Bài viết trình bày khái quát về tổ chức tự quản địa phương; vai trò của chính quyền tự quản địa phương và việc phát huy dân chủ, đảm bảo quyền con người.
NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG VÀ VẤN ĐỀ BẢO ĐẢM QUYỀN CON NGƯỜI, QUYỀN CÔNG DÂN NGUYỄN THỊ THIỆN TRÍ* Khái quát tổ chức tự quản địa phương 1.1 Cơ sở tổ chức tự quản địa phương Khi nhà nước chưa đời, loài người tự biết tổ chức lại sống thành tổ chức xã hội thị tộc, lạc hay công xã theo giáo phận phương Tây, công xã nông thôn phương Đông Đó tổ chức tự quản xã hội lồi người Khi chế độ cơng xã ngun thủy tan rã, nhà nước đời, cơng xã theo giáo phận phương Tây, công xã nông thơn phương Đơng tồn tổ chức tự quản nhà nước Sự bền vững công xã theo giáo phận phương Tây cao đến nỗi, chế độ tự quản địa phương áp dụng nước ngày đa phần xây dựng sở giáo phận, Pháp, Anh, Thụy Điển, Nga… Cịn bền vững cơng xã nông thôn phương Đông biểu qua tồn lâu đời chế độ tự trị làng xã, phương Đơng nói chung, Việt Nam nói riêng Tuy nhiên, quyền lực nhà nước vốn ln có nhu cầu tập trung quan hành thiết chế thể tập trung chất cai trị nhà nước Khi xã hội phát triển, dân chủ thừa nhận rộng rãi cộng đồng dân cư đặt nhu cầu phải có hình thức quản lý dân chủ Do đó, bên cạnh máy hành đời quan đại diện làm nhiệm vụ tư vấn hay tự quản hình thức Hội đồng tự quản hay Hội nghị nhân dân đó, khái niệm máy quyền địa phương khơng cịn bó hẹp phạm vi quan hành địa phương mà cịn có tổ chức tự quản địa phương1 Cách thức tổ chức quyền tự quản địa phương nhà nước gắn liền với việc phân chia lãnh thổ quốc gia Thơng thường, có hai loại đơn vị lãnh thổ nhà nước đơn vị lãnh thổ tự nhiên đơn vị lãnh thổ nhân tạo Tổ chức tự quản địa phương hình thành theo đơn vị lãnh thổ tự nhiên chủ yếu, nói cách khác, tổ chức tự quản địa phương khó hình thành sở đơn vị lãnh thổ nhân tạo Với đơn vị lãnh thổ nhân tạo - lãnh thổ nhà cầm quyền thiết lập nên phần nhiều với mục đích “chia để trị” - phân chia lãnh thổ phụ thuộc vào ý chí chủ quan nhận thức cá nhân nhà cầm quyền với mục đích cai trị chủ yếu, dĩ nhiên từ máy, nhân đến nguyên tắc quản lý vùng địa phương nhân tạo xây dựng phận thuộc trung ương, sở cho nhân tố tự quản hình thành gần khơng có Ngược lại với đơn vị lãnh thổ nhân tạo, đơn vị lãnh thổ tự nhiên * ThS, GV Khoa Luật Hành chính, Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh Bùi Xuân Đức, “Tự quản địa phương - vấn đề nhận thức vận dụng Việt Nam nay”, Tạp chí Nhà nước Pháp luật, số 1/2007 NGHIÏN CÛÁU Sưë 12 (268) T6/2014 LÊÅP PHẤP 23 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT vùng địa giới hình thành cách tự nhiên, lâu dài lịch sử, dân cư quy tụ lại thành cộng đồng theo lối quần cư, có quan hệ chặt chẽ, lâu đời, thường theo dấu hiệu huyết thống, nghề nghiệp, dân tộc, đặc điểm chung địa lý tự nhiên, truyền thống văn hóa, lịch sử… Khơng có khn mẫu chung cho lãnh thổ số lượng mật độ dân cư, diện tích lãnh thổ đặc điểm địa lý, thị hay nơng thơn, miền núi miền xuôi, đất liền hải đảo2 Vì lãnh thổ tự nhiên nên việc tổ chức quản lý lãnh thổ cần tính đến nguyện vọng ý chí dân cư địa phương để tránh thương tổn tâm lý, trị mà chắn phát sinh trung ương áp đặt khn mẫu chung mà khơng tính đến khơng thấy đặc thù vốn có địa phương Vì tổ chức quyền địa phương nơi cần mang nhiều tính tự quản gắn liền với đời tổ chức tự quản địa phương 2.2 Khái niệm tổ chức tự quản địa phương Từ sớm, nhiều quốc gia giới sử dụng tổ chức tự quản địa phương cấp quyền khác nhau, đặc biệt nước tư phương Tây, nơi mà thiết chế tự do, dân chủ, bình đẳng khai sinh phát triển sớm Sự phát triển tự quản địa phương giá trị khơng cịn bó hẹp phạm vi quốc gia mà phải thừa nhận Nhận thức xây dựng sở pháp lý rõ ràng, vững cho quyền địa phương cần thiết cho việc hình thành vị trí quyền địa phương đối tác hệ thống điều hành nhà nước thừa nhận tất nước cộng đồng Châu Âu Vì lẽ năm 1985, Hội đồng Châu Âu thông qua Hiến chương quyền tự quản địa phương (HCTQĐPEC) 24 hiệp ước Châu Âu đa số nước thành viên Cộng đồng châu Âu (EC) ký công nhận, đó, trở thành bắt buộc tất nước thành viên EC HCTQĐPEC có nêu định nghĩa tự quản địa phương sau: “Tự quản địa phương hiểu quyền khả thực quan tự quản địa phương định quản lý phần lớn công việc xã hội, khuôn khổ pháp luật phải chịu trách nhiệm nhằm phục vụ lợi ích dân cư địa phương”3 Việc EC thông qua HCTQĐPEC tiền đề để Liên hiệp quốc cho khởi thảo Hiến chương quốc tế quyền tự quản địa phương (Dự thảo HCQTTQĐP) Dự thảo đưa định nghĩa tổ chức tự quản địa phương: “Chính quyền tự quản địa phương biểu thị quyền khả quyền địa phương, giới hạn luật pháp điều tiết quản lý phần đáng kể hoạt động công cộng theo trách nhiệm lợi ích nhân dân địa phương”4 Vai trị quyền tự quản địa phương việc phát huy dân chủ, đảm bảo quyền người Nguyên tắc quyền tự quản địa phương coi yếu tố quan trọng nguyên tắc dân chủ, cao đảm bảo quyền người; bảo đảm tính độc lập trị, hành tài quyền địa phương viên đá tảng dân chủ thực thụ5 Thứ nhất, tổ chức tự quản địa phương đảm bảo thực nguyên tắc “quyền lực nhân dân” thực tế Nhân dân nguồn gốc quyền lực nhà nước, lý khách quan hay chủ quan mà nhân Nguyễn Cửu Việt, “Một số vấn đề lý luận thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính”, kỷ yếu hội thảo “Lý luận thực tiễn xác lập đơn vị hành cấp đáp ứng yêu cầu ổn định phát triển đất nước”, Bộ Nội vụ tổ chức, TP.Hồ Chí Minh, 2007 Bùi Xuân Đức, “Tự quản địa phương – vấn đề nhận thức vận dụng Việt Nam nay”, Tạp chí Nhà nước Pháp luật, số 1/2007 Dự thảo Liên hiệp quốc Hiến chương quốc tế quyền tự quản địa phương Nguyễn Như Phát, “Mơ hình quyền địa phương số nước Châu Á – Thái bình dương”, Tạp chí Nhà nước Pháp luật, số 10/2002 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 12 (268) T6/2014 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT dân khơng tự thực quyền lực ủy quyền cho thiết chế đại diện nhân dân quyền trung ương cấp đại diện cao Càng cấp sở tính đại diện thực chất rõ ràng hơn, người dân thấy quyền lực trực tiếp thực Theo đó, tự quản địa phương mơ hình tối ưu để thực cách hợp lý nguyên tắc “nhân dân gốc quyền lực nhà nước” Cụ thể: (i) có tự quản, người dân có quyền thể quan điểm, có quyền tự vấn đề địa phương, nói cách khác, quyền định cơng việc gắn liền với đời sống người dân cách trực tiếp thông qua quan tự quản địa phương Ví dụ như, theo Luật “Về nguyên tắc chung tổ chức tự quản địa phương Liên bang Nga” năm 1993 “tự quản địa phương việc nhân dân địa phương trực tiếp thông qua quan tự quản địa phương định cách tự chủ tự chịu trách nhiệm vấn đề có ý nghĩa địa phương xuất phát từ lợi ích nhân dân địa phương với tính đến truyền thống lịch sử truyền thống khác địa phương đó”6; (ii) người dân có quyền trực tiếp lựa chọn người đại diện cho để đề sách phát triển cho cộng đồng địa phương, tự trực tiếp lựa chọn người điều hành sống hàng ngày địa phương Đó quan riêng để giải công việc thuộc địa phương, quan không nằm cấu tổ chức máy nhà nước Đóng vai trị quan trọng quan đại diện nhân dân địa phương bầu theo nhiệm kỳ Ngồi ra, cịn có quan hành địa phương, quan chấp hành quan đại diện, nhân dân trực tiếp bầu quan đại diện bầu Cơ quan hành trực thuộc chịu trách nhiệm trước quan đại diện, trước nhân dân địa phương không trực thuộc hay chịu trách nhiệm trước quan hành cấp Cấu trúc quan quyền tự quản địa phương định cư dân địa phương cách độc lập7 Ngồi ra, tính phi nhà nước quan tự quản địa phương góp phần chứng minh tính dân chủ mơ hình này8; (iii) quyền lực tham nhũng đôi với tự quản địa phương phương thức kiểm soát hạn chế tham nhũng cách hiệu quả, cho phép ngăn chặn nguy hỗn loạn Lịch sử chứng minh rằng, hoạt động quan chức địa phương khơng kiểm sốt nông dân làng xã sớm muộn công lại quan chức địa phương Giải pháp hình thành quyền tự quản để nhân dân có hội lựa chọn kiểm sốt cán Tuy nhiên, chấp nhận mơ hình tự quản họ cho rằng, “dân chủ đồ trang sức” khơng cần thiết, nơng dân nơng dân chưa hiểu dân chủ dù mức Bùi Xuân Đức, “Tư quản địa phương – vấn đề nhận thức vận dụng Việt Nam nay”, tlđd Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Nga 1985 Tư tưởng tính phi nhà nước quan tự quản địa phương bắt đầu manh nha từ thời trung cổ châu Âu trở thành học thuyết có tính lý luận từ kỷ XVIII đầu kỷ XIX với xuất nhà tư tưởng lớn Emayo, OlaBand, Oxretxlo… Tuy nhiên, tính phi nhà nước tự quản địa phương bị phê phán nước áp dụng chế độ tự quản địa phương Từ sau kỷ XIX, chủ nghĩa tư phát triển mạnh thành tư độc quyền học thuyết tính độc lập tính phi nhà nước tự quản địa phương bị lên án nhằm tránh nguy đối lập quyền lực nhà nước quyền tự quản địa phương Ở nước XHCN trước đây, việc thừa nhận tính phi nhà nước quan tự quản địa phương lại khơng thể, lý luận tính thống quyền lực nhà nước nhân dân cịn nguyên lý để tổ chức quyền địa phương nhà nước XHCN Ở Liên Xô, sau chế độ nhà nước XHCN Xô viết sụp đổ tính phi nhà nước tự quản địa phương quyền Enxin bị phê phán việc thừa nhận tính phi nhà nước quan tự quản địa phương tước bỏ tính quyền lực nhà nước Xô viết địa phương dân bầu Tuy nhiên, dù bị phê phán cho việc thừa nhận tính phi nhà nước tự quản địa phương quan niệm lỗi thời với hàng loạt nguy cơ, Hiến pháp Luật tự quản địa phương Cộng hòa Liên bang Nga - đặc biệt sau Putin lên cầm quyền - tiếp tục khẳng định tính phi nhà nước quan tự quản địa phương Xem Trương Đắc Linh, “HĐND chặng đường đổi tổ chức quyền điạ phương”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 9/2001 NGHIÏN CÛÁU Sưë 12 (268) T6/2014 LÊÅP PHẤP 25 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT đơn giản Nhưng thực tế lại đòi hỏi dân chủ phương thức trì trật tự nơng thơn, nơng dân dù khơng hiểu lý luận dân chủ cần dân chủ để sống lao động Thứ hai, tự quản địa phương đáp ứng nhu cầu xây dựng nhà nước phục vụ Một nhà nước phục vụ sở cho dân chủ đích thực, giá trị người đề cao phương thức tổ chức quyền nhằm hướng đến phục vụ người tốt Khi có tự quản địa phương, người dân địa phương hưởng tốt loại dịch vụ địa phương Ý nghĩa có vai trị quan trọng nên chí đô thị tự quản việc cung cấp dịch vụ coi mục đích quan trọng để trung ương định trao quyền tự quản cho địa phương Từ phân cấp theo ngành chuyển sang phân cấp mạnh theo lãnh thổ nên lãnh thổ ngày giữ vai trò quan trọng việc đảm bảo cung cấp dịch vụ công dịch vụ an sinh xã hội, người dân bảo vệ có sống thoải mái, tiện nghi địa phương Ví dụ, “Cơng xã thị Anh, với quyền tự chủ mạnh mẽ đạt thành tựu tốt lĩnh vực xây dựng tiện nghi thị ngược lại, khơng có đô thị lại tiện nghi đô thị Nga vốn phụ thuộc hoàn toàn vào bao cấp Chính phủ”9 Thứ ba, việc tổ chức địa phương tự quản phương thức tổ chức quyền tốt để “giải phóng” người khỏi bóc lột cai trị quyền lực nhà nước Nhà nước có nhiều cấp quyền mức độ cai trị nhiều, cấp quyền chồng lên cấp quyền Khi có tự quản địa phương cấp địa phương tự quản pháp luật nhà nước trung ương, giải phóng cho người dân khỏi cai trị nhiều tầng, nhiều cấp Ngoài ra, địa phương nhà nước trung ương GS L.Velikhốp, dẫn theo Bùi Xuân Đức, “Tự quản địa phương – vấn đề nhận thức vận dụng Việt Nam nay”, tlđd 10 David J Mccarthy, Local governmental law, West, 2003 26 lại có quy định ràng buộc đảm bảo quyền tự chủ địa phương Mục đích cuối nhà nước cư dân phát triển, pháp luật tôn trọng, tự do, dân chủ đảm bảo hết, quyền người không bị xâm hại thiết chế nhà nước Tự quản địa phương đáp ứng điều tự địa phương làm cho phát triển, cạnh tranh với địa phương khác, biết khai thác mạnh địa phương mình, có tự quản khơng sinh ỷ lại, hết, pháp luật nhà nước tơn trọng cách tự nhiên khung pháp lý đủ lớn cho sáng tạo hợp lý địa phương Tuy nhiên, bên cạnh giá trị rõ ràng tự quản địa phương có hạn chế định Đó tâm lý “tự quản” dẫn đến co cụm quan tự quản, tâm lý thờ dân cư địa phương trước vấn đề chung nước hay vấn đề địa phương khác Đặc biệt trường hợp lực tự quản địa phương phát triển đến mức không cần đến hỗ trợ trung ương hay địa phương khác ngồi tâm lý thờ phân biệt lớn dân cư địa phương tự quản với nhau, dù công dân nhà nước hay bang lại nhận phúc lợi dịch vụ mức độ khác nhau10 Những hạn chế khắc phục, biến hạn chế thành tích cực, biến tâm lý “địa phương chủ nghĩa” thành “lòng tự hào địa phương”, tăng tính chủ động, sáng tạo địa phương, phát huy quyền làm chủ người dân Tuy vậy, điều kể quyền tự quản địa phương khơng có nghĩa khẳng định mơ hình quyền tự quản địa phương tuyệt vời nhất, mơ hình có phù hợp với nơi trước mắt chưa tìm mơ hình tốt Nhưng xét góc độ dân chủ đảm NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 12 (268) T6/2014 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT bảo quyền người, trước mắt, chưa có mơ hình tổ chức quyền địa phương tốt tổ chức tự quản địa phương Chính quyền địa phương Việt Nam với vấn đề tự quản Cũng nước khác giới, Nhà nước ta quan tâm đến tổ chức quyền địa phương quyền địa phương nội dung quan trọng cải cách máy nhà nước Cải cách quyền địa phương nước ta ngày khơng lý tìm kiếm mơ hình triển khai quyền lực nhà nước địa phương thật hiệu mà cịn mục tiêu phát triển dân chủ, đảm bảo quyền người xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam có truyền thống tự quản lâu đời, lý lịch sử nên truyền thống dần đi, đặc biệt thời kỳ chiến tranh sau thời chế quản lý tập trung, bao cấp Cho đến nay, cố gắng tổ chức quyền địa phương linh hoạt phân quyền rộng rãi nhiều bất cập từ quy định pháp luật thực tiễn áp dụng pháp luật, đặc biệt quyền cấp xã Về bản, mơ hình tổ chức quyền địa phương nước ta mơ hình tập trung dân chủ, chứa đựng hỗn hợp yếu tố tập trung phần yếu tố tự quản Đến nay, dấu ấn chế tập trung bao cấp đậm nét tổ chức máy quyền địa phương Điều dẫn đến việc chưa thật đặt quyền địa phương vào phải tự chủ thực hoạt động cách tích cực, động có trách nhiệm dân cư địa phương, vấn đề dân chủ đảm bảo quyền người chưa đảm bảo Xét truyền thống lịch sử, tình hình xu hướng phát triển, nước ta có nhu cầu sở để tổ chức quyền địa phương theo mơ hình phân quyền tự quản, lý sau: Thứ nhất, theo xu hướng giới, nước phát triển phát triển ưa chuộng tổ chức quyền địa phương theo hướng tự quản Năm 1985, HCTQĐPEC thông qua, có hiệu lực từ ngày 01/9/1988 30 nước châu Âu phê chuẩn Hiến chương sở Dự thảo HCQTTQĐP Liên hiệp quốc Bên cạnh đó, quốc gia ASEAN thực mức độ khác nội dung tự quản địa phương phạm vi ASEAN thành lập Hiệp hội quyền địa phương11 Tự quản địa phương khơng cịn mơ hình để nước nghiên cứu, mà trở thành thực, đòi hỏi thiết nước dân chủ thực sự, nên “Việt Nam khơng thể nằm ngồi quỹ đạo chung đó, lẽ Việt Nam cam kết thực tế chủ động tích cực tham gia vào trình hội nhập khu vực quốc tế mà mẫu số chung phân chia quyền lực theo chiều dọc xu hướng tự quản địa phương”12 Thứ hai, bất cập mơ hình tổ chức quyền địa phương tập trung cho thấy, giữ ngun mơ hình này, hạn chế chế tập trung vốn không dễ cải thiện chống lại chế độ trị mà theo đuổi Kết hợp với chế quản lý tập trung, hàng loạt vấn đề khác như: người, máy, sách, thủ tục… không tránh khỏi việc gây nên niềm tin từ phía người dân Họ khơng thật tìm thấy an tâm, an tồn đặt quản lý Nhà nước không muốn nói phiền hà Nói rộng ra, vấn đề đáng mơ ước công dân có chế độ tự quản địa phương không thực chế tập trung như: quyền tự (Xem tiÕp trang 35) 11 Nguyễn Cửu Việt, “Một số vấn đề lý luận thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính”, kỷ yếu hội thảo “Lý luận thực tiễn xác lập đơn vị hành cấp đáp ứng yêu cầu ổn định phát triển đất nước”, Tlđd 12 Nguyễn Như Phát, “Mơ hình quyền địa phương số nước Châu Á – Thái bình dương”, Tlđd NGHIÏN CÛÁU Sưë 12 (268) T6/2014 LÊÅP PHẤP 27 ... Vai trị quyền tự quản địa phương việc phát huy dân chủ, đảm bảo quyền người Nguyên tắc quyền tự quản địa phương coi yếu tố quan trọng nguyên tắc dân chủ, cao đảm bảo quyền người; bảo đảm tính độc... tự quản địa phương Ví dụ như, theo Luật “Về nguyên tắc chung tổ chức tự quản địa phương Liên bang Nga” năm 1993 ? ?tự quản địa phương việc nhân dân địa phương trực tiếp thông qua quan tự quản địa. .. ràng tự quản địa phương có hạn chế định Đó tâm lý ? ?tự quản? ?? dẫn đến co cụm quan tự quản, tâm lý thờ dân cư địa phương trước vấn đề chung nước hay vấn đề địa phương khác Đặc biệt trường hợp lực tự