Để bảo đảm chất lượng của việc sửa đổi, bổ sung Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, bài viết này phân tích, chỉ ra một số bất cập, hạn chế trong quy định của Luật và đề xuất kiến nghị hoàn thiện.
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT GÓP Ý SỬA ĐỔI, BỔ SUNG luậT XỬ lÝ vi phẠm hành chÍnh nĂm 2012 Nguyễn Cảnh Hợp PGS.TS Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh Thơng tin viết: Từ khóa: Vi phạm hành chính, trách nhiệm hành chính, xử phạt vi phạm hành Tóm tắt: Để bảo đảm chất lượng việc sửa đổi, bổ sung Luật Xử lý vi phạm hành năm 2012, viết phân tích, số bất cập, hạn chế quy định Luật đề xuất kiến nghị hoàn thiện Lịch sử viết: Nhận : 12/03/2020 Biên tập : 16/03/2020 Duyệt : 18/03/2020 Article Infomation: Keywords: Administrative violations; administrative responsibility; administrative sanctions Article History: Received : 12 Mar 2020 Edited : 16 Mar 2020 Approved : 18 Mar 2020 Abstract: This article provides analysis of a number of inadequacies and shortcoming in the provisions of the Law on Law on Handling of Administrative Violations of 2012 and also proposed recommendations for further improvements of the Law so that it is to ensure the quality of the amendments to the Law Sửa đổi phạm vi điều chỉnh Theo tác giả, biện pháp xử lý hành cần tách khỏi phạm vi điều chỉnh Luật Xử lý vi phạm hành năm 2012 (Luật XLVPHC 2012) quy định văn luật riêng lý sau đây: Thứ nhất, biện pháp xử lý vi phạm hành (VPHC) quy định khoản Điều Luật XLVPHC 2012, biện pháp áp dụng cá nhân “vi phạm pháp luật an ninh, trật tự, an tồn xã hội mà khơng phải tội phạm”, không tương ứng với loại trách nhiệm pháp lý Số 6(406) - T3/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 31 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Do đó, tên gọi Luật không phù hợp với loại vi phạm này, tức VPHC Đây biện pháp trách nhiệm hình sở để áp dụng khơng phải tội phạm Do đó, chất, biện pháp cưỡng chế hành đặc biệt: đặc biệt đối tượng, sở áp dụng, điều kiện áp dụng, nội dung cưỡng chế, thẩm quyền thủ tục áp dụng Thứ hai, quy định đạo luật, nội dung cụ thể áp dụng biện pháp xử lý hành lại quy định riêng, tách khỏi xử phạt VPHC, từ đối tượng áp dụng, nguyên tắc, thời hiệu, thời hạn áp dụng, nội dung biện pháp thẩm quyền thủ tục áp dụng Trong đó, có số điều khoản quy định chung cho xử phạt VPHC áp dụng biện pháp xử lý hành chưa thật hợp lý, ví dụ:“khiếu nại, tố cáo khởi kiện XLVPHC” (Điều 15), “Trách nhiệm người có thẩm quyền XLVPHC” (Điều 16), tình tiết giảm nhẹ (Điều 9), tình tiết tăng nặng (Điều 10), v.v Thứ ba, sở Pháp lệnh Trình tự, thủ tục xem xét, định áp dụng biện pháp xử lý hành Tịa án nhân dân, xây dựng luật riêng áp dụng biện pháp xử lý hành với đầy đủ nội dung đối tượng áp dụng, biện pháp cụ thể, thẩm quyền thủ tục áp dụng Điều không phức tạp kỹ thuật lập pháp, vấn đề liên quan đến áp dụng biện pháp xử lý hành giải rành mạch, quán, triệt để, thể sâu sắc nguyên tắc bảo đảm quyền người, quyền công dân Bổ sung quy định trách nhiệm hành Luật XLVPHC 2012 khơng đề cập đến trách nhiệm hành mà quy định 32 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 6(406) - T3/2020 xử phạt vi phạm hành Tác giả cho rằng, xác định rành mạch sở trách nhiệm hành chính, trường hợp khơng phải chịu trách nhiệm hành chính, nguyên tắc truy cứu trách nhiệm hành chính, trường hợp miễn truy cứu trách nhiệm hành chính,v.v quy định xử phạt VPHC phù hợp Xử phạt, theo định nghĩa Luật “áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả” (khoản Điều Luật XLVPHC 2012), kết trình gồm nhiều hoạt động nhằm xác định trách nhiệm hành Vì vậy, trước quy định xử phạt, phải quy định đầy đủ vấn đề trách nhiệm hành Tác giả cho rằng, số điều, Luật XLVPHC 2012 sử dụng thuật ngữ chưa hợp lý như: khoản Điều “thời hiệu xử phạt VPHC” (cần thay “thời hiệu truy cứu trách nhiệm hành chính”); Điều 11 “những trường hợp không xử phạt VPHC” (cần thay “những trường hợp khơng phải vi phạm hành chính”, “miễn trách nhiệm hành chính”) Bên cạnh đó, khơng quy định trách nhiệm hành nên trường hợp vi phạm có tổ chức hay trường hợp vi phạm chưa đạt tự ý nửa chừng chấm dứt vi phạm (là trường hợp Luật XLVPHC 2012 không quy định) khơng rõ trách nhiệm phải gánh chịu nào? Từ phân tích nêu trên, tác giả cho rằng, cần sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC 2012 trách nhiệm hành sau: - Bổ sung điều quy định sở trách nhiệm hành với nội dung “cá nhân, tổ chức phải chịu trách nhiệm hành có lỗi việc thực hành vi VPHC pháp luật quy định” BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT - Sửa đổi trường hợp không xử phạt VPHC Điều 11 thành “các trường hợp không bị coi vi phạm hành chính” - Bổ sung điều quy định miễn trách nhiệm hành (do hành vi khơng cịn nguy hiểm cho xã hội, thời hiệu xử phạt hết, v.v (tương tự quy định Bộ luật Hình sự) - Sửa đổi tên gọi Điều thành “Các tình tiết giảm nhẹ trách nhiệm hành chính”, Điều 10 thành “Các tình tiết tăng nặng trách nhiệm hành chính”, khơng khơng rõ giảm nhẹ hay tăng nặng - Bổ sung điều quy định trường hợp vi phạm có tổ chức (đồng phạm) phân hóa trách nhiệm chủ thể tham gia - Bổ sung điều quy định tự ý nửa chừng chấm dứt vi phạm vi phạm chưa đạt Hoàn thiện khái niệm xử phạt vi phạm hành Theo quy định khoản Điều Luật XLVPHC 2012, “xử phạt vi phạm hành việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu cá nhân, tổ chức thực hành vi vi phạm hành theo quy định pháp luật xử phạt vi phạm hành chính” Mục đích quy định khoản Điều để phân biệt xử phạt VPHC với áp dụng biện pháp xử lý hành Theo định nghĩa này, nội dung xử phạt VPHC thể việc áp dụng hình thức xử phạt biện pháp khắc phục hậu vi phạm; xử phạt VPHC đồng với việc định xử phạt (trong ghi rõ người thực hành vi vi phạm, hành vi vi phạm cụ thể, điều luật áp dụng, hình thức, mức xử phạt biện pháp khắc phục hậu vi phạm quy định nghị định Chính phủ quy định xử phạt VPHC lĩnh vực cụ thể) Hơn nữa, quy định khoản Điều Luật XLVPHC 2012 khơng xác rơi vào trường hợp khơng định xử phạt quy định Điều 65 Luật này, tức trường hợp định áp dụng biện pháp khắc phục hậu mà không xử phạt (hết thời hiệu xử phạt, trường hợp cá nhân VPHC chết, tích, tổ chức vi phạm hành giải thể, phá sản v.v ) Theo tác giả, xử phạt VPHC cần hiểu toàn hoạt động nhằm xác minh, thu thập chứng cứ, đánh giá chứng chứng minh tình tiết VPHC cụ thể, lựa chọn quy phạm cần áp dụng cá nhân, tổ chức vi phạm theo quy định pháp luật định xử phạt Vì vậy, cần quy định điều riêng định nghĩa xử phạt VPHC, điều riêng quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả, gồm áp dụng hình thức xử phạt VPHC áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả; đồng thời, cần quy định điều “áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả” quy định khoản Điều 65 Bổ sung quy định chứng minh, chứng Luật XLVPHC 2012 văn luật lớn, gần Bộ luật, vậy, điều, khoản Luật cần quy định cụ thể Mỗi thuật ngữ cần quy định với nội hàm đầy đủ, ví dụ, vi phạm hành chính, đồng phạm, vi phạm có tổ chức, tự ý nửa chừng chấm dứt vi phạm, vi phạm chưa đạt, lỗi cố ý, lỗi vơ ý, tái phạm, vi phạm hành nhiều lần, tình cấp thiết, phịng vệ đáng, kiện bất ngờ, kiện bất khả kháng, người lực trách nhiệm hành chính, người nghiện ma túy, Số 6(406) - T3/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 33 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Xử phạt vi phạm hành tập hợp nhiều hành động, từ xác định hành vi vi phạm, chủ thể thực hiện, tình tiết khách quan, chủ quan cấu thành vi phạm, kết thúc việc áp dụng chế tài phù hợp với quy định pháp luật Nói xác hơn: xử phạt VPHC trình truy cứu trách nhiệm hành chính, khơng việc định áp dụng hình thức, mức xử phạt biện pháp khắc phục hậu Xử phạt vi phạm phải bảo đảm yêu cầu không làm oan sai người bị xử phạt Chỉ xác minh, thu thập đầy đủ chứng đánh giá chúng cách tồn diện việc xử phạt khơng bị oan sai, bảo đảm nguyên tắc xử phạt khách quan Tuy nhiên, Luật XLVPHC 2012 đề cập đến trách nhiệm chứng minh vi phạm hành nguyên tắc mà chưa quy định rõ chứng minh chứng minh nào, chứng minh phương tiện pháp lý nào, chưa quy định tương xứng với nội dung tầm quan trọng vấn đề chứng minh chế định pháp luật XLVPHC1 Các điều 58 (Lập biên vi phạm), 59 (Xác minh tình tiết vụ việc vi phạm hành chính), 60 (Xác định giá trị tang vật vi phạm hành để làm xác định khung tiền phạt, thẩm quyền xử phạt), 61 (Giải trình), 64 (Sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ việc phát vi phạm hành chính) Phần hai Chương III thể phần không đáng kể nội dung chứng minh Thực tế có khơng vụ vi phạm cần nhiều thời gian sử dụng nhiều biện pháp nghiệp vụ, chuyên môn để xác minh, thu thập chứng cứ, làm rõ tình tiết vụ việc Ví dụ, Cơng ty Sơn HP bị Cục Hải quan thành phố Hải Phòng xử phạt vi phạm hành vi khai không mã số thuế làm thủ tục nhập hàng hóa Cục Hải quan thành phố Hải Phịng xử phạt Cơng ty giá trị lần thuế trốn với truy thu thuế tổng cộng 16 tỷ đồng cho rằng, hàng nhập sơn thành phẩm mà nguyên liệu Đơn vị giám định, sau hai lần giám định, có kết luận trái ngược nhau, dẫn đến thuế suất khác nhau: kết luận lần đầu coi hàng nhập sơn thành phẩm, kết luận lần hai (sau hỏi quan hữu quan) khẳng định hàng nhập nguyên liệu bán thành phẩm dùng để sản xuất sơn Chỉ sau Cơng ty Sơn HP khởi kiện vụ án hành chứng Tịa án xác minh, đánh giá đắn, dẫn đến kết định xử phạt VPHC Cục trưởng Hải quan thành phố Hải Phịng bị hủy Cơng ty Sơn HP khơng bị xử phạt phạt truy thu 16 tỷ đồng nữa2 Rõ ràng vụ xử phạt vi phạm này, chứng yếu tố định việc trưng cầu giám định hoàn toàn cần thiết Tuy nhiên, toàn việc thu thâp, đánh giá chứng lại quan hải quan định, yêu cầu người bị xử phạt Quá trình định trưng cầu giám Điểm đ khoản Điều Luật XLVPHC 2012 Xem Quyết định giám đốc thẩm 02/2012/HC-GĐT ngày 16/03/2012 xét xử vụ án hành khiếu kiện định truy thu thuế xử phạt vi phạm hành lĩnh vực thuế Công ty cổ phần Sơn HP, https://thegioiluat.vn/an-le/quyet-dinh-giam-doc-tham-02-2012-hc-gdt-xet-xu-vu-an-hanh-chinh-ve-khieukien-quyet-dinh-truy-thu-thue-va-xu-phat-vi-pham-hanh-chinh-trong-linh-vuc-thue-119/ 34 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 6(406) - T3/2020 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT định việc giám định không pháp luật quy định đòi hỏi chứng tính xác thực, tính có liên quan tính hợp pháp khơng đặt Vì vậy, tác giải cho rằng, cần sửa đổi Luật XLVPHC năm 2012 theo hướng bổ sung chương quy định cụ thể vấn đề liên quan đến chứng cứ, chứng minh như: định nghĩa, phân loại chứng cứ, nguồn chứng cứ, hoạt động xác minh, thu thập, cất giữ, bảo quản chứng cứ, đánh giá chứng cứ, tình tiết phải chứng minh, tình tiết khơng phải chứng minh Bên cạnh đó, tác giả cho rằng, thực tế có nhiều vụ vi phạm mà việc chứng minh vi phạm phức tạp, nên thời hạn định xử phạt (Điều 66 Luật) nay, với hai lần gia hạn không 60 ngày chưa tương xứng, cần phải kéo dài Luật hóa thẩm quyền Chính phủ quy định hành vi vi phạm lĩnh vực Khoản Điều Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/07/2013 quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật XLVPHC 2012 quy định: “Việc quy định hành vi vi phạm hành phải bảo đảm yêu cầu sau đây: a) Có vi phạm quy định nghĩa vụ, trách nhiệm, điều cấm pháp luật trật tự quản lý hành lĩnh vực quản lý nhà nước; b) Đáp ứng yêu cầu bảo đảm trật tự quản lý hành nhà nước; c) Hành vi vi phạm hành phải mơ tả rõ ràng, cụ thể để xác định xử phạt thực tiễn”; khoản quy định: “Việc quy định hình thức xử phạt, mức xử phạt hành vi vi phạm hành phải vào yếu tố sau đây: a) Tính chất, mức độ xâm hại trật tự quản lý hành nhà nước hành vi vi phạm; hành vi vi phạm khơng nghiêm trọng, có tính chất đơn giản, phải quy định hình thức xử phạt cảnh cáo; b) Mức thu nhập, mức sống trung bình người dân giai đoạn phát triển kinh tế xã hội đất nước; c) Mức độ giáo dục, răn đe tính hợp lý, tính khả thi việc áp dụng hình thức, mức phạt” Những nội dung thực chất quan điểm đạo việc ban hành nghị định quy định xử phạt VPHC lĩnh vực, vậy, chúng cần thể luật với tính chất nguyên tắc đạo cho việc ban hành nghị định Chính phủ Quy định đầy đủ, cụ thể nguyên tắc xử phạt vi phạm hành Điều Luật XLVPHC 2012 quy định nguyên tắc xử lý vi phạm hành chính, liệt kê ngun tắc xử phạt vi phạm hành Quy định Luật nguyên tắc khái quát chưa thật đầy đủ Để bảo đảm hiệu hoạt động xử phạt vi phạm hành chính, tác giả cho rằng, cần tách nguyên tắc thành điều luật riêng bổ sung thêm số nguyên tắc, cụ thể sau: Bảo đảm pháp chế xử phạt vi phạm hành Bình đẳng trước pháp luật xử phạt vi phạm hành Việc xử phạt vi phạm hành tiến hành nhanh chóng, cơng khai, khách quan, bảo đảm công Việc xử phạt vi phạm hành phải vào tính chất, mức độ, hậu vi phạm, đối tượng vi phạm tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng Nghĩa vụ chứng minh VPHC (hay “suy đốn khơng có lỗi) Ngun tắc tranh tụng Số 6(406) - T3/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP 35 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Tiếng nói, chữ viết sử dụng tiến hành xử phạt vi phạm hành Trách nhiệm đấu tranh phịng, chống vi phạm hành Trách nhiệm người có thẩm quyền XLVPHC Trách nhiệm quản lý công tác thi hành pháp luật XLVPHC Trách nhiệm thủ trưởng quan, đơn vị công tác XLVPHC Giám sát công tác XLVPHC Khiếu nại xử phạt vi phạm hành Bảo đảm thi hành định xử phạt VPHC Áp dụng Luật XLVPHC hành vi vi phạm hành ngồi lãnh thổ nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Nội dung nguyên tắc cần quy định cụ thể, ví dụ: - Nguyên tắc bảo đảm pháp chế xử phạt VPHC có nội dung: 1) Mọi vi phạm hành phải phát hiện, ngăn chặn kịp thời phải bị xử lý nghiêm minh, hậu vi phạm hành gây phải khắc phục theo quy định pháp luật; 2) Khơng bị coi vi phạm hành bị xử phạt vi phạm khơng đủ theo trình tự pháp luật quy định; 3) Việc xử lý VPHC phải thẩm quyền thủ tục pháp luật quy định; 4) Nghiêm cấm hình thức xúc phạm danh dự, nhân phẩm người bị xử lý vi phạm hành chính; 5) Một hành vi vi phạm hành bị xử phạt lần; nhiều người thực hành vi vi phạm hành người vi phạm bị xử 36 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 6(406) - T3/2020 phạt hành vi vi phạm hành đó; 6) Một người thực nhiều hành vi vi phạm hành vi phạm hành nhiều lần bị xử phạt hành vi vi phạm” - Nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật có nội dung: 1) Mọi cá nhân vi phạm hành phải chịu trách nhiệm hành khơng phụ thuộc vào giới tính, dân tộc, tiếng nói, nguồn gốc xuất thân, tình trạng tài sản, địa vị xã hội, nơi cư trú, tín ngưỡng, tơn giáo lý khác; 2) Các điều kiện miễn trừ trách nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân, thẩm phán, kiểm sát viên, điều tra viên pháp luật quy định - Nguyên tắc nghĩa vụ chứng minh VPHC có nội dung: 1) Cá nhân, tổ chức bị truy cứu trách nhiệm hành có lỗi thực hành vi vi phạm; 2) Cá nhân, tổ chức chưa bị coi vi phạm hành lỗi người thực hành vi vi phạm chưa chứng minh theo quy định pháp luật; 3) Người bị truy cứu trách nhiệm hành khơng phải chứng minh khơng vi phạm trừ trường hợp luật định; 4) Mọi nghi ngờ lỗi người bị truy cứu trách nhiệm hành giải thích theo hướng có lợi cho họ - Nguyên tắc tranh tụng không dừng quyền giải trình quy định tại khoản Điều 63 mà phải bao gồm quyền, cung cấp chứng cứ, yêu cầu xác minh, thu thập chứng cứ, quyền yêu cầu người làm chứng, yêu cầu trưng cầu giám định, quyền có mặt phát biểu quan điểm, ý kiến mình, quyền nhờ luật sư người khác tham gia phiên họp xem xét việc xử phạt VPHC n ... luật quy định; 4) Nghiêm cấm hình thức xúc phạm danh dự, nhân phẩm người bị xử lý vi phạm hành chính; 5) Một hành vi vi phạm hành bị xử phạt lần; nhiều người thực hành vi vi phạm hành người vi. .. pháp chế xử phạt vi phạm hành Bình đẳng trước pháp luật xử phạt vi phạm hành Vi? ??c xử phạt vi phạm hành tiến hành nhanh chóng, cơng khai, khách quan, bảo đảm công Vi? ??c xử phạt vi phạm hành phải... người vi phạm bị xử 36 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 6(406) - T3/2020 phạt hành vi vi phạm hành đó; 6) Một người thực nhiều hành vi vi phạm hành vi phạm hành nhiều lần bị xử phạt hành vi vi phạm? ?? - Nguyên