Về cơ chế đảm bảo quyền khiếu nại vụ việc cạnh tranh

Nội dung quy định về quyền khiếu nại vụ việc cạnh tranh trong Luật Cạnh tranh năm 2018 đã có khá nhiều thay đổi so với quy định của Luật Cạnh tranh năm 2004. Mặc dù chưa được thực thi, song các thay đổi này dường như vẫn chưa thực sự đủ tốt để khuyến khích, tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân thực thi quyền khiếu nại của mình.

THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT VỀ CƠ CHẾ ĐẢM BẢO QUYỀN KHIẾU NẠI VỤ VIỆC CẠNH TRANH Trần Anh Tú* * ThS Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội Thơng tin viết: Từ khóa: Luật cạnh tranh; vụ việc cạnh tranh; thủ tục giải vụ việc cạnh tranh; khiếu nại vụ việc cạnh tranh Lịch sử viết: Nhận : 20/08/2018 Biên tập : 10/09/2018 Duyệt : 13/09/2018 Article Infomation: Keywords: Competition Law; competition cases; resolution procedures for competition cases; complaination to competition cases Article History: Received : 20 Aug 2018 Edited : 10 Sep 2018 Approved : 13 Sep 2018 Tóm tắt: Nội dung quy định quyền khiếu nại vụ việc cạnh tranh Luật Cạnh tranh năm 2018 có nhiều thay đổi so với quy định Luật Cạnh tranh năm 2004 Mặc dù chưa thực thi, song thay đổi dường chưa thực đủ tốt để khuyến khích, tạo điều kiện cho tổ chức, cá nhân thực thi quyền khiếu nại Abstract Legal regulations on the right to complain about the competition cases in the Competition Law of 2018 has been relatively amended in comparison to the those provisions of the Competition Law of 2004 Although not yet being enforced, these amendments seem good enough to encourage and facilitate organizations and individuals to exercise their right of complanation Đặt vấn đề Trên bình diện chung, hiểu “tố quyền” “quyền tổ chức, cá nhân cầu viện tới cơng lý để bảo vệ quyền lợi ích đáng quyền lợi ích bị xâm phạm” lĩnh vực pháp luật nào, việc ghi nhận đảm bảo, khuyến khích thực thi quyền ln vấn đề quan trọng nhà nước pháp quyền 52 Số 21(373) T11/2018 Trong lĩnh vực pháp luật cạnh tranh, “tố quyền” hiểu quyền doanh nghiệp (thương nhân), người tiêu dùng khiếu nại hay khởi kiện lên quan quản lý cạnh tranh, tòa án trường hợp quyền lợi ích hợp pháp họ bị xâm hại hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh Việc ghi nhận đảm bảo quyền khiếu nại hay khởi kiện thương nhân, người tiêu dùng nhằm chống lại hành vi cạnh tranh THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT khơng lành mạnh, đặc biệt hành vi hạn chế cạnh tranh gây thiệt hại cho họ nội dung quan trọng pháp luật cạnh tranh quốc gia khơng đảm bảo cho cơng lý thực thi mà ảnh hưởng trực tiếp đến tính hiệu pháp luật cạnh tranh quốc gia Bảo đảm quyền khiếu nại, khởi kiện thủ tục giải vụ việc cạnh tranh nguyên tắc cần thiết quan trọng xây dựng thực thi pháp luật cạnh tranh quốc gia giới Do tính chất đặc thù pháp luật cạnh tranh có pha trộn “luật công” “luật tư”, thủ tục giải vụ việc cạnh tranh pha trộn thủ tục hành thủ tục tư pháp, nên hầu hết quốc gia giới, vụ việc cạnh tranh khởi xướng chủ động nhập quan có thẩm quyền phát hành vi vi phạm từ khiếu nại hay khởi kiện tổ chức, cá nhân bị vi phạm Chính vậy, việc thực quyền khiếu nại tổ chức, cá nhân kênh quan trọng để phát hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh để từ quan có thẩm quyền tiến hành hoạt động điều tra, xử lý theo pháp luật cạnh tranh Do đó, để nâng cao hiệu thực thi pháp luật cạnh tranh, để phát xử lý kịp thời hành vi phạm pháp luật cạnh tranh, việc ghi nhận, thiết cần có giải pháp phù hợp nhằm khuyến khích việc thực quyền khiếu nại tổ chức, cá nhân Quy định pháp luật cạnh tranh Việt Nam quyền khiếu nại vụ việc cạnh tranh Ở nước ta nay, quyền khiếu nại hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh tổ chức, cá nhân nghi nhận Điều 77 Luật Cạnh tranh 2018 với nội dung: “Tổ chức, cá nhân cho quyền lợi ích hợp pháp bị xâm hại hành vi vi phạm quy định pháp luật cạnh tranh (sau gọi chung bên khiếu nại) có quyền khiếu nại đến Ủy ban Cạnh tranh quốc gia” Theo quy định pháp luật cạnh tranh, thủ tục giải vụ việc cạnh tranh theo yêu cầu bên khiếu nại thực sau: 2.1 Việc mở thủ tục giải vụ việc cạnh tranh theo yêu cầu bên khiếu nại Đơn khiếu nại tổ chức, cá nhân đảm bảo đủ điều kiện quan cạnh tranh (Ủy ban Cạnh tranh quốc gia) thụ lý theo thẩm quyền trở thành hai pháp lý để thủ tục giải vụ việc cạnh tranh mở Theo quy định Điều 80 Luật Cạnh tranh năm 2018, Thủ trưởng Cơ quan điều tra vụ việc cạnh tranh định điều tra vụ việc cạnh tranh trường hợp việc khiếu nại vụ việc cạnh tranh đáp ứng yêu cầu theo quy định thụ lý (không thuộc trường hợp bị trả lại hồ sơ khiếu nại) 2.2 Việc tiếp nhận thụ lý khiếu nại - Sau tiếp nhận hồ sơ khiếu nại, Ủy ban Cạnh tranh quốc gia thời hạn 07 ngày xem xét tính đầy đủ, hợp lệ hồ sơ Nếu hồ sơ đảm bảo đầy đủ, hợp lệ theo yêu cầu, Ủy ban Cạnh tranh quốc gia thông báo cho bên khiếu nại việc tiếp nhận hồ sơ khiếu nại (Điều 78 Luật Cạnh tranh 2018) Trong thời hạn 15 ngày tiếp theo, Ủy ban Cạnh tranh quốc gia tiếp tục xem xét hồ sơ khiếu nại có thỏa mãn yêu cầu Khoản Điều 77 hay không để yêu cầu bổ sung hồ sơ thời hạn tối đa 45 ngày (kể trường hợp gia hạn 15 ngày) Hồ sơ khiếu nại theo quy định Khoản Điều 77 bao gồm: a) Đơn khiếu nại theo mẫu Ủy ban Cạnh tranh quốc gia ban hành; b) Chứng để chứng minh nội dung khiếu nại có hợp pháp; c) Các thông tin, chứng liên quan khác mà bên khiếu nại cho cần thiết để giải vụ việc Mặc dù tiêu chí đánh giá lần thứ hai không Luật quy định rõ ta hiểu rằng, Số 21(373) T11/2018 53 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT việc xem xét theo “tiêu chí nội dung” sở việc đánh giá kỹ cứ, thông tin mà hồ sơ khiếu nại cung cấp - Việc tiếp nhận hồ sơ khiếu nại Ủy ban Cạnh tranh quốc gia thông báo đồng thời cho bên khiếu nại bên bị khiếu nại (Khoản Điều 78) Đây có lẽ quy định thể rõ chặt chẽ, tính chất “tư pháp” thủ tục giải vụ việc cạnh tranh, lẽ, thông báo sớm việc bị khiếu nại đảm bảo tốt quyền “bào chữa” bên bị khiếu nại, đảm bảo tính “tranh tụng” tố tụng cạnh tranh, thời điểm đó, thủ tục điều tra vụ việc cạnh tranh (điều tra tố tụng) hồn tồn chưa mở Chính quy định tạo loại chủ thể tham gia tố tụng bên bị khiếu nại để phân biệt với bên bị điều tra (bên bị khiếu nại trở thành bên bị điều tra trường hợp Ủy ban Cạnh tranh quốc gia định điều tra) Luật Cạnh tranh năm 2018 quy định thời gian Ủy ban Cạnh tranh quốc gia xem xét yêu cầu bổ sung hồ sơ, bên khiếu nại có quyền rút đơn khiếu nại hành vi dẫn đến hệ pháp lý Ủy ban Cạnh tranh quốc gia dừng việc xem xét hồ sơ khiếu nại 2.3 Nghĩa vụ chứng minh bên khiếu nại Điều 77 Luật Cạnh tranh 2018 quy định, bên khiếu nại có nghĩa vụ cung cấp chứng để chứng minh hành vi vi phạm Bên khiếu nại phải nộp kèm Hồ sơ khiếu nại chứng để chứng minh nội dung khiếu nại có hợp pháp thông tin, chứng liên quan khác mà bên khiếu nại cho cần thiết để giải vụ việc Như vậy, nghĩa vụ chứng minh bên khiếu nại áp dụng chung cho vụ việc cạnh tranh không lành mạnh, vụ việc hạn chế cạnh tranh vụ việc vi phạm 54 Số 21(373) T11/2018 quy định tập trung kinh tế 2.4 Thời hiệu cách tính thời hiệu khiếu nại Theo quy định Khoản Điều 77 Luật Cạnh tranh 2018, thời hiệu khiếu nại vụ việc cạnh tranh 03 năm cách tính thời hiệu kể từ ngày hành vi có dấu hiệu vi phạm pháp luật cạnh tranh thực Một số nhận xét việc đảm bảo quyền khiếu nại vụ việc cạnh tranh Việt Nam 3.1 Về yêu cầu bồi thường thiệt hại hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh gây Trong nội dung giải vụ việc cạnh tranh quan cạnh tranh Việt Nam không đặt vấn đề giải yêu cầu bồi thường thiệt hại tổ chức, cá nhân hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh gây Điều 110 Luật Cạnh tranh năm 2018 quy định, “tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh gây thiệt hại đến lợi ích Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp tổ chức, cá nhân khác phải bồi thường thiệt hại theo quy định pháp luật” Về nguyên tắc, sau định xử lý vụ việc cạnh tranh có hiệu lực, tổ chức, cá nhân cho quyền lợi ích hợp pháp bị xâm hại hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh có quyền khởi kiện tịa dân theo thẩm quyền để yêu cầu bồi thường thiệt hại theo quy định Bộ luật Dân năm 2015 bồi thường thiệt hại hợp đồng Tuy nhiên, việc áp dụng quy định bồi thường thiệt hại hợp đồng yêu cầu bồi thường thiệt hại hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh gây điều bất hợp lý thiệt hại cạnh tranh loại thiệt hại đặc thù khó chứng minh, đồng thời mức bồi thường theo Bộ luật Dân (Điều 585) vượt mức thiệt hại thực tế xảy Theo thông lệ chung giới, vấn đề bồi thường thiệt hại quan tư pháp THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT có thẩm quyền giải quyết1, pháp luật cạnh tranh nước thường có quy định riêng với chế khởi kiện mức bồi thường đặc thù để điều chỉnh vấn đề kiện đòi bồi thường thiệt hại hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh gây Như vậy, việc thực quyền khiếu nại theo Luật Cạnh tranh khơng mang lại “bồi hồn” vật chất tinh thần cho người bị thiệt hại hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh Để đạt mục đích này, họ phải theo đuổi vụ kiện khác theo quy trình tố tụng khác - tố tụng dân Tòa án Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, thực quyền khiếu nại để mở thủ tục cạnh tranh, bên khiếu nại thực chất quan tâm tới lợi ích khơng hẳn quan tâm tới mục đích bảo vệ cạnh tranh thị trường trách nhiệm Nhà nước Do đó, mục đích họ (địi bồi thường thiệt hại) khơng đạt việc họ cung cấp thông tin hành vi vi phạm cho quan cạnh tranh dễ dàng nhiều việc họ thực quyền khiếu nại, trường hợp này, họ khơng thời gian, chi phí để theo đuổi vụ việc, lại không bị ràng buộc nghĩa vụ chứng minh Thủ tục giải vụ việc cạnh tranh trường hợp đơn giản việc quan cạnh tranh với chức “nửa hành - nửa tư pháp” mình, tiến hành hoạt động điều tra, xác minh để phán áp dụng chế tài hành bên có hành vi vi phạm Trong thủ tục giải vụ việc cạnh tranh, dường Nhà nước “được lợi” nhiều bên khiếu nại Cơ quan cạnh tranh thông qua việc xử lý hành vi vi phạm thực chức điều tiết bảo vệ cạnh tranh thị trường mục đích bên khiếu nại yêu cầu bồi thường thiệt hại lại khơng đạt Khi tính chất “hành chính” trở thành trội tính chất “tư pháp” thủ tục giải vụ việc cạnh tranh, quy trình tố tụng cạnh tranh lúc xây dựng theo hướng nhằm đảm bảo việc xử lý vụ việc cạnh tranh nhanh, gọn, linh hoạt, hướng đến mục đích bảo vệ thị trường chi tiết, chặt chẽ nhằm đảm bảo tối đa quyền lợi ích hợp pháp cho tổ chức, cá nhân thủ tục tư pháp 3.2 Về thời hiệu khiếu nại: Việc Luật Cạnh tranh năm 2018 xác định thời hiệu khiếu lại năm áp dụng chung cho vụ việc cạnh tranh không lành mạnh vụ việc hạn chế cạnh tranh coi chưa phù hợp với đặc trưng vụ việc hạn chế cạnh tranh thông lệ quốc tế Đặc trưng hành vi hạn chế cạnh tranh thường diễn kéo dài, liên tục Các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh thường có xu hướng “che giấu” nhằm tránh bị xử lý quan có thẩm quyền nên khó bị phát chứng minh Trong đó, khả tác động xấu phạm vi ảnh hưởng rộng đến trật tự cạnh tranh kinh tế, nên yêu cầu quan cạnh tranh việc điều tra, xử lý hành vi lại lớn Kinh nghiệm thực thi pháp luật chống hạn chế cạnh tranh giới cho thấy có hành vi gây hạn chế cạnh tranh (đặc biệt hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh) kéo dài từ - 10 năm, chí, có trường hợp kéo dài đến 40 năm gây hậu đặc biệt nghiêm trọng cho kinh tế2 Bên cạnh đó, việc Luật Cạnh tranh năm 2018 quy định thời hiệu khiếu nại chung cho loại vụ việc cạnh tranh (bao gồm vụ việc cạnh tranh không lành mạnh, vụ việc hạn chế cạnh tranh vụ việc vi phạm UNCTAD, Luật mẫu cạnh tranh (Hoàng Xuân Bắc dịch), 2000, tr Cục Quản lý cạnh tranh, Luật Chống độc quyền Nhật Bản kinh nghiệm thực thi; 2007, tr 104 Số 21(373) T11/2018 55 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT quy định tập trung kinh tế) khơng phù hợp với tính chất loại vụ việc cách quy định dẫn đến hệ thời hiệu dành cho vụ việc hạn chế cạnh tranh ngắn Đa số hành vi cạnh tranh không lành mạnh xâm phạm gây thiệt hại cách trực tiếp cho đối thủ cạnh tranh cụ thể đó, xác định (ví dụ: hành vi dèm pha, bôi nhọ, dẫn gây nhầm lẫn, xâm phạm bí mật kinh doanh…), đó, nguyên tắc, pháp luật cạnh tranh không lành mạnh xây dựng theo thiên hướng “luật tư” Ngược lại, hành vi hạn chế cạnh tranh xâm hại tới môi trường cạnh tranh, trật tự kinh tế người tiêu dùng nói chung, đó, điều chỉnh theo nguyên tắc yêu cầu “luật công” (tất nhiên, phân biệt “luật công” hay “luật tư” có ý tương đối)3 Do đó, thời hiệu để khiếu nại hay điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh quy định chung với thời hiệu vụ việc cạnh tranh không lành mạnh 3.3 Về cách tính thời hiệu khiếu nại Theo quy định Điều 77, Điều 80 Luật Cạnh tranh năm 2018, thời hiệu khiếu nại vụ việc cạnh tranh tính từ thời điểm hành vi có dấu hiệu vi phạm pháp luật cạnh tranh thực Hành vi vi phạm luật cạnh tranh nói chung thường có đặc tính kéo dài, lặp đi, lặp lại, vậy, thời hiệu bắt đầu tính từ thời điểm hành vi vi phạm cuối diễn Trên thực tế, xảy trường hợp hành vi vi phạm diễn thời gian dài bị phát phát thời hiệu khiếu nại hết tác động xấu, bất lợi cho môi trường cạnh tranh hay thiệt hại mà hành vi gây gây cho đối thủ cạnh tranh người tiêu dùng cịn tồn việc điều tra, xử lý diễn Vấn đề khơng có phải bàn cãi trường hợp thủ tục tố tụng thiết kế nhằm giải vấn đề thuộc lĩnh vực “luật tư” túy, đó, cần nhấn mạnh rằng, tố tụng cạnh tranh loại tố tụng có pha trộn yếu tố “luật công” “luật tư” Hiện nay, Luật Cạnh tranh nhiều nước giới sử dụng cách tính thời hiệu kể từ thời điểm bên khiếu nại quan có thẩm quyền phát hành vi vi phạm, đặc biệt khiếu nại (khởi kiện) có kèm theo u cầu địi bồi thường thiệt hại Thậm chí có quốc gia sử dụng hai loại thời hiệu tương ứng với hai cách tính thời hiệu cho khiếu nại Điều 33 Luật Thương mại lành mạnh Đài Loan năm 1999 quy định: “Quyền đòi bồi thường thiệt hại vị bãi bỏ không thực vòng 02 năm kể từ người đòi bồi thường biết hành vi vi phạm biết người chịu trách nhiệm thiệt hại vịng 10 năm kể từ xác nhận có hành vi vi phạm” 3.4 Về nghĩa vụ chứng minh bên khiếu nại Việc Luật Cạnh tranh quy định bên khiếu nại có nghĩa vụ chứng minh nội dung khiếu nại có hợp pháp hai loại vụ việc vụ việc cạnh tranh không lành mạnh vụ việc hạn chế cạnh tranh chưa hợp lý cần xem xét lại lý do: - Đối với vụ việc cạnh tranh không lành mạnh, pháp luật chống cạnh tranh khơng lành mạnh, phân tích trên, xem theo thiên hướng “luật tư” nên thủ tục giải vụ việc cạnh tranh không lành mạnh, người ta không ngạc nhiên pháp luật quy định nghĩa vụ chứng minh thuộc bên khiếu nại Nguyễn Như Phát, Lê Anh Tuấn, Một số quy định tố tụng cạnh tranh theo Luật Cạnh tranh Việt Nam, Tạp chí Nhà nước Pháp luật, số 213 tháng 1/2006, tr 41-50 56 Số 21(373) T11/2018 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT - Đối với vụ việc hạn chế cạnh tranh, mục đích pháp luật chống hạn chế cạnh tranh để kiểm soát hành vi xâm hại trật tự cạnh tranh, cấu trúc thị trường thơng qua để bảo vệ, trì cạnh tranh Theo mục đích này, pháp luật chống hạn chế cạnh tranh phải “luật công”, để bảo vệ trật tự cơng lợi ích cơng Do đó, việc điều tra, xử lý hành vi vi phạm thuộc nhiệm vụ, chức quan cạnh tranh Chính vậy, ngun tắc, loại việc này, thực quyền khiếu nại, bên khiếu nại cần đưa khiếu nại, nghĩa vụ chứng minh phải thuộc quan cạnh tranh4 Thậm chí, vụ việc hạn chế cạnh tranh cần phân biệt nghĩa vụ chứng minh loại việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh với loại việc lạm dụng quyền lực thị trường Hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh loại hành vi khó phát chứng minh (vì thơng thường chủ thể thực hành vi biết tính trái luật hành vi chế tài nặng phải đón nhận bị phát nên thường cố tình “che giấu”), để thu thập chứng chứng minh đòi hỏi phải có quan điều tra với đầy đủ thẩm quyền, nhân viên điều tra có kinh nghiệm, kỹ năng, nghiệp vụ, đó, nghĩa vụ chứng minh hồn toàn thuộc quan cạnh tranh Đối với hành vi lạm dụng quyền lực thị trường, hành vi thường biểu bên ngoài, dễ nhận thấy mối quan hệ với đối tác, khách hàng (ví dụ hành vi ấn định giá, phân biệt đối xử, áp dụng điều kiện thương mại bất lợi ), việc xác định điều kiện chủ thể (có quyền lực thị trường hay không) lại vấn đề không dễ dàng với bên khiếu nại Trong vụ việc này, theo kinh nghiệm thực thi pháp luật cạnh tranh quốc gia giới, người ta tìm cách san sẻ nghĩa vụ chứng minh người khiếu nại người bị nghi vấn lạm dụng quyền lực thị trường; quyền điều tra kết luận dành cho quan cạnh tranh Thủ tục thu thập chứng, đánh giá chứng phán quan cạnh tranh tiến hành tương tự quan tư pháp5 Như vậy, cách quy định chung nghĩa vụ chứng minh cho bên khiếu nại pháp luật cạnh tranh khơng khuyến khích, chí gây khó khăn cho việc thực quyền khiếu nại tổ chức, cá nhân, hạn chế khả phát hiện, điều tra xử lý vi phạm pháp luật cạnh tranh■ TÀI LIỆU THAM KHẢO Bộ Công thương, Báo cáo tiếp thu, giải trình ý kiến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Uỷ ban Quốc hội dự thảo Luật Cạnh tranh (sửa đổi), ngày 11/10/2017; Chính phủ, Tờ trình tóm tắt Dự án Luật Cạnh tranh (sửa đổi), ngày 6/9/2017; Cục Quản lý cạnh tranh, Luật Chống độc quyền Nhật Bản kinh nghiệm thực thi; 2007; Trần Thúc Linh, Danh từ pháp luật lược giải, Nhà sách Khai trí, Sài Gịn, 1964; UNCTAD, Luật mẫu cạnh tranh (Hoàng Xuân Bắc dịch), 2000; Phạm Duy Nghĩa, Chuyên khảo Luật kinh tế, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2004; Nguyễn Như Phát, Lê Anh Tuấn, Một số quy định tố tụng cạnh tranh theo Luật Cạnh tranh Việt Nam, Tạp chí Nhà nước Pháp luật, số 213, tháng 1/2006, tr 41-50 Phạm Duy Nghĩa, Chuyên khảo Luật kinh tế, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2004, tr 830 Phạm Duy Nghĩa, Chuyên khảo Luật kinh tế, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2004; tr 842-843 Số 21(373) T11/2018 57 ... giải vụ việc cạnh tranh, lẽ, thông báo sớm việc bị khiếu nại đảm bảo tốt quyền “bào chữa” bên bị khiếu nại, đảm bảo tính ? ?tranh tụng” tố tụng cạnh tranh, thời điểm đó, thủ tục điều tra vụ việc cạnh. .. Về nghĩa vụ chứng minh bên khiếu nại Việc Luật Cạnh tranh quy định bên khiếu nại có nghĩa vụ chứng minh nội dung khiếu nại có hợp pháp hai loại vụ việc vụ việc cạnh tranh không lành mạnh vụ việc. .. xét việc đảm bảo quyền khiếu nại vụ việc cạnh tranh Việt Nam 3.1 Về yêu cầu bồi thường thiệt hại hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh gây Trong nội dung giải vụ việc cạnh tranh quan cạnh tranh