Bài viết phân tích tác động của chế độ bầu cử đối với việc xây dựng mối quan hệ giữa đại biểu Quốc hội với cử tri và đề xuất các kiến nghị hoàn thiện chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội, góp phần thực hiện chủ trương của Đảng về xây dựng “cơ chế để ĐBQH gắn bó chặt chẽ và có trách nhiệm với cử tri”.
NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT CHẾ ĐỘ BẦU CỬ VÀ VIỆC XÂY DỰNG MỐI QUAN HỆ GẮN BÓ CHẶT CHẼ VÀ CÓ TRÁCH NHIỆM GIỮA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VỚI CỬ TRI Phan Văn Ngọc* * ThS, Phó Giám đốc Trung tâm Thông tin Khoa học lập pháp, Viện Nghiên cứu Lập pháp Thơng tin viết: Từ khóa: chế độ bầu cử, đại biểu Quốc hội, cử tri, đại diện, chủ quyền nhân dân, mối liên hệ đại biểu với cử tri Lịch sử viết: Nhận bài: 24/07/2017 Biên tập: 07/08/2017 Duyệt bài: 11/08/2017 Article Infomation: Keywords: election mechanism, National Assembly Deputies, voters, representatives, People's sovereignty, relationship between National Assembly Deputies and voters Article History: Received: 24 Jul 2017 Edited: 07 Aug 2017 Appproved: 11 Aug 2017 Tóm tắt: Nền tảng trị - pháp lý mối quan hệ đại biểu Quốc hội với cử tri chế độ bầu cử Trong xã hội dân chủ, bầu cử trở thành “công cụ” hữu hiệu để buộc đại biểu dân cử phải coi trọng lợi ích cử tri, liên hệ chặt chẽ có trách nhiệm với cử tri, cử tri đơn vị bầu cử Bài viết phân tích tác động chế độ bầu cử việc xây dựng mối quan hệ đại biểu Quốc hội với cử tri đề xuất kiến nghị hoàn thiện chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội, góp phần thực chủ trương Đảng xây dựng “cơ chế để ĐBQH gắn bó chặt chẽ có trách nhiệm với cử tri”1 Abstract: The political-legal foundation of the relationship between National Assembly and voters is the election mechanism In a democratic society, elections are the most effective "tool" to force the recident elected representatives to respect the interests of voters, to have closed and responsible contacts with the voters, especially the voters in the election locality This article provides the analysis of the impacts of the election mechanism on the relations between the National Assembly Deputies and the voters and provides recommendations to improve the National Assembly Election, contributing to the implementation of the policy of the Party on the development of "a mechanism for the National Assembly Deputies to have closed relation and be responsible to the voters" Vai trò, tác động chế độ bầu cử đối Đại biểu Quốc hội (ĐBQH) người với việc xây dựng mối quan hệ đại đại diện cho ý chí, nguyện vọng Nhân biểu Quốc hội với cử tri dân, thay mặt Nhân dân thực quyền lực 12 Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị Quốc gia, tr 52 Số 16(344) T8/2017 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT nhà nước Quốc hội Có nhiều yếu tố tác động đến mối quan hệ ĐBQH với cử tri, chế độ bầu cử yếu tố giữ vai trò quan trọng Điều thể số khía cạnh sau: - Thứ nhất, người đại diện cho ý chí nguyện vọng Nhân dân, Nhân dân bầu ra, ĐBQH cần gắn bó chặt chẽ với cử tri, nắm bắt phản ánh cách đầy đủ ý chí, nguyện vọng cử tri, cử tri đơn vị bầu cử - Thứ hai, tiêu chí đại diện định đến vai trị đại diện đại biểu, qua ảnh hưởng đến khả trì mối quan hệ đại biểu với nhóm cử tri Một ĐBQH đại diện cho nhiều cấu, thành phần làm phân tán khả đại diện đại biểu Thực tế, điều kiện có hạn nên đại biểu khơng thể gắn bó chặt chẽ đồng thời với nhiều nhóm cử tri để phản ánh cách tồn diện ý chí, nguyện vọng cử tri, lúc quan tâm sâu sát đến tất vấn đề có liên quan đến lợi ích cử tri thuộc cấu, thành phần xã hội mà họ đại diện Kinh nghiệm bầu cử nước có dân chủ đại diện lâu đời cho thấy, tiêu chí đại diện theo đơn vị bầu cử tiêu chí Các cấu khác hình thành cách tự nhiên dựa kết bỏ phiếu cử tri Vấn đề cấu, thành phần đại biểu đặt nhóm cử tri yếu thế, đặc thù phụ nữ, cộng đồng dân tộc thiểu số - Thứ ba, cách thức phân chia đơn vị bầu cử số đại biểu bầu Đơn vị bầu cử có phạm vi nhỏ, với số lượng cử tri hợp lý gắn bó ĐBQH với cử tri chặt chẽ, trách nhiệm Chế độ bầu cử đơn danh - đại diện (mỗi đơn vị bầu cử bầu đại biểu) ĐBQH gắn bó chặt chẽ với cử tri so với chế độ bầu cử liên danh - đa đại diện (mỗi đơn vị bầu cử bầu nhiều đại biểu) Chế độ trách nhiệm cá nhân đại biểu trước cử tri xác lập rõ ràng Mức độ chặt chẽ trách nhiệm mối quan hệ đại biểu với cử tri tỷ lệ nghịch với số lượng đại biểu bầu đơn vị bầu cử Đơn vị bầu cử bầu số lượng đại biểu mối quan hệ đại biểu với cử tri chặt chẽ, gắn bó - Thứ tư, phương pháp xác định kết bầu cử theo đa số tạo gắn kết chặt chẽ trách nhiệm ĐBQH với cử tri so với phương pháp hỗn hợp hay tỷ lệ Thể rõ nét phương pháp đa số tương đối, người có tỷ lệ phiếu cao thắng cử Đại biểu cử tri trực tiếp bầu gắn bó với cử tri so với đại biểu định lựa chọn dựa xếp ưu tiên đảng trị vào tỷ lệ số phiếu nhận đảng ứng cử viên - Thứ năm, tính cạnh tranh đặc trưng chế độ bầu cử dân chủ Cạnh tranh thể suốt trình bầu cử từ giới thiệu ứng cử viên, vận động tranh cử bỏ phiếu Chế độ bầu cử có tính cạnh tranh cao, có nhiều ứng cử viên tiềm tham gia tranh cử cách bình đẳng sở tạo lập trì mối quan hệ gắn bó đại biểu với cử tri sau đắc cử Ngược lại, chế độ bầu cử có tính cạnh tranh, bầu cử mang tính hình thức, cử tri khơng có nhiều Số 16(344) T8/2017 13 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT hội lựa chọn người đại diện cho mối liên hệ đại biểu với cử tri thường lỏng lẻo Chế độ bầu cử đóng vai trị tảng để xác lập mối quan hệ gắn bó chặt chẽ có trách nhiệm đại biểu với cử tri tuân thủ đầy đủ nguyên tắc, tiêu chí bầu cử tiến Bầu cử phải thực cơng cụ để nhân dân ủy quyền kiểm sốt quyền lực Cử tri có quyền đánh giá, bày tỏ tín nhiệm người đại diện định việc trúng cử, nhiệm tái cử họ thơng qua phiếu bầu Gắn bó chặt chẽ có trách nhiệm với cử tri trở thành nhu cầu tự thân đại biểu để thực tốt chức đại diện nhiệm bảo đảm khả tái cử nhiệm kỳ "Viễn cảnh đánh quyền lực bầu cử lịch sử chứng minh tỏ hiệu việc ràng buộc nhân vật bầu coi trọng lợi ích cử tri"2 Cùng với trình đổi tổ chức hoạt động Quốc hội nước ta, nhiệm kỳ vừa qua, việc xây dựng mối quan hệ ĐBQH với cử tri trọng, quan tâm Các quy định pháp luật có liên quan, nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) quy định tiếp xúc cử tri, tiếp công dân sửa đổi, bổ sung, tạo hành lang pháp lý cho việc thực mối liên hệ ĐBQH với cử tri Trên thực tế, hoạt động tiếp xúc cử tri định kỳ trước sau kỳ họp Quốc hội trì thường xun hơn; cơng tác tiếp cơng dân 14 ngày vào nếp Một số hình thức tiếp xúc cử tri bước đầu vận dụng Kết giải ý kiến, kiến nghị cử tri, đơn thư công dân đạt kết đáng ghi nhận Nhận thức ý thức trách nhiệm ĐBQH trước cử tri nâng lên Tuy nhiên, so với yêu cầu thực tiễn đặt từ trình đổi tổ chức hoạt động Quốc hội, phát huy dân chủ mối quan hệ ĐBQH với cử tri nhiều tồn tại, hạn chế Hoạt động tiếp xúc cử tri, tiếp công dân ĐBQH chủ yếu gắn với hoạt động chung Đoàn ĐBQH quan Quốc hội mà ĐBQH thành viên Đại biểu thực hoạt động với tính chất nhiệm vụ pháp luật quy định Vai trò trách nhiệm cá nhân đại biểu chưa xác lập rõ ràng Giữ mối liên hệ chặt chẽ với cử tri chưa trở thành nhu cầu tự thân, động lực, trách nhiệm trị cá nhân ĐBQH Hạn chế nêu nhiều nguyên nhân phương thức hoạt động, điều kiện thực tế, chất lượng tính chuyên nghiệp đại biểu, chế kiểm soát trách nhiệm giải trình ĐBQH trước cử tri Trong đó, có nguyên nhân bắt nguồn từ chế độ bầu cử ĐBQH hành, cụ thể là: - Việc lập dự kiến danh sách ứng cử ĐBQH nặng vấn đề cấu, thành phần đại biểu Mặc dù chủ trương khơng cấu mà xem nhẹ chất lượng đại biểu thực tế, bầu IDEA, Bản dịch tiếng Việt, Những hướng dẫn thiết thực xây dựng Hiến pháp, Nxb Hồng Đức, 2012, tr 73 Số 16(344) T8/2017 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT cử nhấn mạnh đến vấn đề cấu, thành phần đại biểu Điều dẫn đến tình trạng trọng vai trò đại diện theo cấu trình giới thiệu người ứng cử Nhưng sau bầu cử, mối liên hệ trách nhiệm đại biểu nhóm cử tri theo cấu khơng xác lập cách rõ ràng Đặc biệt phải bảo đảm cấu nên ảnh hưởng chất lượng đại biểu "Nhiều đại biểu phải gánh nhiều cấu, có tỉnh tìm một, hai người đáp ứng địi hỏi cấu Như chất lượng đại biểu bắt buộc phải bỏ qua"3 - Số đại biểu bầu đơn vị bầu cử giảm xuống so với trước nhiều so với thực tế Cuộc bầu cử Khóa XI có 188 đơn vị bầu 498 đại biểu4; Khóa XII có 182 đơn vị bầu 500 đại biểu5; Khóa XIII có 183 đơn vị bầu 500 đại biểu 6; khóa XIV có 184 đơn vị bầu 500 đại biểu7 Tỷ lệ trung bình có khoảng 2,64 2,74 đại biểu/ đơn vị bầu cử, đa số đơn vị bầu cử bầu đại biểu Việc phân bổ nhiều đại biểu bầu đơn vị bầu cử dẫn đến tình trạng khơng phân định trách nhiệm cá nhân đại biểu với trách nhiệm chung, trách nhiệm tập thể đại biểu đơn vị bầu cử cử tri Đây nguyên nhân dẫn đến "lỏng lẻo" mối quan hệ đại biểu với cử tri - Số dư người ứng cử đơn vị bầu cử cịn ít, chất lượng người ứng cử khơng đồng dẫn đến tính cạnh tranh bầu cử không cao Trong bầu cử ĐBQH khóa XIV vừa qua, có tới 122/184 đơn vị bầu cử có ứng cử viên để bầu đại biểu8 Ngoài ra, số đơn vị bầu cử, chênh lệch lớn chất lượng ứng cử viên chưa khắc phục triệt để nên việc lựa chọn cử tri trở nên hình thức Vai trò cử tri chưa đề cao, quyền bầu cử công dân chưa bảo đảm cách thực chất - Công tác hiệp thương bầu cử chủ yếu trọng đến việc bảo đảm thực số lượng, cấu, thành phần ĐBQH dự kiến Cử tri chưa có điều kiện để tham gia cách rộng rãi vào trình hiệp thương, giới thiệu bày tỏ thái độ, kiến người ứng cử Vận động bầu cử ứng cử viên tập trung vào việc trình bày chương trình hành động, chưa có chế để tổ chức tranh luận, đối thoại ứng cử viên với với cử tri - Quyền bãi nhiệm đại biểu cử tri quyền hiến định, quy định lần đầu Võ Văn Kiệt (2007), "Vì Quốc hội thực đại diện cho dân", Kỷ yếu Hội thảo Quốc hội Việt Nam – 60 năm hình thành phát triển, Nxb Chính trị Quốc gia, tr 548 Hội đồng bầu cử (2002), Báo cáo số 284 BC/HĐBC ngày 13/7/2002 tổng kết bầu cử ĐBQH khóa XI Hội đồng bầu cử (2007), Báo cáo số 474/HĐBC ngày 02/7/2007 tổng kết bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XII Hội đồng bầu cử (2011), Báo cáo số 453/BC-HĐBC ngày 18/7/2011 tổng kết bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XIII bầu cử đại biểu HĐND cấp nhiệm kỳ 2011-2016 Hội đồng bầu cử Quốc gia (2016), Nghị số 53/NQ-HĐBCQG, ngày 03/3/2016, số đơn vị bầu cử, danh sách đơn vị bầu cử số lượng ĐBQH bầu đơn vi bầu cử tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Hội đồng bầu cử Quốc gia (2016), Nghị số 270/NQ-HĐBCQG, ngày 26/4/2016, cơng bố danh sách thức người ứng cử ĐBQH khóa XIV theo đơn vị bầu cử nước Số 16(344) T8/2017 15 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT Hiến pháp năm 1959 kế thừa Hiến pháp sau Theo đó, cử tri có quyền bãi nhiệm ĐBQH tỏ khơng xứng đáng với tín nhiệm nhân dân Tuy nhiên, quy trình, thủ tục cử tri bãi nhiệm đại biểu quy định sơ sài, thiếu cụ thể nên thực tế, nay, có 01 lần cử tri thực quyền này9 Hoàn thiện chế độ bầu cử để tăng cường mối quan hệ gắn bó chặt chẽ trách nhiệm đại biểu Quốc hội với cử tri Một định hướng Đảng tiếp tục đổi tổ chức hoạt động Quốc hội nêu Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI “có chế để ĐBQH gắn bó chặt chẽ có trách nhiệm với cử tri” Chủ trương khẳng định lại Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương nhấn mạnh việc gắn trách nhiệm đại biểu với cử tri, trước hết cử tri tại nơi bầu cử 10 Để thực hóa chủ trương cần có hệ thống giải pháp đồng bộ, hoàn thiện chế độ bầu cử ĐBQH giải pháp có tính bền vững, lâu dài Cụ thể, nên tập trung hoàn thiện số vấn đề sau: - Thứ nhất, phân chia đơn vị bầu cử phân bổ số lượng đại biểu bầu đơn vị bầu cử Sự gắn bó ĐBQH với cử tri phụ thuộc lớn vào quy mô đơn vị bầu cử, số lượng ĐBQH bầu đơn vị bầu cử Do vậy, nước ta, trước mắt chưa thể tổ chức đơn vị bầu cử đại biểu nên quy định đơn vị bầu cử bầu không đại biểu Không tổ chức nhiều đơn vị bầu cử bầu đại biểu Số lượng đại biểu bầu gắn bó, liên hệ với cử tri mật thiết, trách nhiệm đại biểu trước cử tri cao, phân định trách nhiệm cá nhân đại biểu với trách nhiệm “tập thể” đại biểu đơn vị bầu cử Hướng lâu dài cần nghiên cứu chia nhỏ đơn vị bầu cử dựa nguyên tắc bình đẳng số dân tổ chức đơn vị bầu cử đại diện - Thứ hai, bên cạnh việc hạn chế số lượng đại biểu bầu đơn vị bầu cử, cần tăng tính cạnh tranh bầu cử thông qua việc tăng số người ứng cử đồng thời với việc nâng cao chất lượng ứng cử viên, tổ chức vận động bầu cử rộng rãi, thực chất hướng đến việc tranh cử Thông qua đó, cử tri có điều kiện để đối thoại, tìm hiểu lực, trình độ người ứng cử, nắm bắt đầy đủ thông tin ứng cử viên có nhiều hội lựa chọn bỏ phiếu bầu cử Có bảo đảm thực chất quyền bầu cử cử tri, khuyến khích cử tri tham gia bầu cử cách có trách nhiệm ĐBQH thấy hết trách nhiệm trước tín nhiệm cử tri, nhận thức cách rõ ràng tầm quan trọng mối liên hệ với cử tri việc Năm 1979, cử tri đơn vị bầu cử số tỉnh Thanh Hóa bỏ phiếu bãi miễn tư cách ĐBQH ơng Hồng Văn Hoan Đây lần cử tri trực tiếp bỏ phiếu bãi miễn đại biểu 10 Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2003 Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương khóa XI số vấn đề tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống trị từ Trung ương đến sở 16 Số 16(344) T8/2017 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT tiếp tục tái cử nhiệm kỳ - Thứ ba, khuyến khích cử tri tham gia trình bầu cử, bảo đảm thực chất quyền bầu cử công dân Để làm điều này, trước hết phải khắc phục hạn chế trình dự kiến, phân bổ cấu, thành phần ĐBQH Giải pháp chung giảm số lượng cấu, thành phần đại biểu; chuyển cấu có tính bắt buộc sang cấu mang tính mở, có tính định hướng khuyến khích thực Thu hút tham gia cử tri vào tất bước trình chuẩn bị bầu cử, hội nghị lấy ý kiến nhận xét cử tri nơi cư trú, nơi công tác để giới thiệu đại biểu tham gia vào trình vận động bầu cử Chương trình hành động, vận động bầu cử ứng cử viên đăng tải công khai phổ biến rộng rãi để cử tri nghiên cứu, tìm hiểu trước bầu cử, đồng thời sở để cử tri quan có thẩm quyền đánh giá mức độ hoàn thành trách nhiệm đại biểu, kết thực lời hứa trước cử tri ứng cử - Thứ tư, việc phân bổ, giới thiệu đại biểu ứng cử cần lưu ý phân bổ ứng cử viên trung ương tái cử tỉnh, thành phố mà họ ĐBQH Đối với đại biểu công tác địa phương, nên giới thiệu, phân bổ ứng cử đơn vị bầu cử bầu trước Thực tế bầu cử vừa qua cho thấy, có đặt tiêu chí phân bổ, giới thiệu tái cử địa phương ĐBQH nhiều ứng cử viên tái cử chủ động đăng ký để giới thiệu ứng cử địa phương khác Điều này, mặt làm gián đoạn mối quan hệ ĐBQH với cử tri, mặt khác không tạo sở, điều kiện thuận lợi cho cử tri đánh giá ứng cử viên bỏ phiếu bầu cử, ràng buộc trách nhiệm đại biểu trước cử tri, đại biểu tái cử - Thứ năm, quy định cụ thể quy trình, thủ tục cử tri bãi nhiệm ĐBQH họ khơng cịn xứng đáng với tín nhiệm cử tri Bãi nhiệm đại biểu hình thức dân chủ trực tiếp Do vậy, quy định cụ thể vấn đề bước thực hóa quyền hiến định cử tri, qua tăng cường trách nhiệm ĐBQH trước cử tri Tuy nhiên, việc bãi nhiệm thủ tục phức tạp, trải qua nhiều bước, nhiều thời gian, cơng sức, kinh phí Hơn nữa, việc tổ chức để cử tri bãi nhiệm đại biểu đương nhiên phát sinh hệ lụy phải tổ chức bầu cử bổ sung ĐBQH Chính vậy, tổ chức để cử tri bãi nhiệm ĐBQH nên thực bối cảnh thực cần thiết điều kiện đơn vị bầu cử đổi theo hướng chia nhỏ với số lượng dân cư địa giới phù hợp Hoàn thiện chế độ bầu cử ĐBQH để hướng đến chế độ bầu cử dân chủ, quyền bầu cử công dân bảo đảm cách thực chất, cử tri có điều kiện để định đến kết bầu cử, khả trúng cử ứng cử viên hội tái cử ĐBQH nhiệm kỳ Đó giải pháp quan trọng để việc xác lập trì mối liên hệ chặt chẽ, có trách nhiệm với cử tri, cử tri nơi ứng cử trở thành động lực, nhu cầu tự thân cá nhân ĐBQH Số 16(344) T8/2017 17 ... với cử tri chặt chẽ, trách nhiệm Chế độ bầu cử đơn danh - đại diện (mỗi đơn vị bầu cử bầu đại biểu) ĐBQH gắn bó chặt chẽ với cử tri so với chế độ bầu cử liên danh - đa đại diện (mỗi đơn vị bầu cử. .. bầu cử Đơn vị bầu cử bầu số lượng đại biểu mối quan hệ đại biểu với cử tri chặt chẽ, gắn bó - Thứ tư, phương pháp xác định kết bầu cử theo đa số tạo gắn kết chặt chẽ trách nhiệm ĐBQH với cử tri. .. bầu cử bầu nhiều đại biểu) Chế độ trách nhiệm cá nhân đại biểu trước cử tri xác lập rõ ràng Mức độ chặt chẽ trách nhiệm mối quan hệ đại biểu với cử tri tỷ lệ nghịch với số lượng đại biểu bầu đơn