Sự tăng trưởng kinh tế phụ thuộc vào sự phân cấp tài khóa

TỔNG QUAN Đặt vấn đề nghiên cứu Sự can thiệp Chính phủ vào kinh tế thực tế khách quan thừa nhận rộng rãi Chính phủ dùng sách tài khóa để can thiệp vào kinh tế công cụ thuế chi tiêu công Keynes (1936) đánh giá cao hệ thống thuế khóa cơng trái nhà nước, lẽ cơng cụ tạo nguồn lực quan trọng cho ngân sách nhà nước (NSNN) Mặt khác, trường phái Keynes cho nhà nước thực biện pháp tạo tổng cầu hiệu thơng qua biện pháp kích thích từ sách tài khóa Trong sách tài khóa, việc thực phân cấp tài khóa cho cấp quyền cần xem xét thận trọng Phân cấp tài khóa nghĩa thực chuyển phần quyền lực quyền cấp cho quyền cấp Đây thuộc phần nhóm giải pháp cải cách khu vực công nhằm tạo môi trường cạnh tranh cấp quyền việc cung ứng hàng hóa cơng tối ưu cho xã hội thúc đẩy tăng trưởng kinh tế (Bahl & Linn, 1992; Bird & Wallich, 1993) Ở Việt Nam, kể từ tiến hành sách Đổi Mới kinh tế năm 1986, đặc biệt sau có Luật NSNN năm 1996 sửa đổi năm 2002, Chính phủ tiến hành cải cách sách tài khóa sâu rộng, đổi phân cấp quản lý tài khóa với mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững dài hạn Tuy nhiên, việc đánh giá tác động phân cấp quản lý tài khóa tới tăng trưởng kinh tế Việt Nam chưa nghiên cứu cách thấu đáo Liệu phân cấp tài khóa có tạo quyền chủ động cho quyền địa phương phân bổ nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội hay khơng? Liệu phân cấp tài khóa có phải yếu tố thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Việt Nam thời gian qua hay khơng? Tình hình nghiên cứu ngồi nước liên quan đến đề tài 2.1 Các nghiên cứu nước Khả tác động mức độ phân cấp tài khóa tăng trưởng kinh tế nước phát triển phát triển nhiều nhà nghiên cứu quan tâm Cho đến tại, có nhiều nghiên cứu mang tính lý thuyết thực nghiệm tác động phân cấp tài khóa tăng trưởng kinh tế Các nghiên cứu mang tính lý thuyết Về khía cạnh lý thuyết, hầu hết nghiên cứu trước cho phân cấp tài khóa thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Nếu hàng hóa khơng mang tính chất quốc gia, dường quyền địa phương có hiệu việc phân phối cung ứng hàng hóa (Oates, 1972) Điều khẳng định dựa tảng: nhiệm vụ chi quyền địa phương đáp ứng sở thích nhu cầu đa dạng địa phương, đảm bảo tính hiệu phân bổ nguồn lực (Oates, 1972 &Tiebout, 1956) Phân cấp nguồn thu cho quyền địa phương đòi hỏi phải tương thích với nhiệm vụ chi trách nhiệm giải trình (Oates, 1972) Phân cấp tài khóa, nguồn thu phù hợp với nhiệm vụ chi quyền địa phương, dẫn đến: (1) kích thích nguồn thu địa phương cải thiện tài khóa tổng thể quốc gia; (2) nâng cao trách nhiệm giải trình quyền địa phương; (3) giảm ảnh hưởng méo mó qúa trình chuyển giao (Shah, 1994) Nghiên cứu Bird & Wallich (1993) cho phân cấp tài khóa giúp nâng cao hiệu khu vực công, tăng cường cạnh tranh quyền địa phương việc cung ứng dịch vụ công, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Những lợi ích tiềm tàng phản ánh niềm tin rằng, quyền địa phương định tốt khoản chi tiêu công phục vụ tăng trưởng lĩnh vực giáo dục, y tế sở hạ tầng, họ có thơng tin tốt đặc điểm địa phương khác biệt vùng (Oates, 1993) Tuy nhiên, có quan điểm lý thuyết khác tác động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng Theo Prud’homme (1995) Tanzi (1996), giả định phân cấp tài khóa như:(i) phân cấp nguồn thu tương xứng với nhiệm vụ chi;(ii) lực trách nhiệm giải trình quyền địa phương khơng thỏa mãn, kết phân cấp tài khóa gây phương hại đến tăng trưởng kinh tế tính hiệu Prud’homme (1995) nhấn mạnh rằng: quyền địa phương khơng cung cấp hiệu quyền trung ương cung cấp hàng hóa cơng phạm vi quốc gia tính kinh tế quy mơ Phân cấp tài khóa điều kiện để tạo tham nhũng địa phương trao trách nhiệm trị cho địa phương nhà trị địa phương gắn lợi ích với lợi ích nhóm (Prud’homme, 1995, and Tanzi, 1996) Martinez & McNab (2001) cho phân cấp tài khóa khuyến khích bất ổn kinh tế vĩ mơ, dẫn đến suy giảm tăng trưởng kinh tế, phân cấp tài khóa làm giảm chi tiêu loại thuế phủ trung ương dùng để hỗ trợ cho phát triển kinh tế Các nghiên cứu thực nghiệm Đã có nhiều nghiên cứu thực nghiệm mối quan hệ phân cấp tài khóa tăng trưởng kinh tế Các nghiên cứu với liệu phương pháp nghiên cứu khác cho kết luận khác tác động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế (i) Các nghiên cứu sử dụng liệu dạng bảng (Cross - sectional data) Phillips & Woller (1997) tìm chứng quan trọng mối quan hệ tiêu cực tăng trưởng kinh tế phân cấp nguồn thu dựa liệu nghiên cứu 17 quốc gia phát triển giai đoạn từ 1947 - 1991 Điều đáng ngạc nhiên, nghiên cứu họ không phát mối quan hệ phân cấp tài khóa tăng trưởng kinh tế nước phát triển Tuy nhiên, Davoodi & Zou (1998) sử dụng liệu dạng bảng 46 quốc gia giai đoạn 1970 - 1989 phương pháp ước lượng bình phương bé (OLS) để nghiên cứu tác động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng Nghiên cứu kết luận tồn mối quan hệ nghịch biến phân cấp tài khóa với tăng trưởng kinh tế nước phát triển, nước phát triển lại khơng có mối quan hệ Tương tư, Xie et al (1999) xem xét tác động phân cấp tài khóa tới tăng trưởng kinh tế Mỹ giai đoạn 1948 - 1994 Có ba cấp quyền sử dụng để phân tích (Liên bang, bang quyền địa phương) Nghiên cứu có mối quan hệ tiêu cực phân cấp tài khóa tăng trưởng kinh tế địa phương Trái lại, Lin & Liu (2000) khám phá tác động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng cách sử dụng liệu bảng quyền cấp tỉnh Trung Quốc Họ sử dụng liệu 23 năm từ 1970 - 1993 cho nghiên cứu Nghiên cứu sử dụng phân tích hồi quy với việc coi GDP biến phụ thuộc biến liên quan đến phân cấp tài khóa, thu nhập bình quân đầu người, dân số biến giả liên quan đến cấp tỉnh biến độc lập Tác giả kết luận phân cấp tài khóa có ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng kinh tế Kết nghiên cứu ảnh hưởng quan trọng cải cách khu vực nông thơn, tích lũy vốn phát triển nhân tố khác đến tăng trưởng kinh tế Thiesen (2003) nghiên cứu ảnh hưởng phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế nước thuộc OECD giai đoạn 1973 - 1998 Tác giả sử dụng tỉ lệ phân chia nguồn thu nhiệm vụ chi làm biến phân cấp tài khóa sử dụng biến mức độ tăng bình quân thu nhập độ tuổi lao động Kết nghiên cứu phân cấp tài khóa có tác động tích cực tới tăng trưởng kinh tế Ebel & Yilmaz (2004) thảo luận mối quan hệ tăng trưởng kinh tế phân cấp chi tiêu nguồn thu sáu quốc gia Trung Đông Âu Họ sử dụng kỹ thuật hồi quy đa biến để phân tích Kết nghiên cứu khoản thu thuế phi thuế mà địa phương hưởng toàn có ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng Atsushi IIMI (2004), tiến hành phân tích liệu 51 quốc gia, bao gồm nước có thu nhập thấp, 10 nước có thu nhập trung bình thấp, 12 nước có thu nhập mức trung bình 22 nước có thu nhập cao giai đoạn 1997 - 2001, nghiên cứu cho thấy có tác động tích cực phân cấp tài khóa tới mức tăng thu nhập bình quân đầu người (ii) Các nghiên cứu sử dụng liệu dạng chuỗi thời gian tổng thể (time series) Ngoài nghiên cứu sử dụng liệu dạng bảng, có nghiên cứu sử dụng liệu dạng chuỗi thời gian cho tổng thể kinh tế, điển hình như: Malik S.et al (2006) cung cấp lý thuyết chứng mối quan hệ phân cấp tài khóa tăng trưởng kinh tế Pakistan, dựa vào liệu tổng thể dạng chuỗi thời gian giai đoạn 1972 - 2005 Bằng phương pháp ước lượng OLS, nghiên cứu kết luận phân cấp tài khóa có ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng kinh tế Muhammad Zahir Faridi (2011) sử dụng liệu tổng thể dạng chuỗi thời gian phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi quyền trung ương địa phương giai đoạn 1972 - 2009 để xem xét tác động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế, phương pháp sử dụng để ước lượng OLS Kết tìm thấy phân cấp tài khóa có tác động quan trọng tích cực đến tăng trưởng kinh tế Pakistan Abachi Salamatu (2012) sử dụng liệu tổng thể phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi Nigeria giai đoạn từ 1970 đến 2009, phương pháp OLS lại tìm thấy kết cho phân cấp tài khóa có tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế Nigeria 2.2 Các nghiên cứu nước Tại Việt Nam thời điểm có số nghiên cứu đánh giá tác động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế: Nguyễn Phi Lân (2009) dựa lý thuyết tăng trưởng kinh tế nội sinh lý thuyết tài khóa, mơ hình mối quan hệ tăng trưởng kinh tế phân cấp quản lý tài khóa, tìm mối quan hệ phân cấp tài khóa tăng trưởng kinh tế địa phương 64 tỉnh thành phố Việt Nam hai giai đoạn riêng biệt 1997 - 2001 2002 - 2007 Và kết luận giai đoạn 1997 - 2001, biến phân cấp quản lý chi thường xuyên chi đầu tư xây dựng tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế địa phương với mức ý nghĩa thống kê 1% Còn giai đoạn 2002 - 2007, phân cấp chi đầu tư có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế địa phương, chi thường xun có tác động ngược lại Từ số liệu mảng cho 34 tỉnh thành Việt Nam giai đoạn 2000 2005 với phương pháp tiếp cận tham số (dựa hàm sản xuất ngẫu nhiên) phương pháp tiếp cận phi tham số (dựa DEA), Nguyễn Khắc Minh (2008) tính phi hiệu chi tiêu công tồn chi tiêu thường xuyên đầu tư cơng Cũng nhằm mục đích xem xét mối quan hệ cấu chi ngân sách tăng trưởng kinh tế, Phạm Thế Anh (2008b) dùng số liệu thu thập từ 61 tỉnh thành Việt Nam giai đoạn 20012005 Tác giả chia chi đầu tư thường xuyên thành ngành khác nhau, kết nghiên cứu cho thấy hiệu ứng tích cực khoản chi đầu tư so với chi thường xuyên số ngành ngược lại chi thường xun có tác động tích cực chi đầu tư số ngành khác Với số liệu thu thập 31 địa phương Việt Nam, dùng phương pháp ước lượng tham số để tiến hành phân tích hồi quy, Hồng Thị Chinh Thon & cgt (2010) đánh giá, phân tích tác động chi tiêu cấp tỉnh cấp huyện đến tăng trưởng địa phương Kết hồi quy cho thấy nguồn chi cho đầu tư cấp huyện cần tăng cường, chi tiêu đầu tư cấp tỉnh nên giảm để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương Ngoài nghiên cứu mối quan hệ phân cấp tài khóa tăng trưởng kinh tế, có số nghiên cứu khác đề cập đến phân cấp tài khóa có liên quan đến đề tài Bùi Đường Nghiêu (2006) phân tích vấn đề lí luận điều hòa ngân sách; thực trạng chế điều hòa ngân sách Việt Nam; kinh nghiệm quốc tế giải pháp hoàn thiện chế điều hòa ngân sách nhà nước Việt Nam Lê Chi Mai (2006) cung cấp sở lý luận thực tiễn phân cấp ngân sách - bao gồm thẩm quyền định ngân sách thẩm quyền quản lý ngân sách; giải pháp nhằm tăng cường phân cấp ngân sách cho quyền địa phương nước ta Nhìn chung, nghiên cứu chủ yếu đề cập đến vấn đề thể chế phân cấp tài khóa Điểm chung ủng hộ q trình phân cấp tài khóa cho hướng để đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế Việt Nam Tóm lại, có nghiên cứu đánh giá tác động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế khía cạnh lý thuyết thực nghiệm Xét khía cạnh thực nghiệm, nhiều cơng trình nghiên cứu ngồi nước sử dụng liệu dạng bảng lẫn dạng chuỗi thời gian tổng thể để đánh giá tác động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế Đối với số cơng trình nước liên quan đến đề tài chủ yếu sử dụng liệu dạng bảng để nghiên cứu thực nghiệm Hầu hết kết thực nghiệm minh chứng tồn mối quan hệ phân cấp tài khóa tăng trưởng kinh tế Tuy nhiên, chiều hướng tác động phân cấp tài khóa lên tăng trưởng kinh tế âm (-) dương (+) tùy theo liệu nghiên cứu thực nghiệm Mục tiêu nghiên cứu Như đánh giá trên, phương diện học thuật có nhiều nghiên cứu đánh giá tác động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế quốc gia giới Việt Nam Dựa nghiên cứu thực nghiệm Malik S.et al (2006), Muhammad Zahir Faridi (2011), Abachi Salamatu (2012), luận án tiến hành nghiên cứu sử dụng liệu chuỗi thời gian tổng thể để tìm kiếm thêm luận khẳng định tác động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế trình chuyển đổi Việt Nam Đề tài lu ậ n án nghiên cứu tác động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng tồn kinh tế Việt Nam mơ hình hàm sản xuất đa biến sở có điều chỉnh độ trễ, với câu hỏi nghiên cứu tổng quát: Phân cấp tài khóa tác động đến tăng trưởng kinh tế Việt Nam? Trả lời câu hỏi này, có tiểu câu hỏi đặt cho nghiên cứu là: (1) Chính sách phân cấp tài khóa Việt Nam thay đổi thời gian qua; (2) Phân cấp tài khóa thành phần có tác động đến tăng trưởng kinh tế Việt Nam thời gian qua hay không? Trên sở đó, mục tiêu nghiên cứu luận án xác định là: (1) Đánh giá tác động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế Việt Nam (2) Đề xuất sách nhằm hồn thiện phân cấp tài khóa gắn với tăng trưởng kinh tế Việt Nam (3) Hồn thiện mơ hình lý thuyết nghiên cứu đánh giá tác động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế Phạm vi phương pháp nghiên cứu 4.1 Phạm vi nghiên cứu Đề tài nghiên cứu tập trung vào tác động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế mơ hình sản xuất tân cổ điển Dựa vào khung lý thuyết hàm sản xuất lý thuyết phân cấp tài khóa, chúng tơi định xây dựng hàm để ước lượng tác động biến phân cấp tài khóa đến tăng trưởng gồm biến: tốc độ tăng trưởng kinh tế (biến phụ thuộc); biến liên quan phân cấp tài khóa biến kiểm sốt (vốn đầu tư xã hội, lực lượng lao động, độ mở thương mại lạm phát) Chúng định chọn biến kiểm sốt, là, dựa vào số lý thuyết nghiên cứu thực nghiệm đưa chứng có mối quan hệ phân cấp tài khóa với độ mở thương mại lạm phát; hai là, Việt Nam 20 năm qua biến số kinh tế trung tâm sách kinh tế vĩ mơ phủ, gắn với đặc thù trình chuyển đổi kinh tế Việt Nam có tác động đến tăng trưởng kinh tế Dữ liệu nghiên cứu đề tài thu thập từ năm 1990 đến 2011 dựa nguồn sau: Thứ nhất, nguồn liệu ấn phẩm “Key Indicators for Asia and the Pacific” từ năm 2001 đến năm 2011(được đăng trang web http://adb.org/Documents/Books/Key_Indicators) Dựa vào bảng phụ lục thống kê cho quốc gia, thu thập liệu, gồm: Tăng trưởng GDP hàng năm; Thay đổi lực lượng lao động hàng năm; Chi tiêu công hàng năm so với GDP; Vốn đầu tư xã hội hàng năm so với GDP; Độ mở thương mại (tổng kim ngạch xuất nhập khẩu/GDP) hàng năm; Và tỷ lệ lạm phát hàng năm Thứ hai, dựa vào báo cáo hàng năm Tổng cục Thống kê Bộ Tài chính, chúng tơi thu thập liệu tỷ lệ chi trung ương so với GDP; tỷ lệ chi địa phương so với GDP; tỷ lệ nguồn thu địa phương so với GDP, 4.2 Phương pháp nghiên cứu Để thực nghiên cứu, đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính định lượng Với phương pháp định tính, đề tài thực nghiên cứu chế độ, sách liên quan đến phân cấp tài khóa Việt Nam Trên sở nhằm làm rõ thay đổi phân cấp tài khóa Việt Nam Sự thay đổi phân cấp tài khóa gắn liền với chặng đường phát triển kinh tế đất nước thay đổi thể chế cải cách khu vực cơng Do vậy, phân tích phân cấp tài khóa, đề tài gắn với bối cảnh cụ thể Cách tiếp cận giúp cho việc đánh giá thay đổi sách phân cấp lý giải chặt chẽ Từ đó, làm cho vấn đề luật khái quát từ phương pháp định tính trở nên chặt chẽ hoàn thiện Với phương pháp định lượng, sở xây dựng liệu hàm sản xuất tân cổ điển, đề tài tiến hành kiểm định tác động phân cấp tài 10 cho việc cơng khai mang tính hình thức, số liệu khơng phản ánh thực tế diễn Do vậy, việc cung cấp thông tin cần mở rộng hơn, gắn với số liệu để so sánh phân tích, lý giải cần thiết để người dân hiểu đưa ý kiến - Tăng cường vai trò HĐND cấp việc giám sát chi tiêu ngân sách Nâng cao lực thành viên HĐND lĩnh vực tài - ngân sách để tăng cường khả giám sát họ việc chấp hành ngân sách địa phương Kiện toàn Ban kinh tế ngân sách HĐND cấp tỉnh số lượng chất lượng để thực tốt nhiệm vụ giúp HĐND thẩm tra toán ngân sách địa phương cách đắn, hiệu Giao quyền cho HĐND yêu cầu kiểm toán ngân sách địa phương trước phê chuẩn toán Tiến tới việc HĐND th quan kiểm tốn độc lập thực kiểm tốn cơng trình có sử dụng vốn ngân sách kiểm toán số thu ngân sách địa bàn - Tìm kiếm đổi cách thức tăng cường tham gia giám sát người dân vào trình quản lý ngân sách cấp quyền địa phương Mở rộng dân chủ sở tạo chế cho người dân chất vấn quyền khoản chi tiêu ngân sách Tăng cường vai trò tổ chức đồn thể quần chúng cơng tác giám sát quản lý ngân sách địa phương - Cần phải ban hành quy định quy trình cơng khai hóa báo cáo kiểm toán Kiểm toán nhà nước lập Lĩnh vực cần ý tìm cách thức tăng cường tham gia người dân trách nhiệm giải trình trước dân cách thức tăng cường giám sát ngân sách địa phương 171 4.7 Giám sát đánh giá chi tiêu công địa phương Như phần hạn chế đề cập chương 3, công tác giám sát đánh giá chi tiêu cơng (M&E) Việt Nam chưa tốt, khoảng trống định: - Thứ nhất, hệ thống M&E chi tiêu công tập trung vào q trình chấp hành thủ tục, kiểm sốt yếu tố đầu vào đầu ra, ý đến đánh giá tác động kinh tế chi tiêu công đến mục tiêu chiến lược quốc gia - Thứ hai, hệ thống M&E chi tiêu công tập trung vào giám sát đánh giá tình hình tài dự án đầu tư, ý đến tổng hòa mục tiêu phát triển bền vững, mục tiêu kinh tế, xã hội mơi trường (Sử Đình Thành, 2012) - Thứ ba, hệ thống M&E chi tiêu công tập trung vào cải thiện thực trách nhiệm quản lý, ý đến đánh giá hài lòng người dân cách tiếp cận tham gia xã hội Để xử lý ba vấn đề tồn trên, việc coi hệ thống M&E công cụ quản trị công cần thiết (IMF, 2009), từ thiết phải tiến hành đổi quản trị cơng coi tảng để đổi hệ thống M&E Vì vậy, giải pháp đề xuất là: 4.7.1 Đổi quản trị công địa phương Yếu thứ hệ thống M&E chi tiêu công bắt nguồn từ nguyên nhân sâu xa khu vực cơng Việt Nam vận hành theo mơ hình quản trị truyền thống, chủ yếu tập trung vào quản lý yếu tố đầu vào, chưa trọng mức đến đánh giá đầu kết Vì vậy, để khắc phục yếu thứ hệ thống M&E, cần vận dụng chế công cụ quản lý khu vực tư vào khu vực công Bởi vì, khó khăn mà khu vực tư 172 phải đương đầu, chẳng hạn nhu cầu phát triển cơng ty giới hạn ngân sách khu vực công Nghĩa là, khởi xướng dự án/chương trình chi tiêu cơng cần nghiên cứu tường tận gắn kết hoạt động, kết quả, bối cảnh chương trình (Weiss, 1995) để định phân bổ nguồn lực đánh đổi mục tiêu chương trình hay dự án Triết lý vạch cách thức đổi mơ hình quản trị dựa kết từ mô phương thức quản trị khu vực tư, quản trị theo kết Cải cách quản trị công ngày trở thành yếu tố quan trọng chương trình nghị cải cách khu vực công Việt Nam Đây không điều kiện thiết yếu để Việt Nam tối đa hố ích lợi q trình hội nhập, mà cơng cụ góp phần thực cam kết thiên niên kỷ mục tiêu chiến lược toàn diện tăng trưởng xóa đói giảm nghèo Nói khác đi, bối cảnh hội nhập, có nhiều sức ép buộc Chính phủ phải cải thiện hoạt động khu vực cơng, thiết lập hệ thống quản lý dựa thực đánh giá kết Hội nhập kinh tế tạo yếu tố ngoại sinh buộc Chính phủ phải đẩy mạnh khuynh hướng dân chủ hóa hệ thống trị, cơng chúng tổ chức xã hội có quyền tham gia vào q trình quản trị cơng để đảm bảo cân lợi ích với khuynh hướng yêu cầu phủ quản trị tài minh bạch hơn, sử dụng ngân sách phải hiệu trách nhiệm hơn,… Chính quan tâm cơng chúng chất lượng quản trị tín hiệu trực tiếp đòi hỏi phải cải cách quản trị tất đơn vị công hướng đến gia tăng lợi ích xã hội 4.7.2 Chú trọng đến mục tiêu dài hạn Quản trị cơng bị trích mạnh mẽ tập trung vào kết quản lý tìm kiếm tính kinh tế, hiệu hiệu lực dịch vụ công không trọng đến đạt mục tiêu dài hạn mà 173 nhu cầu thực khu vực công Quản lý thực hệ thống M&E nhấn mạnh thực dựa vào kết so với mục tiêu định lượng định trước; hệ thống M&E chi tiêu công phải tập trung vào mục tiêu phi tài cơng xã hội, mơi trường,… (Lawrie, Kalff & Anderson, 2005) Để khắc phục tình trạng mục tiêu chiến lược xã hội môi trường nên mở rộng vào mục tiêu chiến lược quản trị cơng, tạo nên khía cạnh bền vững chiều: kinh tế - xã hội - môi trường (Nan Chai, 2009) Với thay đổi mục tiêu ưu tiên chiến lược, hệ thống M&E khơng tập trung vào khía cạnh kinh tế mà tập trung vào khía cạnh xã hội môi trường Như vậy, nhược điểm thứ hai hệ thống M&E khắc phục 4.7.3 Khắc phục hạn chế mơ hình quản trị cơng Ở khía cạnh khác, quản trị cơng bị trích so sánh “cơng chúng” với “khách hàng” Một nét đặc trưng khách hàng tự lựa chọn liệu có nên mua hàng hố, dịch vụ hay không tự lựa chọn người cung cấp; cơng chúng bị ép buộc phải mua dịch vụ cung cấp khu vực công, hoạt động môi trường độc quyền (Bocci, 2005) Thật khơng hợp lý đơn giản hóa mối quan hệ phủ cơng chúng, thực tế cơng chúng đóng vai trò đa chiều: họ vừa khách hàng mua dịch vụ công đồng thời vừa chủ đối tác Chính phủ Sự đơn giản hoá làm xuyên tạc ý nghĩa trị “cơng chúng”, dẫn đến tác động nghịch đến trách nhiệm giải trình dân chủ hệ thống trị Từ năm 90, cải cách quản trị cơng tìm kiếm hướng đến khắc phục hạn chế mơ hình quản trị cơng Một vài mơ hình nỗ lực nhằm hồn thiện thay mơ hình quản trị cơng mới, bật lên mơ hình “Dịch vụ cơng – New Public Service” Theo Denhardt 174 (2002, 2003), lý thuyết “dịch vụ công mới” dựa tảng lý thuyết quyền công dân, cộng đồng xã hội dân sự,… Mơ hình lý thuyết định nghĩa lại vị trí cơng dân khn khổ quản trị cơng nhấn mạnh chức phủ chuyển từ người “chèo lái – steering” sang “phục vụ - serving” Chính phủ phục vụ công chúng khách hàng; đội ngũ công chức phải tập trung vào xây dựng mối quan hệ tin cậy hợp tác với công chúng Các sách, chương trình cơng đáp ứng nhu cầu cơng chúng đạt hiệu trách nhiệm định thông qua nỗ lực hợp tác nhóm lợi ích xã hội Khi đó, để đảm bảo kết thực thống với mục tiêu chiến lược công chúng hài lòng chất lượng dịch vụ cơng thực tiễn hệ thống M&E hành phải cải thiện để đo lường mà người dân quan tâm (Yang& Holzer, 2006) Tuy nhiên, khó khăn xuất vấn đề thu thập liệu để thực phương pháp đánh giá hài lòng Cho nên, để giải khó khăn này, cách tiếp cận tham gia cần thiết (Nan Chai, 2009) Với ý nghĩa tham gia người dân nhóm lợi ích cần mở rộng vào phạm vi hệ thống M&E để bảo đảm đạt mục tiêu bản: hài lòng cơng chúng 4.8 Nâng cao lực quyền địa phương điều kiện phân cấp tài khóa Cùng với việc chuyển đổi từ kinh tế tập trung sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, kết chủ yếu công cải cách đổi năm 1986 phân cấp tài khóa thúc đẩy với chương trình cải cách hành cơng, chương trình củng cố, tổ chức lại việc quản lý nguồn lực người tài khóa để giải thực tế “bộ máy hành cấp địa phương khơng thực nhiệt tình với người dân” 175 Hầu hết cơng chức địa phương Việt Nam quyền địa phương tuyển dụng sa thải Ở tỉnh, Uỷ ban nhân dân tỉnh nơi định này, việc bổ nhiệm cấp cao đòi hỏi phải có thơng qua Thủ tướng Việc bổ nhiệm thăng tiến cán dựa phẩm chất, xác định thông qua thi Sở Nội vụ trường trị cấp tỉnh tiến hành Trên thực tế, có dấu hiệu cho thấy định thăng cấp mức độ thâm niên đánh giá cao kết cơng việc Khơng có hệ thống quản lý liên kết chất lượng công việc với việc trả lương cho cán công chức Hơn nữa, vùng sâu vùng xa khó khăn việc thu hút nhân tài Cũng có lý để thúc đẩy việc tuyển dụng vùng dân tộc người, đặc biệt làng Năm 2003, Chính phủ đưa chương trình việc luân chuyển cán nhằm tăng thêm kinh nghiệm tích luỹ cho cơng chức cấp trung ương cao Chủ đích là, thời gian hoạt động cấp sở giúp ích bước định đường đến với vị trí quyền cấp cao (Cohen, 2003) Về mặt tiền lương khoản trợ cấp cụ thể hoá cấp trung ương áp dụng thống tất cấp Chính phủ Mức lương thường coi thấp so sánh với cơng việc làm khác, phân tích tỏ nghi ngờ tính xác thực so sánh Bales & Rama (2002) tranh luận lao động chuyên nghiệp lao động kỹ thuật không trả thù lao tương xứng so với khu vực tư nhân, chỗ làm việc thay hầu hết công chức - đặc biệt người bố trí khu vực nông thôn - dường lĩnh vực không thức, lương có xu hướng thấp Q trình phân cấp Việt Nam có bước phát triển mạnh với việc quyền trung ương xem xét ảnh hưởng sách trước chuyển sang thực bước Trong cách tiếp cận cho phép thí 176 điểm để đối phó với hậu không mong muốn trước chúng trở nên khó giải việc thiếu kế hoạch xác định trước tạo mâu thuẫn trình quản lý phân cấp Ở Việt Nam, chương trình cải cách hành giai đoạn 2001 - 2010 2011 - 2020 coi khả trách nhiệm công chức yếu tố quan trọng để cải thiện tính hiệu lực hiệu lĩnh vực dịch vụ công, bước quan trọng để uốn nắn cân phân cấp tài khóa mạnh mẽ với hạn chế quyền địa phương nguồn lực người, theo giải pháp cần trọng quản lý khả năng, khuyến khích, quyền tự trách nhiệm quản lý quyền địa phương yếu tố vô quan trọng (1) Nâng cao lực: Chương trình cải cách hành cơng đòi hỏi phát triển kế hoạch xây dựng lực để cung cấp hội đào tạo tốt cấp trung ương địa phương, đổi chương trình phương pháp đào tạo, sửa đổi nội dung cho gần với kỹ công việc thực tế yêu cầu Việc tăng cường tiếp cận hội giáo dục vấn đề quan trọng để đáp ứng khả yếu nhiều địa phương Việt Nam, đặc biệt vùng sâu, vùng xa (2) Kiểm soát tập trung quản lý phân cấp: Khi tiến hành phân cấp tài khóa, cần phải xác định lại trách nhiệm trung ương địa phương Trung ương cần đóng vai trò người hướng dẫn, cung cấp cho quan hành địa phương khung sách quốc gia tổng thể khả thi, tăng cường khả đánh giá công việc địa phương Đồng thời, sách phải thống trách nhiệm quyền tự nhà lãnh đạo địa phương cán họ phải cụ thể hóa rõ ràng kèm với nguồn lực linh hoạt hoạt động cụ thể đáp ứng nhu cầu công chúng, đồng thời phải kèm với chế đảm bảo trách nhiệm ngăn chặn việc thâu tóm cán cốt cán Các tiêu chuẩn rõ ràng có tính khả 177 thi địa phương phục vụ cho hoạt động tối thiểu quan địa phương, giúp loại bỏ rủi ro việc chuyển giao quyền tự cho quyền địa phương, điều giúp cho việc giám sát hoạt động tốt thông qua việc thu thập, lưu giữ truyền tải thông tin hoạt động tất cấp Chính phủ (3) Áp dụng đồng không hợp sử dụng cán công chức: Các cán công chức chia sẻ tính đồng quốc gia cách riêng rẽ mà phụ thuộc vào quy định trả lương tuyển dụng hoàn toàn giống Có thể thúc đẩy tính đồng dịch vụ hành thơng qua liên kết đào tạo cán địa phương khác Còn giải pháp chênh lệch lương gồm giải pháp cho phép quyền địa phương không thực trả lương theo mức trung ương xác định mà sử dụng khoản phí thu khoản thu từ nguồn khác Hoặc trung ương đặt phạm vi tiền lương lãnh đạo địa phương xác định mức lương xác (4) Nâng cao trách nhiệm quyền địa phương: Trong trình chuyển giao quyền lực trách nhiệm cho địa phương, Chính phủ trung ương cần phải xem xét khả đơn vị hành nhằm đảm nhận nhiệm vụ quản lý kỹ thuật phức tạp, đồng thời tránh phát triển nhanh đơn vị hành địa phương khơng có hiệu Cách tốt trình cải cách phân cấp, việc phát triển kỹ năng, khuyến khích kết cơng việc đổi khuyến khích thơng qua “việc học qua cơng việc” nhìn chung có cách tiếp cận bền vững mang tính cá nhân hố khóa học nghề tiến hành mà không ý đến công việc cụ thể mà cán công chức phải làm hàng ngày Mặt khác, theo Prud’ homme (1995) lực thiếu kinh nghiệm công chức địa phương nguyên nhân gây nên giảm sút nhanh chóng chất 178 lượng hiệu dịch vụ cơng từ ảnh hưởng đến hiệu phân bổ nguồn lực tăng trưởng kinh tế 4.9 Một số sách khác liên quan đến vai trò quyền địa phương việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế phân cấp tài khóa Kết nghiên cứu chương chưa thấy rõ tác động lạm phát vốn đầu tư xã hội đến tăng trưởng kinh tế Việt Nam, nhiên hoạt động xuất nhập lại có tác động tích cực đến tăng trưởng (1) Vai trò kiểm sốt lạm phát quyền địa phương Về mặt lý thuyết, lạm phát cao tác động không tốt đến tăng trưởng, kiềm chế lạm phát nhiệm vụ quyền địa phương Việt Nam Trong giai đoạn trước năm 1984 giai đoạn 2008 đến nay, lạm phát yếu tố vĩ mô quan tâm Lạm phát Việt Nam xảy nguyên nhân khách quan chủ quan, chi tiêu cơng khơng hiệu quả, đầu tư tràn lan nhân tố gây lạm phát Phải khẳng định năm đầu đổi mới, để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội đất nước, việc trì đầu tư cơng cần thiết, thực tế, đầu tư cơng góp phần quan trọng tăng cường sở vật chất - kỹ thuật bảo đảm cho tăng trưởng kinh tế, xã hội, cải thiện đời sống nhân dân, làm thay đổi mặt đất nước Hệ số ICOR đầu tư công lên tới 7-8, cao nhiều so với đầu tư tư nhân đầu tư nước ngồi Khơng nhà máy mua thiết bị công nghệ lạc hậu, tiêu hao nhiều lượng (như than cho sản xuất điện, điện cho sản xuất thép), suất thấp làm sản phẩm chất lượng thấp Đường sá thường chóng hư hỏng, xuống cấp sau năm sử dụng Việc PCĐT cho địa phương thiếu hành lang pháp lý cho kiểm soát lại gây tình trạng đầu tư dàn trải trầm trọng 179 hơn, đơi đầu tư khơng mục đích kinh tế Địa phương đua xây dựng công nghiệp tràn lan (xây dựng nhà máy đường, luyện cán thép, xi măng, cảng biển, ), phá vỡ quy hoạch cấu kinh tế, từ gây áp lực lạm phát Cắt giảm đầu tư công theo Nghị 11/NQ-CP năm 2011 khơng biện pháp tình mà cần đặt tổng thể trình chuyển đổi mơ hình tăng trưởng, cấu lại kinh tế, cấu lại vốn đầu tư xã hội góp phần nâng cao bền vững kinh tế đất nước Cần giảm mạnh đầu tư nguồn vốn nhà nước, tăng mạnh đầu tư nguồn vốn kinh tế tư nhân Đầu tư công chiếm tỷ trọng lớn ngân sách tất yếu dẫn đến hạn chế chi tiêu cho dịch vụ công, nghiệp văn hóa, giáo dục, y tế; vấn đề lớn cấu thu, chi ngân sách nhà nước cần phân tích cách nghiêm túc Trong lúc ngân sách có hạn, để bảo đảm chi tiêu, lại phải phát hành trái phiếu vay bên ngoài, lãi suất trái phiếu phải đủ sức thu hút người mua, vay nước ngồi ODA giảm bớt, phải chuyển sang vay thương mại với lãi suất cao điều kiện khó khăn Bội chi ngân sách giới hạn Bội chi ngân sách lớn nợ công nhiều dẫn đến hệ xấu cho kinh tế, để lại nợ nần khó trả cho hệ sau Như đầu tư công lớn hiệu nguyên nhân chủ yếu dẫn đến lạm phát; muốn thực chống lạm phát, không cắt giảm mạnh đầu tư công không hiệu Đầu tư công rộng tất khơng đường cho đầu tư tư nhân, hạn chế việc tiếp cận nguồn vốn đất đai cho khu vực cuối hạn chế việc phát huy nguồn lực dồi kinh tế tư nhân cho phát triển đất nước Đầu tư công phải tập trung vào cơng trình cần thiết đầu tư nguồn vốn nhà nước, theo quy hoạch tổng thể phát triển đất nước, khắc phục tình trạng chạy theo lợi ích cục bộ, địa phương nhóm 180 lợi ích, gây chồng chéo, lãng phí: đầu tư địa phương doanh nghiệp thiết phải theo quy hoạch ngành, bố trí hợp lý ngành lãnh thổ; trọng biện pháp bảo vệ môi trường Thực tế cho thấy vấn đề cần cân nhắc, tính tốn để đầu tư cơng đạt hiệu quả; song vấn đề thường thông qua cách dễ dãi, đơi hình thức (2) Vai trò kích thích nguồn vốn đầu tư xã hội thúc đẩy hoạt động xuất Kích thích vốn đầu tư xã hội thúc đẩy hoạt động xuất giải pháp góp phần tăng trưởng bền vững Việt Nam Để đạt mục tiêu đó, quyền địa phương cần có nỗ lực phấn đấu khơng ngừng, đổi tồn diện từ tư đến hành động, từ đạo đến điều hành nhằm hỗ trợ, thúc đẩy phát triển khu vực kinh tế tư nhân, hỗ trợ hợp lý cho ngành chủ lực địa phương để thúc đẩy hoạt động xuất khẩu, góp phần đẩy mạnh tốc độ phát triển kinh tế - xã hội địa phương Cải thiện chất lượng điều hành kinh tế quyền cấp tỉnh việc tạo lập mơi trường sách thuận lợi cho phát triển doanh nghiệp Cần rà soát số tiêu liên quan đến quản lý chậm cải thiện cải thiện khơng đáng kể, cần có giải pháp kịp thời đẩy mạnh thông tin tuyên truyền, nâng cao nhận thức, trách nhiệm lãnh đạo, đội ngũ cán công chức việc hỗ trợ doanh nghiệp; cải cách thủ tục hành chính; tập trung đẩy mạnh cơng khai minh bạch thông tin cho doanh nghiệp; không ngừng nâng cao chất lượng dịch vụ hỗ trợ công; phát huy vai trò tính động sáng tạo tiên phong công tác quản lý, điều hành kinh tế; đẩy mạnh công tác đào tạo nguồn nhân lực; tạo chuyển biến mạnh mẽ hoạt động tổ chức tư pháp, quan thi hành án địa phương; Tạo thơng thống việc tiếp cận đất đai, trì tỉnh ổn định việc sử dụng đất 181 Tóm lại, sở kết nghiên cứu Chương 3, chương thảo luận phát nghiên cứu đạt được, sở định hướng lựa chọn khung phân cấp tài khóa Đảng Nhà nước Chúng tơi đề xuất nhóm giải pháp hồn thiện phân cấp tài khóa nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, bao gồm hoàn thiện phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi; hoàn thiện hệ thống điều hòa ngân sách; sách huy động vay nợ quyền địa phương; hệ thống đánh giá giám sát chi tiêu cơng quyền địa phương; nâng cao tính minh bạch trách nhiệm giải trình số kiến nghị khác Những giải pháp thực đồng bộ, có đóng góp tích cực cho tăng trưởng kinh tế mang tính bền vững Việt Nam 182 KẾT LUẬN Tóm tắt đóng góp luận án Cho dù nhiều nước phát triển phát triển theo hướng phân cấp tài khóa, tranh cãi mối quan hệ với tăng trưởng kinh tế Về mặt lý thuyết, có kỳ vọng phân cấp tài khóa dẫn tới cung cấp hàng hóa cơng hiệu quyền địa phương dẫn tới phát triển kinh tế nhanh chóng Việt Nam q trình chuyển đổi từ kinh tế mang nặng tính tập trung sang chế thị trường, đồng thời với trình hội nhập nhanh ngày sâu vào kinh tế giới Chính vậy, q trình phi tập trung hóa quyền lực tất yếu để tăng cường tính động, tự chủ linh hoạt địa phương, nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Trong năm qua, trình phân cấp diễn mạnh hành chính, kinh tế Song song với q trình phân cấp lĩnh vực đó, tất yếu dẫn đến q trình phân cấp tài khóa, nhằm tạo điều kiện cho quyền địa phương có nguồn lực tài cần thiết để thực thi nhiệm vụ quyền hạn Tăng trưởng kinh tế chịu tác động nhiều yếu tố, nhiên phân cấp tài khóa yếu tố quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế phân cấp hiệu quả, q trình phân cấp tài khóa khơng hiệu dẫn đến kết ngược lại Vì vậy, phân cấp tài khóa cần phải nghiên cứu tiến hành thận trọng, có chuẩn bị kỹ lưỡng Phân cấp tài khóa làm tăng tính động chủ động địa phương, tạo điều kiện cho địa phương khai thác phát huy mạnh địa phương để phát triển kinh tế tăng quy mô ngân sách địa phương, đồng thời làm cho 183 Trung ương không bị sa đà vào công việc cụ thể địa phương, tập trung quản lý kinh tế vĩ mô thực chiến lược tăng trưởng kinh tế quốc gia thời kỳ Nghiên cứu luận án có mục tiêu đánh giá mối quan hệ lý thuyết thực tế tác động phân cấp tài khoá tăng trưởng kinh tế, sử dụng liệu cho giai đoạn 1990 - 2011 Việt Nam Kết kiểm định ba mơ hình cho thấy có mối quan hệ tăng trưởng kinh tế phân cấp tài khóa, đo lường tỉ lệ thu chi địa phương so với GDP, chi địa phương (LG) chia thành chi đầu tư phát triển (LGI) chi thường xuyên (LGC) Điều cho thấy tồn thực nghiệm mối quan hệ Và kết luận rằng, giai đoạn 1990 2011, kết nghiên cứu cho thấy tác động tích cực chi đầu tư phát triển địa phương (LGI) với tăng trưởng kinh tế Nghiên cứu phát tác động tích cực thu địa phương (LR) đến tăng trưởng Tuy nhiên, nghiên cứu chưa phát mối quan hệ chi thường xuyên địa phương (LGC) với tăng trưởng Đồng thời, kết nghiên cứu chưa tìm thấy mối quan hệ phần chuyển giao tài khóa quyền trung ương cho quyền địa phương (TR) đến tăng trưởng Mặc dù Việt Nam có tiến đáng kể phân cấp tài khóa, thực tế nhiều việc phải làm nhằm hồn thiện vai trò cấp quyền quản lý ngân sách nhà nước Xuất phát từ nghiên cứu trước đây, vào thực trạng phân cấp tài khóa Việt Nam, định hướng phân cấp tài khóa Đảng Nhà nước, đồng thời qua kết kiểm định mối quan hệ phân cấp tài khóa tăng trưởng kinh tế giai đoạn 1990 - 2011, luận án kiến nghị hệ thống giải pháp phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, tăng 184 cường tính minh bạch trách nhiệm giải trình trình phân cấp, đổi quản trị công địa phương giám sát đánh giá chi tiêu công địa phương Các giải pháp mang tính hữu gắn bó với nhau, tùy giai đoạn định, giải pháp cần phải thực đồng phù hợp với tình hình, chiến lược phát triển quốc gia Sự giới hạn nghiên cứu Việt Nam nước có số cấp quyền địa phương lớn với 63 tỉnh, thành phố (cấp quyền địa phương) q trình phân cấp tài khóa Việt Nam thực diễn kể từ có Luật ngân sách năm 1996 năm 2002, dần hồn thiện Giới hạn luận án số liệu sử dụng mơ hình dừng lại mức 22 năm Trong thực tế, có nhiều nhân tố có ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế, nhiên, giới hạn liệu nghiên cứu, sử dụng số biến luận án Các biến sử dụng nghiên cứu dừng chi trung ương thu, chi địa phương so với GDP, phần phân tích sâu bao gồm chi đầu tư chi thường xuyên địa phương so với GDP Các biến kiểm soát dừng tốc độ lạm phát, lao động vốn đầu tư xã hội Hướng nghiên cứu thêm Để đề tài tiếp tục hoàn thiện, hướng nghiên cứu luận án mở rộng liệu, đồng thời bổ sung thêm biến tỉ lệ chuyển giao từ quyền trung ương cho quyền địa phương, khả vay nợ quyền địa phương số biến kiểm soát khác Đồng thời, sử dụng kỹ thuật phân tích cấu trúc để xác định mức độ tác động nhóm chi đến tốc độ tăng trưởng 185 ... sung vào sở lý thuyết mối quan hệ phân cấp tài khóa tăng trưởng kinh tế kinh tế chuyển đổi, cụ thể: ƒ Ủng hộ lý thuyết phân cấp tài khóa nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ƒ Trong phân cấp tài khóa, ... động phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế: Nguyễn Phi Lân (2009) dựa lý thuyết tăng trưởng kinh tế nội sinh lý thuyết tài khóa, mơ hình mối quan hệ tăng trưởng kinh tế phân cấp quản lý tài khóa, ... thuyết phân cấp tài khóa, chúng tơi định xây dựng hàm để ước lượng tác động biến phân cấp tài khóa đến tăng trưởng gồm biến: tốc độ tăng trưởng kinh tế (biến phụ thuộc) ; biến liên quan phân cấp tài