Gắn kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm với kế hoạch đầu tư công trung hạn tại Huyện Xuân Trường - Nam Định

Luận án tập trung phân tích nhiều về KH phân bổ vốn ngân sách của địa phương, giao chỉ tiêu phát triển KTXH và dự toán ngân sách nhà nước, còn hiện tại theo luật đầu tư công đã có hiệu[r]

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Việc chuyển đổi cơ chế quản lý của Nhà nước từ cơ chế mệnh lệnh, tập trung sang

cơ chế thị trường từ lâu đã đòi hỏi sự thay đổi trong hệ thống kế hoạch hóa (KHH) ở Việt Nam, đồng thời cũng đặt ra yêu cầu phải đổi mới và cải cách nền hành chính công, trong

đó có cải cách tài chính công, chuyển từ mô hình hành chính quan liêu truyền thống sang quản lý công mới, thay đổi trong quản lý và điều hành nguồn vốn đầu tư công

Tuy nhiên công tác KHH hiện nay vẫn còn nhiều bất cập, chưa phát huy hết hiệu quả của công cụ này Một thực tế điển hình có thể nhận thấy kế hoạch của Việt Nam, đặc biệt ở cấp địa phương vẫn mang nặng tính hình thức, chưa bám sát với thực tế, việc xây dựng kế hoạch không gắn với nguồn lực, đặc biệt là nguồn lực tài chính làm cho bản kế hoạch viển vông và không có giá trị thực tiễn, thiếu tính khả thi Nguồn ngân sách nhà nước đối với các nước đang phát triển như Việt Nam vẫn là nguồn tài chính quan trọng nhất trong thực hiện các mục tiêu phát triển Do đó quản lý nguồn lực tài chính, mà cụ thể

là nguồn vốn đầu tư công là việc hết sức quan trọng Việc quản lý nguồn vốn đầu tư công

ở nước ta hiện nay đang vấp phải thực trạng là việc đầu tư dàn trải, không có KH dẫn đến việc thiếu vốn để thực hiện, làm chậm tiến độ cũng như chất lượng của các dự án Việc quyết định đầu tư các dự án không gắn với các mục tiêu chiến lược trong KH làm giảm hiệu quả của việc sử dụng vốn, giảm hiệu quả trong phát triển kinh tế xã hội

Để kịp thời tháo gỡ những hạn chế của công tác đầu tư công, ngày 18/6/2014, Quốc hội đã ban hành luật Đầu tư công trong đó quy định về lập KH đầu tư công trung hạn, quy định từ năm 2015 trở đi, cùng với KH phát triển kinh tế xã hội, các cấp địa phương còn có trách nhiệm xây dựng thêm một bản KH đầu tư công trung hạn cho giai đoạn 5 năm Lập KH đầu tư công trung hạn là sự chuyển biến tích cực; chuyển từ việc lập

kế hoạch hàng năm sang kế hoạch 5 năm, áp dụng khuôn khổ thời gian trung hạn, do đó khắc phục được tình trạng việc đầu tư dàn trải và không xác định trước nguồn vốn để thực hiện dự án Luật cũng quy định rõ KH đầu tư công được xây dựng dựa trên các mục tiêu ưu tiên trong KH PTKTXH, bám sát KH PTKTXH 5 năm đã được xây dựng

Như vậy, KH PTKTXH và KH đầu tư công có mối liên kết chặt chẽ qua lại với nhau, KH PTKTXH xây dựng các mục tiêu ưu tiên phải dựa vào nguồn lực, mà trụ cột là nguồn lực tài chính, trong đó có phần nguồn vốn ngân sách nhà nước thực hiện các dự án đầu tư công Ngược lại, KH đầu tư công đưa ra danh mục các chương trình dự án đầu tư phải dựa vào các mục tiêu ưu tiên trong KH PTKTXH Tuy nhiên, qua thời gian triển khai luật Đầu tư công hiện nay đã gặp không ít những khó khăn trong việc bố trí vốn cho các dự án, việc xác định thứ tự phân bổ vốn ưu tiên cho các ngành, lĩnh vực, việc lựa chọn các dự án đưa vào kế hoạch Một nguyên nhân sâu xa của vấn đề này là do quá trình lập KH đầu tư công chưa bám sát với KH PTKTXH trong việc xác định mục tiêu phát triển, dẫn đến tình trạng việc phân bổ vốn và lựa chọn dự án không hiệu quả

Tại tỉnh Nam Định nói chung và huyện Xuân Trường nói riêng, công tác lập KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn gặp nhiều khó khăn trong việc gắn kết và tạo sự logic chặt chẽ giữa hai bản KH này Quá trình lập hai bản KH vẫn thực hiện tách rời nhau, không có sự so sánh đối chiếu trong quá trình xây dựng, dẫn đến KH PTKTXH thiếu tính thực tế còn KH đầu tư công khó có thể thực hiện theo các mục tiêu đã đề ra trong KH PTKTXH

Xuất phát từ thực tế đó, tác giả nhận thấy sự gắn kết giữa KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn là yêu cầu cấp thiết để xây dựng được hai bản KH chất lượng, có giá trị, phát huy đúng vai trò là công cụ quản lý và định hướng phát triển của nhà nước

Với đề tài: “Gắn kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm với kế hoạch đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường – Nam Định”, tác giả mong muốn đưa ra được

khung lý thuyết chặt chẽ về sự gắn kết giữa KH PTKTXH 5 năm với KH đầu tư công trung hạn từ mối liên hệ đến nội dung và nguyên tắc, yêu cầu gắn kết, để từ đó đưa ra được các phương hướng hoàn thiện phù hợp với huyện Xuân Trường, tỉnh Nam Định Tác giả mong muốn những nội dung nghiên cứu sẽ khắc phục được hạn chế hiện tại trong công tác lập kế hoạch của huyện, phát huy tốt vai trò của KH PTKTXH và KH đầu tư công

2 Tổng quan nghiên cứu

Liên quan đến công tác lập KH PTKTXH, KH đầu tư công và sự gắn kết giữa KH

PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn, có một số nghiên cứu tiêu biểu sau:

2.1 Các nghiên cứu về Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội

Việc vận dụng KH hóa trong khu vực công được bàn đến trong những nghiên cứu cả trong và ngoài nước Một số bài viết nước ngoài như “Strategic Planning – What every manager must know” (George Albert Steiner, 1979) hay “Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement” (John M Bryson, 1995) đã chỉ ra việc lập KH chiến lược là sự đổi mới, là nguyên tắc cần thiết trong lập KH cho khu vực công

Các công trình nghiên cứu trong nước về đổi mới công tác KH chủ yếu tập trung vào việc tổng kết kinh nghiệm và đánh giá lại những đóng góp và hạn chế của mô hình

KH hóa tập trung Bài viết “Đổi mới Kế hoạch hóa ở Việt Nam 30 năm qua và con đường phía trước” của các tác giả Ngô Thắng Lợi, Bùi Đức Tuân đăng trên Tạp chí Kinh tế và

Dự báo - số 23, tháng 12/2015 đã đưa ra cái nhìn tổng quát về KHH ở Việt Nam sau 30 năm, từ mô hình KHH mệnh lệnh, tập trung sang KHH theo cơ chế thị trường Khái quát hóa những điểm nổi bật và thành tựu của ngành KH sau 30 năm thực hiện và đưa ra những giải pháp cho ngành KH Việt Nam trong thời gian tới nhằm đổi mới và hoàn thiện hơn công tác lập KH

Tuy nhiên nhìn chung các nghiên cứu của các tác giả mới dừng lại ở lý luận và nêu ra các vấn đề đổi mới mang tính nguyên tắc, còn chưa đi sâu đánh giá cụ thể về thực trạng lập KH tại các cơ quan, tổ chức tại Việt Nam và đề xuất một cách tiếp cận đổi mới nào cụ thể để giải quyết những bất cập hiện nay trong công tác lập KH

2.2 Các nghiên cứu về Kế hoạch đầu tư công

Trong cuốn “The Power of Public Investment Management: Transforming Resources Into Assets for Growth” (Rajaram, Anand; Minh Le, Tuan; Kaiser, Kai; Kim, Jay-Hyung; Frank, Jonas, World Bank, 2014) đã tổng kết kinh nghiệm quản lý đầu tư và lập Kế hoạch đầu tư công ở các nước trên thế giới, trong đó chỉ rõ từ những năm 80 thế

kỷ trước, nhiều quốc gia đang phát triển trên thế giới đã xây dựng KH đầu tư công (PIP), ban đầu KH đầu tư công được thực hiện ở các quốc gia phụ thuộc vào viện trợ của WB

mà ít có ở các quốc gia thu nhập trung bình KH đầu tư công mà WB hướng tới là các

chương trình đầu tư công trong thời kỳ trung hạn, đảm bảo yêu cầu đó là các chiến lược kinh tế vĩ mô được thực hiện bằng các chương trình và dự án cụ thể

Quỹ tiền tệ thế giới (IMF) trong Báo cáo về hiệu quả đầu tư công “Making Public investment more efficient" (2015) đã phân tích xu hướng quản lý công trong giai đoạn hiện nay ở một số nước trên thế giới, đồng thời đưa ra các giải pháp quản lý có hiệu quả nguồn tài chính đầu tư công Phân tích ảnh hưởng của đầu tư công đối với sự phát triển Đồng thời bài viết cũng đưa ra một yêu cầu trong quản lý công hiện đại đó là lập KH đầu

tư công và lựa chọn DA, với các kỹ năng cơ bản như lập chiến lược hiệu quả, phối hợp liên ngành, phối hợp liên cấp, sự tham gia của các bên liên quan, thẩm định dự án chi tiết

Các nghiên cứu trong nước chủ yếu bàn về công tác quản lý vốn đầu tư, cách thức

sử dụng vốn đầu tư, đặc biệt nguồn vốn chi cho đầu tư phát triển của NSNN sao cho hiệu quả Luận án tiến sỹ “Đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương tỉnh Hà Nam” (2015) của tác giả Phan Thị Thu Hiền đã chỉ ra thực trạng sử dụng nguồn vốn đầu

tư từ NSNN của tỉnh Hà Nam và đưa ra giải pháp sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB một cách hiệu quả và minh bạch Luận án tiến sỹ “Đầu tư phát triển bền vững về kinh tế trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh” (2015) của tác giả Hoàng Thị Thu Hà đi sâu nghiên cứu mối quan

hệ giữa đầu tư và phát triển bền vững về kinh tế, từ đó bài viết chỉ ra các giải pháp là cần triển khai thực hiện đồng bộ các biện pháp về rà soát, hoàn thiện các quy hoạch, các chính sách đầu tư, tăng cường huy động vốn đầu tư, điều chỉnh các cơ cấu đầu tư, tăng cường công tác quản lý nhà nước hoạt động đầu tư trên địa bàn tỉnh

2.3 Các nghiên cứu về gắn KH PTKTXH với KH đầu tư công

Về KH gắn với nguồn tài chính cũng đã có các công trình trong và ngoài nước đề cập đến vấn đề này Phương pháp lập KH chi tiêu theo khuôn khổ trung hạn đã được ngân hàng thế giới đưa ra từ đầu những năm 1990 R.Hughes trong “MTEF: Why do they work in advanced countries and why do they sometimes fail” đã khẳng định được sự cần thiết của MTEF, tuy nhiên cũng phụ thuộc vào sự lựa chọn mô hình và người lãnh đạo

Bài viết “Gắn kết lập dự toán ngân sách nhà nước với kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội” của tác giả Ngô Thanh Hoàng và Phạm Văn Trường đăng trên Tạp chí Tài chính

số 10/2012 đã đưa ra lý thuyết về khuôn khổ thể chế và thực tiễn đặt ra đối với việc gắn

kết giữa lập dự toán NSNN với KH PTKTXH ở Việt Nam kể từ khi thực thi Luật NSNN năm 2002 Trong đó bao gồm một nội dung chi cho đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách nhà nước, là cơ sở cho lập KH đầu tư công

Tài liệu “ Hướng dẫn lập kế hoạch phát triển địa phương 5 năm và hàng năm theo phương pháp mới” do Bộ Kế hoạch và Đầu tư biên soạn (2013)1

cũng đã đề cập đến phân tích ngân sách và phân tích KH, trong đó đưa ra cách kết hợp phân tích ngân sách và phân tích KH trong quá trình lập KH địa phương Tài liệu đã chỉ ra công cụ gắn kết phân tích ngân sách và phân tích KH là khung chi tiêu trung hạn và luật ngân sách Tuy nhiên, tài liệu chủ yếu tập trung vào phân tích KH PTKTXH, việc phân tích ngân sách bao gồm

cả hai nguồn chi NSNN bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển (2)

(Khung chi tiêu trung hạn chủ yếu xác định mức trần ngân sách đối với các khoản chi thường xuyên

áp dụng cho cấp tỉnh và cấp trung ương) Trong khi đó nguồn NSNN cho đầu tư công là nguồn chi đầu tư XDCB(3)

chưa được đề cập riêng trong tài liệu này

Luận án tiến sĩ “Đổi mới lập KH phát triển kinh tế xã hội địa phương gắn với nguồn lực tài chính” (2009) của tác giả Vũ Cương đã xây dựng một khung lý thuyết đánh giá mức độ gắn kết và đề xuất mô hình lập KH phát triển kinh tế xã hội gắn với nguồn lực tài chính Tuy nhiên, nguồn lực tài chính trong luận án của tác giả bao gồm cả nguồn đầu tư xây dựng cơ bản, nguồn chi thường xuyên của các cơ quan, tổ chức nhà nước Luận án tập trung phân tích nhiều về KH phân bổ vốn ngân sách của địa phương, giao chỉ tiêu phát triển KTXH và dự toán ngân sách nhà nước, còn hiện tại theo luật đầu tư công

đã có hiệu lực quy định rõ việc lập KH đầu tư công thực hiện trước và là quy trình khác với công tác giao dự toán ngân sách nhà nước đã được đề cập trong luận án Tại thời điểm luận án nghiên cứu, KH ngân sách được nói đến chỉ là KH ngân sách trung hạn cho thời kỳ ổn định 3 năm cho cấp tỉnh và không áp dụng đối với cấp huyện Hệ thống pháp luật VN tại thời điểm này cũng chưa quy định về lập KH đầu tư công trung hạn, xác định

cho khoảng thời gian 5 năm do vậy KH này không được đề cập trong luận án

1 Tài liệu biên soạn thuộc Dự án “Nâng cao năng lực, giám sát và đánh giá” do Quỹ nhi đồng Liên hợp quốc tài trợ

2 “Chi đầu tư phát triển là nhiệm vụ chi của NSNN, gồm chi đầu tư XDCB và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật” (Điều 4 Luật Ngân sách Nhà nước 2015)

3 “Chi đầu tư XDCB là nhiệm vụ chi NSNN để thực hiện các chương trình, DA đầu tư kết cấu hạ tâng kinh tế - xã hội và các chương trình, DA phục vụ phát triển KTXH” (Điều 4 Luật Ngân sách Nhà nước 2015)

Tổng kết lại các nghiên cứu đã đạt được các thành tựu khá to lớn và toàn diện, khẳng định được ý nghĩa của việc đổi mới công tác lập KH, đánh giá được vai trò của đầu

tư công, cũng như hình thành được khung lý thuyết cơ bản và bao quát nhất về sự gắn kết giữa KH PTKTXH với nguồn lực tài chính, KH ngân sách

- Tuy nhiên cũng còn một số vấn đề mà các nghiên cứu trước chưa đề cập hoặc đề cập chưa sâu, tạo ra khoảng trống trong các nghiên cứu trước đó như:

+ Các nghiên cứu đều thực hiện trên tầm vĩ mô, chưa có nghiên cứu nào đi sâu tập trung về một khía cạnh trong sự gắn kết, đó là vấn đề gắn kết lập KH PTKTXH với KH đầu tư công, trong bối cảnh luật đầu tư công mới được ban hành, còn khá mới mẻ khiến nhiều địa phương lúng túng trong việc lập và thực hiện

+ Các nghiên cứu vẫn tập trung nghiên cứu vào đối tượng chính là công tác lập

KH PTKTXH, KH ngân sách được đưa vào phân tích để làm rõ hơn 1 nguyên tắc của việc đổi mới công tác lập KH PTKTXH gắn với nguồn lực, mà cụ thể là nguồn lực tài chính

+ Chưa nghiên cứu sâu vào KH đầu tư công và liên kết nguồn chi đầu tư phát triển (trong KH đầu tư công) với KH PTKTXH

Với luận văn “gắn KH PTKTXH 5 năm với KH đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường, Nam Định”, tác giả mong muốn bổ sung các khoảng trống nghiên cứu của các nghiên cứu trước, nhằm đưa ra cái nhìn tổng quát đối với cả 2 bản KH quan trọng của cấp huyện, tập trung phân tích sự gắn kết của 2 bản KH này nhằm tạo ra 02 bản KH có giá trị, chất lượng

3 Mục tiêu nghiên cứu

3.1 Mục tiêu chung: Dựa trên các nguyên tắc và nội dung gắn kết giữa KH PTKTXH 5 năm và KH đầu tư công trung hạn, luận văn nhằm đánh giá thực trạng gắn kết giữa 2 bản KH này tại huyện Xuân Trường tỉnh Nam Định trong giai đoạn hiện nay

và đề xuất các giải pháp tạo sự gắn kết giữa KH PTKTXH 5 năm với KH đầu tư công trung hạn trong giai đoạn tới

3.2 Mục tiêu cụ thể:

- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về việc gắn kết KH PTKTXH với KH đầu tư công trung hạn

- Phân tích, đánh giá thực trạng về sự gắn kết giữa KH PTKTXH 5 năm và KH đầu tư trung hạn tại huyện Xuân Trường giai đoạn 2016 - 2020, từ đó tìm ra nguyên nhân của việc thiếu gắn kết giữa 2 bản KH này

- Đề xuất phương thức để gắn kết KH PTKTXH 5 năm với KH đầu tư công trung hạn và các điều kiện để thực hiện việc gắn kết đó

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu của luận văn : việc gắn kết giữa KH PTKTXH 5 năm với

KH Đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường

- Phạm vi nghiên cứu: tại huyện Xuân Trường, tỉnh Nam Định giai đoạn

2016-2020

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được tiến hành nghiên cứu dựa trên phương pháp thông dụng trong nghiên cứu khoa học là cách tiếp cận định tính Từ việc phân tích sâu các khía cạnh nội dung, phương pháp và quy trình xây dựng bản KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn, luận văn xem xét

và đánh giá các yếu tố gắn kết, đưa ra các cơ sở khoa học và khung lý thuyết giúp gắn kết 2 bản KH này, giúp các nhà quản lý và các cơ quan chuyên môn hiểu rõ và tìm ra hướng đi đúng đắn cho công tác lập KH PTKTXH 05 năm và KH đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường

- Phương pháp nghiên cứu tại bàn: rà soát lại lý thuyết liên quan đến KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn, sự gắn kết giữa 2 loại văn bản này và tác động đến sự phát triển của địa phương

- Phương pháp điều tra xã hội học: sử dụng bảng hỏi để thu thập thông tin của các đối tượng liên quan trong việc lập và thực hiện KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường

+ Đối tượng điều tra: các công chức phụ trách công tác lập KH, công chức phụ trách tài chính, đầu tư huyện, thường trực Huyện ủy, UBND - HĐND huyện, Ban thường

vụ Huyện ủy, Ban chấp hành Đảng bộ huyện

+ Cỡ mẫu: 120

Hoạt động phỏng vấn này nhằm đánh giá hiểu biết của các cán bộ có liên quan đến công tác lập KH về vai trò tầm quan trọng của hai bản KH Từ đó giúp cho đề tài phát hiện các vấn đề cần thiết, hiểu được một số đặc điểm và nguyên nhân cơ bản của vấn đề,

vì sao mà việc gắn kết của huyện Xuân Trường lại gặp khó khăn, làm cơ sở cho việc đề xuất các phương hướng và giải pháp hoàn thiện

- Nguồn dữ liệu:

+ Sử dụng nguồn dữ liệu sơ cấp: Tự tổng hợp dữ liệu từ bảng hỏi

+ Sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp từ các báo cáo về tình hình lập và thực hiện KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn huyện Xuân Trường

6 Kết cấu luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được trình bày gồm 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận về gắn kết kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm với

kế hoạch đầu tư công trung hạn cấp huyện

Chương 2: Thực trạng sự gắn kết giữa kế hoạch phát triển kinh tế xã hội với kế hoạch đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường, tỉnh Nam Định

Chương 3: Một số giải pháp tăng cường gắn kết kế hoạch phát triển kinh tế xã hội với kế hoạch đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường, tỉnh Nam Định