Phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người và khả năng áp dụng vào hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Bài viết trình bày khái quát về phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người, kinh nghiệm áp dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người trong các dự án phát triển của Liên minh châu Âu, quyền con người trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam hiện nay.

NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN DỰA TRÊN QUYỀN CON NGƯỜI VÀ KHẢ NĂNG ÁP DỤNG VÀO HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Vũ Công Giao* * PGS TS Khoa Luật ĐHQG Hà Nội Thơng tin viết: Từ khóa: Phương pháp tiếp cận dựa quyền người, HRBA, quyền người, sách Lịch sử viết: Nhận : 13/09/2019 Biên tập : 21/09/2019 Duyệt : 23/09/2019 Tóm tắt: Phương pháp tiếp cận dựa quyền người (HRBA) nguyên tắc tổ chức quốc tế đề để áp dụng việc xây dựng thực chương trình phát triển quốc gia Hiện nay, phương pháp thừa nhận áp dụng rộng rãi việc hoạch định sách cơng nhiều nước giới Quy trình xây dựng sách, pháp luật Việt Nam từ trước tới bao hàm số yếu tố HRBA chưa rõ ràng chưa thực đầy đủ thực tế Việc lồng ghép HRBA vào quy trình xây dựng sách, pháp luật Việt Nam cần thiết nhằm đáp ứng yêu cầu đặt hội nhập quốc tế để thực Hiến pháp năm 2013 Article Infomation: Keywords: Human rights-based approach, human rights, policy Article History: Received : 13 Sep 2019 Edited : 21 Sep 2019 Approved : 23 Sep 2019 Abstract Human rights-based approach (HRBA) is a principle set by the international organizations to apply in the development and implementation of the development programs Currently, this method is also being widely recognized and applied in public policy making in several countries in the world The process of making policies and laws in Vietnam has so far included some elements of HRBA but it is unclear and not fully adopted in practices The integration of HRBA into the current law and policy making process in Vietnam is necessary to meet the requirements of international integration as well as to implement the Constitution of 2013 Khái quát phương pháp tiếp cận dựa quyền người “Phương pháp tiếp cận dựa quyền người” (hay “tiếp cận dựa quyền/ dựa quyền người” - right-based approach/ human rights-based approach HRBA) thuật ngữ sử dụng phổ biến quan Liên hợp quốc, có mối liên hệ chặt chẽ với khái niệm “phát triển người” (human development) Đầu tiên, HRBA quan điểm có tính ngun tắc Số 18(394) T9/2019 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT quan Liên hợp quốc sử dụng xây dựng thực chương trình/dự án phát triển1 Tuy nhiên, mở rộng sang việc hoạch định thực sách cơng nói chung quốc gia HRBA hướng tới cân hai yếu tố nội dung cách thức thực thi quyền người2 Điều có nghĩa HRBA khơng quan tâm tới việc đạt mục tiêu đề ra, mà cịn trọng tới quy trình, thủ tục thực để đạt mục tiêu Nói cách khác, HRBA quan tâm đến kết lẫn trình thực sách có liên quan đến quyền người, với mục đích làm cho chủ thể quyền vừa tham gia, vừa hưởng lợi từ sách, qua hỗ trợ tham gia tích cực người dân vào trình phát triển.3 Đây cách tiếp cận hợp lý, đắn mặt pháp lý đạo đức, tạo sức hấp dẫn HRBA với quốc gia Từ góc độ kỹ thuật, HRBA thể qua đặc trưng cốt lõi là: (i) Coi việc hỗ trợ thực hiện, thụ hưởng quyền người mục tiêu sách chương trình phát triển; (ii) Lấy nguyên tắc tiêu chuẩn quốc tế quyền người làm định hướng việc thiết lập thực sách, chương trình phát triển; (iii) Làm rõ chủ thể quyền, chủ thể có trách nhiệm quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ họ, từ hỗ trợ tăng cường lực việc thực quyền, nghĩa vụ trách nhiệm4 Theo hướng dẫn Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP), chương trình, dự án hay sách, HRBA cần áp dụng giai đoạn: thứ nhất, xác định vấn đề, phân tích tình hình (điều xảy với ai); thứ hai, xây dựng kế hoạch, thiết kế dự án (tìm giải pháp cho vấn đề xác định liệt kê giai đoạn thứ nhất); thứ ba, thực dự án (thực lên kế hoạch); thứ tư, quản lý, giám sát đánh giá dự án (đánh giá sống người dân có cải thiện từ kết dự án hay không)5 Yếu tố xuyên suốt đặc trưng việc tạo hội nhiều cho người dân tham gia vào trình xây dựng thực thi sách cơng mà có ảnh hưởng đến quyền người họ, đồng thời bảo đảm chủ thể có trách nhiệm phải thừa nhận, tôn trọng bảo đảm quyền người dân thực tế HRBA ràng buộc chủ thể liên quan trách nhiệm pháp lý rõ ràng kể khơng có tinh thần thiện chí chủ thể (gọi chủ thể có nghĩa vụ - duty-bearers) phải thực Về khía cạnh này, thấy rõ qua văn Xem: Khoa Luật - ĐHQG Hà Nội (2011), Giáo trình lý luận pháp luật quyền người, Nxb ĐHQGHN, Hà Nội, tr 85 Văn phòng Điều phối thường trú Liên hợp quốc Việt Nam, Phương pháp tiếp cận dựa sở quyền người, Tài liệu dành cho Cán Liên hợp quốc Việt Nam, http://www.un.org.vn/vi/component/docman/doc_details/115a-human-rights-based-approach-toolkit.html?Itemid=266 Xem: Nguyễn Duy Sơn, Trần Thị Hòe (2013), Tiếp cận dựa quyền người hoạch định thực thi sách Việt Nam, tại: http://lyluanchinhtri.vn/home/index.php/nguyen-cuu-ly-luan/item/595-tiep-can-dua-tren-quyencon-nguoi-trong-hoach-dinh-va-thuc-thi-chinh-sach-o-viet-nam.html, [truy cập: 14/11/2015] Giáo trình lý luận pháp luật quyền người, tài liệu dẫn, tr 85 Phương pháp tiếp cận dựa sở quyền người, tài liệu dẫn Số 18(394) T9/2019 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LUÊÅT Liên hợp quốc (LHQ) quyền người, có Tun ngơn tồn cầu nhân quyền (UDHR) năm 1948 Các nguyên tắc phản ánh Tun ngơn như: cơng bằng, bình đẳng, tính phổ biến, tính khơng thể phân chia, mối quan hệ quyền nghĩa vụ, v.v sở để thiết lập nên nguyên tắc HRBA, bao gồm: “hợp pháp; minh bạch trách nhiệm giải trình; trao quyền; tham gia; bình đẳng, khơng phân biệt đối xử ý đến nhóm dễ bị tổn thương”6 Việc áp dụng HRBA sách cụ thể cần thực qua bước sau7: (1) Phân tích chất vấn đề gặp phải, chủ thể chịu tác động vấn đề hệ thống nguyên nhân dẫn tới vấn đề (2) Xác định cơng ước quốc tế quyền người văn pháp luật nước điều chỉnh liên quan đến vấn đề cần giải (3) Xác định mối quan hệ quyền trách nhiệm chủ thể dựa phân tích mơ hình để đòi hỏi chủ thể quyền cần đáp ứng nhiệm vụ chủ thể có nghĩa vụ (4) Phân tích đánh giá điều kiện, lực chủ thể quyền chủ thể có nghĩa vụ thực quyền; xác định thiếu hụt lực bên để xây dựng phương án phù hợp (5) Lựa chọn biện pháp tác động cách hiệu để giải vấn đề Kinh nghiệm áp dụng phương pháp tiếp cận dựa quyền người dự án phát triển Liên minh châu Âu Liên minh châu Âu (EU) nhà tài trợ quốc tế lớn nhất, từ lâu thực nhiều dự án hỗ trợ phát triển nhiều quốc gia hầu hết châu lục Kể từ vài thập niên trở lại đây, HRBA xem cách tiếp cận tảng việc xây dựng thực dự án phát triển EU tài trợ điều góp phần làm thay đổi tư quy trình hoạch định sách cơng, hoạt động xây dựng pháp luật nhiều nước tiếp nhận dự án Đạt kết theo EU, dự án phát triển phải nhằm đạt hai mục tiêu là8: Thứ nhất, không làm tổn hại đến quyền người (nguyên tắc “Do No Harm”) Nguyên tắc có nghĩa là, dự án phát triển không tạo tác động tiêu cực bất hợp lý đến nhân quyền Nó địi hỏi quyền phải nghiên cứu, đánh giá rủi ro, từ có giải pháp khắc phục tác động bất lợi dự án đến nhóm xã hội định (ví dụ việc họ buộc phải di dời nơi để có địa bàn cho việc thực dự án…) Thứ hai, tối đa hố tác động tích cực với quyền người (nguyên tắc “Do Maximum Good”) Nguyên tắc có nghĩa Candy Murphy, dẫn từ Đậu Cơng Hiệp (2015), Khái niệm nội hàm tiếp cận dựa quyền người, thuộc sách chuyên khảo “Tiếp cận dựa quyền người: Lý luận thực tiễn”, Vũ Công Giao Ngô Minh Hương đồng chủ biên, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, tr 20 Phương pháp tiếp cận dựa sở quyền người, tài liệu dẫn European Commission (2014), A rights-based approach, encompassing all human rights for EU Development Cooperation, p.16 file:///Users/FShop/Desktop/online_170621_eidhr_rba_toolbox_en_a5_lc_0.pdf Số 18(394) T9/2019 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT cần tìm cách hướng kết dự án vào việc thúc đẩy quyền người, chẳng hạn tăng cường lực đào tạo quyền người cho chủ thể có liên quan, trao quyền cho nhóm dễ bị tổn thương, thúc đẩy tham gia người dân, hỗ trợ thiết chế nhà nước việc nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm giải trình phịng, chống tham nhũng… Bên cạnh đó, theo EU, dự án phát triển cần khuyến khích đối thoại sách (policy dialogue) nhằm đánh giá hợp lý đề xuất sửa đổi sách cơng liên quan đến nghĩa vụ quốc gia lĩnh vực nhân quyền9 Đặc biệt, cần áp dụng nguyên tắc hành động (working principles) bao gồm10: Thứ nhất, quyền người tất người (Applying all Rights) Đây nguyên tắc bao trùm, dựa tính phổ quát nhân quyền Nguyên tắc đòi hỏi phải bảo đảm quyền tất chủ thể có liên quan mà khơng có phân biệt đối xử lý Thứ hai, bảo đảm tham gia khả tiếp cận người dân với tiến trình định (participation and access to the decision making process) Nguyên tắc giúp người dân tiếp cận với thông tin liên quan đến dự án chương trình phát triển, tự bày tỏ ý kiến, quan điểm dự án chương trình phát triển Sự tham gia (participation) cần hiểu hoạt động cấp độ cao so với tham vấn (consultation) Tham gia tảng cho tính tích cực cơng dân (active citizenship) Nó địi hỏi số yếu tố, bao gồm việc xây dựng lực cho tổ chức xã hội để chuyển tải nhu cầu nguyện vọng người dân đến quan nhà nước Thứ ba, khơng phân biệt đối xử tiếp cận bình đẳng (non-discrimination and equal access) Nguyên tắc đòi hỏi bảo đảm tất người, không phân biệt đối xử yếu tố nào, tiếp cận bình đẳng với dịch vụ cơng Tuy nhiên, việc ưu tiên cho nhóm yếu không bị xem phân biệt đối xử với nhóm khác Thứ tư, trách nhiệm giải trình pháp quyền (accountability and access to the rule of law) Nguyên tắc đòi hỏi pháp luật quốc gia phải ghi nhận nghĩa vụ nhà nước quyền người (tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm) sách chương trình phát triển cấp trung ương địa phương Ngoài ra, nguyên tắc đòi hỏi xác định hạn chế lực thực nghĩa vụ nhà nước có biện pháp để giải hạn chế đó, bao gồm việc bảo đảm cung cấp thông tin dịch vụ trợ giúp pháp lý cho đối tượng xã hội Thứ năm, minh bạch tiếp cận thông tin (transparency and access to information) Nguyên tắc đòi hỏi nhà nước chủ thể có nghĩa vụ (duty-bearers) khác phải có trách nhiệm hoạt động cách minh bạch, để bảo đảm điều đó, người dân phải bảo đảm quyền tiếp cận thông tin tự biểu đạt A rights-based approach, encompassing all human rights for EU Development Cooperation, tlđd, p 17 10 Tlđd, p.17-22 Số 18(394) T9/2019 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Quyền người hoạt động xây dựng sách, pháp luật Việt Nam Kể từ Đổi (1986), vấn đề quyền người ngày quan tâm hoạt động xây dựng sách, pháp luật Việt Nam Đặc biệt, Hiến pháp năm 2013 thể rõ trách nhiệm Nhà nước việc bảo đảm quyền người, quyền công dân có tương thích cao với nội dung điều ước quốc tế quyền người mà Việt Nam ký kết Hiến pháp năm 2013 xác định đầy đủ nghĩa vụ Nhà nước việc “công nhận, tôn trọng, bảo vệ bảo đảm quyền người, quyền công dân”; ghi nhận nguyên tắc “quyền người, quyền cơng dân bị hạn chế theo quy định luật trường hợp cần thiết ” Như vậy, xét từ góc độ HRBA, thấy rằng, Hiến pháp năm 2013 thể rõ cách tiếp cận dựa vào quyền người để xác định kết lấy nguyên tắc quyền người làm điều kiện, khuôn khổ cho hoạt động quản lý nhà nước Các quy định Hiến pháp năm 2013 quyền người trong, đặc biệt chương chương 2, làm bật vấn đề sau: chủ thể quyền có khả địi hỏi để quyền họ đáp ứng; Nhà nước chủ thể chịu trách nhiệm bảo đảm quyền có nghĩa vụ phải tôn trọng, bảo vệ thực cách công khai, minh bạch quyền, đồng thời bảo đảm tham gia chủ thể quyền theo nguyên tắc không phân biệt đối xử; hành vi vi phạm quyền người gắn với trách nhiệm pháp lý chế tài theo quy định Hiến pháp pháp luật Những phân tích cho thấy, Hiến pháp năm 2013 đặt yêu cầu hoạt động xây dựng sách, pháp luật Việt Nam - phải thể tinh thần nhân quyền q trình xây dựng sách, pháp luật, không mục tiêu hay kết q trình u cầu cụ thể hóa Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định riêng điều (Điều 7) trách nhiệm quan, tổ chức, người có thẩm quyền xây dựng, ban hành VBQPPL, theo nhóm đối tượng gồm: quan, tổ chức, người có thẩm quyền trình, soạn thảo dự án, dự thảo VBQPPL; quan thẩm định, thẩm tra; quan tổ chức tham gia góp ý kiến; quan ban hành VBQPPL Ngoài ra, Luật đổi quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo hướng tách bạch quy trình xây dựng sách với quy trình soạn VBQPPL, tập trung quy định quy trình xây dựng sách theo hướng sách thông qua, phê duyệt trước bắt đầu soạn thảo văn bản; sửa đổi số quy định quy trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thơng qua VBQPPL đổi quy trình xây dựng, ban hành văn pháp luật số chủ thể khác Bên cạnh đó, Luật cịn bổ sung nhiều quy định nhằm tăng cường tính cơng khai, minh bạch hoạt động xây dựng ban hành VBQPPL, quy định việc tham gia góp ý kiến xây dựng VBQPPL (Điều 6); việc bắt buộc cơ quan chủ trì soạn thảo phải giải trình tiếp thu ý kiến; việc đăng Công báo VBQPPL (Điều 150); việc đăng tải đưa tin VBQPPL (Điều 157)… Quy trình xây dựng ban hành VBQPPL Luật quy định chi tiết với bước: Lập chương trình xây dựng luật, Số 18(394) T9/2019 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT pháp lệnh; soạn thảo luật, pháp lệnh; thẩm tra dự án luật, pháp lệnh; Ủy ban thường vụ (UBTV) Quốc hội xem xét cho ý kiến; thảo luận tiếp thu, chỉnh sửa thông qua dự án luật, dự án pháp lệnh; cơng bố luật, pháp lệnh Trong đó, giai đoạn lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chủ thể thực sáng kiến lập pháp phải nêu được: cần thiết, đối tượng phạm vi điều chỉnh, quan điểm sách văn bản, nội dung chính, dự kiến nguồn tài chính, báo cáo đánh giá tác động sơ văn Bên cạnh đó, trách nhiệm đánh giá tác động sách thuộc quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình đề nghị, nhiên nội dung đánh giá tác động sách đề nghị lập pháp phải thể rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu sách; giải pháp để thực sách; tác động tích cực, tiêu cực sách; chi phí, lợi ích giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích giải pháp; lựa chọn giải pháp quan, tổ chức lý việc lựa chọn; đánh giá tác động thủ tục hành chính, tác động giới (nếu có) Xét riêng việc bảo đảm tham gia nhân dân - vấn đề liên quan trực tiếp đến HRBA, Luật bổ sung nhiều quy định hợp lý, cụ thể việc lấy ý kiến để tạo điều kiện cho Nhân dân tham gia vào trình xây dựng VBQPPL cách thực chất, hiệu Nội dung thể số điểm sau11: Một là, luật, pháp lệnh, nghị định Chính phủ quy định khoản Điều 19, nghị HĐND cấp tỉnh quy định khoản 2, Điều 27, việc lấy ý kiến coi thủ tục bắt buộc giai đoạn đề nghị xây dựng sách giai đoạn soạn thảo Thời hạn đăng tải để lấy ý kiến 30 ngày với đề nghị xây dựng sách 60 ngày với dự án, dự thảo văn Đối với nghị định quy định chi tiết, định Thủ tướng Chính phủ, thông tư Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ, việc lấy ý kiến thực có dự thảo văn (thời hạn đăng tải 60 ngày) Hai là, quan, tổ chức lấy ý kiến phải xác định rõ địa đăng tải, tiếp nhận ý kiến góp ý Theo quy định khoản Điều 36, báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải đăng tải Cổng thông tin điện tử Quốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh UBTV Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội, đại biểu Quốc hội trình; Cổng thơng tin điện tử Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Chính phủ trình Cổng thông tin điện tử quan, tổ chức lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Ba là, việc lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp văn bản, quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, Luật cịn quy định trách nhiệm bắt buộc lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đề nghị xây dựng nghị định Các nêu có trách nhiệm góp ý kiến văn đánh giá nguồn tài chính, nguồn nhân lực, tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam thành viên, tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật gửi đến quan, tổ chức, cá nhân lập đề nghị (khoản Điều 36) Bốn là, nội dung lấy kiến phải phù hợp 11 Bộ Tư pháp, Giới thiệu điểm Luật ban hành VBQPPL năm 2015 Số 18(394) T9/2019 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT với đối tượng lấy ý kiến tập trung vào sách lớn, quan trọng, trực tiếp ảnh hưởng đến doanh nghiệp, người dân Trong thời gian dự thảo luật, pháp lệnh, nghị lấy ý kiến, quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý lại dự thảo văn mà khác với dự thảo đăng tải trước phải đăng lại dự thảo văn chỉnh lý (khoản Điều 57) Năm là, quy định hình thức lấy ý kiến đa dạng, phong phú như: đăng tải để lấy ý kiến, lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo đề nghị góp ý kiến, tổ chức hội thảo, tọa đàm thông qua phương tiện thông tin đại chúng Đặc biệt, đề nghị xây dựng nghị HĐND cấp tỉnh, trường hợp cần thiết, quan đề nghị xây dựng nghị tổ chức đối thoại trực tiếp sách với đối tượng chịu tác động trực tiếp nghị (khoản Điều 113) Sáu là, tăng cường trách nhiệm giải trình ý kiến góp ý việc bổ sung quy định quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý; đăng tải cơng khai báo cáo giải trình, tiếp thu cổng thơng tin điện tử nêu (khoản Điều 36, khoản Điều 57, khoản Điều 86) Bên cạnh đó, Luật bổ sung trách nhiệm phản hồi ý kiến, kiến nghị cá nhân, quan, tổ chức thành nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL (Điều 5) Những quy định nêu Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 giúp củng cố, tăng cường khả tham gia khả tiếp cận người dân với tiến trình xây dựng ban hành sách, pháp luật, làm cho tiến trình trở nên cơng khai, minh bạch có trách nhiệm giải trình cao trước Mặc dù vậy, xét tổng quát, từ trước đến nước ta, quy trình xây dựng sách, pháp luật chủ yếu dựa sở xác định nhu cầu quản lý xã hội Nhà nước, chưa hoàn toàn từ cách tiếp cận dựa quyền người Trong bước quy trình xây dựng VBQPPL nay, có số yếu tố HRBA mờ nhạt Cụ thể, đối chiếu bước quy trình hành xây dựng sách luật, pháp lệnh với mục tiêu HRBA (xem hướng dẫn UNDP nêu trên12), thấy, có Bước (Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh – Điều 32-38) Bước (Thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh - Điều 39) thể số yêu cầu HRBA Các bước (từ Bước đến Bước 8)13 khơng trực tiếp gắn với khía cạnh tiếp cận dựa quyền Ở Bước Bước 2, quan có thẩm quyền tiến hành hoạt động: tổng kết việc thi hành pháp luật, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; nghiên cứu khoa học, thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Việt Nam thành viên có liên quan; xây dựng nội dung sách 12 Phương pháp tiếp cận dựa sở quyền người, tài liệu dẫn 13 Bước (Trình Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh - Điều 40); Bước (Chính phủ xem xét, thơng qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh - Điều 41, Điều 42 Điều 43); Bước (Gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trình UBTV Quốc hội - Điều 46); Bước (Thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh - Điều 47); Bước 7: UBTV Quốc hội xem xét đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 48); Bước 8: Quốc hội xem xét, thơng qua dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 49) Số 18(394) T9/2019 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT dự án luật, pháp lệnh, giải pháp để thực sách, đánh giá tác động sách, giải pháp lý việc lựa chọn sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh; thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Trong q trình đó, u cầu HRBA xem xét (hay lồng ghép vào) với mức độ khác nhau, bao gồm: Ở mức độ trực tiếp, toàn diện nhất: (1) Phân tích chất vấn đề nhân quyền đặt ra, đối tượng chịu tác động nguyên nhân dẫn tới vấn đề (2) Xác định cơng ước quốc tế quyền người quy định pháp luật quốc gia có liên quan Ở mức độ gián tiếp, hạn chế hơn: (3) Xác định mối quan hệ quyền – nghĩa vụ/trách nhiệm chủ thể liên quan, đòi hỏi chủ thể quyền cần đáp ứng nhiệm vụ chủ thể có nghĩa vụ (4) Phân tích đánh giá điều kiện, lực chủ thể quyền chủ thể có nghĩa vụ thực quyền Xác định thiếu hụt lực bên để xây dựng phương án phù hợp (5) Lựa chọn biện pháp tác động cách hiệu để giải vấn đề Tuy nhiên, cần thấy phân tích nêu mang tính lý thuyết Trong thực tế, HRBA chưa quy định cụ thể cách tiếp cận tảng, nên hiệu lồng ghép yếu tố nêu HRBA q trình xây dựng sách, pháp luật nước ta mức hạn chế Một ví dụ điển hình việc thực đánh giá tác động sách (RIA) Mặc dù quy định bắt buộc, thực tế, báo cáo RIA thường xây dựng công cụ để minh họa cho phương án thể dự thảo văn sách, pháp luật cơng cụ để giúp quan chủ trì soạn thảo tìm sách phù hợp với đối tượng bị tác động Trong khơng trường hợp, Báo cáo RIA xây dựng muộn, sau nội dung dự thảo gửi lấy ý kiến bộ, ngành lấy ý kiến cơng chúng hình thành, nội dung đơi “đẽo gọt” cho phù hợp với Dự thảo14 Nói cách khác, RIA thủ tục bắt buộc với quan chủ trì soạn thảo theo quy định Luật ban hành VBQPPL năm 2015 chưa thực trở thành công cụ hữu hiệu để giúp quan chủ trì soạn thảo tìm phương án sách tối ưu Không vậy, hoạt động lập pháp thời gian qua nước ta số trường hợp thực hình thức “vừa thiết kế vừa thi công”15 Cách làm thường bỏ qua tất nguyên tắc HRBA, thường dẫn đến tình trạng sách, pháp luật ban hành thiếu tính thực tế khả thi Kết luận kiến nghị Trong khoảng hai thập kỷ gần đây, quy trình xây dựng sách, pháp luật Việt Nam thể hướng tiếp cận quyền người ngày rõ Các vấn đề quyền người, mức độ cách thức 14 Báo cáo nghiên cứu “Thực trạng hoạt động phân tích sách trình xây dựng luật Việt Nam nay”, tài liệu dẫn, tr 35 15 Dự án Phát triển lập pháp quốc gia (2015), Báo cáo rà soát thực tiễn hoạt động lập pháp Việt Nam, tr 17 10 Số 18(394) T9/2019 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LUÊÅT khác nhau, thảo luận tất giai đoạn quy trình Nhờ vậy, nhìn chung, sách VBQPPL Nhà nước ban hành ngày có sức sống cao hơn, điều chỉnh kịp thời hợp lý quan hệ xã hội phát sinh liên quan đến quyền người Đây chuyển động phù hợp với xu phổ biến giới Mặc dù vậy, xét tổng quát, quy trình xây dựng sách, pháp luật Việt Nam thiên cách tiếp cận dựa yêu cầu quản lý Nhà nước, cách tiếp cận dựa quyền cịn mờ nhạt Trong đó, chưa có định hướng hay quy định cụ thể, rõ ràng áp dụng HRBA vào trình xây dựng sách, pháp luật Trong q trình xây dựng sách, pháp luật Việt Nam nay, vấn đề nhân quyền chủ yếu tổ chức thảo luận Nhà nước (các quan nhà nước), chủ động đề xướng tổ chức thảo luận người dân, doanh nghiệp hay tổ chức xã hội Chúng cho rằng, nguyên nhân dẫn đến tình trạng là: Thứ nhất, HRBA vấn đề tương đối Việt Nam, thể hiểu biết HRBA bên có quyền lợi (người dân, tổ chức doanh nghiệp) bên có nghĩa vụ, trách nhiệm (chủ yếu Nhà nước) nhiều hạn chế, kiến thức lẫn kỹ phân tích vận dụng; thứ hai, tâm lý e ngại vấn đề nhân quyền nặng nề số quan nhà nước nhà quản lý; thứ ba, quan nhà nước trọng yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật thể chế kinh tế thị trường mà có phần coi nhẹ mục tiêu việc xây dựng hoàn thiện pháp luật bảo đảm quyền người, quyền tự do, dân chủ công dân Trong thời gian tới, để thúc đẩy HRBA hoạch định thực thi sách, pháp luật Việt Nam, cần tiếp tục nghiên cứu phổ biến rộng rãi phương pháp kiến thức quyền người cho người dân đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước Mục tiêu hướng tới để tiêu chuẩn quyền người tảng cho việc xây thực thực thi sách, pháp luật, mà cịn trở thành giá trị mang tính đạo đức pháp lý hoạt động Nhà nước xã hội Bên cạnh đó, cho rằng, cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật ban hành VBQPPL để làm rõ nhấn mạnh ngun tắc HRBA tồn quy trình, xem quy tắc bắt buộc với chủ thể có liên quan, đặc biệt với quan nhà nước tất cấp Điều đặt yêu cầu sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 để lồng ghép nguyên tắc HRBA vào bước quy trình bước nay, đặc biệt Bước Bước Ngoài ra, để giám sát việc áp dụng HRBA xây dựng, thực thi sách, pháp luật, cần thiết xây dựng số đánh giá thiết lập thiết chế chuyên trách, cụ thể quan quốc gia bảo vệ thúc đẩy nhân quyền Các số đánh giá quan quốc gia bảo vệ thúc đẩy nhân quyền sử dụng cho việc đánh giá giám sát vấn đề nhân quyền nói chung, có việc áp dụng HRBA xây dựng, thực thi sách, pháp luật Số 18(394) T9/2019 11 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT TÀI LIỆU THAM KHẢO CHÍNH: Bộ Chính trị (2005), Nghị số 48- NQ/TW ngày 24/5/2005 Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 Candy Murphy, Khái niệm nội hàm tiếp cận dựa quyền người, dẫn theo Đậu Công Hiệp (2015) sách chuyên khảo “Tiếp cận dựa quyền người: Lý luận thực tiễn”, Vũ Công Giao Ngô Minh Hương đồng chủ biên, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội Hà Hùng Cường (2009), “Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 18 (139 + 140) Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI (ngày 18 tháng 12 năm 1986) Đảng Cộng sản Việt Nam, Cương lĩnh xây dựng đất nước thời kỳ độ lên chủ nghĩa xã hội (Bổ sung, phát triển năm 2011) EU, Rights-based approach to development cooperation, https://ec.europa.eu/europeaid/sectors/ rights-based-approach-development-cooperation_en, (truy cập 16/5/2018) Vũ Công Giao Ngô Minh Hương (đồng chủ biên) (2014), Tiếp cận dựa quyền người: Lý luận thực tiễn, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội Khoa Luật – ĐHQG Hà Nội (2011), Giáo trình lý luận pháp luật quyền người, Nxb ĐHQGHN, Hà Nội Đinh Trung Tụng, ‘Bối cảnh, mục đích, quan điểm đạo định hướng xây dựng dự án Luật Ban hành VBQPPL’, Tạp chí Dân chủ Pháp luật, số chuyên đề Dự án Luật Ban hành VBQPPL 10 Jakob Kirkemann Boesen Tomas Martin (2007), Applying a rights-based approach: An inspirational guide for civil society, The Danish Institute for Human Rights, https://www.humanrights.dk/publications/ applying-rights-based-approach, (truy cập 15/7/2018) 11 Đặng Hùng Võ (2018), “Thương nhớ đồng bằng”, chun mục Góc nhìn – Báo điện tử VnExpress, https://vnexpress.net/tin-tuc/goc-nhin/thuong-nho-dong-bang-3778190.html, (truy cập 15/7/2018) 12 Nguyễn Duy Sơn, Trần Thị Hòe (2013), “Tiếp cận dựa quyền người hoạch định thực thi sách Việt Nam”, Tạp chí Lý luận Chính trị, tại: http://lyluanchinhtri.vn/home/index.php/nguyen-cuu-lyluan/item/595-tiep-can-dua-tren-quyen-con-nguoi-trong-hoach-dinh-va-thuc-thi-chinh-sach-o-viet-nam.html, [truy cập: 14/5/2018] 13 Scottish Human Rights Commission, Human Rights and the Care of Older People Information Pack, tại: http://www.scottishhumanrights.com/careaboutrights/whatisahumanrightsbasedapproach (truy cập 16/4/2018) 14 SIDA, Human Rights Based Approach at Sida, https://www.sida.se/English/partners/resources-forall-partners/methodological-materials/human-rights-based-approach-at-sida/, [truy cập: 10/5/2018] 15 UNICEF: Human Rights-based Approach to Programming, https://www.unicef.org/policyanalysis/ rights/index_62012.html [truy cập: 10/5/2018] 16 UNFPA: The Human Rights-Based Approach, https://www.unfpa.org/human-rights-based-approach [truy cập: 10/5/2018] 17 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Freequently Asked Questions on a Human Rights-Based Approach to Development Cooperation, https://www.ohchr.org/documents/ publications/FaQen.pdf, [truy cập: 10/5/2018] 18 Văn phòng Điều phối thường trú Liên hợp quốc Việt Nam, Phương pháp tiếp cận dựa sở quyền người, Tài liệu hướng dẫn UNDP, tại: http://www.un.org.vn/images/stories/pub_trans/HRBA_ Toolkit_-_Vietnamese.pdf, [truy cập: 14/5/2018] 19 Viện Khoa học pháp lý-Bộ Tư pháp, Dự án Phát triển lập pháp quốc gia (NLD), 2014, Báo cáo nghiên cứu “Thực trạng hoạt động phân tích sách q trình xây dựng luật Việt Nam nay” 20 Tạ Thị Bích Ngọc, “Tiếp cận dựa quyền người sách giảm nghèo Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Chính sách, số (33), 25/10/2017 12 Số 18(394) T9/2019 ... VÂ PHẤP LÅT Quyền người hoạt động xây dựng sách, pháp luật Việt Nam Kể từ Đổi (1986), vấn đề quyền người ngày quan tâm hoạt động xây dựng sách, pháp luật Việt Nam Đặc biệt, Hiến pháp năm 2013... cầu hoạt động xây dựng sách, pháp luật Việt Nam - phải thể tinh thần nhân quyền trình xây dựng sách, pháp luật, khơng mục tiêu hay kết q trình u cầu cụ thể hóa Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật. .. dựa quyền cịn mờ nhạt Trong đó, chưa có định hướng hay quy định cụ thể, rõ ràng áp dụng HRBA vào trình xây dựng sách, pháp luật Trong q trình xây dựng sách, pháp luật Việt Nam nay, vấn đề nhân quyền