Tóm tắt Các tổ chức tài chính quốc tế đóng một vai trò quan trọng trong công tác hỗ trợ tài chính cho hoạt động bảo vệ môi trường. Bằng các công cụ tài chính mang tính ưu đãi, cụ thể là cho vay ưu đãi các tổ chức này đã góp phần vào mục tiêu giảm phát thải ô nhiễm, chống biến đổi khí hậu tại các quốc gia nói riêng và toàn cầu nói chung. Thông qua việc nghiên cứu phương pháp và bộ tiêu chí mà một số tổ chức quốc tế đang sử dụng hiện nay để đánh giá các dự án hỗ trợ bảo vệ môi trường tại Việt Nam, tác giả đưa ra một số bài học kinh nghiệm đối với việc xây dựng và thiết lập bộ tiêu chí nhằm mục đích đánh giá hiệu quả công tác cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường.
Kinh nghiệm đánh giá hiệu dự án cho vay ưu đãi bảo vệ mơi trường Tóm tắt Các tổ chức tài quốc tế đóng vai trò quan trọng cơng tác hỗ trợ tài cho hoạt động bảo vệ môi trường Bằng công cụ tài mang tính ưu đãi, cụ thể cho vay ưu đãi tổ chức góp phần vào mục tiêu giảm phát thải ô nhiễm, chống biến đổi khí hậu quốc gia nói riêng tồn cầu nói chung Thơng qua việc nghiên cứu phương pháp tiêu chí mà số tổ chức quốc tế sử dụng để đánh giá dự án hỗ trợ bảo vệ môi trường Việt Nam, tác giả đưa số học kinh nghiệm việc xây dựng thiết lập tiêu chí nhằm mục đích đánh giá hiệu cơng tác cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường Từ khóa: Bộ tiêu chí; Đánh giá hiệu quả; Vốn vay ưu đãi; Bảo vệ môi trường Đặt vấn đề Ô nhiễm môi trường vấn đề cấp thiết mang tính tồn cầu mà nhà khoa học dự báo đến 2100 nhiệt độ tăng từ đến độ C Các quốc gia tổ chức tài quốc tế ngày quan tâm tới hoạt động bảo vệ môi trường biện pháp hỗ trợ bảo vệ môi trường, giảm thiểu tác động biến đổi khí hậu Ngồi cơng cụ pháp luật, sách cơng cụ tài biện pháp hữu hiệu, cho vay ưu đãi cơng cụ tài sử dụng nhiều Câu hỏi đặt hiệu việc cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường đánh giá thực nào? Bài viết nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức tài quốc tế việc đánh giá hiệu dự án cho vay ưu đãi, từ rút học kinh nghiệm Việt Nam Phương pháp tiêu chí đánh giá cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường Tài trợ, cho vay ưu đãi, cổ phần 2.1 Cho vay ưu đãi cho vay ưu đãi bảo vệ mơi trường Các tổ chức tài quốc tế quốc gia phát triển cung cấp nhiều loại công cụ hỗ trợ tài cho nước phát triển Công cụ cho vay ưu đãi cơng cụ hỗ trợ tài (Akihisa, 2008, p 1) Theo Volker Schmidt khoản vay ưu đãi khoản vay cung cấp điều kiện thuận lợi cho người vay so với khoản vay thị trường (Volker Schmidt 1999) Tương tự theo định nghĩa OECD 2, khoản vay ưu đãi khoản vay mở rộng điều khoản thực “hào phóng” so với khoản vay thị trường tài Sự ưu đãi thể thơng qua lãi suất mức lãi suất có sẵn thị trường ưu đãi mặt thời gian ân hạn, kết hợp hai Các khoản vay ưu đãi thường có thời gian ân hạn dài (OECD, 2003) Ngân hàng giới cung cấp gói hỗ trợ tài cho nước nghèo nhằm mục đích thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, bảo vệ mơi trường, giảm bất bình đẳng cải thiện điều kiện sống Khoản vay IDA3 gói cho vay ưu đãi Ngân hàng giới, theo vay ưu đãi định nghĩa khoản vay ưu đãi với khơng có lãi khoản hồn trả kéo dài vòng 25 đến 40 năm, bao gồm thời gian ân hạn từ đến 10 năm (World Bank Group, 2017, p 15) Như vậy, cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường hay cho vay ưu đãi nói chung khoản vay cung cấp tổ chức tài phủ nhằm mục đích thực mục tiêu định bao gồm cho vay giảm nghèo, cho vay đầu tư phát triển hay cho vay bảo vệ môi trường Khoản vay ưu đãi thường có sách tốt so với thị trường ví lãi suất thấp khơng có lãi suất, thời gian hồn trả thời gian ân hạn kéo dài 2.2 Tiêu chí đánh giá hiệu cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường: Các nhà tài trợ, quốc gia phát triển tổ chức tài đánh giá hiệu cho vay vốn ưu đãi nói chung hay cho hoạt động bảo vệ mơi trường nói Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế (Organisation for Economic Co-operation and Development) Hiệp hội Phát triển Quốc tế (International Development Association) riêng dựa theo hướng dẫn tiêu chí đánh giá OECD - Development Assisstance Committee4, hướng dẫn đánh giá dựa 06 nguyên tắc chung sau (Chianca, 2008, p 2): - Tất quan viện trợ, tổ chức tài nên có sách đánh giá - Đánh giá cần mang tính khách quan độc lập - Kết đánh giá cần phổ biến rộng rãi - Sử dụng thông tin phản hồi việc đánh giá cho người định điều cần thiết - Các quan tài trợ người nhận tài trợ nên hợp tác với việc đánh giá, nhằm nâng cao lực quan tiếp nhận giảm gánh nặng hành - Đánh giá phải phần kế hoạch viện trợ cần phải làm rõ từ lúc bắt đầu, mục tiêu xác định rõ cần thiết cho việc đánh giá khách quan Theo đó, hướng dẫn OECD đưa bao gồm tiêu chí đánh sau (OECD, 2019): - Mức độ liên quan (Relevance): Mức độ mà mục tiêu can thiệp phát triển phù hợp với người thụ hưởng yêu cầu, nhu cầu quốc gia, ưu tiên tồn cầu sách đối tác nhà tài trợ - Hiệu (Effectiveness): Mức độ mà mục tiêu can thiệp phát triển đạt được, dự kiến đạt được, có tính đến tầm quan trọng tương đối chúng - Hiệu suất (Efficiency): Một thước đo việc sử dụng nguồn lực hay đầu vào tính hiệu kinh tế (tài chính, chun mơn, thời gian, v.v.) chuyển đổi thành kết đầu - Tác động (Impact): Các tác động dài hạn tích cực tiêu cực, phụ tạo can thiệp phát triển, trực tiếp gián tiếp, nằm kế hoạch đặt ý muốn Ủy ban hỗ trợ phát triển - Tính bền vững (Sustainability): Việc lợi ích tiếp tục đạt từ can thiệp phát triển sau hỗ trợ phát triển thức hoàn thành; xác suất xảy lợi ích dài hạn; khả phục hồi rủi ro lợi ích theo dòng thời gian Việc đánh giá theo tiêu chí OECD khuyến nghị nhiều quốc gia phát triển tổ chức tài quốc tế sử dụng KfW, ADB, JBIC (Asian Development Bank, 2020; KfW, 2004; Mackie, 2013; Tsubosato Taro, 2005) Tuy nhiên, theo Chianca thi tiêu chí OECD thiếu tiêu chí quan trọng (i) chất lượng q trình (ví dụ đạo đức, trách nhiệm mơi trường) khả xuất (exportability) tồn hay phần can thiệp viện trợ, nghĩa đánh giá mức độ tạo đóng góp quan trọng cho can thiệp viện trợ khác (ví dụ thơng qua việc sử dụng cải tiến thiết kế, cách tiếp cận, sản phẩm tiết kiệm chi phí) (Chianca, 2008, p 45) Ngân hàng Thế giới đưa hướng dẫn đánh giá có đánh tiêu chí mà OECD khơng có bao gồm đánh giá trình thực mức độ đóng góp can thiệp viện trợ vào phát triển Theo đó, quan điểm Ngân hàng Thế giới việc đánh giá hiệu dự án đánh giá xuyên suốt trình thực hiện, sau hoàn thành dự án đánh giá theo tiêu chí sau (The World Bank, 2011, p 35,41): - Kết (Outcomes): Đánh giá mức độ mà mục tiêu có liên quan hoạt động đạt được, dự kiến đạt cách hiệu Kết dự kiến đạt được đánh giá theo cách để đạt mục tiêu có phù hợp mức độ liên quan, có hiệu mặt nguồn lực sử dụng Có thang điểm đánh giá (rating scale) bao gồm từ mức độ không đạt yêu cầu cao đến đạt yêu cầu cao - Rủi ro tới kết phát triển (Risk to Development): Là rủi ro xác định thời điểm đánh giá, kết phát triển phát triển (hoặc kết mong đợi) có trì hay khơng Việc đánh giá tiêu chí bao gồm 02 khía cạnh (i) khả số thay đổi xảy gây bất lợi cho thành tựu cuối kết phát triển; (ii) tác động đến kết phát triển phần hay toàn thay đổi thành thực Các tác động bao gồm kỹ thuật, tài chính, kinh tế, xã hội, mơi trường, trị, cam kết phủ, bên tham gia hỗ trợ Rủi ro tới kết phát triển chia làm thang đo bao gồm khơng có, thấp, trung bình, đáng kể cao - Sự thực (hiệu suất) Ngân hàng (Bank Performance): Chỉ tiêu đánh giá mức độ mà dịch vụ Ngân hàng Thế giới cung cấp đảm bảo chất lượng từ khâu bắt đầu hoạt động hỗ trợ triển khai hiệu thông qua giám sát phù hợp (bao gồm đảm bảo xếp chuyển đổi đầy đủ cho hoạt động thường xuyên hoạt động hỗ trợ sau cho vay/tín dụng), hướng tới kết phát triển Hiệu suất ngân hàng đánh giá theo hai khía cạnh: (i) Hiệu suất ngân hàng việc đảm bảo chất lượng bắt đầu triển khai dự án; (ii) chất lượng giám sát Ngân hàng Thang đo chia làm bậc bao gồm từ mức độ không đạt yêu cầu cao đến đạt yêu cầu cao - Sự thực (hiệu suất) người vay (Borrower Performance): Chỉ tiêu đánh giá mức độ mà người vay (bao gồm phủ quan thực hiện) đảm bảo chất lượng chuẩn bị thực hiện, tuân thủ giao ước thỏa thuận, hướng tới việc đạt kết phát triển Sự thực (hiệu suất) người vay đánh giá hai khía cạnh: (i) hiệu suất phủ (chính quyền trung ương / quyền địa phương đơn vị liên quan); (ii) thi hành quan thực Tương tự, tiêu đánh giá thang đo mức độc khác từ mức độ không đạt yêu cầu cao đến đạt yêu cầu cao Kinh nghiệm kết đánh giá hiệu cho vay ưu đãi tổ chức tài quốc tế 3.1 Ngân hàng giới Một nhà tài trợ lớn Việt Nam Ngân hàng Thế giới tất lĩnh vực hỗ trợ phát triển Theo đó, Ngân hàng Thế giới cam kết hỗ trợ tỷ USD cho 71 dự án thuộc lĩnh vực bảo vệ môi trường từ năm 1997 đến nay, cụ thể sau: Hình 1: Số vốn cam kết số lượng dự án bảo vệ môi trường Ngân hàng giới Nguồn: Thống kê tác giả từ sở liệu Ngân hàng Thế giới dự án (đã hoàn thành thực hiện) liên quan lĩnh vực bảo vệ môi trường bao gồm quản lý chất thải, biến đổi khí hậu, quản lý nguồn nước, sách mơi trường thể chế, đa dạng sinh học Các nguồn cho vay ưu đãi cho bảo vệ môi trường từ Ngân hàng Thế giới xu hướng tăng từ năm 1997 đến 2010, có xu hướng giảm từ 2011 đến năm 2019 Điều giải thích Việt Nam gia nhập vào nước có thu nhập trung bình thấp (lower medium income) Thu thập liệu đánh giá 40 dự án thuộc lĩnh bảo vệ mơi trường hồn thành với nguồn vốn tài trợ ưu đãi từ Ngân hàng Thế giới cho kết cụ thể bảng 1: Bảng 1: Kết đánh giá kết thúc dự án T T Thang đánh giá Kết hiện của Chính quan 17 Ngân hàng 15 người vay phủ 13 thực 21 23 22 14 18 1 1 0 0 Đạt yêu cầu cao Đạt yêu cầu Đạt yêu cầu vừa phải Đạt yêu cầu thấp Không đạt yêu cầu Chỉ tiêu đánh giá kết thúc dự án Sự thực Sự thực Sự thực thi Sự thực thi Bộ tiêu đánh giá tiêu chí Rủi ro tới kết phát triển, nhiên tất 40 dự án không đánh giá (NA) T T Thang đánh giá Kết Chỉ tiêu đánh giá kết thúc dự án Sự thực Sự thực Sự thực thi Sự thực thi hiện của Chính quan Ngân hàng người vay phủ thực Không đạt yêu 0 0 cầu cao Nguồn: Tác giả thu thập tính tốn từ liệu Ngân hàng Thế giới đánh giá mức độ hoàn thành dự án ưu đãi lĩnh vực bảo vệ môi trường Việt Nam Qua bảng đánh giá cho thấy, hầu hết dự án tập trung mức độ bao gồm đạt yêu cầu vừa phải (Moderately Satisfactory) đạt yêu cầu (Satisfactory) Duy có dự án đạt mức độ đạt yêu cầu cao số dự án có số tiêu đạt mức không đạt yêu cầu vừa phải Như vậy, cho thấy dự án hỗ trợ bảo vệ môi trường Ngân hàng Thế giới Việt Nam đạt yêu cầu tiêu chí bao gồm đầu ra, thực ngân hàng (đảm bảo chất lượng đầu vào giám sát), thực thi Việt Nam (cơ quan cấp phủ đơn vị thực hiện) Từ kết tiêu chí đánh giá giúp cho nhà tài trợ đợn vị nhận nguồn vốn, quan thực cần thực vấn đề để cải thiện nâng cao lực tài trợ, tiếp nhận cải thiện kết đầu 3.2 Ngân hàng Phát triển Châu Á Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) sử dụng phương pháp tiêu chí đánh giá tương tự nước OECD bao gồm tiêu chí gồm tiêu bao gồm đánh giá liên quan, hiệu quả, hiệu suất tính bền vững tác động tới phát triển Khác với Ngân hàng Thế giới, thang đo tiêu chí đánh giá cấp độ, ví dụ tiêu liên quan (sự phù hợp) đánh giá mức liên quan cao, liên quan, liên quan khơng liên quan (Asian Development Bank, 2016) Ngân hàng Phát triển Châu Á đồng hành tài trợ dự án lĩnh vực bảo vệ môi trường Việt Nam Một số dự án theo tổng hợp tác giả đánh giá thời gian gần kết đánh giá hiệu (kết hoàn thành dự án) bảng 2: Bảng 2: Hiệu dự án bảo vệ môi trường Việt Nam T T Dự án Sự phù hợp Hiệu Hiệu suất Bền vững Tác động Phục hồi phát triển Trung Trung nông thôn biến đổi Thấp Thấp Thấp bình bình khí hậu Việt Nam Phát triển lượng tái tạo mở rộng Trung Trung Trung Trung Thấp mạng lưới phục hồi bình bình bình bình cho xã vùng sâu Việt Nam: Cấp nước cải thiện điều kiện Trung Trung Trung Thấp Thấp vệ sinh nơng thơn bình bình bình miền Trung Dự án nguồn nước Trung Trung Trung Cao Thấp miền Trung bình bình bình Nguồn: Tác giả tổng hợp từ báo cáo đánh giá kết thúc số dự án (Asian Development Bank, 2017, 2019a, 2019b, 2020) Sau đánh giá tiêu chí, ADB đưa số đánh giá tồn diện (overall assessment) bình qn gia quyền tiêu (các số cho điểm từ đến tương ứng mức độ khác nhau) Cuối cùng, đánh giá đưa học kinh nghiệm từ cấp độ khác nhau, từ cấp độ dự án cấp vùng Phần lớn báo cáo đánh giá rút kinh nghiệm việc thiết kế dự án cần phù hợp với mục tiêu cần cải thiện có tham gia, tham vấn bên liên quan Để đảm bảo tính bền vững cần tính tốn chi phí vận hành bảo dưỡng xun suốt vòng đời dự án Qua bảng kết đánh giá cho thấy, dự án nêu đạt mức chung trung bình tiêu chí Điều giúp cho nhà quản lý từ cấp địa phương, trung ương nhà tài trợ cần phải cải thiện hoạt động để nâng cao hiệu sử dụng vốn theo tiêu chí khác Nhìn chung, tiêu chí đánh giá hiệu dự án bảo vệ môi trường giống Ngân hàng Phát triển Châu Á Ngân hàng Thế giới Có khác biệt nhỏ thang đo số tiêu chí đánh giá khác tùy theo hướng dẫn cụ thể ngân hàng Bài học kinh nghiệm giải pháp nâng cao đánh giá hiệu cho vay ưu đãi bảo vệ mơi trường Việt Nam Hiện nay, ngồi tổ chức tài quốc tế nước phát triển hỗ trợ nguồn vốn vay ưu đãi cho hoạt động bảo vệ môi trường Việt Nam, hệ thống Quỹ Bảo vệ môi trường từ trung ương đến địa phương thực hoạt động hỗ trợ tài cho hoạt động bảo vệ mơi trường Việc đánh giá hiệu cho vay ưu đãi dự án bảo vệ mơi trường góp phần việc nhìn nhận lại kết thực hiện, từ thực đề sách cho vay phù hợp Thông qua nghiên cứu thức đánh giá hiệu số tổ chức tài quốc tế nghiên cứu hiệu gói vay ưu đãi bảo vệ mơi trường rút học kinh nghiệm việc xây dựng tiêu chí đánh giá nâng cao hiệu cho vay ưu đãi bảo vệ môi trường sau: Thứ nhất, tổ chức cho vay ưu đãi cần ban hành khung đánh giá, phương pháp quy trình đánh giá (bao gồm tiêu chí cụ thể theo tình hình thể gói sản phẩm cho vay ưu đãi bảo vệ mơi trường) Các tiêu chí cần có thang đo đánh giá cụ thể quy định số điểm đánh giá, ví dụ Ngân hàng Thế giới Ngân hàng Phát triển Châu Á theo tiêu chí đánh giá khác tổ chức có thang đánh giá cho điểm cụ thể Thứ hai, việc đánh giá phải mang tính khách quan dựa khung đánh giá, phương pháp quy trình đánh giá ban hành Để đảm bảo tính khách quan, phận tổ chức đánh giá hay đơn vị tổ chức đánh giá phải độc lập với đơn vị thực cho vay Tối ưu thuê đơn vị tư vấn độc lập chuyên nghiệp để đảm bảo tính khách quan Thứ ba, ngồi việc đánh giá hiệu dự án (kết đầu ra, tính phù hợp, hiệu suất, hiệu quả) tiêu chí đánh giá cần bổ sung tiêu chí đánh giá cho việc thực quan cho vay đồng thời đánh giá trình thực xuyên suốt từ lúc tư vấn lập dự án giai đoạn kết thúc dự án Đối với chương trình cho vay khác nhau, dự án vay vốn khác cần thiết lập kết đầu rõ ràng, cụ thể từ ban đầu để đảm bảo tính khách quan, xác thực đánh giá cho việc kết thúc chương trình, dự án Thứ tư, cơng tác đánh giá hiệu cho vay vốn ưu đãi bảo vệ môi trường đánh giá hiệu theo khía cạnh tài bao gồm lợi nhuận dự án thu được, khả hoàn trả gốc lãi vay Trong đó, tác động việc hỗ trợ tài cần phải đánh giá hiệu theo khía cạnh mơi trường, lợi ích cộng đồng lợi ích xã hội đạt (hiệu can thiệp) Việc xác định hiệu khía cạnh môi trường xã hội cách định lượng giúp cho tổ chức có chiến lược mục tiêu phục vụ cách hiệu Thứ năm, hỗ trợ tài bảo vệ mơi trường khơng đảm bảo hiệu khơng có tham gia quan quản lý môi trường để đảm bảo tính tuân thủ giám sát việc tuân thủ môi trường tổ chức khác Sự phối hợp phối hợp chặt chẽ quan quản lý trung ương địa phương, tổ chức bảo vệ môi trường, tổ chức cho vay ưu đãi, ngân hàng thương mại đối tác kinh tế xác hội, tổ chức phi phủ chìa khóa giúp cho phát triển công tác đánh giá hiệu tăng hiệu bảo vệ môi trường 10 TÀI LIỆU THAM KHẢO Akihisa, M (2008) Environmental soft loan program in Asian countries: Industrial pollution control or mal-use of foreign aid resources? Journal of Cleaner Production, 16(5), 612–621 https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2007.02.001 Asian Development Bank (2016) Guidelines for the Evaluation of Public Sector Operations Asian Development Bank https://www.adb.org/documents/guidelinespreparing-performance-evaluation-reports-public-sector-operations Asian Development Bank (2017) Viet Nam: Central Region Water Resources Project https://www.adb.org/documents/viet-nam-central-region-water-resources- project Asian Development Bank (2019a) Renewable Energy Development and Network Expansion and Rehabilitation for Remote Communes Sector Project: Completion Report (Viet Nam) [Text] https://www.adb.org/projects/documents/vie-42182-013pcr Asian Development Bank (2019b) Viet Nam: Central Region Rural Water Supply and Sanitation Sector Project (Viet Nam) ADB Independent Evaluation Department https://www.adb.org/documents/viet-nam-central-region-rural-water-supply-andsanitation-sector-project Asian Development Bank (2020) Resilience of Rural Development and Climate Change in Viet Nam Chianca, T (2008) The OECD/DAC Criteria for International Development Evaluations: An Assessment and Ideas for Improvement Journal of MultiDisciplinary Evaluation, 5(9), 41–51 KfW (2004) KfW Philippines: Industrial Environmental Protection 1: Ex-post evaluation 11 Mackie, I (2013) Evaluation of effectiveness and efficiency of development assistance to the Republic of Serbia per sector Final Report, 123 OECD (2003) OECD Glossary of Statistical Terms—Concessional loans Definition https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=5901 OECD (2019) Better Criteria for Better Evaluation Revised Evaluation Criteria Definitions and Principles for Use https://www.oecd.org/dac/evaluation/revisedevaluation-criteria-dec-2019.pdf The World Bank (2011) Implementation completion and results report: Guidelines (No 74536; pp 1–62) The World Bank http://documents.worldbank.org/curated/en/375311468326426795/Implementationcompletion-and-results-report-guidelines Tsubosato Taro (2005) Environmental Infrastructure Support Credit Program I In: Japan Bank for International Cooperation, editor Post evaluation report 2005 World Bank Group (2017) Loan Handbook for World Bank Borrowers http://siteresources.worldbank.org/LOANS/Resources/Disbursement09.pdf 12 ... (Viet Nam) [Text] https://www.adb.org/projects/documents/vie-42182-013pcr Asian Development Bank (2019b) Viet Nam: Central Region Rural Water Supply and Sanitation Sector Project (Viet Nam) ADB... vệ môi trường Việt Nam Một số dự án theo tổng hợp tác giả đánh giá thời gian gần kết đánh giá hiệu (kết hoàn thành dự án) bảng 2: Bảng 2: Hiệu dự án bảo vệ môi trường Việt Nam T T Dự án Sự phù... Thấp Thấp bình bình khí hậu Việt Nam Phát triển lượng tái tạo mở rộng Trung Trung Trung Trung Thấp mạng lưới phục hồi bình bình bình bình cho xã vùng sâu Việt Nam: Cấp nước cải thiện điều kiện