Quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội : Luận văn ThS. Kinh doanh và quản lý: 60 34 04 10

Luận văn Thạc sỹ quản lý kinh tế: “Quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội” là do chính tôi thực hiện dưới sự h

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-

LÊ XUÂN HÙNG

QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG HẠ TẦNG GIAO THÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TẠI SỞ GIAO THÔNG VẬN TẢI HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội – 2015

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-

LÊ XUÂN HÙNG

QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG HẠ TẦNG GIAO THÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TẠI SỞ GIAO THÔNG VẬN TẢI HÀ NỘI

Chuyên ngành: Quản lý kinh tế

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan:

1 Luận văn Thạc sỹ quản lý kinh tế: “Quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở Giao thông Vận tải Hà

Nội” là do chính tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn của PGS.TS Nguyễn Cúc

2 Các số liệu, tài liệu, dẫn chứng mà tôi sử dụng trong luận văn do chính tôi thu thập, xử lý mà không có sự sao chép không hợp lệ nào

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành chương trình cao học và bản luận văn này, bên cạnh những nỗ lực của bản thân tác giả đã nhận được sự quan tâm, động viên, giúp đỡ tận tình của các thầy cô, gia đình và bạn bè trong suốt quá trình học tập, công tác

Tác giả xin gửi lời cảm ơn chân thành tới:

- Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Cúc

- Các thầy, cô giáo Khoa Kinh tế Chính trị - Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội

- Lãnh đạo, cán bộ công chức Sở Giao thông Vận tải Hà Nội, Ban Quản lý

dự án giao thông 2

- Các cơ quan hữu quan, các nhà khoa học, gia đình, đồng nghiệp, bạn bè đã giúp đỡ và cung cấp tài liệu cho tôi trong quá trình thực hiện luận văn

Mặc dù đã có nhiều cố gắng để hoàn thành Luận văn bằng tất cả sự nhiệt tình

và năng lực của bản thân, tuy nhiên Luận văn không tránh khỏi những thiếu sót, tác giả rất mong nhận được những ý kiến đóng góp quý báu của các thầy cô và bạn đọc

để tác giả có thể hoàn thiện tốt hơn luận văn của mình

Xin trân trọng cảm ơn!

Hà Nội, ngày 21 tháng 5 năm 2015

Tác giả

Lê Xuân Hùng

TÓM TẮT LUẬN VĂN

Tên luận văn: Quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn

ngân sách nhà nước tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội

Tác giả: Lê Xuân Hùng

Chuyên ngành: Quản lý kinh tế

Bảo vệ năm: 2015

Giáo viên hướng dẫn: PGS.TS Nguyễn Cúc

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu:

 Mục đích nghiên cứu:

Trên cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án để đề xuất phương hướng và các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội

 Nhiệm vụ nghiên cứu:

Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước Đánh giá thực trạng, tìm ra những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân trong công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội Cuối cùng, luận văn đề ra một số giải pháp hoàn thiện trong công tác quản lý dự án

Những đóng góp mới của luận văn:

Luận văn đã hệ thống hóa lý luận cơ bản về quản lý dự án hạ tầng giao thông; Phân tích thực trạng công tác quản lý dự án tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội; Phân tích các hạn chế, tồn tại và nguyên nhân Kết quả quan trọng của luận văn

là đưa ra được một số biện pháp nhằm hoàn thiện, nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông trong giai đoạn hiện nay

MỤC LỤC

Danh mục các từ viết tắt i

Danh mục bảng biểu ii

Danh mục hình iii

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TU XÂY DỰNG HẠ TẦNG GIAO THÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 5

1.1 Hạ tầng giao thông và hoạt động đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông 5

1.1.1 Hạ tầng giao thông 5

1.1.2 Đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông 7

1.1.3 Các hình thức đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông 9

1.1.4 Các nguồn vốn đầu tư trong xây dựng hạ tầng giao thông và các hình thức huy động vốn: 11

1.2 Quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn NSNN 13

1.2.1 Dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn NSNN 13

1.2.2 Quản lý dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN 18

1.2.3 Nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn NSNN 23

1.3 Các nhân tố tác động đến quản lý dự án 32

1.4 Các tiêu chí đánh giá công tác quản lý dự án 33

1.4.1 Đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội 33

1.4.2 Đảm bảo chất lượng dự án: 34

1.4.3 Thời gian hoàn thành dự án: 34

1.4.4 Chi phí đầu tư: 35

1.4.5 An toàn lao động: 35

1.4.6 Bảo vệ môi trường: 36

1.4.7 Hiệu quả của dự án: 36

CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU 38

2.1 Phương pháp nghiên cứu được sử dụng 38

2.2 Địa điểm và thời gian thực hiện nghiên cứu 38

2.3 Các công cụ được sử dụng 38

2.4 Mô tả các phương pháp thực hiện trong đề tài 38

2.4.1 Phương pháp duy vật biện chứng kết hợp với phương pháp logic lịch sử: 38

2.4.2 Phương pháp thu thập dữ liệu và thống kê kinh tế: 39

2.4.3 Phương pháp phân tích - tổng hợp: 39

2.4.4 Phương pháp so sánh: 40

2.4.5 Phương pháp dự báo: 40

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG HẠ TẦNG GIAO THÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI SỞ GIAO THÔNG VẬN TẢI HÀ NỘI 41

3.1 Giới thiệu khái quát về Sở Giao thông Vận tải Hà Nội 41

3.1.1 Chức năng và nhiệm vụ 41

3.1.2 Cơ cấu tổ chức 43

3.1.3 Chức năng của một số phòng ban 44

3.2 Khái quát về đặc điểm bộ máy quản lý dự án và hệ thống giao thông của Thành phố hiện nay 44

3.2.1 Mô hình quản lý dự án 44

3.2.2 Tổng quan về hệ thống giao thông của Thành phố hiện nay 47

3.3 Thực trạng quản lý dự án xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn NSNN tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội giai đoạn 2009-2014 50

3.3.1 Tổng quát về các dự án xây dựng hạ tầng giao thông giai đoạn 2009-2014 50

3.3.2 Quy hoạch và thực hiện quy hoạch 51

3.3.3 Kế hoạch hóa nguồn vốn cho các dự án đầu tư 53

3.3.4 Lập dự án đầu tư, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư 55

3.3.5 Quản lý đấu thầu 57

3.3.6 Tổ chức giám sát thực hiện dự án 58

3.3.7 Kết thúc, nghiệm thu, bàn giao và đánh giá dự án 69

3.4 Kết quả, hạn chế và nguyên nhân trong công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở GTVT Hà Nội trong thời gian qua 71

3.4.1 Kết quả đạt được 71

3.4.2 Các tồn tại, hạn chế 74

3.4.3 Nguyên nhân của các tồn tại, hạn chế 75

CHƯƠNG 4: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG HẠ TẦNG GIAO THÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI SỞ GIAO THÔNG VẬN TẢI HÀ NỘI 78

4.1 Định hướng phát triển hạ tầng giao thông Hà Nội giai đoạn 2016 -2020 78

4.1.1 Các căn cứ để xây dựng định hướng phát triển hạ tầng giao thông Hà Nội giai đoạn 2016 -2020: 78

4.1.2 Dự báo những thuận lợi và khó khăn 78

4.1.3 Mục tiêu định hướng đầu tư công trung hạn 5 năm 2016-2020: 80

4.1.4 Dự kiến quy mô nhu cầu vốn đầu tư công 05 năm 2016-2020 81

4.1.5 Nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn đầu tư công trung hạn 5 năm 2016-2020 81

4.1.6 Danh mục các dự án đầu tư trung hạn 05 năm 2016-2020 82

4.1.7 Dự kiến kết quả đạt được, các tồn tại, hạn chế trong phương án phân bổ kế hoạch đầu tư công trung hạn 05 năm 2016-2020 82

4.1.8 Các giải pháp thực hiện 83

4.2 Một số giải pháp hoàn thiện quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở GTVT Hà Nội 87

4.2.1 Nâng cao chất lượng quy hoạch, quản lý quy hoạch và tuân thủ quy hoạch trong xây dựng hạ tầng giao thông 87

4.2.2 Nâng cao chất lượng công tác kế hoạch hóa nguồn vốn đầu tư theo kế hoạch trung hạn và hàng năm 88

4.2.3 Khai thác nguồn lực, thu hút nguồn vốn đầu tư, giảm gánh nặng cho đầu

tư công 89 4.2.4 Đẩy nhanh tiến độ trong công tác giải phóng mặt bằng 92 4.2.5 Hoàn thiện công tác quản lý 92 4.2.6 Hoàn thiện tổ chức và nâng cao chất lượng bộ máy quản lý dự án chuyên nghiệp 95 4.2.7 Tăng cường công tác đánh giá, kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm trong việc sử dụng vốn ngân sách nhà nước 96

KẾT LUẬN 98 TÀI LIỆU THAM KHẢO 99

10

2 Bảng 1.2

Phân loại dự án đầu tƣ xây dựng công trình theo Luật đầu tƣ công 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 của Quốc hội

10

3 Bảng 3.1 Tổng hợp dự án hoàn thành giai đoạn 2009-2014

4 Bảng 3.2 Phân bổ vốn đầu tƣ xây dựng mới hạ tầng giao thông 54

5 Bảng 3.3 Tổng hợp công tác thẩm định, phê duyệt dự án hạ

6 Bảng 3.4 Tổng hợp công tác giải ngân dự án hạ tầng giao thông 69

iii

DANH MỤC HÌNH

1 Hình 1.1: Sơ đồ hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông 6

2 Hình 1.2: Vốn đầu tƣ phát triển cho hạ tầng giao thông 13

3 Hình 1.3: Chu kỳ dự án đầu tƣ theo trình tự công việc 17

4 Hình 1.4: Chu kỳ dự án đầu tƣ theo trình tự bố trí vốn 17

5 Hình 1.5: Chu kỳ dự án đầu tƣ theo trình tự kết quả 17

7 Hình 1.7: Mối quan hệ giữa ba mục tiêu: thời gian, chi phí

8 Hình 1.8: Mô hình chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý dự án 21

9 Hình 1.9: Mô hình chủ nhiệm điều hành dự án 22

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài:

Trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, việc đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng giao thông đảm bảo cung cấp cơ sở vật chất, hạ tầng kỹ thuật

là rất quan trọng Đặc biệt từ sau khi thực hiện Nghị quyết 15/2008/NQ-QH12 của Quốc Hội, từ ngày 1 tháng 8 năm 2008 Thành phố Hà Nội đã mở rộng thêm địa giới hành chính, bao gồm: toàn bộ Hà Nội cũ, lấy toàn bộ tỉnh Hà Tây, huyện Mê Linh (tỉnh Vĩnh Phúc) và 4 xã thuộc huyện Lương Sơn (tỉnh Hoà Bình) với diện tích

tự nhiên khoảng 3.300 km2 thì việc đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng giao thông là nhiệm vụ rất cấp thiết và được ưu tiên thực hiện trước một bước để đảm bảo tính hiện đại, đồng bộ phục vụ phát triển, kinh tế chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng và đáp ứng yêu cầu chính trị của Thủ đô

Trên địa bàn Thành phố Hà Nội, ngoài các nguồn vốn FDI, vốn từ các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp… thì nguồn vốn từ ngân sách nhà nước là nguồn vốn chủ yếu để đầu tư xây dựng, duy trì hoạt động cơ sở hạ tầng giao thông Tuy nhiên hiện nay ngân sách nhà nước chỉ đáp ứng một phần nhu cầu đầu tư xây dựng cơ bản các công trình giao thông trên địa bàn Thành phố Hà Nội Việc quản lý nhà nước nói chung và của Thành phố Hà Nội nói riêng còn nhiều hạn chế, bất cập: một số luật pháp, chính sách, cơ chế chưa phù hợp, chồng chéo, thiếu và không đồng bộ; tình trạng buông lỏng quản lý dẫn đến lãng phí, thất thoát, tham nhũng vốn của Nhà nước, làm suy giảm chất lượng các công trình, dự án giao thông có vốn đầu

tư xây dựng cơ bản từ ngân sách n hà nước

Nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư, chống thất thoát, lãng phí, dàn trải, nợ tồn đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách bằng việc nâng cao hiệu quả công tác quản lý dự án là một vấn đề rất thiết thực cấp bách cả về lý luận và thực tiễn Là người đã có một số năm làm việc tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội, tôi chọn đề tài “

Quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội” làm đề tài luận văn thạc sĩ kinh tế

2

2 Tình hình nghiên cứu( tổng quan tài liệu nghiên cứu):

Quản lý dự án đầu tư là một lĩnh vực đã có nhiều công trình nghiên cứu và đã được công bố dưới nhiều hình thức khác nhau như: sách chuyên khảo, luận văn tiến sĩ, thạc sĩ, các bài viết đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành Có 2 nhóm nghiên cứu chủ yếu liên quan đến đề tài luận văn gồm:

- Nhóm các nghiên cứu về quản lý dự án, và

- Nhóm các nghiên cứu quản lý vốn và quản lý, sử dụng vốn ngân sách nhà nước Mặc dù có nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến công tác quản lý dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước, tuy nhiên có ít các nghiên cứu chuyên sâu về hoạt động quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn Thành phố Hà Nội Với đặc thù là Thủ đô của cả nước, tập trung dân cư đông đúc trong điều kiện mới, mở rộng địa giới hành chính đặt ra nhu cầu rất lớn về phát triển mạng lưới giao thông mang tính hiện đại, đồng

bộ và có định hướng tương lai

Sở Giao thông Vận tải Hà Nội với chức năng chính là cơ quan quản lý nhà nước về

hệ thống hạ tầng giao thông trên địa bàn Thủ đô, trong đó có nhiệm vụ quan trọng là đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng giao thông sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước để từng bước đáp ứng nhu cầu giao thông trong hiện tại và tương lai

Luận văn sẽ tập trung nghiên cứu giải quyết những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội, đánh giá thực trạng hoạt động quản lý dự

án để từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện Các công trình đã công bố kể trên có giá trị tham khảo, được kế thừa có chọn lọc trong quá trình nghiên cứu luận văn

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu:

3.1 Mục tiêu nghiên cứu:

Đề xuất phương hướng và các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý dự

án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu:

- Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội trong giai đoạn tiếp theo

3.3 Câu hỏi nghiên cứu:

- Thực trạng và những hạn chế, tồn tại trong quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội hiện nay?

- Giải pháp nào để hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội trong các giai đoạn tiếp theo?

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

4.1 Đối tượng nghiên cứu: Quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ

nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội

4.2 Phạm vi nghiên cứu:

4.2.1 Về không gian

Trong đề tài này chỉ nghiên cứu công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội

Sở Giao thông Vận tải Hà Nội với đặc thù vừa là cơ quan quản lý nhà nước vừa

là chủ đầu tư các dự án xây dựng hạ tầng giao thông Với nhiệm vụ chủ đầu tư, Sở Giao thông Vận tải giao 6 Ban quản lý dự án trực thuộc Sở làm nhiệm vụ Đại diện Chủ đầu tư trực tiếp quản lý, điều hành các dự án xây dựng hạ tầng giao thông và chịu trách nhiệm trước Sở về kết quả thực hiện Do vậy, công tác quản lý dự án đầu

tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước thì chủ thể quản lý

là Sở Giao thông Vận tải Hà Nội( trách nhiệm của Chủ đầu tư) và quản lý trực tiếp là

4

các Ban quản lý dự án trực thuộc Sở( thay mặt Sở để quản lý trực tiếp các dự án theo

mô hình Chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án)

4.2.2 Về thời gian: Từ năm 2009 đến năm 2014 và dự báo đến 2020

5 Phương pháp nghiên cứu:

Luận văn sử dụng lý luận và phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, kết hợp lịch sử với logic, kết hợp các phương pháp thống kê phân tích so sánh, phương pháp dự báo, tổng hợp, kế thừa và sử dụng các tài liệu và các công trình nghiên cứu có liên quan để tham khảo, đồng thời kết hợp với tổng kết rút kinh nghiệm thực tiễn ở địa phương để nghiên cứu, giải quyết vấn đề đặt ra của đề tài Luận văn sẽ sử dụng số liệu tổng kết công tác quản lý dự án của Sở Giao thông vận tải Hà Nội trong 6 năm vừa qua 2009, 2010,2011,2012, 2013 và 2014 để làm cơ sở thực tiễn cho việc nghiên cứu đề tài

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn có kết cấu gồm 4 chương, cụ thể như sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước

Chương 2: Phương pháp và thiết kế nghiên cứu

Chương 3: Thực trạng quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Sở GTVT Hà Nội

Chương 4: Một số giải pháp hoàn thiện quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn NSNN tại Sở Giao thông Vận tải Hà Nội

5

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TU XÂY DỰNG

HẠ TẦNG GIAO THÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Hạ tầng giao thông và hoạt động đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông

1.1.1 Hạ tầng giao thông

1.1.1.1 Khái niệm:

Hạ tầng giao thông là các công trình, vật kiến trúc, thiết bị và các công trình phụ trợ khác phục vụ cho vận tải hàng hoá, hành khách và sự đi lại của nhân dân một cách an toàn, thuận tiện, nhanh chóng Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông được phân làm 5 chuyên ngành: Đường bộ; Đường sắt; Đường thủy nội địa; Hàng hải; Hàng không

Đặc trưng của kết cấu hạ tầng giao thông là có tính thống nhất và đồng bộ, giữa các bộ phận có sự gắn kết hài hoà với nhau tạo thành một thể vững chắc đảm bảo cho phép phát huy được sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống Các công trình kết cấu hạ tầng giao thông có quy mô lớn và chủ yếu ở ngoài trời, bố trí rải rác trên phạm vi cả nước, chịu ảnh hưởng nhiều của tự nhiên

1.1.1.2 Phân loại hạ tầng giao thông:

Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông được phân làm 5 loại: Đường bộ; Đường sắt; Đường thủy nội địa; Hàng hải; Hàng không

- Hạ tầng giao thông đường bộ: là các công trình đường bộ, cầu đường bộ,

bến xe, bến đỗ xe và hành lang an toàn đường bộ

- Hạ tầng giao thông đường sắt: là công trình đường sắt, cầu đường sắt, nhà

ga đường sắt và hành lang an toàn giao thông đường sắt

- Hạ tầng giao thông đường thuỷ nội địa: bao gồm đường thuỷ nội địa;

cảng, bến thuỷ nội địa; kè, đập giao thông và các công trình phụ trợ khác

- Hạ tầng giao thông hàng hải: bao gồm các cảng biển và hệ thống luồng

lạch vào cảng biển

- Hạ tầng giao thông hàng không: bao gồm sân bay, nhà ga và hệ thống

quản lý không lưu

6

Hình 1.1: Sơ đồ hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông

(Nguồn: Sở Giao thông vận tải Hà Nội) 1.1.1.3 Vai trò hạ tầng giao thông trong phát triển kinh tế - xã hội

Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông là một bộ phận chủ yếu của hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, là cơ sở quan trọng để phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội

và là cầu nối giúp một quốc gia hội nhập với các nước trong khu vực và trên thế giới; hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông phát triển sẽ là chất xúc tác giúp cho các hoạt động của nền kinh tế quốc gia đó phát triển nhanh

Kết cấu hạ tầng giao thông có vai trò nền móng là tiền đề vật chất hết sức quan trọng cho mọi hoạt động vận chuyển, lưu thông hàng hóa Nếu không có hệ thống đường giao thông đầy đủ, đảm bảo tiêu chuẩn thì các phương tiện vận tải như các loại xe ô tô, tầu hỏa, máy bay… sẽ không thể hoạt động tốt được, không đảm bảo an toàn, nhanh chóng khi vận chuyển hành khách và hàng hóa Một xã hội ngày càng phát triển thì nhu cầu vận tải ngày càng tăng đòi hỏi cơ sở hạ tầng giao thông phải được đầu tư thích đáng cả về lượng lẫn về chất Giao thông vận tải trong thế kỷ

21 phát triển hết sức nhanh chóng góp phần đẩy mạnh nền kinh tế thế giới, trong khu vực và mỗi quốc gia tiến nhanh, vững chắc

Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông

HLAT Đường sắt

Luồng tuyến

Cảng, Bến sông

HLAT Thủy nội địa

Sân bay

Nhà ga

Không lưu

Luồng vào Cảng biển

Cảng bến

HLAT Hàng hải

KCHTGT Thủy nội địa KCHTGT Hàng hải Hàng không KCHTGT KCHTGT

Đường bộ Đường sắt KCHTGT

7

Một là, Giao thông vận tải thúc đẩy hoạt động sản xuất kinh doanh và là cầu

nối giúp các ngành kinh tế phát triển và ngược lại.Nhờ có dịch vụ này mới tạo ra được sự gặp gỡ của mọi hoạt động kinh tế- xã hội, từ đó tạo ra phản ứng lan truyền giúp các ngành kinh tế cùng phát triển Ngược lại chính sự phát triển của các ngành kinh tế lại tạo đà thúc đẩy ngành giao thông vận tải phát triển

Hai là, Mục tiêu quan trọng của giao thông vận tải là phục vụ nhu cầu lưu

thông, đi lại của toàn xã hội, là cầu nối giữa các vùng miền và là phương tiện giúp Việt Nam giao lưu và hội nhập kinh tế quốc tế Ngày nay, với hệ thống các loại hình giao thông: đường bộ, đường sắt, đường thuỷ, đường hàng không thì việc đi lại giao lưu kinh tế văn hoá giữa các địa phương, các vùng trong nước và với các quốc gia trên thế giới trở nên hết sức thuận tiện

Ba là, Giao thông vận tải thu hút một khối lượng lớn lao động đủ mọi trình

độ góp phần giải quyết công ăn việc làm cho người lao động

1.1.2 Đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông

* Khái niệm:

Đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông là một chuỗi các hoạt động chi tiêu, hao phí các nguồn lực: nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ nhằm tạo ra các tài sản vật chất giao thông phục vụ cho vận tải hàng hoá, hành khách và sự đi lại của nhân dân một cách an toàn, thuận tiện, nhanh chóng cũng như duy trì sự hoạt động thường xuyên của các tài sản này

* Đặc điểm của hoạt động đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông:

Một là, hoạt động đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông luôn đòi hỏi một

lượng vốn lớn và nằm đọng lại trong suốt quá trình thực hiện đầu tư Vòng quay của nguồn vốn đầu tư rất dài, chi phí sử dụng vốn là cái giá phải trả cho hoạt động đầu tư này Vì vậy việc ra quyết định đầu tư là rất quan trọng, nếu quyết định sai

sẽ làm lãng phí khối lượng vốn lớn và không phát huy hiệu quả đối với nền kinh tế

xã hội

Hai là, hoạt động đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông có tính dài hạn thể hiện ở: Thời gian thực hiện đầu tư kéo dài nhiều năm tháng (dự án giao thông:

8

nhóm B kéo dài tối đa 5 năm, nhóm C kéo dài tối đa 3 năm) và thời gian vận hành

kết quả đầu tư để thu hồi vốn rất dài Để tiến hành hoạt động đầu tư phải hao phí một khoảng thời gian lớn để nghiên cứu cơ hội đầu tư, lập dự án đầu tư, thiết kế

kỹ thuật, thiết kế kỹ thuật thi công, tiến hành thực hiện đầu tư trên thực địa cho đến khi các kết quả của nó phát huy tác dụng

Ba là, hiệu quả của hoạt động đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông là rất lớn,

có giá trị trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng về không gian và thời gian Một công trình hạ tầng giao thông có thể tồn tại và hoạt động trong nhiều năm

Bốn là, đầu tư vào xây dựng hạ tầng giao thông cần khối lượng vốn lớn,

chủ yếu từ vốn ngân sách nhà nước( vốn ngân sách nhà nước thường chiếm 70% tổng vốn đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng giao thông) Do các công trình hạ tầng giao thông thường đòi hỏi vốn lớn, thời gian xây dựng lâu, hiệu quả kinh tế mang lại cho nhà đầu tư không cao, khó thu hồi vốn nên không hấp dẫn các nhà đầu tư cá nhân

60-Năm là, đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông mang tính xã hội hóa cao, khó

thu hồi vốn nhưng đem lại nhiều lợi ích cho nền kinh tế, xã hội Tuy hoạt động đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông không đem lại lợi ích trực tiếp cho chủ đầu tư nhưng lợi ích mà nền kinh tế xã hội được hưởng thì không thể định lượng được, có thể coi hoạt động đầu tư này là đầu tư cho phúc lợi xã hội, phục vụ nhu cầu của toàn thể cộng đồng

Sáu là, sản phẩm đầu tư xây dựng các công trình giao thông là một loại

hàng hóa công cộng, yêu cầu giá trị sử dụng bền lâu nhưng lại do nhiều thành phần tham gia khai thác sử dụng Vì vậy nhà nước cần tăng cường quản lý chặt chẽ các giai đoạn hình thành sản phẩm, lựa chọn đúng công nghệ thích hợp, hiện đại để cho ra các công trình đạy tiêu chuẩn, chất lượng, đảm bảo an toàn cho mọi hoạt động của nền kinh tế

Bảy là, đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông có tính rủi ro cao do chịu nhiều

tác động ngẫu nhiên trong thời gian dài, có sự mâu thuẫn giữa công nghệ mới và

9

vốn đầu tư, giữa công nghệ đắt tiền và khối lượng xây dựng không đảm bảo, do đó trong quá trình quản lý cần loại bỏ đến mức tối đa các nguyên nhân dẫn đến rủi ro cho nhà đầu tư, nhà thầu và tư vấn

1.1.3 Các hình thức đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông

Có thể phân loại các hình thức đầu tư xây dựng giao thông theo nhiều khía cạnh khác nhau, có 3 cách phân loại cơ bản: Theo nguồn vốn đầu tư; Theo tính chất đầu tư; Theo quy mô đầu tư

- Theo nguồn vốn đầu tư thì đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông được chia làm 5 hình thức sử dụng vốn: Vốn ngân sách nhà nước( chiếm tỷ trọng lớn); Vốn tín dụng đầu tư; Vốn do các doanh nghiệp nhà nước đầu tư; Vốn đầu tư trong dân

cư và tư nhân; Vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài

- Theo tính chất đầu tư thì đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông bao gồm: Đầu tư xây dựng mới; Đầu tư xây dựng lại; Đầu tư theo chiều rộng(là làm tăng số lượng các công trình giao thông) và đầu tư theo chiều sâu( là làm tăng khả năng khai thác, phục vụ của một công trình) và đầu tư duy trì( là sửa chữa thường xuyên, sửa chữa đột xuất nhằm duy tu, duy trì khả năng khai thác của các công trình giao thông)

- Theo quy mô đầu tư: Đầu tư cho các dự án quan trọng quốc gia( do Quốc hội xem xét, quyết định chủ trương đầu tư), dự án nhóm A, nhóm B và nhóm C, phân loại như sau:

10

Bảng 1.1 Phân loại dự án đầu tư xây dựng công trình

1 Các dự án giao thông (cầu, cảng biển, cảng

sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ) Trên 1.500 tỷ đồng

III Nhóm B

1 Các dự án giao thông (cầu, cảng biển, cảng

sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ)

Từ 75 đến 1.500

tỷ đồng

IV Nhóm C

1 Các dự án giao thông (cầu, cảng biển, cảng

sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ) Dưới 75 tỷ đồng

(Nguồn: Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 10/02/2009 của Chính phủ)

Bảng 1.2 Phân loại dự án đầu tư xây dựng công trình

CÔNG TRÌNH

TỔNG MỨC ĐẦU

TƯ

của Quốc hội

1 Các dự án giao thông (cầu, cảng biển, cảng

sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ)

Từ 2.300 tỷ đồng trở

lên

III Nhóm B

1 Các dự án giao thông (cầu, cảng biển, cảng

sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ)

Từ 120 đến dưới 2.300

tỷ đồng

IV Nhóm C

1 Các dự án giao thông (cầu, cảng biển, cảng

sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ) Dưới 120 tỷ đồng

(Nguồn: Luật đầu tư công 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 của Quốc hội)

11

1.1.4 Các nguồn vốn đầu tư trong xây dựng hạ tầng giao thông và các hình thức huy động vốn:

* Nguồn vốn đầu tư:

Tổng vốn đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông được hình thành từ 5 nguồn

đó là: Vốn ngân sách nhà nước(bao gồm của nguồn vốn vay ODA, vốn viện trợ, tài trợ); Vốn tín dụng đầu tư; Vốn do các doanh nghiệp nhà nước đầu tư; Vốn đầu

tư trong dân cư và tư nhân; Vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài

- Nguồn vốn đầu tư từ NSNN( bao gồm cả vốn ODA, vốn viện trợ, tài trợ của quốc tế cho Chính phủ Việt Nam) có thể hiểu là nguồn vốn đầu tư công bao gồm: Vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức(ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư Đây

là nguồn vốn đầu tư chiếm tỷ trọng lớn được đầu tư trực tiếp cho kết cấu hạ tầng giao thông ở cả nông thôn và đô thị Nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước đóng vai trò hết sức quan trọng, tạo dựng nền tảng và điều kiện ban đầu để thu hút các nguồn vốn khác tập trung cho đầu tư phát triển hạ tầng giao thông

- Vốn tín dụng nhà nước được dùng để tài trợ toàn bộ hoặc tài trợ một phần cho các công trình kinh tế quan trọng, có hiệu quả và khả năng thu hồi vốn lớn

- Nguồn vốn của các doanh nghiệp nhà nước là từ vốn khấu hao cơ bản của các doanh nghiệp, trích lợi nhuận sau thuế cho đầu tư phát triển và một phần tự vay từ các tổ chức tín dụng…

- Vốn đầu tư trong dân cư và tư nhân đang ngày một tăng, nguồn vốn này còn hạn chế trong việc đầu tư vào hạ tầng giao thông, tuy nhiên trong giai đoạn hiện nay nguồn vốn này đang ngày càng tăng theo xu hướng xã hội hóa lĩnh vực giao thông vận tải

- Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài(FDI) hầu như chỉ đầu tư vào các lĩnh vực đem lại lợi nhuận cao và nhanh chóng thu hồi vốn nhưng không chú trọng đầu tư

12

vào lĩnh vực hạ tầng giao thông

Có thể minh họa vốn đầu tư phát triển toàn xã hội cho hạ tầng giao thông theo sơ đồ sau( Hình 1.2)

* Các hình thức huy động vốn cho đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông:

Để huy động vốn có các hình thức cơ bản sau:

Một là, phát hành trái phiếu: Đây là hình thức vay nợ trong đó thể hiện cam

kết của người phát hành sẽ thanh toán một số tiền xác định vào một thời gian cụ thể trong tương lai với một mức lãi suất nhất định cho người mua trái phiếu Đây là hình thức huy động vốn “nhàn rỗi” trong nhân dân, trong các doanh nhiệp tư nhân…

Hai là, đổi đất lấy hạ tầng: Tiêu biểu cho hình thức này là các dự án giao

thông được đầu tư theo hình thức BT( xây dựng – chuyển giao), nhà nước sẽ hoàn trả chi phí xây dựng hạ tầng giao thông cho nhà đầu tư bằng cách đối ứng một phần diện tích đất cho nhà đầu tư

Ba là, xã hội hóa lĩnh vực giao thông, đầu tư theo hình thức đối tác công tư

(PPP): là đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự

án kết cấu hạ tầng, cung cấp các dịch vụ công Tiêu biểu cho biện pháp này là việc thực hiện các dự án hạ tầng giao thông ký giữa nhà nước và các nhà đầu tư theo các hợp đồng: Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao(BOT); Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh(BTO)…Ở nước ta, đầu tư cho xây dựng hạ tầng giao thông bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước không thể đáp ứng được nhu cầu, còn vốn vay ưu đãi thì có hạn và càng khó thu hút hơn khi nền kinh tế nước ta phát triển đi lên Hình thức huy động vốn BOT, BTO tỏ ra rất hiệu quả vì xây dựng dự án bằng chính nguồn thu phát sinh từ quá trình kinh doanh, khai thác công trình

Bốn là, tiếp tục xây dựng đổi mới các thể chế chính sách, tạo môi trường

đầu tư thuận lợi, tận dụng tối đa các tiềm năng đặc thù của địa phương để thu hút nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào các công trình hạ tầng giao thông

Hình 1.2: Vốn đầu tư phát triển cho hạ tầng giao thông

(Nguồn: Tác giả điều tra tổng hợp)

1.2 Quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn NSNN

1.2.1 Dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn NSNN

1.2.1.1 Khái niệm

Dự án đầu tư từ NSNN là những dự án sử dụng nguồn vốn cấp phát từ nguồn

NSNN và được đầu tư vào lĩnh vực cụ thể Từ đó có thể định nghĩa như sau: Dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN là tập hợp các hoạt động sử dụng nguồn vốn từ NSNN

Vốn ngân sách

nhà nước( cả

ODA)

Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài(FDI)

Vốn đầu tư của nhân dân

Đầu tư cho phát triển hạ tầng đường sắt

Đầu tư cho phát triển hạ tầng đường thủy

Đầu tư cho phát triển hạ tầng đường biển

Đầu tư cho phát triển hạ tầng hàng không

1.2.1.2 Đặc điểm dự án đầu tư hạ tầng giao thông từ nguồn vốn NSNN

Dự án đầu tư hạ tầng giao thông sử dụng vốn NSNN có 2 nhóm đặc điểm cơ bản: nhóm đặc điểm của một dự án đầu tư, nhóm đặc điểm gắn với việc sử dụng vốn NSNN trong đầu tư hạ tầng giao thông Các đặc điểm này chi phối tới việc quản lý các dự án đầu tư

Nhóm đặc điểm của một dự án đầu tư thể hiện ở các điểm sau:

Một là, dự án có tính chu trình và được thực hiện theo một trình tự chặt chẽ

gồm: ý tưởng hình thành dự án, chuẩn bị dự án đầu tư, thực hiện dự án đầu tư, kết thúc đầu tư, bàn giao đưa vào sử dụng, vận hành các kết quả đầu tư và đánh giá kết thúc dự án

Hai là, dự án có mục tiêu rõ ràng Dự án đầu tư ngay từ giai đoạn hình thành

phải xác định rõ mục tiêu đầu tư Việc thực hiện dự án nhằm giải quyết được lợi ích

gì về kinh tế, xã hội, tài chính; ai được hưởng lợi từ dự án? Như vậy, bất kỳ một dự

án đầu tư nào được lập, thẩm định và phê duyệt đều phải bảo đảm tính mục đích

Ba là, dự án luôn có tính kết quả Kết quả của các dự án đầu tư có thể là các

công trình hay các sản phẩm có tính ứng dụng cụ thể

Bốn là, về nguồn lực bảo đảm cho dự án Để dự án đầu tư triển khai đạt được

các mục tiêu đầu tư thì cần phải bố trí nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực) cho dự

án ngay từ giai đoạn đầu tiên đến giai đoạn cuối cùng của chu trình dự án

Năm là, về chủ thể tham gia dự án Bất kỳ một dự án đầu tư nào đều có sự

tham gia của các chủ thể bao gồm: chủ đầu tư, các nhà thầu (xây lắp, tư vấn, cung cấp hàng hóa, dịch vụ), tổ chức tài trợ vốn và các cơ quan quản lý nhà nước

15

Sáu là, dự án bao giờ cũng được tồn tại trong một khoảng thời gian xác định

Thời gian dài hay ngắn tùy thuộc vào quy mô, mức độ, tính chất của dự án

Nhóm đặc điểm gắn với việc quản lý và sử dụng nguồn vốn NSNN trong đầu tư

hạ tầng giao thông

Một là, quá trình thực hiện dự án từ NSNN phải tuân thủ các nguyên tắc quản

lý và sử dụng NSNN Nguồn vốn cho các dự án đầu tư này là do NSNN cấp phát trực tiếp nên trong quá trình triển khai thực hiện dự án phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định về quản lý và sử dụng NSNN theo Luật ngân sách, từ việc bố trí kế hoạch vốn hàng năm, lập và điều chỉnh kế hoạch vốn, phân bổ vốn, thẩm tra và giao

kế hoạch vốn, thanh quyết toán vốn đầu tư

Hai là, việc sử dụng vốn của dự án từ NSNN thường là không có tính hoàn trả

trực tiếp, do chủ yếu đầu tư vào kết cấu hạ tầng, đổi mới cơ cấu kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng, khả năng thu hồi vốn là rất thấp hoặc không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp Hiệu quả của các dự án này chính là hiệu quả về mặt kinh tế, xã hội do các dự án này mang lại Vì vậy, việc đánh giá hiệu quả của dự án đầu tư từ NSNN đòi hỏi phải đánh giá tác động của dự

án một cách toàn diện cả về kinh tế, xã hội, văn hóa và môi trường

Ba là, dự án đầu tư từ NSNN thường có quy mô lớn, phục vụ cho các nhu cầu

chung của Nhà nước về kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng Các dự án này thường cần một lượng vốn rất lớn nên các tổ chức, cá nhân ngoài Nhà nước thường không đủ điều kiện về nguồn vốn để tham gia; Vì vậy, Nhà nước phải bố trí vốn NSNN để thực hiện các dự án đầu tư này

Bốn là, dự án đầu tư từ NSNN đáp ứng các mục tiêu trung và dài hạn của Nhà

nước, do đó việc lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư từ NSNN phải trên cơ sở chiến lược phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ

Năm là, trong đầu tư hạ tầng giao thông hầu hết, chủ đầu tư và người được thụ

hưởng kết quả đầu tư dự án đầu tư từ NSNN không phải là một do vậy thiếu động

cơ để đạt mục tiêu và áp lực kiểm soát, khó xác định trách nhiệm cá nhân Chủ đầu

16

tư sử dụng nguồn vốn NSNN để đầu tư không phải cho mình mà lại chuyển giao quyền quản lý và sử dụng cho đơn vị khác (người khác) nên khả năng lãng phí, thất thoát, tiêu cực là rất lớn nếu không được kiểm soát chặt chẽ Đặc điểm này đòi hỏi trong công tác quản lý dự án phải có quy trình, phương thức kiểm soát chặt chẽ, sử dụng phương thức quản lý hợp lý

Sáu là, việc sử dụng nguồn vốn của các dự án đầu tư từ NSNN chủ yếu bằng

cơ chế đại diện, ủy quyền: Nhà nước đại diện cho nhân dân quản lý, sử dụng vốn NSNN (chủ yếu từ nguồn thu thuế của nhân dân); các cơ quan nhà nước ở cấp cao (Chính phủ, Quốc hội) ủy thác việc quản lý, sử dụng vốn NSNN cho các Bộ, Ngành, các Tỉnh, Thành phố và tiếp tục phân cấp, ủy quyền cho các đơn vị cấp dưới thực hiện Do vậy, đây là một trong những nguyên nhân sâu xa dẫn đến dự án đầu

tư từ NSNN dễ bị thất thoát, lãng phí, tham nhũng nếu việc quản lý không tốt

Bảy là, sản phẩm của dự án hạ tầng giao thông có tính chất đơn chiếc Mỗi dự

án đều có quy mô, các hạng mục được thiết kế riêng theo yêu cầu và mục đích sử dụng của công trình Mỗi dự án đều có yêu cầu riêng về mặt kỹ thuật, công nghệ, quy phạm, độ an toàn, Vì vậy, yêu cầu về quản lý đối với các dự án thuộc lĩnh vực này là khác nhau đối với các các công trình khác nhau

Tám là, sản phẩm của các dự án hạ tầng giao thông có tính tổng hợp về khoa

học, kỹ thuật, trong một dự án có rất nhiều hạng mục công trình( đường, cầu, kè, hệ thống an toàn giao thông ); liên quan mật thiết và có tác động, ảnh hưởng tới nhiều ngành, nhiều vùng

1.2.1.3 Chu kỳ dự án đầu tư

Chu kỳ của dự án đầu tư là các giai đoạn mà dự án phải trải qua bắt đầu từ khi

dự án mới chỉ là quy hoạch của Chủ đầu tư cho đến khi dự án được hoàn thành chấm dứt hoạt động Chu kỳ của dự án đầu tư được xem xét trên ba khía cạnh: trình

tự công việc, kế hoạch vốn và kết quả theo trình tự của công việc

- Trên khía cạnh trình tự công việc:

17

Hình 1.3 Chu kỳ dự án đầu tư theo trình tự công việc

(Nguồn: Tác giả điều tra tổng hợp)

- Trên khía cạnh kế hoạch vốn, dự án đầu tư trải qua các giai đoạn sau:

Hình 1.4 Chu kỳ dự án đầu tư theo trình tự bố trí vốn

(Nguồn: Tác giả điều tra tổng hợp)

- Trên khía cạnh kết quả, dự án đầu tư trải qua các kết quả đầu tư theo trình tự sau (xem hình 1.5)

Hình 1.5 Chu kỳ dự án đầu tư theo trình tự kết quả

(Nguồn: Tác giả điều tra tổng hợp)

Trong các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước, trình tự dự án đầu tư được quy định bao gồm ba giai đoạn: chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và kết thúc, đưa vào khai thác sử dụng Trình tự đầu tư không đồng nhất với chu kỳ của dự án

Thực hiện

dự án đầu tư

Kết thúc, bàn giao

và đưa vào sử dụng

Khai thác, sử dụng (vận hành các kết quả đầu tư)

Đánh giá kết thúc

dự án đầu tư

dự án đầu tư

Vốn cho việc duy trì khai thác, sử dụng kết quả đầu tư

Báo cáo quyết toán vốn đầu tư hoàn thành;

Quyết định phê duyệt quyết toán

dự án hoàn thành

Báo cáo kết quả việc khai thác, sử dụng các kết quả dự

18

đầu tư; trình tự đầu tư chỉ dừng lại ở giai đoạn kết thúc dự án, đưa vào khai thác sử dụng - một giai đoạn trong chu kỳ dự án

1.2.2 Quản lý dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN

1.2.2.1 Khái niệm quản lý dự án đầu tư

Quản lý dự án là quá trình lập kế hoạch, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách được duyệt và đạt được các yêu cầu đã định về

kỹ thuật và chất lượng sản phẩm dịch vụ, bằng những phương pháp và điều kiện tốt nhất cho phép

Quản lý dự án đầu tư chính là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng quá trình đầu tư (bao gồm công tác chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc, đưa vào khai thác sử dụng và vận hành kết quả đầu tư cho đến khi thanh lý tài sản do đầu tư tạo ra) Quản lý dự án đầu tư là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng và áp dụng những hiểu biết, kỹ năng, công cụ, kỹ thuật vào hoạt động dự án nhằm đạt được những yêu cầu và mục tiêu mong muốn từ dự án

Quản lý dự án đầu tư bao gồm 3 giai đoạn chủ yếu:

Lập kế hoạch: Đây là giai đoạn xây dựng mục tiêu, xác định những công việc

cần được hoàn thành, nguồn lực cần thiết để thực hiện dự

Điều phối thực hiện dự án: Đây là quá trình phân phối nguồn lực bao gồm tiền vốn,

lao động, thiết bị và đặc biệt quan trọng là điều phối và quản lý tiến độ thời gian

Giám sát: Là quá trình theo dõi kiểm tra tiến trình dự án, phân tích tình hình

thực hiện, báo cáo hiện trạng và đề xuất biện pháp giải quyết những vướng mắc trong quá trình thực hiện Các giai đoạn của quá trình quản lý dự án hình thành một chu trình năng động từ việc lập kế hoạch đến điều phối thực hiện và giám sát, sau

đó phản hồi cho việc tái lập kế hoạch dự án như trình bày trong hình 1.6:

Điều phối thục hiện

* Bố trí tiến độ thời gian

* Phân phối nguồn lực

* Phân phối các hoạt động

1.2.2.2 Mục tiêu của quản lý dự án

Mục tiêu cơ bản của quản lý dự án là hoàn thành các công việc dự án theo đúng yêu cầu kỹ thuật và chất lƣợng, trong phạm vi ngân sách đƣợc duyệt và theo tiến độ thời gian cho phép Ba mục tiêu này liên quan chặt chẽ với nhau và có thể biểu diễn theo công thức sau:

dự án, các nhà quản lý mong muốn đạt đƣợc một cách tốt nhất tất cả các mục tiêu

20

đặt ra Tuy nhiên, thực tế không đơn giản Dù phải đánh đổi hay không đánh đổi mục tiêu, các nhà quản lý hy vọng đạt được sự kết hợp tốt nhất giữa các mục tiêu của quản lý dự án như thể hiện trong hình 1.7

1.2.2.3 Vai trò của quản lý dự án

Công tác quản lý dự án có những tác dụng chủ yếu sau:

- Quản lý, điều hành dự án đi đúng mục tiêu đã đề ra

- Liên kết tất cả các hoạt động, các công việc của dự án

- Tạo điều kiện thuận lợi cho việc liên hệ thường xuyên, gắn bó giữa các nhóm dự án với khách hàng và các nhà cung cấp đầu vào cho dự án

- Tăng cường sự hợp tác giữa các thành viên và chỉ rõ trách nhiệm của các thành viên tham gia dự án

- Tạo điều kiện phát hiện sớm những khó khăn, vướng mắc nảy sinh và điều chỉnh kịp thời trước những thay đổi hoặc điều kiện không dự đoán được

- Tạo ra sản phẩm và dịch vụ có chất lượng cao, đáp ứng đúng tiến độ và tiết kiệm chi phí

21

1.2.2.4 Mô hình quản lý dự án đầu tư

Có nhiều mô hình tổ chức quản lý dự án, căn cứ vào điều kiện năng lực của cá nhân, tổ chức và yêu cầu của dự án, có thể chia hình thức tổ chức quản lý dự án thành 2 nhóm chính là hình thức thuê tư vấn quản lý dự án (gồm mô hình tổ chức theo hình thức chủ nhiệm điều hành dự án và mô hình chìa khóa trao tay) và hình thức chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án

* Mô hình chủ đầu tư trực tiếp quản lý thực hiện dự án

Mô hình chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án là mô hình quản lý dự án mà chủ đầu tư hoặc tự thực hiện dự án (tự sản xuất, tự xây dựng, tự tổ chức giám sát và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật) hoặc chủ đầu tư lập ra ban quản lý dự án để quản

lý việc thực hiện các công việc dự án theo sự ủy quyền

Mô hình này thường được áp dụng cho các dự án quy mô, kỹ thuật gần với chuyên môn sâu của chủ đầu tư, đồng thời chủ đầu tư có đủ năng lực chuyên môn

và kinh nghiệm quản lý dự án Ban quản lý dự án được đồng thời quản lý nhiều dự

án khi có đủ năng lực và được chủ đầu tư cho phép

Có bộ máy đủ năng lực Chủ đầu tư lập ra

22

* Mô hình chủ nhiệm điều hành dự án

Là mô hình tổ chức quản lý trong đó chủ đầu tƣ giao cho ban quản lý dự án chuyên ngành hoặc thuê một tổ chức tƣ vấn quản lý có đủ điều kiện, năng lực chuyên môn phù hợp với quy mô, tính chất của dự án làm chủ nhiệm điều hành, quản lý việc thực hiện dự án Mô hình này áp dụng cho những dự án quy mô lớn, tính chất kỹ thuật phức tạp

Hình 1.9 Mô hình chủ nhiệm điều hành dự án

(Nguồn: [13, tr.37])

Ngoài ra còn có các mô hình quản lý dự án khác nhƣ:

- Mô hình chìa khoá trao tay

- Mô hình tự thực hiện dự án

- Mô hình quản lý dự án đầu tƣ theo chức năng

- Mô hình tổ chức chuyên trách quản lý dự án

- Mô hình quản lý dự án theo ma trận…

* Những căn cứ lựa chọn mô hình quản lý dự án đầu tƣ

Để lựa chọn mô hình quản lý dự án cần dựa vào những nhân tố cơ bản nhƣ quy

mô dự án, thời gian thực hiện, công nghệ sử dụng, độ bất định và rủi ro của dự án, địa điểm thực hiện dự án, nguồn lực và chi phí cho dự án, số lƣợng dự án thực hiện

23

trong cùng thời kỳ và tầm quan trọng của nó Ngoài ra cũng cần phân tích các tham

số quan trọng khác là phương thức thống nhất các nỗ lực, cơ cấu quyền lực, mức độ ảnh hưởng và hệ thống thông tin

1.2.3 Nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn NSNN

Hiện nay có nhiều cách tiếp cận và các quan niệm khác nhau về nội dung quản

lý dự án đầu tư, trong luận văn này đề cập đến 2 quan điểm cơ bản:

Quan điểm thứ nhất, hoạt động quản lý dự án đầu tư gồm 9 lĩnh vực cần được

thực hiện là: lập kế hoạch tổng quan, quản lý phạm vi, quản lý thời gian, quản lý chi phí, quản lý chất lượng, quản lý nhân lực, quản lý thông tin, quản lý rủi ro, quản lý hợp đồng và hoạt động mua bán

Quan điểm thứ hai, nội dung hoạt động quản lý dự án theo chu kỳ, theo đó

quản lý dự án đầu tư được chia thành 4 giai đoạn: giai đoạn xây dựng ý tưởng, giai đoạn phát triển, giai đoạn thực hiện và giai đoạn kết thúc

Trên cơ sở kế thừa ưu điểm của các cách tiếp cận trên, và theo trình tự hoạt động quản lý dự án xây dựng hạ tầng giao thông hiện nay, luận văn tiếp cận nội dung quản lý dự án theo trình tự thời gian bao gồm: lập dự án đầu tư; thẩm định dự

án đầu tư và ra quyết định đầu tư; lập kế hoạch thực hiện dự án đầu tư; quản lý đấu thầu; công tác giám sát và kiểm soát thực hiện dự án; kết thúc, nghiệm thu, bàn giao

và quyết toán dự án

1.2.3.1 Lập dự án đầu tư

Quá trình lập dự án đầu tư được tiến hành qua 3 giai đoạn: nghiên cứu các cơ hội đầu tư, nghiên cứu tiền khả thi, nghiên cứu khả thi

* Giai đoạn nghiên cứu cơ hội đầu tư

Đây là giai đoạn đầu tiên trong việc hình thành ý tưởng về một dự án đầu tư, người ta còn gọi đây là giai đoạn nghiên cứu cơ hội đầu tư Mục đích của giai đoạn này là để trả lời câu hỏi có hay không cơ hội đầu tư, phải được dựa vào các căn cứ khoa học, đó là:

24

- Chiến lược phát triển kinh tế xã hội, văn hóa của cả nước, của từng vùng

lãnh thổ, chiến lược phát triển sản xuất kinh doanh, dịch vụ của ngành,

- Nhu cầu thực tế của xã hội đối với sản phẩm, dịch vụ cụ thể

- Tiềm năng sẵn có và có thể khai thác để thực hiện dự án

- Những kết quả và hiệu quả sẽ đạt được khi thực hiện dự án đầu tư

Giai đoạn này nếu được thực hiện đầy đủ sẽ là nền tảng cho giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi, là giai đoạn chuẩn bị những tài liệu, những thông tin tham khảo cho giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi

* Giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi

Mục đích nghiên cứu tiền khả thi nhằm loại bỏ các dự án bấp bênh (về thị trường, về kỹ thuật), những dự án mà kinh phí đầu tư quá lớn, mức sinh lợi nhỏ, hoặc không thuộc loại ưu tiên trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Nội dung nghiên cứu tiền khả thi bao gồm các vấn đề sau đây:

- Nghiên cứu về sự cần thiết phải đầu tư, các điều kiện thuận lợi và khó khăn

- Dự kiến quy mô đầu tư, hình thức đầu tư

- Phân tích, lựa chọn sơ bộ về công nghệ, kỹ thuật và các điều kiện cung cấp vật tư thiết bị, nguyên liệu, năng lượng, dịch vụ, hạ tầng

- Phân tích, lựa chọn sơ bộ các phương án thực hiện

- Xác định sơ bộ tổng mức đầu tư, phương án huy động các nguồn vốn, khả năng hoàn vốn và trả nợ, thu lãi

- Tính toán sơ bộ hiệu quả đầu tư về mặt kinh tế xã hội của dự án

- Xác định tính độc lập khi vận hành, khai thác của các dự án thành phần hoặc tiểu dự án

* Giai đoạn nghiên cứu khả thi

Đây là bước sàng lọc lần cuối cùng để lựa chọn được dự án tối ưu Sản phẩm cuối cùng của nghiên cứu khả thi là báo cáo nghiên cứu khả thi hay dự án đầu tư Nội dung chủ yếu của báo cáo này bao gồm:

- Những căn cứ để xác định sự cần thiết phải đầu tư

- Lựa chọn hình thức đầu tư

25

- Chương trình sản xuất và các yếu tố phải đáp ứng

- Các phương án địa điểm cụ thể phù hợp với quy hoạch xây dựng

- Phương án giải phóng mặt bằng, kế hoạch tái định cư

- Phân tích lựa chọn phương án kỹ thuật, công nghệ

- Các phương án kiến trúc, giải pháp xây dựng, thiết kế sơ bộ của các phương

án đề nghị lựa chọn, giải pháp quản lý và bảo vệ môi trường

- Xác định rõ nguồn vốn, khả năng tài chính, tổng mức đầu tư và nhu cầu vốn theo tiến độ, phương án hoàn trả vốn đầu tư

- Phương án quản lý khai thác dự án và sử dụng lao động

- Phân tích hiệu quả đầu tư

- Các mốc thời gian chính thực hiện đầu tư

- Kiến nghị hình thức quản lý thực hiện dự án

- Xác định chủ đầu tư

- Mối quan hệ và trách nhiệm của các cơ quan liên quan đến dự án

Trong lĩnh vực hạ tầng giao thông trong giai đoạn nghiên cứu khả thi ngoài các tài liệu thu thập được còn phải tiến hành các công tác khảo sát, thăm dò, điều tra thực tế( đo đạc sơ bộ địa hình, thăm dò sơ bộ địa chất, điều tra thủy văn ) để lấy tài liệu nghiên cứu, lập dự án

Hồ sơ báo cáo nghiên cứu khả thi( dự án đầu tư) này sẽ được trình lên cấp quản lý có thẩm quyền để thẩm định và phê duyệt cho phép thực hiện dự án nếu đủ điều kiện

1.2.3.2 Thẩm định dự án đầu tư và ra quyết định đầu tư

Thẩm định dự án đầu tư nhằm xác định tính khả thi của dự án đầu tư và thường bao gồm những nội dung cơ bản sau:

26

- Thẩm định sự phù hợp của dự án đầu tư với các văn bản pháp quy của nhà nước, các quy định, chế độ khuyến khích ưu đãi

- Thẩm định nhu cầu sử dụng đất, tài nguyên, khả năng giải phóng mặt bằng

* Thẩm định khía cạnh thị trường của dự án

Xem xét tính đầy đủ, tính chính xác trong từng nội dung phân tích nhu cầu thị trường về sản phẩm của dự án:

+ Kết luận khái quát về mức độ thỏa mãn nhu cầu thị trường tổng thể về sản phẩm của dự án

+ Kiểm tra tính hợp lý trong việc xác định thị trường mục tiêu của dự án + Đánh giá sản phẩm của dự án

+ Đánh giá cơ sở dữ liệu, các phương pháp phân tích, dự báo cung cầu thị trường về sản phẩm của dự án

+ Xem xét khả năng cạnh tranh, chiếm lĩnh thị trường về sản phẩm của dự án

* Thẩm định khía cạnh kỹ thuật

- Thẩm định sự cần thiết của dự án: xác định mức độ cấp thiết của dự án đối với ngành và đối với nền kinh tế; xem xét sự phù hợp của dự án với quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn

- Thẩm định quy mô của dự án: thẩm định mức độ phù hợp giữa quy mô dự án, công suất sử dụng với khả năng chấp nhận sản phẩm của thị trường, với khả năng đáp

ứng vốn, máy móc thiết bị cũng như khả năng quản lý dự án của các nhà quản lý

- Thẩm định công nghệ và trang thiết bị: Đánh giá mức độ phù hợp của công

nghệ, thiết bị mà dự án lựa chọn, xác định rõ căn cứ lựa chọn công nghệ, máy móc thiết bị, mức độ đảm bảo về chuyển giao công nghệ, lắp đặt, bảo hành chạy thử, phụ tùng thay thế

- Thẩm định phương án địa điểm xây dựng: kiểm tra mức độ thuận tiện về nguồn nguyên liệu, hệ thống giao thông, cơ sở hạ tầng, diện tích đất sử dụng; mức độ đảm bảo vệ sinh môi trường sinh thái, phương án xử lý chất thải, phòng chống cháy nổ, an toàn lao động, mức độ đền bù giải phóng mặt bằng, kế hoạch tái định cư

27

- Thẩm định phương án kiến trúc: mức độ đáp ứng tiêu chuẩn kỹ thuật, độ bền vững, việc áp dụng quy chuẩn xây dựng, tiêu chuẩn xây dựng

* Thẩm định khía cạnh kinh tế xã hội của dự án

Thẩm định kinh tế xã hội là một nội dung quan trọng của thẩm định dự án nhằm đánh giá lại hiệu quả của dự án trên giác độ toàn bộ nền kinh tế Nội dung này thường được đặc biệt chú trọng đối với các dự án sử dụng vốn NSNN

- Đánh giá rủi ro trong dự án: đánh giá khả năng xẩy ra của một biến cố không chắc chắn trong các giai đoạn của dự án Rủi ro tiềm ẩn trong mọi giai đoạn của dự án Do vậy, thẩm định đúng rủi ro sẽ tạo điều kiện thực hiện dự án đúng như đã định

* Thẩm định về phương diện tổ chức, quản lý thực hiện dự án

- Xem xét hình thức tổ chức quản lý dự án

- Xem xét cơ cấu, trình độ tổ chức vận hành của dự án

- Đánh giá nguồn nhân lực của dự án

Thẩm quyền quyết định đầu tư các nhóm dự án theo quy định của pháp luật

1.2.3.3 Lập kế hoạch thực hiện dự án

* Thiết kế chi tiết

Sau khi dự án đầu tư được phê duyệt, thì công việc tiếp theo là thực hiện thiết kế chi tiết, việc thiết kế chi tiết được phân làm 2 loại thiết kế: Thiết kế bản vẽ thi công, dự toán đối với dự án nhóm B; Thiết kế kỹ thuật và thiết kế kỹ thuật thi công, tổng dự toán đối với dự án nhóm A

28

Giai đoạn này bao gồm các công việc chủ yếu sau:

- Xác định các hoạt động cơ bản, phân chia nhiệm vụ, xác định nguồn lực dùng cho dự án để thực hiện các công việc đó

- Xác định rõ các yêu cầu về kỹ thuật: nhu cầu lao động kỹ thuật, hoàn chỉnh

hồ sơ, bản vẽ thiết kế chi tiết và qui cách kỹ thuật cho việc xây dựng

- Lên kế hoạch và thời gian biểu thực hiện dự án và kế hoạch đề phòng bất trắc…tổng hợp thành kế hoạch chính thức

Giai đoạn thiết kế chi tiết nhằm để tăng cường độ chính xác của mọi dữ kiện

đã được sử dụng trong phần dự án đầu tư trước đó để sao cho kế hoạch thực hiện dự

án chính thức có thể được xây dựng Trong giai đoạn này, không những hoàn tất về mặt thiết kế vật chất mà còn lên kế hoạch quản lý hành chính, vận hành sản xuất và tiếp thị cho dự án… Nếu đáp ứng được thì chuyển sang giai đoạn thực hiện dự án

* Thực hiện dự án

Thực hiện dự án bao gồm:

- Điều phối và phân bổ nguồn lực để thực hiện dự án

- Thành lập nhóm thực hiện dự án bao gồm các nhà chuyên môn và kỹ thuật để tiến hành điều phối các chuyên gia tư vấn, các nhà thầu, các nhà cung cấp thiết bị, vật tư…

- Bổ nhiệm quản trị dự án gắn với việc giao trách nhiệm và quyền hạn quản lý

dự án một cách rõ ràng

- Lập thời gian biểu thực hiện dự án cũng như xây dựng qui chế kiểm tra và báo cáo để nắm thông tin cung cấp cho các cấp quản lý để ra quyết định liên quan đến quá trình thực hiện dự án

- Tuyển chọn các nhà thầu, tư vấn thực hiện dự án và ký kết hợp đồng kinh tế

- Quản lý, giám sát quá trình xây dựng, lắp đặt trong các lĩnh vực: Chất lượng, tiến độ, chi phí, an toàn lao động, vệ sinh môi trường, phòng chống cháy nổ

- Nghiệm thu và bàn giao công trình

1.2.3.4 Quản lý đấu thầu

Đấu thấu là quá trình lựa chọn nhà thầu để ký kết và thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp; lựa chọn nhà