Chức năng “thực hiện quyền hành pháp” liệu có mang lại “màu sắc mới” trong hoạt động của Chính phủ? Việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ liệu có ảnh hưởng đến mối quan hệ giữa Chính phủ với chính quyền địa phương (CQĐP)? Và mối quan hệ giữa Chính phủ - CQĐP biểu hiện như thế nào?.
NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT MƯËI QUAN HÏå GIÛÄA CHĐNH PH VÂ CHĐNH QUÌN ÀÕA PHÛÚNG TRONG THÛÅC HIÏåN QUÌN HÂNH PHẤP NguyễN HồNg aNH* Hiến pháp năm 2013 quy định cụ thể: “Chính phủ quan hành nhà nước cao nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực quyền hành pháp, quan chấp hành Quốc hội”1 Chức “thực quyền hành pháp” liệu có mang lại “màu sắc mới” hoạt động Chính phủ? Việc thực quyền hành pháp Chính phủ liệu có ảnh hưởng đến mối quan hệ Chính phủ với quyền địa phương (CQĐP)? Và mối quan hệ Chính phủ - CQĐP biểu nào? Chúng xin trao đổi nội dung thơng qua nghiên cứu so sánh pháp luật Việt Nam pháp luật nước - chủ yếu pháp luật Cộng hòa Pháp Sự phân biệt hành pháp - hành học thuyết pháp lý lịch sử Từ xa xưa, học thuyết pháp lý có phân biệt quyền hành pháp - hành Đầu tiên, quyền hành pháp có nội hàm hẹp Các Quốc hội thời cách mạng Pháp (1792 - 1795) quan niệm quyền hành pháp quyền thi hành cách chật hẹp máy móc đạo luật Quốc hội ban hành hồn tồn khơng có quyền sáng tạo cả, địa hạt bang giao2 Quan niệm bắt nguồn từ học thuyết dân chủ tư sản - đề cao vai trò Nghị viện - quan đại diện nhân dân Người ta cho rằng, luật thể ý nguyện chung * 12 dân chúng, quyền hành pháp giới hạn lại việc thực thi luật mà Và quan niệm hành pháp thực thi luật đồng hành pháp với hành Tuy nhiên, với thời gian, quan niệm tuyệt đối hóa quyền lực nghị viện thay đổi Lập pháp bớt dần uy độc tôn, biểu rõ rệt “chia sẻ” quyền lực với tòa án việc sáng tạo luật Các thẩm phán có quyền (và nghĩa vụ) phải lên tiếng luật “im lặng”, tối nghĩa mâu thuẫn Sự chia sẻ uy quyền lập pháp lan tỏa sang lĩnh vực hành chính, từ bắt đầu phân biệt chức hành pháp hành PGS,TS Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội Điều 94 Hiến pháp 2013 Dẫn theo GS,TS Nguyễn Đăng Dung, “Quyền hành pháp quyền hành nhà nước cao nhất”, http://www.youth.ueh.edu.vn/hoctap/ocw/Luat%20kinh%20te/Quyen%20hanh%20phap.pdf NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 06(310) T3/2016 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Lý phân biệt hành pháp - hành bắt nguồn từ thực tiễn có nhiều hoạt động khơng cịn nằm phạm vi thơng thường hành chính, việc thực thẩm quyền lĩnh vực ngoại giao quân sự; bổ nhiệm hay cách chức trưởng; hỗn họp nghị viện hay chí giải tán nghị viện; v.v Quyền hành pháp khơng cịn bó hẹp thực thi đạo luật mà “quyền thi hành điều hợp với quốc tế công pháp”3 Riêng Pháp phân biệt cịn có ý nghĩa riêng lớn mạnh tịa hành Người ta phải nghĩ đến giới hạn định để bảo vệ quan hành trước thẩm quyền phán xét rộng mở tòa án Và phân biệt định hành pháp định hành Các định hành pháp, định liên quan đến đối ngoại, đến an ninh quốc gia, đến mối quan hệ nhánh quyền lực trung ương, che chở khỏi thẩm quyền tài phán tịa án Khơng nhiều văn pháp luật quy định phân biệt này, tìm thấy quy định Cộng hịa Pháp, đất nước có tảng civil law tiếng với việc trì nguyên lý pháp luật dựa luận thuyết mang tính triết học4 Từ kỷ XIX, có Nghị định ghi ngày 25/3/1852 phi tập trung hành chính, có điều khoản tiếng: “Xét người ta cai trị từ xa, quản trị hành gần, đó, hành pháp nhà nước cần tập trung hóa hành lại cần phi tập trung nhiêu” Hòa nhịp với pháp luật thực định, học thuyết pháp lý đưa thuật ngữ nhằm phân biệt rõ hành pháp hành Trong tác phẩm “Các thiết chế hành Cộng hịa Pháp” (18291830), Bá tước Gerando phân biệt “Gouvernement” (Chính phủ) “Administration civile et ordinaire” (cơ quan hành - thực hoạt động điều hành dân thường lệ) Cũng vào thời kỳ đó, Chaveau phân biệt “quyền hành pháp túy” “hành tích cực” Tương tự, Henrion de Pansey đối lập “hành tối cao - hay “chính phủ” với “hành nghĩa” Sự phân biệt dựa tiêu chí sau: - Thứ nhất, tính thứ bậc: quyền hành pháp ln có vị trí cao hành Quyền hành pháp ln có vị trí tối cao, có tính chất khởi ngun, bắt đầu định hướng Do ngự trị vị trí tối cao, quyền hành pháp ví não đưa mệnh lệnh có tính chất chung Ngược lại, quyền hành ln vị trí trực thuộc, thấp quyền hành pháp, cánh tay hành pháp, hành động hành pháp đảm nhiệm thực thi vấn đề cụ thể Hoặc theo Laferriere, học giả luật công tiếng Pháp “Hành việc bảo đảm thực thi luật hàng ngày, trông nom quan hệ quan hành với cơng dân quan hành với Chính phủ việc đáp ứng nhu cầu túy giới trị, việc trơng nom tính hợp hiến, trơng nom vận hành nhánh quyền lực lớn, trông nom quan hệ nhà nước với quyền lực bên ngồi, trơng coi an ninh đối nội đối ngoại” Siyere diễn đạt ý tưởng sau: “Quyền hành hành động, cịn quyền hành pháp suy nghĩ” Vivien cho rằng: quyền hành pháp (trị vì) đảm bảo Montesquieu, “Tinh thần pháp luật”, Bản dịch Hoàng Thanh Đạm, Trường Đại học Khoa học xã hội Nhân văn - Khoa Luật, Nxb Giáo dục, Hà Nội,1996, tr.100 Phần viết quan điểm học giả Pháp chủ yếu tham khảo từ nguồn: Pierre Sergant, “Administrer et Gouverner: histoire d’une distinction” (Revue internationale de droit public) http://juspoliticum.com/ Administrer-et-gouvernerHistoire.html, truy cập ngày 20/10/2015 NGHIÏN CÛÁU Sưë 06(310) T3/2016 LÊÅP PHẤP 13 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT giám sát thường xun toàn xã hội, lắng nghe nhu cầu xã hội, tuân theo hay điều chỉnh xu hướng xã hội, thực thi ý nguyện xã hội hay điều tiết hưng phấn xã hội Phát triển từ ý tưởng này, nhà nghiên cứu Việt Nam cho rằng, nói đến phủ thời đại phải gắn liền với sách Hoạch định sách quốc gia chức quan trọng gắn liền với tồn tiêu vong phủ5 - Thứ hai, tiêu chí phân biệt hành pháp hành dựa tính trị Chức hành pháp có tính trị, cịn hành khơng Một số học giả cịn gọi thành tên: hành chính trị hành dân để phân tách hai chức Tính trị hành pháp thể qua hoạt động: điều tiết mối quan hệ ngoại giao, lãnh đạo hoạt động hành nước Tính hành thể hoạt động: bảo vệ người, bảo vệ tài sản, quản lý công sản, đảm bảo thực thi biện pháp lợi ích chung cộng đồng - Thứ ba, tiêu chí phân biệt hành pháp hành dựa tính chất hoạt động thường xuyên hay đột xuất Nếu hành đảm trách cơng việc thường xuyên, dự liệu trước, hành pháp lại đối phó với cơng việc mang tính bất ngờ, ngoại lệ Hành đảm trách nhu cầu hàng ngày đời sống nhân dân, hành pháp đối phó với tình nảy sinh mới6 - Thứ tư, tiêu chí phân biệt dựa quy tắc pháp lý làm sở cho hành pháp hành Hành việc thực thi đạo luật, có nghĩa dựa cho phép lập pháp; hành pháp dựa quy định Hiến pháp dường như, độc lập đạo luật Tính chất 14 Raymond Carre de Malberg đặc biệt đề cao: hành chức thực thi đạo luật; bị quy tắc hóa lập pháp, chức hành pháp “quyền lực tự quản” đến từ “sự chuyển nhượng cao quyền lập pháp” Và theo ông, cội rễ quyền hành pháp Hiến pháp Quan niệm dẫn đến việc đẩy vị trí hành pháp lên gần kề lập pháp, chúng tìm thấy danh từ Hiến pháp Lưu ý rằng, tiêu chí phân biệt hành pháp - hành chủ yếu tiêu chí nội dung, tiêu chí liên quan đến hoạt động, chức năng, khơng có tiêu chí tổ chức Lý tổ chức thực hai hoạt động hành pháp hành vậy, phân định dựa quan khơng cịn nhiều ý nghĩa Từ quan niệm lịch sử hành pháp - hành chính, tạm đúc rút lại rằng: quyền hành pháp - mặt phân biệt với hành mặt khác, lại bao hàm hành Các quy định phổ biến hiến pháp như: “chính phủ lãnh đạo hoạt động hành chính” phản ánh hàm ý thứ hai Mối quan hệ hành pháp hành khó tách rời Tuy nhiên, bổ sung “chính phủ thực quyền hành pháp” vị Chính phủ đề cao hơn, vượt khỏi tính chất quan chấp hành, hành thơng thường, mà coi nhánh quyền lực ngang hàng với nhánh quyền lực khác, đặc biệt lập pháp Ngồi việc lãnh đạo hoạt động hành chính, quyền hành pháp bao hàm số hoạt động vượt giới hạn hành thơng thường nhằm xử lý mối quan hệ nhánh quyền lực; xử lý mối quan hệ quốc gia Vậy chức “hành pháp” có tạo nên thay đổi mối quan hệ Chính phủ với CQĐP? Nguyễn Đăng Dung, “Sự hạn chế quyền lực nhà nước”, Nxb Đại học Quốc gia Hà nội, Hà Nội, 2005, tr 507 Maurice Hauriou, Precis de droit administratif, Paris, Larose & Forcel, 3e edtion, 1879, p.283 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 06(310) T3/2016 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT - Thứ nhất, quan niệm hành pháp theo nghĩa trang bị thêm cho phủ hoạt động, chức vị có tầm trị, tầm ảnh hưởng cao điều chỉnh mối quan hệ nhánh quyền lực nhà nước, quy định “chính phủ thực quyền hành pháp” làm thay đổi mạnh mẽ trực tiếp đến mối quan hệ phủ với quan Quốc hội, tòa án tối cao - nơi thực quyền lập pháp tư pháp Mối quan hệ phủ CQĐP không chịu nhiều tác động từ thay đổi này, trừ khả quy định phủ thực quyền hành pháp thúc đẩy thêm mức độ phân quyền hành Lý vị trí cao, thực thi quyền lực mang màu sắc trị, đảm nhiệm cơng việc có tính chất định hướng, khởi phát - phủ thực trở thành “người cầm lái” “người chèo thuyền” Cơng việc hành cụ thể CQĐP không thuộc phạm vi điều hành hay xem xét, giám sát phủ7 Đây bước mở đường cho phân quyền hành chính, xa tự quản hành địa phương - Thứ hai, mặt khác, với quy định “chính phủ thực quyền hành pháp”, mối quan hệ phủ với CQĐP tồn tại, lẽ chức phủ đại tách rời hành pháp hành chính: hành pháp não, cịn hành cánh tay để thực thi mệnh lệnh từ não phát Chức phủ không trọn vẹn không bao quát hai hoạt động hành pháp hành Nói cách khác, mối quan hệ phủ với CQĐP tồn tại, vì: i) thực hành quyền hành pháp, phải gắn với hành chính, ii) trường hợp, Chính phủ quan hành nhà nước cao nước Cộng hòa XHCN Việt Nam (Điều 94 Hiến pháp năm 2013) Mối quan hệ Chính phủ với quyền địa phương Khơng thể thực quyền hành pháp mà không bao gồm quyền lãnh đạo hành chính, nên mối quan hệ Chính phủ với CQĐP ln tồn tại, kể có hay khơng việc quy định bổ sung thêm chức Chính phủ “thực quyền hành pháp” Mối quan hệ không quán quốc gia, không giống thời kỳ Sự khác biệt dựa tảng mức độ phân quyền (giữa trung ương địa phương) Logic vấn đề là, quốc gia có hành tập trung mối quan hệ Chính phủ - với tư cách quan hành cao - với CQĐP mang tính thứ bậc, trực thuộc Ngược lại, quốc gia có hành phân quyền, quan hệ Chính phủ - CQĐP có độc lập định Nhưng quốc gia nào, mối quan hệ Chính phủ CQĐP thể qua yếu tố bản: vị trí CQĐP; yếu tố nội dung, tổ chức giám sát hai bên 2.1 Vị trí CQĐP Địa vị CQĐP phản ánh phần mối quan hệ Chính phủ - CQĐP Cách gọi tên CQĐP thể mối quan hệ Khá nhiều hiến pháp giới dùng khái niệm “tự quản địa phương” (Hiến pháp Nhật Bản); “tự trị địa phương” (Hiến pháp Liên bang Nga, Hiến pháp Hàn Quốc) chương CQĐP Ngay không gọi tự quản địa phương địa vị CQĐP khẳng định rõ Hiến pháp, trường hợp Cộng hòa Pháp: “Các Về vấn đề này, chúng tơi khơng hồn tồn trí với ý kiến số tác giả định nghĩa phạm vi “thực quyền hành pháp” Chính phủ bao gồm: “ thiết lập trật tự cơng (trật tự hành chính) sở quy định luật; (v) phát hiện, điều tra, xử lý vi phạm theo thẩm quyền hoặc/và u cầu tịa án xét xử theo trình tự thủ tục tư pháp” (Nguyễn Phước Thọ, “Một số điểm vị trí chức Chính phủ Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam” http://moj.gov.vn/npl/Pages/dm-tai-lieu-tham-khao.aspx?ItemID=9) Những hoạt động cụ thể nên quan niệm thuộc chức “hành nhà nước cao nhất” phủ, “thực quyền hành pháp” NGHIÏN CÛÁU Sưë 06(310) T3/2016 LÊÅP PHẤP 15 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT địa phương tự quản hành thơng qua hội đồng dân cử có quyền lập quy để thực thi thẩm quyền điều kiện quy định pháp luật”8 Vị trí cho phép nhìn thấy lát cắt trung ương địa phương, từ hình dung ranh giới quyền “lãnh đạo hành chính” trung ương Hầu hết quốc gia có hành phi tập trung phân biệt hành trung ương hành địa phương Ở Pháp, học giả cho rằng, Chính phủ lãnh đạo hoạt động hành chính, phạm vi hành trung ương mà thơi Hành địa phương hoạt động tự quản, khơng chịu lãnh đạo Chính phủ Hành địa phương chịu đạo điều hành thủ trưởng hành địa phương thủ trưởng Hội đồng dân biểu địa phương lập ra, khơng lệ thuộc vào hành trung ương9 Sự lãnh đạo Chính phủ CQĐP thể thơng qua việc hoạch định sách chung, không thông qua điều hành cụ thể Ngược lại, hành tập trung, vị trí độc lập CQĐP khơng thể rõ pháp luật Ví dụ Hiến pháp nước ta, thuật ngữ “cơ quan hành địa phương” cịn chưa sử dụng, mà thay vào “cơ quan hành địa phương” - thuật ngữ phản ánh tính thống hệ thống hành nhà nước từ trung ương xuống địa phương Dường CQĐP chưa có hệ thống hành riêng Kiểu tổ chức hành tập trung lệ thuộc vào trung ương phù hợp với số mơ hình địa phương đặc biệt; với nước tập trung hành chính, tiếp cận với thời kỳ bắt đầu phân quyền Trong Hiến pháp trước năm 16 2013 Việt Nam, tính chất hành tập trung cịn thể rõ rệt thông qua việc gọi tên quan địa phương Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) Việc gọi tên “HĐND UBND” dường kể đến quan cấp địa phương với chế định khác quan hiểu chúng với quan hệ thống trung ương - tạo chỉnh thể thống Ví dụ: HĐND cấp Quốc hội - tạo thành hệ thống quan quyền lực nhà nước; UBND cấp Chính phủ - tạo thành hệ thống quan hành Cách gọi tên (HĐND UBND) dường khơng có phân biệt trung ương địa phương mà có phân khúc quyền lực nhà nước địa bàn lãnh thổ Hiến pháp năm 2013 đưa cách gọi tên mới: CQĐP - tên gọi khắc phục điểm này, mà phản ánh tư mới: Tên chương “Chính quyền địa phương” cho phép nhìn nhận rõ lát cắt trung ương - địa phương, cho phép nhìn nhận CQĐP thực thể riêng, tồn độc lập so với quyền trung ương, đặc biệt hành trung ương 2.2 Mối quan hệ Chính phủ quyền địa phương 2.2.1 Về nội dung Thẩm quyền Phạm vi thẩm quyền địa phương phản ánh trực tiếp mối quan hệ địa phương với hành trung ương - Chính phủ Đây nội dung cốt yếu phân quyền hành Thơng thường, phạm vi thẩm quyền địa phương quy định Hiến pháp nhất, luật Khoản Điều 130 Hiến pháp Liên bang Nga quy định: “Tự quản địa phương Liên bang Nga bảo đảm quyền tự cư dân vấn Điều 72 Hiến pháp Cộng hòa Pháp 1958 Tham khảo: http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/administration/definition/ comment -definir-administration.html NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 06(310) T3/2016 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT đề tầm địa phương, nắm giữ, sử dụng định đoạt sở hữu địa phương” Tương tự, Điều 94 Hiến pháp Nhật Bản quy định: “CQĐP có thẩm quyền quản lý tài sản mình, thực thi cơng việc, quản trị hành ban hành quy định phù hợp với quy định pháp luật” Thẩm quyền xác định theo hướng loại trừ: khoản Điều 117 Hiến pháp Cộng hòa Italia 1947 quy định rằng: “Các Khu vực có quyền lập pháp vấn đề không luật nhà nước nêu rõ”10 Hiến pháp Cộng hòa Ba Lan quy định rộng mở: “CQĐP thực công vụ không quy định Hiến pháp đạo luật quan khác Nhà nước” (Điều 163) Sau có phân định thẩm quyền địa phương, quy tắc địa phương hoàn toàn tự chủ định nội dung, lựa chọn phương tiện để thực thi thẩm quyền Chính phủ khơng can thiệp, đạo chí khơng giám sát thẩm quyền tự quản địa phương Ở quốc gia có hành tập trung, phân định thẩm quyền Chính phủ với CQĐP khơng rõ rệt Thẩm quyền địa phương không diện cụ thể hiến pháp; công việc trung ương địa phương khơng phân định rõ nét luật; có phân định đạo luật định có ràng buộc lẫn thông qua quy định nghĩa vụ báo cáo địa phương với cấp trên; hay thông qua việc phê duyệt, cấp phép chủ trương trung ương công việc địa phương CQĐP ban hành văn pháp quy văn CQĐP chủ yếu nhằm cụ thể hóa quy định cấp - có Chính phủ Trong nhiều lĩnh vực thẩm quyền, tinh tế mối quan hệ Chính phủ với địa phương đặc biệt thể quyền lập quy địa phương Việc ban hành văn quy phạm địa phương cụ thể hóa quy định Chính phủ Trong hành phân quyền, địa phương ban hành quy phạm nhằm thực thi thẩm quyền riêng có Ranh giới thể rõ quy định Điều 72 Hiến pháp Cộng hịa Pháp, theo “địa phương có quyền lập quy để thực thi thẩm quyền mình” Và rõ ràng, lĩnh vực thẩm quyền riêng địa phương Chính phủ khơng thể quy phạm Việc cụ thể hóa quy phạm Chính phủ quan thuộc Chính phủ thực mà khơng thuộc thẩm quyền lập quy địa phương Tuy nhiên, phân định rạch rịi cơng việc thuộc phạm vi thẩm quyền riêng địa phương Vẫn cịn ranh giới mập mờ quyền lập quy Chính phủ quyền lập quy địa phương, ví dụ Pháp, lĩnh vực mà lập pháp quy định cần cụ thể hóa để thực thi (đào tạo nghề; giáo dục; quy hoạch đô thị; hoạt động kinh tế phát triển doanh nghiệp) Chính phủ địa phương có thẩm quyền can thiệp11 Tài Mối quan hệ thẩm quyền tài ln tỷ lệ thuận: Địa phương độc lập thẩm quyền nguồn tài địa phương độc lập so với trung ương ngược lại, thẩm quyền địa phương cịn chia sẻ với trung ương ngân sách địa phương tự chủ Điều dẫn đến quy định Hiến pháp sửa đổi năm 2003 Cộng hòa Pháp: “Việc chuyển giao thẩm quyền Nhà nước địa phương phải việc giao nguồn lực tương ứng để thực thi thẩm quyền đó” (Điều 72 - 2) 10 Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, CRIGHTS, “Tuyển tập Hiến pháp số quốc gia”, Nxb Hồng Đức, Hà Nội, 2012, tr 377 11 “Les relations entre l’Etat et les collectivites locales”, Rapport du group de travail, Precide Alain LAMBERT, Decembre 2007, p 6-7, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-public /074000741.pdf NGHIÏN CÛÁU Sưë 06(310) T3/2016 LÊÅP PHẤP 17 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Cũng với tinh thần đó, Hiến pháp năm 2013 nước ta có quy định xác thực: “Trong trường hợp cần thiết, CQĐP giao thực số nhiệm vụ quan nhà nước cấp với điều kiện bảo đảm thực nhiệm vụ đó” (Khoản Điều 111) Mối quan hệ Chính phủ với CQĐP phương diện tài cần xác định sở xác định lại thẩm quyền địa phương Trong xu phân quyền, nên bước tăng tự chủ tài khóa cho CQĐP, đặc biệt nguồn thu địa phương hưởng 100%, gắn với việc quản lý cung ứng dịch vụ công địa phương Cũng vậy, chi ngân sách, cần phân định nhiệm vụ chi địa phương cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ quyền theo phân cấp quản lý hành Trong tương lai, cần xây dựng chế để CQĐP có quyền tự chủ định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo ưu tiên địa phương chủ động chọn lựa cách thức thực hiện; trung ương tác động, can thiệp cần thực mục tiêu có tính quốc gia 2.2.2 Về mặt tổ chức Quan hệ tổ chức Chính phủ CQĐP thể qua việc thành lập quan địa phương, việc tồn quan tản quyền Chính phủ địa phương, quy chế công chức địa phương Ở quốc gia có hành tập trung, mối quan hệ mặt tổ chức Chính phủ với CQĐP khăng khít, lệ thuộc Đó gắn kết việc thiết lập (cơ quan hành địa phương Chính phủ lập ra/tham gia vào việc lập ra, thông qua việc bổ nhiệm chức danh lãnh đạo) Việc can dự vào thành lập tiền đề để đạo, điều hành hoạt động hành địa phương Và nước có hành tập trung, từ logic thẩm quyền hành thống nên cấu hành địa phương thống với tổ chức hành trung ương Chế độ cơng vụ, công chức chế thống tồn quốc Tuy nhiên, hành phân quyền có phân biệt rõ ràng quan địa phương quan hành tản quyền (của Chính phủ) đặt địa phương Ví dụ Pháp nay, trừ mơ hình xã trưởng - vừa kết hợp dân bầu quyền cách chức Hội đồng trưởng; lại tất quan hành địa phương có nguồn gốc từ địa phương không chịu can thiệp Chính phủ Mơ hình chung dân bầu Hội đồng dân cử, quan lập quan hành Bên cạnh máy hành túy địa phương, có số đại diện trung ương - vài cấp địa phương lớn mà thơi - tỉnh trưởng (ở cấp tỉnh); vùng trưởng (ở cấp vùng) số quan tản quyền đặt chủ yếu cấp tỉnh Không phải có quan tản quyền địa phương, mà thường có vài Văn hóa, Giáo dục v.v Các nhân quan tản quyền này, Chính phủ trực tiếp bổ nhiệm, quản lý đạo hoạt động Họ kênh liên lạc Chính phủ với địa phương, thơng qua việc xem xét số loại định CQĐP, khơng có quyền đình hay bãi bỏ chúng12 Nhiều quốc gia có hành phân quyền chí cịn có phân biệt quy chế cơng vụ trung ương địa phương Các khái niệm công chức nhà nước, công chức địa phương xuất từ 12 Tham khảo Jean - Luc Boeuf, Manuela Magnan, “Les collectivites territoriales et la decentralisation” (Các đơn vị hành lãnh thổ phân quyền) Decouverte de la Vie publique, La documentation Francaises, 2007 13 Theo Trần Thị Minh Châu, “Kinh nghiệm thi tuyển công chức số nước giới”, http://caicachhanhchinh.gov.vn/uploads/News/1900/attachs/vi.BAI%2018%20TRANG%2038%20TCNN%20T5.pdf, truy cập ngày 27/10/2015 18 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 06(310) T3/2016 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Cơng chức địa phương có quy chế riêng, tuyển dụng theo cách riêng biệt13 2.2.3 Về giám sát Chính phủ CQĐP Mối quan hệ Chính phủ CQĐP thể trực tiếp rõ rệt thông qua khâu cuối cùng: hoạt động giám sát Chính phủ địa phương Khơng có hành pháp hồn tồn tách rời lãnh thổ hành mình, mức độ can thiệp Chính phủ CQĐP khác nhau, tùy quốc gia Thông thường, hành tập trung, định quan hành địa phương kể quan dân cử, bị đình chỉ, bãi bỏ quan hành cấp hay Chính phủ Như vậy, quan hệ giám sát hành tồn cách trực tiếp toàn diện Trực tiếp Chính phủ có quyền đình chỉ, bãi bỏ văn CQĐP vi phạm pháp luật, không dừng lại mức kiến nghị hay đề xuất địa phương bãi bỏ Tồn diện việc giám sát không giới hạn lĩnh vực Quyền giám sát thực tồn bối cảnh CQĐP phân cấp tự chủ, lẽ can thiệp trực tiếp toàn diện ngược lại với quyền tự chủ địa phương Ở quốc gia có phân quyền trung ương - địa phương, giám sát hành quyền trung ương địa phương giảm thiểu đến gần tối đa Điển hình trình phân cấp Cộng hịa Pháp thể trình trao quyền cho địa phương cắt giảm giám hộ trung ương Luật ngày 02/03/1982 giới hạn phạm vi kiểm tra hoạt động CQĐP: khn khổ tính hợp pháp khơng thể kiểm tra tính hợp lý định CQĐP Tỉnh trưởng, Vùng trưởng người đại diện cho Nhà nước trung ương khơng có quyền việc ngăn chặn định địa phương Khi phát văn CQĐP vi phạm pháp luật, Tỉnh trưởng, Vùng trưởng yêu cầu Tịa Hành xét xử, Tịa Hành quan có quyền tuyên hủy định địa phương Thẩm quyền kiểm tra Tỉnh trưởng, Vùng trưởng bị thu hẹp đến mức, theo học giả Pháp dường như: “việc chuyển văn trái pháp luật (của CQĐP) cho Tòa án xử lý nghĩa vụ Tỉnh trưởng, Vùng trưởng Mặc dù Quyết định Hội đồng bảo hiến (Quyết định số 93-335 DC ngày 21/01/1994) có đoạn viết: “căn vào Điều 72 Hiến pháp, việc kiểm tra tính hợp pháp định CQĐP thuộc trách nhiệm người đại diện Nhà nước trung ương ” pháp luật án lệ không xác định chế tài trường hợp người đại diện Nhà nước trung ương không thực trách nhiệm nên khẳng định rằng, khơng phải trách nhiệm mang tính pháp lý”14 Ở hầu hết quốc gia có tài phán hiến pháp hành chính, nhiệm vụ quan trọng Tòa án phân xử tranh chấp thẩm quyền địa phương với quan nhà nước trung ương địa phương với Điều 165 Hiến pháp Ba Lan quy định: “Các tịa án hành có nhiệm vụ giải tranh chấp thẩm quyền đơn vị CQĐP quan hành nhà nước” Khi mà thẩm quyền trung ương - địa phương phân định rành mạch hiển nhiên hành trung ương khơng cịn quyền giám sát địa phương công việc phân quyền, lúc này, thiết chế tư pháp chiếm vị trí ưu thế, người khách quan, độc lập đánh giá sai xử (Xem tiÕp trang 25) 14 Martine Lombard, Gilles Dumont, “Pháp luật hành Cộng hòa Pháp”, Sách dịch, ngày 25/3/1852 Nhà pháp luật Việt Pháp - Organisation Internationale de la Francophone, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2007, tr 242 NGHIÏN CÛÁU Söë 06(310) T3/2016 LÊÅP PHAÁP 19 ... (Điều 94 Hiến pháp năm 2013) Mối quan hệ Chính phủ với quyền địa phương Khơng thể thực quyền hành pháp mà không bao gồm quyền lãnh đạo hành chính, nên mối quan hệ Chính phủ với CQĐP ln tồn tại, kể... điều hành hay xem xét, giám sát phủ7 Đây bước mở đường cho phân quyền hành chính, xa tự quản hành địa phương - Thứ hai, mặt khác, với quy định ? ?chính phủ thực quyền hành pháp? ??, mối quan hệ phủ. .. đến mối quan hệ phủ với quan Quốc hội, tòa án tối cao - nơi thực quyền lập pháp tư pháp Mối quan hệ phủ CQĐP không chịu nhiều tác động từ thay đổi này, trừ khả quy định phủ thực quyền hành pháp