NGHIÊN CỨU ĐỀ XUẤTCƠ CHẾ XÃ LÀM CHỦ ĐẦU TƯTRONG CHƯƠNG TRÌNH 135

ỦY BAN DÂN TỘC DỰ ÁN VIE/02/001 NGHIÊN CỨU ĐỀ XUẤT CƠ CHẾ XÃ LÀM CHỦ ĐẦU TƯ TRONG CHƯƠNG TRÌNH 135 GIAI ĐOẠN II (2006-2010) (Bản thảo lần 1) HÀ NỘI, 12-2006 LỜI CẢM ƠN Bản báo cáo nghiên cứu đề xuất chế xã làm chủ đầu tư chương trình 135 giai đoạn II (2006-2010) thực nhóm nghiên cứu bao gồm đại diện Vụ Chính sách Dân tộc thuộc Ủy ban Dân tộc chuyên gia tư vấn Viện Khoa học Xã hội Việt Nam Nhóm chuyên gia tư vấn quốc tế gồm ông Bernard Wyler (Cố vấn quản lý chương trình) ơng Ngơ Huy Liêm (chun gia tư vấn UNDP) tham gia hỗ trợ việc chuẩn bị báo cáo Văn phòng Dự án VIE 02/001 UỶ ban Dân tộc cung cấp tài kỹ thuật cho nghiên cứu Để hồn thành báo cáo này, nhóm tư vấn tiến hành nghiên cứu nhiều tài liệu đánh giá khía cạnh khác chương trình năm 2006, kết hợp với nghiên cứu thực địa Tổng số 243 người bao gồm cán nhân dân cấp từ tỉnh tới thôn tham gia họat động tham vấn khác Các chuyến làm việc thực địa dược tiến hành xã huyện Chư Păh tỉnh Gia Lai huyện Điện Biên Đông tỉnh Điện Biên Đại diện 50 xã tỉnh tham vấn hình thức khác hội thảo, vấn, trả lời vào phiếu lấy ý kiến Nhóm nghiên cứu chân thành biết ơn hợp tác hỗ trợ quyền, Ban Chỉ đạo chương trình 135 giai đoạn II hai huyện hai tỉnh; quyền ngành, đoàn thể xã hai tỉnh Gia Lai Điện Biên tích cực tham gia vào họat động tham vấn Nhóm nghiên cứu đặc biệt biết ơn Ủy ban Dân tộc, Ban Dân tộc hai tỉnh Gia Lai Điện Biên, Phòng Dân tộc huyện Chư Păh Điện Biên Đông đặc biệt ông Triệu Tài Lâm, TS Tạ Đình Chính nhiệt tình tham gia tổ chức có hiệu cho nhóm tư vấn làm việc thực địa hoàn cảnh cuối năm địa phương khó khăn thời gian nhân Bản thảo lần thứ báo cáo trình bày hội thảo tổ chức cấp trung ương trước đại diện số quan thuộc Chính phủ Việt Nam, đại diện UNDP nhà tài trợ, NGO quốc tế Chúng xin chân thành cảm ơn đóng góp ý kiến xây dựng quý báu, nhằm hoàn thiện cho báo cáo vị đại biểu Cuối cùng, xin cảm ơn quan tâm, giúp đỡ UNDP Hà Nội Ban Quản lý Dự án VIE/02/001 trung ương việc hỗ trợ kỹ thuật tài Cảm ơn cán bộ, nhân viên Văn phòng Dự án VIE/02/001 cung cấp tài liệu, báo cáo đánh giá nhiều mặt chương trình 135 thời gian qua hỗ trợ tích cực cơng tác hậu cần để nhóm tư vấn thực chuyến thực địa đảm bảo kế hoạch Bản báo cáo chắn cịn nhiều khiếm khuyết Nhóm tư vấn đại diện cho đoàn nghiên cứu soạn thảo báo cáo sẵn sàng đón nhận cảm ơn ý kiến góp ý cố vấn, chuyên gia, cán quản lý cấp để hoàn chỉnh báo cáo Mọi ý kiến góp ý xin gửi địa sau: Đào Huy Khuê: daokhuevdt2005@yahoo.com Đặng Minh Ngọc: dmngoc@gmail.com CÁC CHỮ VIẾT TẮT BQLDA BGS CĐT CSHT CT DA DFID ĐBKK GD&ĐT HĐND HTX KH&ĐT KBNN KTXH MIS MTQG NN&PTNT PAC PTSX QĐ SEDEMA TP TTCX UBND UBDT UNDP XD XDCB XĐGN Ban Quản lý dự án Ban giám sát Chủ đầu tư Cơ sở hạ tầng Chương trình Dự án Cơ quan Phát triển quốc tế Anh Đặc biệt khó khăn Giáo dục Đào tạo Hội đồng nhân dân Hợp tác xã Kế hoạch Đầu tư Kho bạc nhà nước Kinh tế xã hội Hệ thống thông tin quản lý Mục tiêu quốc gia Nơng nghiệp phát triển nơng thơn Nhóm đối tác hỗ trợ xã nghèo Phát triển sản xuất Quyết định Chương trình phát triển kinh tế xã hội cho xã đặc biệt khó khăn vùng núi vùng đồng bào dân tộc thiểu số Trưởng phòng Trung tâm cụm xã Ủy ban nhân dân Ủy ban Dân tộc Chương trình phát triển Liên Hiệp Quốc Xây dựng Xây dựng Xóa đói giảm nghèo MỤC LỤC LỜI CẢM ƠN .2 CÁC CHỮ VIẾT TẮT .3 TÓM TẮT PHẦN MỞ ĐẦU 15 BỐI CẢNH MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CẤU TRÚC BÁO CÁO NHỮNG HẠN CHẾ 15 16 17 18 18 18 PHẦN MÔI TRƯỜNG THUẬN LỢI ĐỂ XÃ LÀM CHỦ ĐẦU TƯ, SỰ THÚC ĐẨY VÀ QÚA TRÌNH ĐƯA RA QUYẾT ĐỊNH CHO XÃ LÀM CHỦ ĐẦU TƯ 19 2.1 CÁCH HIỂU Ý NGHĨA CÁC CỤM TỪ “CHỦ ĐẦU TƯ” VÀ “XÃ LÀM CHỦ ĐẦU TƯ” 19 2.1.1 Cán cấp xã hiểu ý nghĩa cụm từ “chủ đầu tư” “xã làm chủ đầu tư” 19 2.1.2 Các lĩnh vực, loại hình dự án đầu tư phân cấp cho xã làm chủ đầu tư CT 135 giai đoạn II 20 2.2 MÔI TRƯỜNG THUẬN LỢI ĐỂ XÃ LÀM CHỦ ĐẦU TƯ 23 2.2.1 Môi trường thuận lợi yếu tố hỗ trợ xã làm chủ đầu tư 23 2.2.2 Những yếu tố hạn chế xã trở thành chủ đầu tư .24 2.3 QUÁ TRÌNH ĐƯA RA QUYẾT ĐỊNH CHO XÃ LÀM CHỦ ĐẦU TƯ 27 2.3.1 Lộ trình phân cấp cho xã làm chủ đầu tư 27 2.3.2 Quy trình xây dựng lộ trình phân cấp cho xã làm chủ đầu tư 29 2.3.3 Xã tự thúc đẩy qúa trình làm chủ đầu tư 30 PHẦN KẾ HOẠCH TỔNG THỂ ĐỂ HỖ TRỢ CHO VIỆC XÁC ĐỊNH XÃ LÀM CHỦ ĐẦU TƯ VÀ PHÂN CẤP QUYỀN LÀM CHỦ ĐẦU TƯ CHO XÃ 31 3.1 KẾ HOẠCH TỔNG THỂ ĐỂ HỖ TRỢ CHO VIỆC XÁC ĐỊNH XÃ LÀM CHỦ ĐẦU TƯ 31 3.1.1 Bộ tiêu chí đánh giá lực làm chủ đầu tư cấp xã .31 3.1.2 Sử dụng tiêu chí đề xuất 40 3.1.3 Các biện pháp xây dựng lực cần thiết để hỗ trợ xã chưa đủ lực làm chủ đầu tư 41 3.1.4 Các biện pháp để hỗ trợ xã làm chủ đầu tư quản lý có hiệu nguồn vốn .46 3.1.5 Vai trò cấp tỉnh huyện việc hỗ trợ trình xã làm chủ đầu tư 48 3.1.6 Các bước thực kế hoạch tổng thể 49 3.2 HƯỚNG DẪN QUY TRÌNH THỰC HIỆN XÃ LÀM CHỦ ĐẦU TƯ CHO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 51 3.2.1 Quy trình xét chọn xã làm chủ đầu tư .51 3.2.2 Những nguyên tắc hướng dẫn thể chế, lập kế hoạch, thiết kế, thực hiện, giám sát, quản lý xã làm chủ đầu tư CT 135 giai đoạn II 51 PHẦN KHUYẾN NGHỊ 56 TÀI LIỆU THAM KHẢO .58 PHỤ LỤC 60 PHỤ LỤC PHƯƠNG PHÁP LÀM VIỆC TẠI THỰC ĐỊA PHỤ LỤC BỘ CÔNG CỤ KHẢO SÁT ĐỊNH TÍNH PHỤ LỤC DANH SÁCH ĐỐI TƯỢNG PHỎNG VẤN VÀ HỘI THẢO 60 63 68 PHỤ LỤC ĐIỀU KHOẢN THAM CHIẾU CHO DỊCH VỤ TƯ VẤN QUỐC GIA TRONG VIỆC ĐỀ XUẤT CƠ CHẾ XÃ LÀM CHỦ ĐẦU TƯ CHƯƠNG TRÌNH 135 GIAI ĐOẠN II (TRÍCH) 71 Trưởng nhóm chuyên gia tư vấn 72 TĨM TẮT Mơi trường thuận lợi yếu tố hỗ trợ xã làm chủ đầu tư Đã có mơi trường pháp lý thuận lợi cho việc phân cấp phân quyền quản lý cho xã Khi trao quyền cho xã làm chủ đầu tư, cấp tỉnh huyện có nhiều hỗ trợ quan trọng để giúp xã Các nguyên tắc chế vận hành CT 135 đánh giá đầy đủ, rõ ràng, dễ thực Cơ chế quản lý, điều hành CT 135 thực theo chế đặc biệt, phù hợp với khả cán đồng bào dân tộc xã ĐBKK Vốn chương trình GĐ II cung cấp từ nhiều nguồn có mức đầu tư lớn so với GĐ I Xã tích lũy số kinh nghiệm làm chủ đầu tư Trình độ, lực cán cấp xã cộng đồng nâng lên thông qua việc tham dự nhiều khóa tập huấn CT 135 chương trình, dự án khác địa bàn Những yếu tố hạn chế xã trở thành chủ đầu tư Quản lý đầu tư phân cấp cấp xã nước ta giai đoạn ban đầu, có tính chất thí điểm Một số xã tham gia làm chủ đầu tư thực chất hình thức, cơng việc cấp huyện nắm giữ Một số địa phương, số cán cấp chưa tin tưởng vào khả xã, chưa muốn phân cấp cho xã làm chủ đầu tư Cấp xã thiếu cán chuyên mơn có lực trình độ, lực cán cấp xã chưa đủ điều kiện để quản lý, tổ chức, triển khai thực dự án, chưa nắm vững trình tự, thủ tục cần phải làm chủ đầu tư, chủ dự án kế tốn Cán xã thường khơng ổn định Việc thực quy chế dân chủ sở số xã cịn yếu mang tình hình thức Đặc thù cơng trình CSHT xã ĐBKK thường nhỏ, phân tán, khó khăn cho việc lấy ý kiến người dân suốt trình thực Các cộng đồng cô lập với mặt địa lý khác biệt nhiều mặt văn hố Trình độ học vấn, khả đọc viết làm tính cịn thấp rào cản ngơn ngữ tạo khó khăn cho tham gia cộng đồng vào thực dự án Những cơng trình, dự án xã làm chủ đầu tư Đa số ý kiến tham vấn cho xã làm chủ đầu tư dự án PTSX dự án xây dựng CSHT quy mô nhỏ quy định Thông tư liên tịch số 676 Trong tiểu dự án có số ý kiến cho xã làm chủ đầu tư mà giao cho huyện tỉnh Dường cán cấp, cán cấp xã tỉnh Điện Biên thiếu tự tin đối việc xã làm chủ đầu tư so với cán Gia Lai Lộ trình xã làm chủ đầu tư Khung lộ trình cho xã làm chủ đầu tư hàng năm cần thiết, nhiên tỷ lệ % hàng năm trung ương nên định hướng, cần giao cho tỉnh vào tình hình cụ thể địa phương để xác định Có tỉnh khơng chắn tất xã thuộc chương trình làm chủ đầu tư xây dựng CSHT vào năm 2010 Để xây dựng lộ trình phân cấp cho xã, theo ý kiến tỉnh, cần theo quy trình: - UBND xã tự xây dựng lộ trình hàng năm cách hợp lý dựa sở khả bối cảnh xã báo cáo cho cấp huyện tổng hợp, xem xét - Cấp huyện, cụ thể Phòng Dân tộc huyện tổng hợp từ xã chương trình kết hợp với điều kiện huyện, xây dựng lộ trình cho huyện báo cáo lên tỉnh - Cấp tỉnh, cụ thể Ban Dân tộc tỉnh tổng hợp danh sách huyện có xã chương trình kết hợp với điều kiện tỉnh, xây dựng lộ trình cho tỉnh báo cáo lên UBDT Mục tiêu phấn đấu đến năm 2010, tất xã chương trình đầu làm chủ đầu tư dự án phát triển CSHT dự án PTSX Cấp tỉnh tham khảo cách phân loại xã thành nhóm đề xuất “Đánh giá dự án hạ tầng sở nông thôn dựa vào cộng đồng (CBRIP) dự án giảm nghèo tỉnh Miền núi phía Bắc (NMPRP)” có cải tiến cho phù hợp đặc điểm xã chương trình theo bảng đây: Các số lực xép loại xã Xã loại 1 Xã chưa có kinh nghiệm quản lý dự án đầu tư; Kế tóan xã đào tạo thiếu kinh nghiệm; Ban giám sát xã thành lập, chưa đào tạo bản; Các cán chuyên môn xã chưa có kinh nghiệm vấn đề mua sắm, thiết kế kỹ xây dựng; Xã loại 2 Xã có số kinh nghiệm quản lý dự án đầu tư; Kế tốn xã đào tạo và/hoặc có vài năm kinh nghiệm; Ban giám sát xã đào tạo bản; Các cán chuyên môn xã đào tạo mua sắm, thiết kế kỹ xây dựng khác Xã loại 3 Xã có kinh nghiệm tốt quản lý dự án đầu tư; Kế toán xã có trung cấp có kinh nghiệm; Ban giám sát xã đào tạo nâng cao kỹ giám sát kỹ thuật; Các cán chuyên mơn xã có kinh nghiệm thực tiễn có đủ lực quản lý Loại hình mức độ hoạt động đồng tư DA phát triển sản xuất Xã huyện làm chủ đầu tư Xã làm chủ đầu tư Xã làm chủ đầu tư DA phát triển CSHT (qui mô nhỏ, thiết kế, xây dựng O&M đơn giản) Xã huyện làm chủ đầu tư Xã làm chủ đầu tư Xã làm chủ đầu tư Phương thức đấu thầu Hợp đồng có tham gia người dân – công trình nhỏ địa phương quản lý xây dựng 100% DA phát triển CSHT (Thiết kế kỹ thuật, xây dựng O&M thấp) Huyện làm chủ đầu tư Phương thức đấu thầu Các hợp đồng có tham gia cộng đồng khác đấu thầu cạnh tranh có giới hạn /Qui trình cơng trình nhỏ (với báo giá) DA phát triển CSHT (Thiết kế kỹ thuật, xây dựng O&M trung bình) Huyện làm chủ đầu tư Xã làm chủ đầu tư Huyện làm chủ đầu tư Xã làm chủ đầu tư Xã làm chủ đầu tư Các biện pháp chủ yếu để xây dựng lực cần thiết cho xã làm chủ đầu tư nên bao gồm: • Có lộ trình cho phân cấp cho xã, kết hợp với tăng cường lực nâng cao tính tự tin cho cán xã Phân cấp cho xã bước tiểu dự án có quy mơ nhỏ, quy trình thủ tục đơn giản, mức vốn đầu tư nhỏ đến tiểu dự án có quy mơ lớn hơn, quy trình thủ tục phức tạp mức vốn cao dần • Bộ máy Ban QLDA xã Ban Giám sát xã phải xây dựng họat động có hiệu Các tổ chức bao gồm đại diện lãnh đạo xã đại diện thơn bản, có nam giới phụ nữ nhóm người nghèo Chức năng, nhiệm vụ tổ chức phải quy định rõ ràng, bao gồm vai trò phối hợp lồng ghép nguồn lực từ dự án chương trình khác • Có kế hoạch tồn diện hệ thống để đào tạo nâng cao lực cho cán bộ, công chức xã, thôn Đào tạo theo hai hình thức “cơ bản” “chuyên sâu” cho thành viên Ban QLDA Ban Giám sát xã suốt thời gian Chương trình • Củng cố lực cho quan liên quan cấp huyện tỉnh để hỗ trợ cấp xã làm chủ đầu tư Những quan tham gia Ban đạo CT 135 tỉnh huyện cần tập huấn nâng cao lực quản lý, đạo chương trình Bộ tiêu chí xác định xã làm chủ đầu tư Bộ tiêu chí đánh giá lực xã làm chủ đầu tư bao gồm tiêu chí, bao gồm lực cá nhân lãnh đạo, cộng đồng, hệ thống trị mức độ chịu trách nhiệm tài Qua tham vấn 243 cán cấp hai tỉnh, tiêu chí đa số cán chấp nhận Bảng Bộ tiêu chí đánh giá lực làm chủ đầu tư cấp xã TT 1.1 Các tiêu chí Năng lực cán Trình độ học vấn, chun mơn trị - Chủ dự án: + CT UBND + PCT UBND phụ trách kinh tế + Học vấn tốt nghiệp THCS; + Sơ cấp trị trở lên - Kế tốn: + trung cấp + sơ cấp có kinh nghiệm - CB chun mơn: địa chính-xây dựng; giao thơng thủy lợi + trung cấp + sơ cấp có kinh nghiệm - CB chun mơn: khuyến nơng xã, thơn + THCS + Đã đào tạo chun mơn tháng 1.2 1.3 - Trưởng thôn: + Tối thiểu biết đọc viết; + Có khả vận động, tổ chức quần chúng; - CB Ban GS xã: + CT HĐND; Trưởng/phó đồn thể, tổ chức xã hội + Học vấn tốt nghiệp THCS; Kiến thức quản lý, tổ chức triển khai dự án, giám sát chuyên môn liên quan: - CB BQLDA xã tập huấn GĐ từ DA, CT khác địa bàn - CB BGS xã tập huấn GĐ từ DA, CT khác địa bàn Phẩm chất cán bộ: - CB BQLDA xã có uy tín, nhiệt tình, tâm huyết với cơng việc; trung thực cơng tác - CB BGS xã có uy tín, nhiệt tình, tâm huyết với cơng việc; trung thực cơng tác Sự tham gia người dân: Xã tự đánh giá huyện đánh giá loại trở lên thực quy định “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân hưởng lợi” Kinh nghiệm làm CĐT: - Xã làm CĐT GĐ CT 135 xã có kinh nghiệm làm CĐT DA khác địa bàn Mức độ chịu trách nhiệm tài chính: -