Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật - qua thực tiễn địa bàn tỉnh Thanh Hóa

IH QU O GI H N I U T LÊ TH HUYN QUY TRìNH XÂY DựNG VĂN BảN QUY PHạM PHáP LUậT QUA THựC TIễN ĐịA BàN TỉNH THANH HóA Chuyên ngành ịc c Mã số: 60 38 01 01 U N VĂN T ẠC SĨ U T ỌC Cán hướng dẫn khoa học: PGS TS CHU HỒNG THANH À NỘI - 2014 ỜI C M ĐO N Tôi xin cam đoan Luận văn cơng trình nghiên cứu riêng ác kết nêu Luận văn chưa cơng bố cơng trình khác ác số liệu, ví dụ trích dẫn Luận văn đảm bảo tính xác, tin cậy trung thực Tơi hồn thành tất mơn học toán tất nghĩa vụ tài theo quy định Khoa Luật ại học Quốc gia Hà Nội Vậy viết Lời cam đoan đề nghị Khoa Luật xem xét để tơi bảo vệ Luận văn Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI êT ị M O N yề MỤC ỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục chữ viết tắt Danh mục bảng MỞ ĐẦU C g 1: Ý U N VÀ N N T ỨC VỀ QUY TRÌN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY P ẠM P ÁP U T i iệm Vă bả q y 1.1 ạm 1.2 X y dự g ă bả q y ạm 1.3 Q y 1.3.1 Khái niệm 12 1.3.2 Nội dung quy trình 13 1.3.3 Mục đích nghiên cứu quy trình xây dựng văn 14 1.3.4 Ý nghĩa việc nghiên cứu quy trình 14 1.4 X y dự g ệ 11 y dự g ă bả q y iq y ạm ố g ă bả q y 12 ạm y dự g ă bả q y yê cầ đối ạm 16 1.4.1 Tính hệ thống văn quy phạm pháp luật nhà nước pháp quyền 16 1.4.2 Yêu cầu bảo đảm thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật 20 1.5 T ẩm q yề d q y C ỉ c iệm o g iệc bảo đảm q y ạm g 2: QUY TRÌN N ữ g đặc điểm ki i ực iệ q y d Ủy ba y dự g ă bả 26 XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY P ẠM P ÁP U T QU T ỰC TI N T N 2.1 ội đồ g T ế- ã ội ỉ N 41 T a y dự g ă bả q y óa có ả ạm g 41 T ực 2.2 g ềq y ê địa b ỉ y dự g ă bả q y T a ạm óa 45 ánh giá chung kết đạt công tác xây dựng văn 2.2.1 quy phạm pháp luật thời gian qua 45 2.2.2 Quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh 47 Đ 2.3 gi c g ề ạm ực ê địa b gq y ỉ y dự g ă bả q y 76 2.3.1 Ưu điểm 76 2.3.2 Hạn chế 77 C g 3: N NG GIẢI P ÁP N ẰM ỒN T I N QUY TRÌN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY P ẠM P ÁP U T 89 3.1 P g g o iệ q y y dự g ă bả Q y ạm 89 3.1.1 ảm bảo tính dân chủ hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật 89 3.1.2 ảm bảo tính khách quan, khoa học nguyên tắc pháp quyền xây dựng văn quy phạm pháp luật 90 3.1.3 Góp phần xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, có chất lượng, khả thi cao 90 3.1.4 Phù hợp với yêu cầu đổi công tác lập pháp, cải cách hành chính, cải cách tư pháp 90 3.2 Giải o iệ q y y dự g ă bả Q y ạm 92 3.2.1 Một số đề xuất việc thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa 92 3.2.2 ề xuất số giải pháp hồn thiện quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật 109 ẾT U N 112 D N MỤC TÀI I U T M ẢO 113 D N Viế ắ MỤC CÁC C Ng yê VIẾT TẮT ă ATTP n toàn thực phẩm CHLB ộng hòa liên bang GS TS Giáo sư Tiến sỹ H ND Hội đồng nhân dân PGS.TS Phó Giáo sư, Tiến sỹ QPPL Quy phạm pháp luật UBND Ủy ban nhân dân D N Số hiệu bảng Bảng 2.1: MỤC BẢNG Tên bảng Kết kiểm tra văn quy phạm pháp luật Trang 46 MỞ ĐẦU Về í cấ iế đề i Chúng ta xây dựng nhà nước pháp quyền [32] xu tiến thời đại mà nhà nước quản l xã hội b ng pháp luật tự giới hạn quyền lực nhà nước b ng pháp luật Pháp luật nhà nước pháp quyền công cụ bảo đảm, bảo vệ quyền người thực thi sống, người có nghĩa vụ tơn trọng thực theo hiến pháp, pháp luật hính l đó, xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, khả thi, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ cấp thiết tình hình Song, mức độ hoàn thiện hệ thống pháp luật lại phụ thuộc vào tính khách quan, khoa học Quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật (trên c sở luật định c ng thực ti n áp dụng quy trình c quan, tổ chức, cá nhân cơng quyền) Quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật t ng ví cơng nghệ sản xuất ông nghệ tiên tiến s cho đời sản phẩm tốt ngược lại Nhận định c ng l giải có khơng nhà khoa học, chuyên gia đầu ngành, luận án, luận văn nghiên cứu vấn đề đổi quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật nh m đưa giải pháp nâng cao hiệu xây dựng văn quy phạm pháp luật hoàn thiện hệ thống pháp luật M c dù vậy, quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật nhiều bất cập l luận thực ti n Trong khuôn khổ đề tài luận văn này, tác giả luận văn tập trung nghiên cứu hạn chế quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật H ND, UBND tỉnh Thanh Hóa, góp phần hồn thiện quy trình, nâng cao chất lượng, hiệu quả, tính khả thi văn quy phạm pháp luật Thanh Hóa địa phư ng có diện tích lớn thứ năm dân số lớn thứ ba nước, vị trí bắc miền trung với nhiều lợi tiềm ba vùng: Vùng biển, vùng miền núi vùng đồng b ng Trong năm gần đây, tỉnh Thanh Hóa có nhiều khởi sắc m t, đ c biệt kinh tế, thư ng mại, du lịch , “Thanh Hóa tỉnh nghèo, thu chưa đủ chi, tỷ lệ hộ nghèo cao (22%), đời sống nhân dân nhiều khó khăn tỉnh cịn nhiều việc bồn bề cần tiếp tục giải quyết, Tổng Bí thư rõ” [38] hội cho tỉnh phát triển c ng thách thức lớn đ t cần phải có sách tốt để thúc đẩy phát triển ó cải cách lề lối hoạt động máy công quyền cho phù hợp với xu hội nhập, tạo niềm tin, an toàn, thuận lợi cho nhà đầu tư, tập đoàn quốc tế lớn đầu tư vào khu kinh tế, khu cơng nghiệp tỉnh, địi h i đảm bảo quyền lợi ích hợp pháp người dân, vấn đề bảo vệ môi trường, bảo vệ tài nguyên, thiên nhiên, vấn đề bảo tồn phát huy giá trị văn hóa, truyền thống, vấn đề an sinh xã hội đảm bảo cho phát triển bền vững Mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội tỉnh phụ thuộc vào hiệu quản l , điều hành quyền thơng qua cơng cụ, phư ng tiện quản l hệ thống văn quy phạm pháp luật khả thi, đồng bộ; Phụ thuộc chất lượng hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật để chủ động tổ chức bảo đảm việc thi hành hiến pháp, pháp luật địa phư ng, định vấn đề địa phư ng (được Trung ng phân cấp) tất m t đời sống xã hội cách kịp thời, hiệu ng nhiều địa phư ng khác nước, quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh cịn có bất cập cần nghiên cứu, hồn thiện ó l cần thiết để tác giả luận văn chọn đề tài: “Quy tr nh v n qu ph pháp u t - qua th c ti n t nh Thanh d ng a”, nh m góp phần nghiên cứu vào việc hồn thiện quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, nâng cao chất lượng xây dựng văn quy phạm pháp luật tỉnh Mục iê g iê 2.1 Mục tiêu tổng quát ề tài không nghiên cứu thành tựu đạt hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật nói chung thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật nói riêng, song, đánh giá chung kết công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật để thấy vai trò hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật công tác quản l , điều hành quyền địa phư ng bối cảnh hội nhập phát triển, đồng thời để thấy vấn đề xã hội mà văn quy phạm pháp luật chưa phát huy vai trò quản l , tìm nguyên nhân giải pháp cho vấn đề M t khác, đề tài nghiên cứu không nh m đánh giá m t chưa xây dựng văn quyền địa phư ng mà xem xét hạn chế thực quy trình xây dựng văn góc độ l luận khoa học Trên c sở để tìm nguyên nhân hạn chế đưa giải pháp khắc phục, góp phần hồn thiện pháp luật quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật ban hành 2.2 Mục tiêu cụ thể Nghiên cứu số vấn đề l luận văn quy phạm pháp luật, quyền địa phư ng với việc ban hành văn quy phạm pháp luật (H ND UBND tỉnh), mục tiêu văn quy phạm pháp luật, khái niệm văn quy phạm pháp luật, quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Nghiên cứu thực trạng quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật H ND, UBND ánh giá ưu, nhược điểm quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Nguyên nhân hạn chế quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật ề xuất giải pháp thực hồn thiện quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Đối ợ g ạm i g iê 3.1 Đối tượng nghiên cứu ác tài liệu nghiên cứu pháp luật nói chung tài liệu nghiên cứu xây dựng văn quy phạm pháp luật nói riêng ác văn pháp luật nói chung pháp luật xây dựng văn quy phạm pháp luật H ND, UBND cấp nói riêng Thực trạng áp dụng quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh (ở cấp tỉnh) Thực trạng tổ chức máy tham gia quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Ngân sách cho hoạt động xây dựng văn q.uy phạm pháp luật 3.2 Ph vi nghiên cứu Trong phạm vi đề tài này, điều kiện thời gian không cho phép, tác giả đề tài khơng nghiên cứu quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn, không nghiên cứu thành tựu đạt thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật mà tập trung nghiên cứu hạn chế góc độ khoa học qua thực ti n thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật H ND UBND tỉnh Thanh Hóa, nh m làm rõ nguyên nhân hạn chế đề giải pháp hồn thiện quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Thời gian nghiên cứu: 06 tháng, kể t ngày có định cơng nhận tên đề tài P g g iê đề i Tác giả đề tài sử dụng phối hợp phư ng pháp nghiên cứu bao gồm: Phư ng pháp vật biện chứng, phư ng pháp thống kê, phư ng pháp tr u tượng hoá, phư ng pháp phân tích tổng hợp, phư ng pháp so sánh để phân tích, đối chiếu, xử l số liệu, tình hình khái quát thành luận điểm có l luận thực ti n, phư ng pháp điều tra xã hội học ồng thời có kế th a kết nghiên cứu chuyên gia chứng minh cho tính khoa học logic đề tài Sở dĩ phư ng pháp lựa chọn làm phư ng pháp nghiên cứu nêu phư ng pháp có tính ưu việt riêng, giúp người nghiên cứu đánh giá, nhận định vấn đề mang tính toàn diện, khoa học Tổ g q a i iệ g iê Hiện Bộ Tư pháp dự thảo Luật ban hành văn quy phạm pháp luật c sở hợp Luật ban hành văn quy phạm pháp luật H ND, UBND năm 2004 với Luật xây dựng văn năm 2008 Quốc hội thảo luận dự thảo luật kỳ họp thứ Quốc hội khóa 13, có quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Nhiều cơng trình, tài liệu nghiên cứu, viết vấn đề hồn thiện quy trình ban hành văn quy phạm pháp luật ác văn đưa nhiều giải pháp khắc phục hạn chế, bất cập quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật nói chung Việc nghiên cứu m t khác nhau, chưa 3.2.1.3 Xây dựng quy định sách thu hút nhà khoa học, chuyên gia xây dựng văn quy phạm pháp luật, t tham gia hoạch định sách, tổng kết tình hình thực pháp luật, đến soạn thảo, tham gia kiến, thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật; Tạo c chế cho việc thực Hợp đồng với chuyên gia, nhà khoa học việc thực xây dựng văn quy phạm pháp luật quyền địa phư ng (những bước quan trọng khảo sát thực ti n, đánh giá tình hình, đề xuất giải pháp sách, soạn thảo cách khách quan, khoa học mang tính chiến lược, khắc phục tình trạng thiếu nhân lực tình hình (Giới hạn loại văn quyền hợp đồng với nhà khoa học: liên quan đến mảng khó như: ất đai, mơi trường, xây dựng, kiến trúc ) Lý do: Hoạt động nhà khoa học hoạt động độc lập, khách quan, xuất phát t thực ti n tuân theo pháp luật, nên chất lượng hiệu thực s đảm bảo tiêu chí sản phẩm đạt chất lượng ề xuất nhà khoa học tham vấn dựa c sở l luận thực ti n tầm quốc gia kinh nghiệm khoa học quốc tế, phù hợp với quy luật vận động chung xã hội, nên sản phẩm s mang tính chiến lược, ổn định Khắc phục tình trạng thiếu nhân lực nhân lực cho công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật cịn hạn chế Khắc phục tình trạng cục bộ, lợi ích nhóm Khi tự ngành, đ n vị quản l xã hội, thẩm quyền xây dựng quy phạm pháp luật điều chỉnh xã hội hồn tồn có lồng ghép lợi ích ngành, đ n vị vào nội dung văn để tạo thuận lợi cho ngành, đ n vị, đẩy khó khăn cho tổ chức, cá nhân khác (nếu đ n vị XDVB không công tâm, khách quan) 3.2.1.4 Xây dựng Quy định tổ chức hoạt động hội đồng phân tích, hoạch định sách tỉnh Theo đó, mơ hình hội đồng tư vấn sách, theo dự thảo luật hợp luật ban hành văn quy phạm pháp luật [6, tr.19, 20] giao cho Sở Tư pháp, đ n 102 vị giúp UBND tỉnh công tác kiểm tra, theo d i tình hình thi hành pháp luật, thẩm định văn quy phạm pháp luật làm thường trực hội đồng iều chưa đủ, cơng tác xây dựng sách phải xuất phát t thực ti n, khoa học, cần quy định thành viên bắt buộc gồm chuyên gia hoạt động lĩnh vực chuyên môn, nhà khoa học Hội đồng hoạch định sách hội đồng khoa học, phải có tiêu chí thành viên hội đồng, thành phần hội đồng r ràng để đáp ứng yêu cầu khoa học, chế độ đãi ngộ th a đáng (tránh tình trạng thành lập hội đồng theo c cấu) Trường hợp cần thiết thơng qua tuyển dụng, lựa chọn thành viên hội đồng hợp đồng với nhà khoa học M t khác, hội đồng tư vấn thể vai trò thẩm định, đánh giá đề xuất xây dựng nghị H ND tỉnh mà chưa thể vai trị tham mưu, hoạch định sách, tư vấn sách mang tính tổng thể, thường xuyên, tầm bao quát lĩnh vực đời sống xã hội Do đó, việc thành lập Hội đồng tư vấn phải nh m mục đích tham mưu sách cho tỉnh mang tính chiến lược, hệ thống 3.2.1.5 Xây dựng Quy định quy trình theo dõi tình hình thi hành pháp luật, đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật; Xây dựng Quy chế phối hợp theo dõi tình hình thi hành pháp luật Hoạt động theo d i tình hình thi hành pháp luật có vai trị quan trọng việc cung cấp c sở pháp l , c sở thực ti n cho hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật Nếu hoạt động quan tâm mực, thực theo quy trình chất lượng cịn có nghĩa thiết thực việc đánh giá hiệu văn quy phạm pháp luật ban hành, làm c sở cho quyền hoạch định, sửa đổi, bổ sung sách quản l phù hợp tình hình thực ti n ây hoạt động thiết thực đảm bảo tính khả thi hệ thống văn quy phạm pháp luật nhà nước pháp quyền Vấn đề đ t cần cụ thể hóa quy trình hoạt động theo d i tình hình thi hành pháp luật đảm bảo tính khách quan, minh bạch, hệ thống, chất lượng 3.2.1.6 Hồn thiện quy định vị trí việc làm, theo xác định rõ trách nhiệm cơng vụ vị trí Hồn thiện vị trí việc làm c sở xác định quyền nghĩa vụ cán 103 công chức, phát huy lực sáng tạo, độc lập cơng việc góp phần nâng cao chất lượng công việc cán bộ, công chức thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật 3.2.1.7 Xây dựng tiêu chí định kỳ đánh giá hiệu văn quy phạm pháp luật HĐND UBND tỉnh ban hành Làm c sở sửa đổi, bổ sung, thay văn Ho c có giải pháp quản l , điều hành để khắc phục vấn đề thực ti n cần giải ây việc làm cần thiết phải thực mang tính tổng thể lĩnh vực đời sống xã hội để đảm bảo tính động xây dựng c ng tổ chức thực thi pháp luật Nh m hạn chế tình trạng văn ban hành hiệu thực thực tế khơng có c sở để nắm bắt Khi văn không phát huy hiệu tác động đến kinh tế, xã hội mà vào để quản l , điều hành khơng mang lại giá trị xã hội 3.2.1.8 Về thực kiểm soát lạm quyền thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật t vấn đề kiểm soát lạm quyền giai đoạn quy trình xây dựng văn Vì cá nhân cơng quyền l mà lạm quyền thực nhiệm vụ làm sai lệch kết thực ối với hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật c ng vậy, lạm quyền làm sai lệch kết thực giai đoạn xây dựng văn bản, không phản ánh chất vấn đề cho đời văn quy phạm pháp luật khơng khả thi Ví dụ: khâu khảo sát, điều tra thực trạng xã hội, kiến chủ quan, người khảo sát đánh giá số liệu, trạng xã hội sai lệch s cho kết phân tích sách, đưa giải pháp không phù hợp với thực ti n “Việc phải quy định kiểm soát quyền lực Nhà nước quy luật khách quan phát triển xã hội, mà xã hội cần đến Nhà nước” [15, tr.302 ] Thực chất, quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật theo quy định hành thể kiểm soát lạm quyền giai đoạn quy trình Ví dụ: Hoạt động thẩm định kiểm sốt tính hợp pháp, hợp l dự thảo văn bản, hạn chế lạm quyền, lợi ích nhóm, lợi dụng 104 sách, pháp luật để trục lợi, vi phạm quyền lợi ích hợp pháp nhà nước, công dân Hoạt động hậu kiểm sau ban hành văn quy phạm pháp luật c ng c chế giám sát, hạn chế lạm quyền Hoạt động giám sát H ND, M t trận tổ quốc Tuy nhiên, c chế bảo đảm hạn chế lạm quyền giai đoạn thực quy trình hành chưa triệt để hiệu Vì thẩm định hồ s (khơng có c sở kiểm chứng khảo sát thực ti n) khó có đánh giá tồn diện, xác tính khả thi văn bản; hoạt động kiểm tra văn d ng việc kiểm tra thể thức, tính hợp pháp văn c ng chưa có c sở đầy đủ để kiểm tra tính khả thi nội dung văn Quy định c chế cho phép c quan tư pháp có quyền đề nghị khảo sát độc lập, làm c sở kiểm chứng kết đánh giá tình hình thực ti n có cho r ng kết đánh giá chưa đảm bảo khách quan ho c chưa có c sở thực ti n Vì vậy, vấn đề hạn chế lạm quyền phải đ t tất giai đoạn quy trình xây dựng văn bản, đảm bảo tính khách quan, khoa học kết thực giai đoạn quy trình Song song với hoạt động kiểm tra, giám sát văn quy phạm pháp luật hành cần thực giải pháp hữu hiệu nh m hạn chế quyền lực nhà nước hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật để đảm bảo nguyên tắc pháp quyền thực Vấn đề hạn chế quyền lực thực chế định quy trình, chất lượng, trách nhiệm, cơng khai minh bạch [15, tr.267-303] Giám sát bên trong: Tất giai đoạn phải quy định trách nhiệm người đứng đầu c quan, trách nhiệm liên đới người có liên quan để tăng cường trách nhiệm cá nhân chất lượng hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật, tránh tình trạng việc chung nhiều c quan, không r ràng trách nhiệm dẫn đến việc đầu tư, quan tâm công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật không cao Việc chấm điểm mức độ hoàn thành nhiệm vụ người đứng đầu c quan đ n vị phải xem xét chấm điểm chức quản l , điều hành c quan hoàn thành nhiệm vụ: Tổng kết, theo d i, nhận định vấn đề xã hội, nắm bắt vấn đề xã 105 hội cần ưu tiên quản l , dự báo vấn đề xã hội phát sinh t thực ti n tổng kết việc thực chức năng, nhiệm vụ; rà soát văn quy phạm pháp luật; đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật; tổ chức theo d i tình hình thi hành văn quy phạm pháp luật; đề xuất hoạch định sách, chư ng trình, kế hoạch xây dựng văn quy phạm pháp luật) Như đảm bảo tính tồn diện thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật M t khác, c quan quản l c quan đề xuất sách, dự thảo văn có trách nhiệm thực hoạt động theo d i tình hình thi hành pháp luật thuộc lĩnh vực quản l , rà sốt văn quy phạm pháp luật khơng làm tốt vấn đề việc đề xuất xây dựng văn quy phạm pháp luật không xuất phát t thực ti n, c ng việc quản l không sâu sát, không nắm bắt ho c biện pháp phù hợp, kịp thời để giải vấn đề phát sinh xã hội hấm điểm trách nhiệm người có trách nhiệm tham gia xây dựng văn c sở quy định ch t ch quy trình t ng giai đoạn quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, quy định tiêu chí, chất lượng t ng khâu, t ng bước t ng giai đoạn làm c sở cho việc đánh giá, hoàn thiện quy định vị trí cơng việc ây v a kênh giám sát trực tiếp chất lượng XDVB, v a c sở đánh giá mức độ hoàn thành trách nhiệm cán bộ, cơng chức hính sách thưởng, phạt hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật c ng cần quy định cụ thể, góp phần khuyến khích nâng cao tinh thần cán bộ, cơng chức, đ c biệt cán lãnh đạo hoạt động này, đồng thời có chế tài nghiêm túc trường hợp vi phạm, để nâng cao trách nhiệm cán công quyền xây dựng văn quy phạm pháp luật Tăng cường vai trò tổ chức đoàn thể giám sát thực quy trình xây dựng văn Theo quy định hành, “M t trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức thành viên M t trận, c quan, tổ chức khác nhân dân địa phư ng tham gia giám sát văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân kiến nghị với c quan, cá nhân có thẩm quyền xử l văn quy phạm pháp luật trái pháp luật” Việc giám sát M t trận tổ quốc đ t văn quy 106 phạm pháp luật trái pháp luật (nội dung, hình thức) hưa đ t việc giám sát văn quy phạm pháp luật không trái pháp luật không khả thi, không hiệu quả, chưa đ t việc giám sát trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Việc giám sát văn quy phạm pháp luật người dân c ng đủ khả để thực mà đòi h i người giám sát phải có trình độ chun môn, pháp luật chuyên sâu thực quyền Vì cần phải có c chế cụ thể để người dân bình thường c ng thực quyền giám sát Hiện chủ yếu giám sát thông qua mạng điện tử văn ban hành, thực giám sát “phần ngọn”, khó phát vấn đề để giám sát Quy định c chế giám sát t ng giai đoạn quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, đảm bảo công khai, minh bạch c chế xây dựng sách, pháp luật Người dân phải tham gia t giai đoạn "thai nghén" sách, giải pháp lựa chọn xây dựng sách, giám sát đánh giá tác động, hiệu văn ban hành đến đời sống xã hội, chí cần giám sát việc triển khai thực thi văn quy phạm pháp luật (tổng kết theo d i thực pháp luật) làm c sở kiểm chứng hiệu văn ban hành so với trước có văn để có giải pháp điều chỉnh, bổ sung, thay ho c hủy b ó thực đảm bảo công khai, minh bạch, đảm bảo tham gia nhân dân trình xây dựng văn quy phạm pháp luật ó c chế sử dụng tổ chức độc lập theo d i tình hình thi hành pháp luật nh m tránh tình trạng “v a đá bóng v a thổi cịi” Như thực điều tra điểm c quan điều tra xã hội học độc lập để đánh giá mức độ khách quan theo d i tình hình thi hành pháp luật Hiện UBND tỉnh có c chế đánh giá mức độ hồn thành nhiệm vụ đánh giá thành tích thi đua đ n vị, song mức độ hồn thành, tiến độ thực hiện, cịn chất lượng, hiệu cơng việc cịn vấn đề khó Khi hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật c ng hoạt động quản l , điều hành khác đánh giá hiệu tác động thực ti n thường xuyên thấy hết giá trị, nghĩa thực ti n Trong xã hội phát triển dân chủ, chất lượng hiệu cơng việc thước đo 107 đánh giá lực, mức độ hoàn thành nhiệm vụ Vì giám sát chất lượng t ng giai đoạn quy trình phải đ t để làm thước đo mức độ hoàn thành trách nhiệm Do đó, tiêu chí đánh giá chất lượng giai đoạn quy trình xây dựng văn phải sớm nghiên cứu, hoàn thiện cách khoa học Giám sát bên ngồi: ảm bảo cơng khai, minh bạch quy trình, kết thực giai đoạn quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật để nhân dân, nhà khoa học c quan thơng tấn, báo chí tham gia, phản biện, tạo c chế lĩnh hội kiến tốt cho dự thảo văn quy phạm pháp luật Chính quyền địa phư ng cần có c chế tăng cường hoạt động báo chí kiểm sốt tuân theo pháp luật quy trình xây dựng văn quy phạm Như: Tổ chức họp báo, phản biện sách phư ng tiện thơng tin đại chúng, tổ chức cho báo chí đối thoại trực tiếp với nhân dân di n đàn pháp luật, tăng thời lượng, chư ng trình góp dự thảo văn quy phạm pháp luật báo chí, truyền hình để thu hút đông đảo nhân dân tham gia Kiến nghị khác: chế giám sát nâng cao chất lượng quy trình xây dựng văn đạt phải đ t hồn thiện pháp luật mang tính tổng thể Trong có việc nâng cao hiệu thực thi pháp luật nói chung; hồn thiện pháp luật minh bạch thông tin lĩnh vực đời sống xã hội; Hồn thiện quy định vị trí việc làm, trách nhiệm công vụ; Về c chế phản biện xã hội, phản biện sách, pháp luật Như vậy, hạn chế lạm quyền thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật quy định, biện pháp nh m đảm bảo cho c quan, tổ chức, cá nhân cơng quyền khơng có c hội vi phạm trình thực hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật, đảm bảo tuân thủ nghiêm túc trách nhiệm công vụ, đảm bảo tuân thủ quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật cách khách quan, khoa học, góp phần vào việc hồn thiện hệ thống văn quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền dân, dân, dân 108 Theo kinh nghiệm tổ chức quyền lực nhà nước nước đư ng đại, kiểm soát quyền lực yếu tố thể tính pháp quyền dân chủ máy nhà nước, nhân tố góp phần làm nên giàu có quốc gia 3.2.2 Đề uất qu ph - ột số giải pháp hoàn thiện qu tr nh [19] d ng v n pháp u t ề xuất hoàn thiện khái niệm văn quy phạm pháp luật, đảm bảo văn có quy tắc xử chung phải tuân theo quy trình xây dựng văn quy phạm phá luật Theo đó, văn có chứa quy tắc xử chung, áp dụng nhiều lần sống phải coi văn quy phạm pháp luật xây dựng theo quy trình xây dựng văn ch t ch , đảm bảo tham gia, giám sát nhân dân t khâu xây dựng văn đến khâu tổ chức thực c biệt văn như: quy hoạch, kế hoạch thực chư ng trình mục tiêu quốc gia - Hồn thiện thể chế tiêu chí, sách khuyến khích cán làm cơng tác xây dựng văn quy phạm pháp luật - Quy định minh bạch thông tin hoạt động quản l nhà nước nói chung hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật nói riêng làm c sở cho nhân dân tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thực giám sát việc xây dựng tổ chức thực văn quy phạm pháp luật Theo đó, xác định r thời gian thực minh bạch thông tin tất giai đoạn quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, phư ng thức thực minh bạch thông tin, trách nhiệm tiếp nhận phản biện thông tin - Xây dựng Bộ tiêu chí đánh giá chất lượng t ng giai đoạn quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật - Hoàn thiện c chế tài đảm bảo cho thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật luật, liên quan đến nhiều cơng đoạn, khảo sát, điều tra, phân tích đánh giá tình hình, tham vấn chuyên gia (khi cần thiết), c chế tham vấn chuyên gia soạn thảo, thẩm định - Xây dựng chế định thẩm định viên với đầy đủ tiêu chí trình độ, lực, điều kiện trở thành thẩm định, trách nhiệm pháp l người thực thẩm định c ng sách đãi ngộ hợp l thẩm định viên (phụ cấp) 109 - ần đưa tiêu chí đánh giá tính khả thi văn làm c sở cho việc thẩm định, tránh tình trạng đánh giá chung chung, cảm tính, suy luận cá nhân, khơng thống tính khả thi - ề xuất bổ sung quy định thẩm quyền Tòa án nhân dân việc xem xét hủy b văn quy phạm pháp luật trái luật, vi phạm quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật dẫn đến không khả thi thực ti n [1] Tác giả luận văn đồng quan điểm với PGS TS hu Hồng Thanh nhận định đề xuất: Hiện việc xử l VBQPPL sai d ng mức thu hồi, hủy b làm lại, sửa đổi, bổ sung Vậy cần có quy định buộc c quan, cá nhân phải bồi thường thiệt hại ban hành loại văn sai trái nói khơng? Về ngun tắc pháp l , người gây thiệt hại phải bồi thường thiệt hại, kể c quan có thẩm quyền nhà nước định mà gây thiệt hại phải chịu trách nhiệm pháp l phạm vi thẩm quyền thiệt hại gây Tuy nhiên để bồi thường thiệt hại vấn đề khơng đ n giản, cần phải có c chế pháp lý r ràng để thực hiện, cần xác định r có thiệt hại thực tế xẩy ra, mức độ thiệt hại xác định xác nguyên nhân v.v iều 93 Luật ban hành VBQPPL xác định c quan, tổ chức cơng dân có quyền đề nghị c quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc thi hành văn quy phạm pháp luật, có quyền đề nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi b ho c đình việc thi hành, chưa có quy định bồi thường thiệt hại Luật trách nhiệm bồi thường nhà nước ban hành ngày 18 tháng năm 2009 chủ yếu nói đến việc bồi thường hành vi thực hành công vụ gây thiệt hại công chức nhà nước, nhiều đến cơng chức ngành tư pháp, chưa có quy định cụ thể việc bồi thường thiệt hại ban hành văn sai trái Vì cịn thiếu sót lớn cần bổ sung lĩnh vực ban hành văn Quy phạm pháp luật để nâng cao trách nhiệm pháp l xây dựng ban hành văn [39] 110 Trên số phư ng hướng giải pháp hồn thiện quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Trên c sở luận cứ, luận điểm rút t nội dung đánh giá thực trạng thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, tác giả luận văn đưa đề xuất, giải pháp hoàn thiện thể chế, tổ chức thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, c chế đảm bảo tính khách quan, khoa học, dân chủ nguyên tắc pháp quyền thực quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, đáp ứng yêu cầu xây dựng pháp luật nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa 111 ẾT U N Xây dựng hoàn thiện hệ thống văn quy phạm pháp luật nhà nước pháp quyền định phát triển đất nước nói chung t ng địa phư ng nói riêng, đó, đổi hồn thiện quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật nhiệm vụ cấp thiết Nhận thức sâu sắc vấn đề này, tác giả luận văn đ t vấn đề nghiên cứu Quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, qua thực ti n tỉnh Thanh Hóa Trong phạm vi thời gian, khả có hạn, tác giả luận văn nghiên cứu, phân tích hạn chế, nguyên nhân hạn chế quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật H ND, UBND tỉnh c sở thông tin khách quan, c sở l luận khoa học, qua đưa giải pháp góp phần làm sáng t thêm vấn đề l luận, thực ti n hoạt động nghiên cứu khoa học thuộc lĩnh chuyên ngành việc hoàn thiện quy định quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, song đề tài sản phẩm nghiên cứu cá nhân nên chắn chưa thể đánh giá vấn đề mang tính tổng thể khó tránh kh i thiếu sót Trân trọng cảm n tham gia góp học viên để luận văn hoàn thiện h n 112 thầy, cô giáo anh chị D N Nguy n Hoàng MỤC TÀI I U T M ẢO nh (2013), Bài giảng lý luận k thuật soạn thảo văn pháp luật, [tài liệu chưa phát hành] Như Băng (2013), “Su su 'tắm' chất kích thích: Rau bẩn át rau sạch”, truy cập ngày 01/10/2014, t trang web vietnamnet.vn/vn/kinh-te/114684/su-su tam-chat-kich-thich rau-ban-at-rau-sach.html Bộ Nội vụ (2005), Thông tư 55/2005/TTLT- BNV- VPCP ngày 06/05/2005, Văn phịng Chính phủ hướng dẫn thể thức k thuật trình bày văn bản, Hà Nội Bộ Nội vụ (2011), Thông tư 01/2011/TT- BNV ngày 05/3/2011, hướng dẫn thể thức k thuật trình bày văn hành chính, Hà Nội Bộ Tư pháp (2014), Báo cáo kinh nghiệm nước ngoài, truy cập ngày 25/10/2014, t trang web moj.gov.vn/dtvbpl Bộ Tư pháp (2014), Luật ban hành văn quy phạm pháp luật, truy cập ngày 27/10/2014, t trang web http://www.moj.gov.vn/dtvbpl/Lists/Danh%20sch%20d%20 tho/View_DetailChiTiet.aspx?ItemID=218 Bộ Tư pháp (2014), Thông tư số 14/2014/TT-BTP ngày 15 tháng năm 2014 Quy định chi tiết thi hành Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, Hà Nội hính phủ (2006), Nghị định số 91/2006/NĐ- CP ngày 06/9/2006 Quy định chi tiết thi hành số điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND, Hà Nội hính phủ (2010), Nghị định số 40/2010/NĐ- CP ngày 12/4/2010 kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật, Hà Nội 10 hính phủ (2012), Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23 tháng năm 2012 theo dõi tình hình thi hành pháp luật, Hà Nội 11 hính phủ (2013), Nghị định 16/2013/NĐ- CP ngày 06/02/2013 rà sốt, hệ thống hóa văn quy phạm pháp luật, Hà Nội 113 12 Nguy n Văn ng (2013) “Vài nét quy trình xây dựng luật nh, truy cập ngày 06/7/2014, t trang web http://www.moj.gov.vn/ktvb/Pages/nghiencuu 13 Nguy n Văn ng (2013), “Vài nét mơ hình xây dựng luật Hoa Kỳ”, truy cập ngày 06/7/2014, t trang web http://www.moj.gov.vn/ktvb/Pages/ nghiencuu.aspx?ItemID=5956 14 Nguy n ăng Dung (2003), “Bàn cải cách quyền nhà nước địa phư ng”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, (9), Hà Nội 15 Nguy n ăng Dung (2004), Hạn chế quyền lực nhà nước, Hà Nội 16 Nguy n ăng Dung (2008), Bản tính tùy tiện nhà nước biện pháp phòng chống, Hà nội 17 ảng ộng sản Việt Nam (2005), Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Hà Nội 18 Hồ Ngọc ức (1997- 2004), Từ điển tiếng việt, t trang web www.informatik uni-leip ig.de/ ~duc/Dict/ 19 Trần Ngọc ường (2013), “Kiểm soát quyền lực nhà nước xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, truy cập ngày 28/1/2013 http://na.gov.vn 20 EKKEHARD HANDSCHUH (2003), Ban hành văn quy phạm pháp luật, kế hoạch lộ trình Cộng hịa liên bang Đức, dịch, Nguy n Sỹ ại, Nguy n Thị Kim Thoa, NXB hính trị quốc gia, Hà Nội 21 Chung Hoàng- H.Phúc (2014), “Thủ Tướng: Dân chủ xu đảo ngược”, truy cập ngày 17/10/2014 t trang web http://vietnamnet.vn/vn/chinhtri/202481/thu-tuong dan-chu-la-xu-the-khong-the-dao-nguoc.html 22 Nguy n ảnh Hợp (2012), Giáo trình Xây dựng văn pháp luật, NXB Hồng ức Hội- Luật gia Việt Nam, Hà Nội 23 Tâm Lụa (2013), “ ần xử l người ban hành văn sai”, truy cập ngày 26/8/2013, t trang web tuoitre.vn 24 Thanh Minh (2014), “H n 15 nghìn tỷ đồng đầu tư vào Thanh Hóa”, truy cập ngày 26/10/2014, t trang web http://baocongthuong.com.vn 25 Thanh Nga (2014), “Tinh giản máy hành chính: Phải t 114 chí lãnh đạo”, truy cập ngày 07/11/2014, t trang web http://nongnghiep.vn/nongnghiepvn/vi-vn /25/134072/xa-hoi/tinh-gian-bo-may-hanh-chinh-phai-tu-y-chi-lanh-dao.html 26 Phạm Duy Nghĩa (2003), Cơ sở pháp luật kinh tế Việt Nam kinh tế tiền khu vực tồn cầu hóa, NXB hính trị quốc gia, Hà Nội 27 Duy Ngọc (2014), “Tiếp tục thực hiên có hiệu h n sách giảm nghèo bền vững”, truy cập ngày 17/9/2014, t trang web thanhhoa.gov.vn 28 Ngọ Văn Nhân (2012), Xã hội học pháp luật, NXB Hồng ức, Hà Nội 29 Hoàng Thị Kim Quế (2005), “Hoạt động xây dựng pháp luật”, trong, Hồng Thị Kim Quế, chủ biên, Giáo trình lý luận chung nhà nước pháp luật, tr.474- 492, NXB ại học quốc gia, Hà Nội 30 Quốc hội (2003), Luật tổ chức HĐND UBND, Hà Nội 31 Quốc hội (2004), Luật ban hành văn quy phạm pháp luật HĐND UBND, Hà Nội 32 Quốc hội (2013), Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Hà Nội 33 Sở Tư pháp Thanh Hóa (2010), Báo cáo kết tư pháp năm 2009, (49) 34 Sở Tư pháp Thanh Hóa (2010), Báo cáo tổng kết công tác tư pháp năm 2010 phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp công tác tư pháp năm 2011, (955), Thanh Hóa 35 Sở Tư pháp Thanh Hóa (2011), Báo cáo tổng kết công tác tư pháp năm 2011, nhiệm vụ giải pháp công tác năm 2012, (1124), Thanh Hóa 36 Sở Tư pháp Thanh Hóa (2013), Báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật năm 2013 địa bàn tỉnh, Thanh Hóa 37 Sở Tư pháp Thanh Hóa (2013), Tài liệu triển khai cơng tác tư pháp hoạt động hội đồng phổ biến giáo dục pháp luật năm 2014, Thanh Hóa 38 Nguy n Sự- ức Phư ng (2014), Tổng Bí thư Nguy n Phú Trọng thăm làm việc Thanh Hóa”, truy cập ngày 06/9/2014, t trang web http://www.vietnamplus vn/tong-bi-thu-nguyen-phu-trong-tham-va-lam-viec-o-thanh-hoa/274054.vnp 39 hu Hồng Thanh (2014), “Lập lại trật tự ban hành văn quy phạm pháp 115 luật”, Tạp chí Luật sư, (5) 40 UBND tỉnh Thanh Hóa (2010- 2014), Kiểm điểm công tác đạo, điều hành xây dựng chương trình cơng tác năm 41 UBND tỉnh Thanh Hóa (2012), Báo cáo tổng kết cơng tác tư pháp năm 2012 phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp công tác tư pháp năm 2013, (148) Thanh Hóa 42 UBND tỉnh Thanh Hóa (2012), Báo cáo tổng kết việc thi hành luật ban hành văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND năm 2004 địa bàn tỉnh Thanh Hóa, (28), Thanh Hóa 43 UBND tỉnh Thanh Hóa (2014), Kế hoạch phát triển du lịch Thanh Hoá đến năm 2015, (45) 44 Trí Úc (2011), “Thực pháp luật c chế thực pháp luật Việt Nam”, Tạp chí nhà nước pháp luật, 279, (7), Hà nội 45 Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa XI (2005), Quy chế hoạt động HĐND (ban hành kèm theo Nghị số 753/2005/NQ- UBTVQH11, ngày 02/4/2005, Hà Nội 46 ẩm Vân (2014), “Công bố Thực trạng hoạt động phân tích sách q trình xây dựng Luật Việt Nam nay”, truy cập ngày 23/09/2014, t trang web www.moj.gov.vn 47 Web http://tailieu.vn/doc/thanh-hoa-377840.html 116