ, tự chịu trách nhiệm thu hút quan tâm tranh luận xã hội, ngành giáo dục bước vào cơng đổi mang tính bước ngoặt đột phá chế quản lý GDĐH Đồng thời, trình đổi (cải cách) theo hướng trao quyền tự chủ cho trường đại học hướng tới xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật rành mạch, thống nhất, bình đẳng triển khai sách hỗ trợ phù hợp, quán cho loại hình trường tham gia cung cấp sản phẩm, dịch vụ GDĐH cách thuận lợi chủ động
2 Tiến trình xây dựng pháp luật tự chủ đại học Việt Nam
Từ phương diện pháp lý, TCĐH xem khả hành động chủ động mang tính pháp lý mặt học thuật, tài chính, tổ chức nhân tổ chức trường đại học;
phương thức quản trị đại học tiên tiến nhằm cải tiến, nâng cao chất lượng đào tạo, khẳng định công cụ quan trọng việc tạo nguồn lực để giúp trường thực tốt sứ mệnh xã hội Thực chế quản trị tự chủ yêu cầu hàng đầu trình đổi GDĐH Việt Nam nhằm đáp ứng yêu cầu đào tạo nguồn nhân lực trình độ cao thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, đại hóa hội nhập quốc tế Trong thập kỷ qua, trường đại học Việt Nam bước trao quyền tự chủ, thể qua đạo luật giáo dục văn pháp quy Nhà nước, như:
2.1 Quyền tự chủ qua Luật Giáo dục văn pháp quy Nhà nước
Thực chủ trương đổi GDĐH, Luật Giáo dục, Điều lệ nhà trường nhiều văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) ban hành nhằm trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho đơn vị nghiệp đào tạo công lập Cụ thể là:
- Luật Giáo dục năm 1998 (Luật số 11/1998/QH10) đánh dấu chuyển biến tích cực nhận thức cấp quản lý TCĐH ghi nhận quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm trường cao đẳng, trường đại học với nội dung:
1) Xây dựng chương trình, giáo trình, kế hoạch giảng dạy, học tập ngành nghề phép đào tạo;
2) Tổ chức tuyển sinh theo tiêu Bộ Giáo dục Đào tạo, tổ chức q trình đào tạo, cơng nhận tốt nghiệp cấp văn theo thẩm quyền;
3) Tổ chức máy nhà trường;
(5)thuật, tổ chức nhân sự, nguồn lực vật chất hợp tác
- Nghị định số 31-CP Nghị định số
32-CP ngày 4/4/1994 Chính phủ việc thành
lập lập đại học Thái Nguyên đại học Đà Nẵng không ghi nhận quyền tự chủ Như vậy, quyền tự chủ đại học vùng xác lập chung với loại hình trường đại học theo Điều lệ Trường đại học
- Điều lệ trường đại học ban hành theo Quyết định số 153/2003/QĐ-TTg, ngày 30/7/2003 Thủ tướng Chính phủ nêu rõ: “Trường đại học quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm theo quy định pháp luật Điều lệ trường đại học quy hoạch, kế hoạch phát triển nhà nước, tổ chức hoạt động đào tạo, KH&CN, tài chính, quan hệ quốc tế, tổ chức nhân sự” (Điều 10) Điều lệ quy định nhóm quyền tự chủ loại hình trường trường đại học, gồm: 1) hoạch định phát triển; 2) xây dựng chương trình, giáo trình, kế hoạch đào tạo, tuyển sinh, tổ chức đào tạo, công nhận tốt nghiệp, in ấn cấp bằng; 3) huy động, quản lý, sử dụng nguồn lực, hợp tác liên kết nâng cao chất lượng phù hợp; 4) đăng ký tham gia tuyển chọn, thực nhiệm vụ ký kết hợp đồng khoa học công nghệ; 5) hợp tác, liên doanh, nhận tài trợ, góp vốn, sử dụng nguồn thu ngồi ngân sách; 6) nhận đất, thuê đất, vay vốn; 7) tổ chức máy nhà trường
- Luật Giáo dục năm 2005 (Luật số 38/2005/QH11) xác lập quyền tự chủ TNXH sở GDĐH, ghi nhận quyền tự chủ trường đại học với nội dung tương tự quan niệm nước phát triển, thể tập trung quy định thực phân công, phân cấp quản lý giáo dục, tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm sở giáo dục; khẳng định “Nhà nước … [sẽ] tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm sở giáo dục” (Điều 14) quyền tự chủ tự chịu trách
nhiệm trường trung cấp, trường cao đẳng, trường đại học (Điều 60)4
- Nghị số 14/2005/NQ-CP ngày
02/11/2005 Chính phủ đổi
và toàn diện GDĐH Việt Nam giai đoạn 2006 - 2020 khẳng định tầm quan trọng việc hồn thiện sách phát triển GDĐH theo hướng bảo đảm quyền tự chủ trách TNXH sở GDĐH, quản lý Nhà nước vai trò giám sát xã hội GDĐH Đổi chế quản lý cần chuyển sở GDĐH công lập sang hoạt động theo chế tự chủ, có pháp nhân đầy đủ, có quyền định chịu trách nhiệm đào tạo, nghiên cứu, tổ chức, nhân tài chính; xóa bỏ chế chủ quản, xây dựng chế đại diện sở hữu nhà nước sở GDĐH công lập
- Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/20065 Chính phủ quy định quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm thực nhiệm vụ, tổ chức máy, biên chế tài đơn vị nghiệp cơng lập Nghị định ban hành nhằm tạo điều kiện cho đơn vị nghiệp cơng lập nói chung, sở GDDH cơng lập nói riêngvượt qua thách thức thực chế tự chủ, thúc đẩy phát triển nghiệp GDĐH, nâng cao chất lượng dịch vụ, cho phép đơn vị nghiệp đào tạo cơng lập tìm kiếm biện pháp mở rộng hoạt động dịch vụ, tăng nguồn thu, chi tiêu tiết kiệm để hoàn thành tốt nhiệm vụ giao Trên sở cho phép huy động đóng góp tham gia tích cực _
(6)cộng đồng xã hội cho phát triển GDĐH, tăng nguồn thu nghiệp tăng thu nhập cho cơng chức, viên chức tăng cường tính cơng khai minh bạch, dân chủ định hoạt động nhà trường, Nghị định góp phần nâng cao tính chủ động, sáng tạo trường đại học công lập
- Quyết định 121/2007/QĐ-TTg ngày 27/7/2007 Thủ tướng Chính phủ phê duyệt mạng lưới trường Đại học Cao đẳng giai đoạn 2006-2020, có xác định trường trọng điểm (14 trường) Quyền tự chủ trường trọng điểm trao theo phương thức đặc biệt, mang tính cục cá biệt mà theo trù tính để thực vai trò đầu đàn hệ thống GDĐH, tổ chức khoa học cơng nghệ mạnh có đủ lực tiếp nhận sử dụng hiệu vốn đầu tư tập trung Việc tăng cường quyền tự chủ nhằm tạo thuận lợi cho trường thực sách ưu tiên Chính phủ
- Thơng tư liên tịch
07/2009/TTLT-BGDĐT-BNV Bộ GD&ĐT Bộ Nội vụ ngày
15/4/2009 hướng dẫn quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm việc thực nhiệm vụ, tổ chức máy, biên chế đơn vị nghiệp công lập GD&ĐT nêu rõ quyền tự chủ đơn vị việc xác định nhiệm vụ xây dựng kế hoạch tổ chức thực hiện; tổ chức máy biên chế đơn vị; việc tuyển dụng, quản lý sử dụng cán bộ, công chức, viên chức
- Quyết định số 380/QĐ-TTg ngày
24/3/2009 Quyết định số 391/QĐ-TTg ngày 31/3/2017 Thủ tướng Chính phủ ban hành
quy chế tổ chức hoạt động Trường đại học Việt-Đức Trường Đại học Việt - Nhật Theo đó, quyền tự chủ đại học quốc tế xác lập đầy đủ nhất, quyền tự chủ tổ chức quyền tự học thuật với quy chế tổ chức hoạt động riêng biệt (trường tự định công việc nội tự chủ cao học thuật) nhằm thực yêu cầu sách GDĐH6 So với quy định tự chủ _
6 Nội dung quyền mặt quy định rõ ràng tự chủ thực chất thủ tục; bị giới hạn
trước, quyền tự học thuật ghi nhận rõ ràng, cho thấy thay đổi tư bước đầu trao quyền tự chủ triệt trường đại học công
- Nghị số 05-NQ/BCSĐ Ban cán
sự Đảng Bộ GD&ĐT ngày 06/01/2010 đổi
mới GDĐH giai đoạn 2010-2012 khẳng định thực quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực nhiệm vụ, tổ chức máy, biên chế đơn vị nghiệp công lập GD&ĐT; tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm kiểm soát bên trường đại học phù hợp với quy định Nhà nước Nghị xác định giải pháp cụ thể, như: phát huy cao độ tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, tự kiểm soát bên trường; tăng cường giám sát kiểm tra nhà nước, xã hội thân trường; nhấn mạnh chế thủ trưởng sở GDĐH định bậc lương giảng viên theo cống hiến họ kết đánh giá hoạt động giảng dạy hàng năm
- Chỉ thị 296/CT-TTg ngày 27/02/2010 Thủ tướng Chính phủ đổi quản lý giáo dục giai đoạn 2010-2012 nêu rõ việc đổi quản lý GDĐH (gồm quản lý nhà nước giáo dục quản lý sở đào tạo) khâu đột phá để đổi toàn diện GDĐH Thủ tướng giao cho Bộ GD&ĐT rà soát, bổ sung, điều chỉnh VBQPPL ban hành; xây dựng VBQPPL thành lập trường, tuyển sinh, tổ chức đào tạo, quản lý tài chính, quản lý chất lượng, tuyển dụng, làm rõ trách nhiệm chế độ nhà giáo đào tạo NCKH, quan hệ Ban giám hiệu, Hội đồng trường, Đảng ủy, đoàn thể trường… Trên sở đó, trường đại học, cao đẳng thực quyền tự chủ nghĩa vụ tự chịu trách nhiệm trước xã hội nhà nước theo Luật Giáo dục
(7)chất lượng, kiểm định chất lượng, kiểm tốn thường xun, cơng bố mức học phí, chương trình đào tạo phù hợp với quy hoạch Nhìn chung, việc trao quyền tự chủ, cho đơn vị nghiệp (đặc biệt khối GDĐH) ngày quan tâm
2.2 Quyền tự chủ sở giáo dục đại học theo Luật Giáo dục đại học năm 2012 Nghị định 186/2013/NĐ-CP
Ngày 18/6/2012, kỳ họp thứ 3, Quốc hội khóa XII thơng qua Luật GDĐH (Luật số 08/2012/QH13) gồm 12 chương, 73 điều, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2013 Luật GDĐH ban hành nhằm mục tiêu thể chế hóa chủ trương sách Đảng-Nhà nước giáo dục, tạo sở pháp lý vững chắc, thống cho phát triển GDĐH thực mục tiêu giáo dục7 Luật quy định
tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn sở GDĐH, hoạt động đào tạo hợp tác quốc tế, bảo đảm chất lượng kiểm định chất lượng GDĐH, giảng viên Đây kiện có ý nghĩa quan trọng nhằm hoàn thiện sở pháp lý, nâng cao chất lượng tổ chức hoạt động GDĐH, đổi quản lý GDĐH, tạo điều kiện cho nghiệp giáo dục phát triển mạnh mẽ Luật GDĐH 2012 lần khẳng định tâm thực cải cách theo hướng tăng quyền tự chủ trường nêu Luật giáo dục 2005, bước tiến quan trọng tư QTĐH Việt Nam vốn quen thuộc với đạo kiểm soát chặt chẽ _
7 Như: đổi quản lý nhà nước GDĐH đổi quản lý sở giáo dục, nâng cao chất lượng GDĐH, góp phần đổi toàn diện GDĐH; đổi nâng cao chất lượng công tác quản lý giáo dục cán quản lý GDĐH; đẩy mạnh phân cấp quản lý GDĐH thực quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm sở GDĐH phù hợp với lực quản lý, lực tổ chức hoạt động giáo dục TNXH; đẩy mạnh xã hội hóa giáo dục, huy động nguồn đầu tư phát triển GDĐH; tạo điều kiện pháp lý để cải tiến mạnh mẽ chương trình, nội dung phương pháp giảng dạy, đẩy mạnh đổi nội dung, chương trình phương pháp giáo dục theo hướng khoa học, đại, tiên tiến thiết thực, phù hợp với thực tiễn Việt Nam
Bộ GD&ĐT trường với giảng viên người học Luật quan tâm nhiều đến vấn đề tự chủ sở GDĐH khẳng định quyền tự chủ trường đại học điều luật riêng (Điều 32) Lần quyền tự chủ trường đại học đưa vào văn pháp luật kiện xem bước phát triểnvề chế quản trị đại học nước ta Ngoài ra, quyền TCĐH thể nhiều điều khoản Luật Hội đồng trường, Hội đồng quản trị, Hiệu trưởng, nhiệm vụ quyền hạn sở giáo dục, tuyển sinh, chương trình giáo dục, văn bằng, học phí, lệ phí tuyển sinh.Các sở GDĐH tự chủ hoạt động chủ yếu thuộc lĩnh vực tổ chức nhân sự, tài tài sản, đào tạo, KH&CN, HTQT, bảo đảm chất lượng GDĐH; tự chủ định phương thức tuyển sinh, chịu trách nhiệm công tác tuyển sinh; chịu trách nhiệm công bố công khai tiêu tuyển sinh, chất lượng đào tạo điều kiện bảo đảm chất lượng đào tạo; tự chủ, tự chịu trách nhiệm xây dựng, thẩm định, ban hành CTĐT trình độ cao đẳng, đại học, thạc sĩ, tiến sĩ Để gắn chất lượng đào tạo với tên tuổi nhà trường, Luật quy định sở GDĐH tự chủ xác định thực tiêu tuyển sinh, xây dựng thực chương trình giáo dục, đánh giá kết học tập công nhận tốt nghiệp, in phôi văn bằng, cấp văn cho người học
Khẳng định quyền tự chủ thuộc tính sở GDĐH, Luật trao quyền tự chủ mức tối đa phù hợp với lực điều kiện đảm bảo thực quyền tự chủ sở GDĐH.Nhằm đánh giá uy tín, chất lượng đào tạo phục vụ công tác quản lý Nhà nước ưu tiên đầu tư ngân sách Nhà nước, sở GDĐH phân tầng, xếp hạng dựa tiêu chí chính8 Cơ sở GDĐH thực
quyền tự chủ mức độ cao phù hợp với lực, kết xếp hạng kiểm định chất _
(8)lượng giáo dục Triết lý tư tưởng quán, xuyên suốt quy định Luật trao quyền tự chủ phù hợp với lực thực sở GDĐH, theo phân tầng, xếp hạng đại học9; gắn với cam kết chịu trách
nhiệm sở GDĐH lộ trình thích hợp Tự chủ đảm bảo động sáng tạo phải cơng khai, kiểm sốt chặt chẽ đảm bảo quyền lợi người học
Để phù hợp với thực tiễn GDĐH Việt Nam, Luật bổ sung quy định cụ thể (Điều 16) hội đồng trường (là thiết chế thiếu) sở GDĐH công lập so với quy định Điều 53 Luật giáo dục Hoạt động hội đồng trường tạo chế kiểm soát quyền lực, giám sát hoạt động điều hành người đứng đầu sở nhằm tránh tình trạng độc đoán, dân chủ
Nghị định số 186/2013/NĐ-CP ngày 17/11/2013 Chính phủ Đại học Quốc gia được xem bước đột phá tư nhà nước bảo đảm tính độc lập nhiều cho trường đại học công Mặc dù chưa đạt tới mức tự trị hay tập đoàn tổ chức ĐHQG có quyền tự chủ cao cung cấp dịch vụ GDĐH, đào tạo, nghiên cứu, tổ chức cán bộ, kế hoạch - tài hợp tác quốc tế So với loại hình trường cơng khác, ĐHQG có khơng gian tự chủ rộng nhất, quyền tự chủ thực chất tự chủ thủ tục Khả chủ động cao ĐHQG có được nhờ trao quyền theo chế đặc biệt, làm việc trực tiếp với Bộ ngành hay
_
9 Điều 32 quy định: Cơ sở GDĐH tự chủ hoạt động chủ yếu thuộc lĩnh vực tổ chức nhân sự, tài tài sản, đào tạo, KH&CN, HTQT, bảo đảm chất lượng GDĐH Cơ sở GDĐH thực quyền tự chủ mức độ cao phù hợp với lực, kết xếp hạng kết kiểm định chất lượng giáo dục Cơ sở GDĐH khơng cịn đủ lực thực quyền tự chủ vi phạm pháp luật trình thực quyền tự chủ, tùy thuộc mức độ, bị xử lý theo quy định pháp luật.Về học thuật, lần trường tư chủ xây dựng, thẩm định, ban hành CTĐT trình độ cao đẳng, đại học, thạc sĩ, tiến sĩ; tự chủ xác định tiêu tuyển sinh; tự in phôi bằng, cấp cho tất trình độ mà trường đào tạo
cơ quan Chính phủ cần báo cáo với Thủ tướng Ngoài ra, đơn vị đầu mối nhận tiêu kế hoạch, ĐHQG chủ
động hoạch định phát triển10
Quyền tự chủ loại hình trường đại học
Trường đại học Đại học vùng
Đại học Quốc gia
Trường đại học mơ hình
M
ức
độ
tự
ch
ủ
Loại trường
Phân cấp tự chủ trường đại học công lập
3 Những bất cập pháp luật tự chủ đại học thời gian qua
Trong thập kỷ vừa qua, vấn đề trao quyền tự chủ, cho sở GDĐH nhắc đến ngày nhiều qua hệ thống văn bất cập quản lý hệ thống GDĐH dần tháo gỡ Tuy nhiên, hệ thống văn quy phạm TCĐH tồn nhiều _
(9)hạn chế, bất cập cần quan tâm khắc phục Cụ thể sau:
- Luật Giáo dục 1998 quy định nhóm
quyền bao quát nội hàm tổ chức đại học tự chủ, có “mở rộng” phạm vi tự chủ nội dung hợp tác lại không xác lập nội dung quan trọng quyền tự chủ học thuật cá nhân.Điều phản ánh nhận thức chưa mức vai trò tổ chức đại học đối tượng học thuật Sự khiếm khuyết nguyên nhân làm cho quyền tự chủ thiếu “tinh thần tự chủ” bị “khập khiễng” Việc chưa xác lập quyền tự chủ học thuật trực tiếp cụ thể xem nguyên nhân làm cho định học thuật thường bị “lu mờ”, “nhỏ bé” trước định hành chính; hạn chế việc phát huy khả chủ động trách nhiệm học thuật nhà trường cá nhân Ngoài ra, luật chưa xác lập cụ thể khung pháp lý tự chủ đánh giá (mặc dù luật quy định “tự đánh giá chất lượng giáo dục” (Điều 58) chưa đủ bảo đảm chủ động đánh giá thực sự) Ngoài ra, việc quy định đan xen quyền tự chủ với tự chịu trách nhiệm không dẫn đến nhầm lẫn mà cịn gây khó khăn cho phân định chúng11; nguyên nhân tình
trạng khơng trường đại học cố tận thu xao lãng trách nhiệm sử dụng hiệu nguồn lực Cũng có khơng quy định chưa bảo đảm tự chủ cách triệt để kèm với quy định ràng buộc làm cho quyền tự chủ trực tiếp vào sống bị lệ thuộc vào hướng dẫn, cấu phân phối lại theo ý chí chủ quan ngành12
_
11 Chẳng hạn, Quy định huy động, quản lý, sử dụng nguồn lực Điều 60, Khoản 4: Một trường chủ động “huy động” hay “kiếm tiền” khả tự định “quản lý” “chi tiêu” hay “xài tiền” theo cách có hiệu lại khả tự chịu trách nhiệm 12 Cụ thể như: việc quy định trường đại học tự chủ “xây dựng chương trình” bị giới hạn quy định kèm theo “đối với ngành nghề phép đào tạo” hay việc tự chủ “hợp tác” phải “theo quy định Chính phủ” (Điều 60, Khoản 1, 5) minh chứng tự chủ không triệt để khả chi phối
- Các Nghị định số 31-CP Nghị định số
32-CP không ghi nhận quyền tự chủ
Đại học vùng Về mặt pháp lý, đại học vùng hưởng quyền tự chủ “ngang bằng” với trường đại học trực thuộc Thẩm quyền trội mà đại học vùng có được, chất quyền chia lại, không tương xứng với vị loại hình trường gồm nhiều trường đại học trực thuộc Do vậy, việc thực thi quyền tự chủ đại học vùng “phương hại” đến khả chủ động trường đại học thành viên
- Điều lệ Trường đại học 2003 ghi nhận nhóm quyền tự chủ loại hình trường đại học thực tế không đảm bảo khả chủ động quyền chủ quản ngành quy định Điều lệ
- Luật Giáo dục 2005 ghi nhận quyền tự chủ trường đại học khung nên phải đợi ban hành văn luật để rõ nội hàm điều khoản Ngồi ra, theo quy định Luật Nhà nước đóng vai trị kiểm sốt lớn nhiều quy định trái chiều luật gây ảnh hưởng, khó khăn việc triển khai thực TCĐH13
- Quyết định 121/2007/QĐ-TTg trường đại học trọng điểm quyền tự chủ tăng thêm khơng bền vững trường Nhà nước chọn theo thời kỳ cao quan quản lý nhà nước hoạt động trường đại học
(10)- Luật GDĐH 2012 xem sở pháp lý quan trọng để đổi GDĐH Việt Nam cho dù quyền tự chủ trường đại học nêu rõ ràng điều luật riêng chưa phải bước ngoặt có khả tạo đột phá, vì: 1/ Sự kiểm sốt nhà nước cịn chặt chẽ sứ mạng, vị trí, quyền tự chủ phụ thuộc vào lực dựa kết xếp hạng (Điều 32, 53) Cùng với phân tầng cố định theo luật, Chính phủ/Bộ xếp hạng đại học kiểm định, Luật quy định mức độ tự chủ khác trường để ngỏ khả “thu hồi quyền tự chủ” Quyền tự chủ trường hoàn toàn phụ thuộc vào định nhà nước liên quan việc xác định xem sở giáo dục xứng đáng trao quyền tự chủ đến đâu Và phân tầng có tính chất cố định pháp luật, xếp hạng cao thấp có tính chất lâu dài văn người đứng đầu Chính phủ với mức độ ưu đãi/tự chủ khác theo tiêu chí tầng trên/dưới, hạng cao/thấp, cơng lập/tư thục, trong/ngồi nước dẫn đến cạnh tranh khơng bình đẳng trường14 2/ Về
tổ chức, nhân sự: luật quy định quan chủ quản định thành lập, chia tách, sát nhập, giải thể trường; bổ nhiệm Chủ tịch hội đồng, hiệu trưởng; định biên chế, lương 3/ Về tài chính, Bộ GD&ĐT xét duyệt tiêu tuyển sinh tổ chức kỳ thi “ba chung”; chế xin - cho diện quy định việc mở ngành, in phôi trường đại học
Cùng với hạn chế mức độ quyền tự chủ trường, Luật nhiều điểm chưa phù hợp với tinh thần TCĐH số qui định cịn chưa rõ ràng nên khó khăn thực thi Khái niệm tự chủ chưa hiểu đúng, dẫn đến khía cạnh quyền tự chủ bị hạn chế trao cách hình thức: quyền tự chủ vừa giao điều thường xuyên bị hạn chế (thu hẹp) điều khoản khác, chí mâu thuẫn _
14 Một thực tế là: trường tầng dưới/thứ hạng thấp/ưu đãi gặp nhiều khó khăn thực quyền tự chủ, trường cố định tầng cao/thứ hạng cao/ưu đãi cao dần động phấn đấu
hai khoản điều luật15 Quan
niệm tự chủ kéo theo quan điểm trao cho nhà nước thẩm quyền lớn toàn hoạt động trường ba phương diện tự chủ nhà trường bị hạn chế cách tối đa Nhìn chung, quyền tự chủ cụ thể hố luật16 mức độ
tự chủ thủ tục tự chủ thực chất - liên quan chủ yếu đến tự chủ quản trị với hệ thống giám sát minh bạch, hiệu thực vấn đề cần thiết để nâng cao hiệu quả, chất lượng GDĐH Việt Nam Một điểm khác Luật quy định trường đại học có hội đồng trường (do hiệu trưởng/ giám đốc đại học làm chủ tịch) trình thực TCĐH thực chất trình chuyển giao quyền lực tập trung chủ quản hiệu trưởng sang hội đồng trường thực tế hội đồng trường cơng đóng vai trị hình thức tư vấn hội đồng quyền lực (đối với HĐQT trường tư: quyền tự chủ quyền cổ đơng lớn) Hội đồng trường khơng có quyền sáp nhập/chia tách trường mà quyền thuộc người có thẩm quyền định thành lập cho phép thành lập sở GDĐH Đối với trường đại học công lập, hội đồng trường trao quyền lớn khơng có quyền bầu miễn nhiệm hiệu trưởng/giám _
15 Chẳng hạn: 1/ Khái niệm “tự chủ” không giống quan niệm phổ biến phương Tây, tự chủ không xem quyền đương nhiên sở GDĐH mà phụ thuộc vào lực đồng thời dựa kết xếp hạng kiểm định (Điều 32, 53) hai việc nhà nước kiểm soát 2/ Về việc xếp hạng, Luật GDĐH có quy định việc cơng nhận kết xếp hạng (Điều 9, Khoản 5) chưa quy định rõ người thực Mặc dù việc kiểm định độc lập đặt từ lâu, theo Luật GDĐH 2012 hồn tồn Bộ GD&ĐT kiểm soát, từ khâu ban hành chuẩn sở giáo dục chương trình giáo dục; yêu cầu tối thiểu để thực chương trình; quy trình chu kỳ kiểm định; nguyên tắc, điều kiện, tiêu chuẩn tổ chức, cá nhân hoạt động kiểm định chất lượng; cấp giấy, thu hồi giấy chứng nhận kiểm định; định thành lập cho phép hoạt động kiểm định (Điều 52, Khoản 3)
16 Như: tự xác định tiêu tuyển sinh phương thức
(11)đốc Mặc dù chịu nhiều ràng buộc trường công lập thực quyền tự chủ trường đại học tư thục bị hạn chế nhiều mặt17 thực chất quyền
những cổ đông lớn mà nhà chuyên môn Do Luật chưa qui định rõ mối quan hệ tổ chức Đảng với hội đồng trường nên hội đồng trường mang tính hình thức, khơng có thực quyền
- Nghị định 43/2006/NĐ-CP bên cạnh mặt tích cực bộc lộ hạn chế việc phải tuân thủ mức trần học phí Nhà nước quy định Nghị định 49/2010/NĐ-CP (đã hết hiệu lực thi hành từ 01/12/2015) mức học phí quy định chưa đảm bảo bù đắp đủ chi phí hoạt động cần thiết, chưa sát với yêu cầu chi phí đặc thù ngành, nghề đào tạo yêu cầu chất lượng, thương hiệu trường Cơ chế phân bổ NSNN cịn mang tính bình qn, dựa yếu tố đầu vào mà chưa gắn với kết quả, hiệu hoạt động Việc quy định triển khai thực xã hội hóa liên doanh liên kết chưa cụ thể, rõ ràng;cấp giao tiêu biên chế nghiệp nên tự chủ nhân bị hạn chế… Nghị định 43/2006/NĐ-CP đáp ứng vấn đề quản lý, quản trị sở GDĐH mà chưa sâu vào nội dung nội hàm tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của GDĐH Để khắc phục bất cập trên, Chính
phủ ban hành Nghị số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 thí điểm đổi chế hoạt động sở GDĐH công lập giai đoạn 2014-2017 Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 chế tự chủ đơn vị nghiệp công lập (thay Nghị định 43/2006/NĐ-CP) nhằm khuyến khích, tạo điều kiện cho sở GDĐH cơng lập có đủ điều kiện, cam kết tự đảm bảo kinh phí hoạt động chi thường xuyên chi đầu tư thực tự chủ, tự chịu trách nhiệm toàn diện nhiệm vụ đào tạo, NCKH, tổ chức máy, nhân _
17 Như: việc bầu hiệu trưởng sau bầu phải quan có thẩm quyền nhà nước cơng nhận
tài chính18 Mặc dù việc ban hành Nghị định
16/2015/NĐ-CP cho kịp thời đáp ứng yêu cầu đổi mới, phát triển hoạt động nghiệp công kinh tế thị trường định hướng XHCN Nhiều quy định văn pháp lý chưa kịp thay đổi để hỗ trợ trường đại học tự chủ (Nghị 77/NQ-CP thí điểm nên văn pháp luật khơng thay đổi theo) nên thực thí điểm TCĐH thời gian vừa qua ví vừa tự chủ vừa trói chân
Nhìn chung, thông qua văn pháp quy Nhà nước Bộ GD&ĐT trọng cố gắng tạo hành lang pháp lý cho quyền tự chủ sở GDĐH Tự chủ đại học văn pháp lý có thay đổi theo hướng địa học ngày giao nhiều quyền Q trình hồn thiện quyền tự chủ cho thấy chủ trương quán Đảng Nhà nước, vừa khẳng định vừa tăng quyền tự chủ chuyển biến nhận thức vấn đề trao quyền cho trường đại học từ e ngại đến thừa nhận thức mặt pháp lý; góp phần đưa hệ thống đại học Việt Nam bước khỏi thời kỳ khó khăn đem lại nhiều thành tựu Mặc dù nhận thức pháp lý tự chủ có bước tiến cịn thiếu triệt để, qn đồng chủ trương sách19 Quyền tự chủ xác lập
theo quan niệm “cho” hay “phân” lại quyền dựa địa vị pháp lý độc lập bao quát nhiều nội dung tự chủ thiếu số quyền trọng yếu khác Vẫn cịn tình trạng số quy định văn pháp quy chung chung, chưa thực rõ ràng chưa đầy đủ nên hiệu văn chưa mong muốn, quyền tự chủ chưa thật phát huy hết tác dụng _
18 Một số trường đại học top đầu như: Bách khoa Hà Nội, Ngoại thương, Học viện Tài bước giao tự chủ phần tài
(12)Quy định giao tự chủ nặng xin - cho sở GDĐH dường mong muốn nhận phân cấp mạnh mẽ tăng thêm quyền tự chủ (nhất lĩnh vực quản lý tài chính, máy, nhân sự, tuyển sinh, trang thiết bị, sở vật chất) Ngoài ra, quyền tự chủ luật định phải chịu “thách thức” từ văn luật quan hành quy định Việc quy định quyền tự chủ đan xen với tự chịu trách nhiệm bị giới hạn tập quán lập pháp với “quy định kép”, quy định có kèm theo quy định ràng buộc khác làm cho quyền tự chủ bị lẫn lộn trực tiếp
vào sống Đồng thời, việc tăng cường quyền tự chủ theo cách cục bộ, cá biệt dựa ưu tiên sách ngắn hạn có nguy tạo đặc quyền bất bình đẳng, cạnh tranh khơng lành mạnh trường Những bất cập xem nguyên nhân hạn chế tính tự chủ, kéo theo hạn chế chất lượng đào tạo Thực tế cho thấy: việc triển khai chế TCĐH gặp mâu thuẫn, bất cập bên điều kiện biên (luật, sách, TNXH, truyền thống, chất lượng…) với bên điều kiện thực tế (luật khơng qn, thiếu đồng bộ, máy hành chính…)
3 Kết luận
Tự chủ, tự chịu trách nhiệm nội dung quan trọng bước trình cải cách GDĐH nhằm đáp ứng nhu cầu xã hội hội nhập quốc tế Được đưa vào thực tế GDĐH Việt Nam thập kỷ với hình thành phát triển quản lý chuyên môn, TCDH triển khai thực tích cực Việt Nam với hàng loạt chế, sách tạo sở pháp lý, đặc biệt sách tự chủ tài ban hành triển khai thực Luật giáo dục 2005, Luật GDĐH 2012 nhiều VBQPPL ghi nhận, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho
(13)Đặc biệt, ngày 19/11/2018, Kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XIV thông qua “Luật Sửa đổi, bổ sung số điều Luật giáo dục đại học” (gọi tắt “Luật GDDH sửa đổi”, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2019) Luật GDDH sửa đổi sửa đổi bản, toàn diện Luật GDDH 2012 Cụ thể là: 1/ So với Luật GDDH 2012, Luật GDDH sửa đổi chỉnh sửa, bổ sung (các khoản, mục, điểm) 36/73 điều; Luật bổ sung thêm 02 điều (Điều Điều 16a) Luật GDDH sửa đổi bao quát hầu hết vấn đề cần sửa đổi, bổ sung Luật GDĐH 2012 giữ nguyên cấu, thứ tự (các chương, điều) Luật GDDH 2012 2/ Địa vị pháp lý ĐHQGHN tiếp tục trì (giữ nguyên Điều Luật GDDH 2012) 3/ Luật GDDH sửa đổi có nhiều nội dung nhằm gỡ bỏ “nút thắt” cản trở GDDH phát triển, như: Khơng có phân biệt văn hình thức đào tạo khác nhau; Trường đại học tự chủ mở ngành; Chủ tịch hội đồng trường không cần tiến sĩ Luật GDDH sửa đổi thể sáu điểm đột phá GDDH là: Mở rộng phạm vi nâng cao hiệu tự chủ đại học; Đổi quản trị đại học; Đổi quản lý đào tạo; Đổi quản lý nhà nước điều kiện tự chủ đại học; Sửa đổi quy định giảng viên theo hướng đảm bảo chuẩn chất lượng, giao quyền tự chủ cho sở
GDĐH việc bổ nhiệm, suy tôn chức danh giảng viên; Về tài chính, tài sản GDĐH Hy vọng rằng, với nhiều điểm thay đổi đột phá chế, sách GDDH thu hút quan tâm đặc biệt dư luận, Luật GDDH sửa đổi tác động tạo thay đổi, chuyển biến tích cực tiến trình hồn thiện chế quản trị đại học tự chủ; góp phần thực mục tiêu đổi bản, toàn diện giáo dục đào tạo nước ta
Tài liệu tham khảo
[1] Callahan M 1995 Academic Freedom, Autonomy and Accountability Largely abstracted from: OCUA, Some Perspectives on Academic Freedom, Autonomy and Accountability Task Force on Resource Allocation, Ontario Council on
University Affairs <http://cclp.mior.ca/Compex/AcFreeAccount_Aut
_MSgp.pdf>
[2] Vũ Thị Phương Anh, Tự chủ Luật giáo dục đại học Việt Nam: Cần có tự chủ thực chất - ttps://hocthenao.vn/2014/08/14/tu-chu-trong-luat- giao-duc-dai-hoc-cua-viet-nam-can-co-tu-chu-thuc-chat-vu-thi-phuong-anh/
[3] Báo cáo Hội đồng Giáo dục UNESCO Giáo dục kỷ XXI, 1997 (Khuyến nghị UNESCO vị giáo viên giảng viên đại học
AMechanisms of Authority of University and
Authority Complete Legislative University Law in Vietnam
Do Duc Minh
VNU, Inspection and Legislation Department, 144 Xuan Thuy, Cau Giay, Hanoi, Vietnam
Abstract: The paper clarifies the basics of university autonomy, outlines the process of
institutionalizing university autonomy and implementing university autonomy in the past, analyzing constraints, Inadequacy of the law and clarification of the need to improve the law of university autonomy, meeting the requirements of radical and comprehensive reform of higher education today
