Luận án tiến sĩ luật học hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở việt nam

Nhiệm vụ Để đạt được mục đích nêu trên, Luận án cần thực hiện các nhiệm vụ sau đây: Một là, đánh giá tổng quan các công trình khoa học tiêu biểu trong và ngoài nước liên quan đến pháp

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

ĐINH THỊ HƯƠNG GIANG

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ KIỂM SOÁT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH

TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG VỤ Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

HÀ NỘI - 2019

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

ĐINH THỊ HƯƠNG GIANG

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ KIỂM SOÁT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH

TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG VỤ Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

Mã số: 62 38 01 01

Người hướng dẫn khoa học: PGS,TS VŨ CÔNG GIAO

HÀ NỘI - 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định

Tác giả luận án

Đinh Thị Hương Giang

MỤC LỤC

Trang

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN

ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP

1.3 Đánh giá tổng quát kết quả nghiên cứu liên quan đến đề tài và

những vấn đề sẽ được luận án tiếp tục nghiên cứu 30 1.4 Giả thuyết khoa học, câu hỏi nghiên cứu và định hướng nghiên cứu

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM

2.1 Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích

2.2 Nội dung và vai trò của pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích

2.3 Khái niệm, tiêu chí đánh giá và các yếu tố ảnh hưởng mức độ hoàn

thiện của pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động

2.4 Pháp luật quốc tế, pháp luật của một số quốc gia trên thế giới về

kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ và những giá trị

Chương 3: QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT

VỀ KIỂM SOÁT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH TRONG HOẠT ĐỘNG

3.1 Quá trình phát triển của pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích

3.2 Thực trạng pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động

Chương 4: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ

KIỂM SOÁT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH TRONG HOẠT ĐỘNG

4.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong

4.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong

Development (Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế ) PCTN : Phòng, chống tham nhũng

UNCAC : The United Nations Convention against Corruption

(Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng )

XĐLI : Xung đột lợi ích

XHCN : Xã hội chủ nghĩa

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

Trang Biểu đồ 3.1: Ý nghĩa của cụm từ "xung đột lợi ích" theo cách

hiểu của cán bộ, công chức, viên chức, doanh

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), xung đột lợi ích (XĐLI) trong hoạt động công vụ là "sự mâu thuẫn giữa nghĩa vụ công và lợi ích cá nhân của một công chức mà trong đó lợi ích cá nhân của công chức có khả năng ảnh hưởng không thỏa đáng tới việc hoàn thành các nhiệm vụ và

trách nhiệm công của họ" [142, tr.6] Các tình huống XĐLI là một thực tế

đang tồn tại trong nền công vụ của mọi quốc gia

Trên thế giới, XĐLI trong hoạt động công vụ là vấn đề được nhiều quốc gia đặc biệt quan tâm, vì nó tiềm ẩn nguy cơ lớn dẫn đến tham nhũng Thậm chí có quan điểm còn cho rằng, XĐLI trong hoạt động công vụ thực chất chính là một trong 3 dạng tham nhũng, bao gồm: (i) Tham nhũng trắng

(white corruption) là dạng tham nhũng có thể nhận biết nhưng được xã hội

chấp nhận; (ii) Tham nhũng xám (grey corruption), là dạng tham nhũng xảy

ra trong thực tế nhưng rất khó nhận biết (iii) Tham nhũng đen (black

corruption) là dạng tham nhũng được nhận biết rõ ràng và bị trừng phạt [132]

Trong ba dạng này, XĐLI trong hoạt động công vụ được xem là dạng tham nhũng xám [126]

Cho dù theo quan điểm nào ở trên thì việc kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ cũng sẽ giúp ngăn ngừa tham nhũng một cách có hiệu quả, vì vậy hiện tại trên thế giới, việc kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ được xem là một trong những biện pháp cốt lõi trong cuộc chiến chống tham nhũng Đây là lý do khiến vấn đề kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ đã được nhấn mạnh trong Công ước Liên Hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) và trong pháp luật của nhiều quốc gia Cụ thể, Khoản 4 Điều 7 UNCAC nêu rõ: "4 Mỗi quốc gia thành viên, trên cơ sở phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật nước mình, nỗ lực ban hành, duy trì và củng

cố các cơ chế tăng cường minh bạch và phòng ngừa xung đột lợi ích" Ngoài quy định này, UNCAC còn có nhiều quy định khác đề cập gián tiếp đến việc

phòng ngừa XĐLI trong hoạt động công vụ, ví dụ như những quy định về Quy tắc ứng xử cho công chức (Điều 8), về Mua sắm công và quản lý tài chính công (Điều 9)…

Mặc dù, có vai trò quan trọng trong phòng, chống tham nhũng (PCTN), tuy nhiên, khuôn khổ pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ của nước ta còn chưa hoàn thiện Xét trên phương diện pháp lý, mặc dù đã có một số quy định liên quan đến XĐLI trong một số đạo luật như Luật PCTN năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2012) Luật PCTN 2018 (hiệu lực 01/07/2019), Luật Cán bộ, Công chức (CB, CC) năm 2008, Luật Viên chức (VC) năm 2010,… song những quy định về vấn đề này trong pháp luật Việt Nam hiện còn rời rạc, tản mát, nhiều quy định còn thiếu cụ thể, rõ ràng và khả thi Trong khi đó, theo một nghiên cứu khảo sát do Thanh tra Chính phủ phối hợp với Ngân hàng Thế giới thực hiện vào năm 2015, các tình huống XĐLI xảy ra khá phổ biến, đa dạng và có nguy cơ trở thành "thông lệ" trong hoạt động công vụ ở nước ta [70, tr.69]

Bối cảnh trên cho thấy việc nghiên cứu hoàn thiện khuôn khổ pháp luật

về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam là rất cấp thiết Về yêu cầu này, Kết luận của Bộ Chính trị về thực hiện Nghị quyết Trung ương 3 khóa X đã chỉ rõ, cần sửa đổi, bổ sung toàn diện Luật PCTN để khắc phục những hạn chế, khó khăn, vướng mắc và tính hình thức của một số quy định

về PCTN, trong đó bao gồm các quy định về chế độ liêm chính của CB, CC,

VC và về kiểm soát XĐLI đối với những người được giao thực hiện nhiệm

vụ, quyền hạn [6]

Nguyên nhân chính dẫn tới những bất cập, hạn chế của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở nước ta là do vấn đề này còn tương đối mới, hiện còn thiếu những nghiên cứu chuyên sâu Mặc dù vấn đề kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ đã được đề cập trong một số công trình nghiên cứu và văn bản pháp luật của nước ta, song vẫn còn nhiều khía cạnh lý luận, pháp lý, thực tiễn chưa được giải quyết thấu đáo

Vì vậy, việc nghiên cứu nhằm đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ, từ đó nâng cao hiệu quả hoạt động PCTN, xây dựng nền hành chính liêm chính và Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) ở nước ta là cần thiết và có ý nghĩa Đây

chính là lý do nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài "Hoàn thiện pháp luật về kiểm

soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Việt Nam" để thực hiện

luận án tiến sĩ luật học tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích

Mục đích nghiên cứu của Luận án là phân tích làm sáng tỏ các vấn đề

lý luận, thực tiễn, đánh giá thực trạng pháp luật, trên cơ sở đó đề xuất những quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam

2.2 Nhiệm vụ

Để đạt được mục đích nêu trên, Luận án cần thực hiện các nhiệm vụ sau đây:

Một là, đánh giá tổng quan các công trình khoa học tiêu biểu trong và

ngoài nước liên quan đến pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công

vụ ở Việt Nam, từ đó xác định những nội dung luận án có thể kế thừa và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu

Hai là, hệ thống hoá và phân tích làm sáng tỏ các vấn đề lý luận của

pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam, xác định phương pháp luận, phương pháp nghiên cứu, giả thuyết khoa học và các câu hỏi nghiên cứu cần giải quyết trong luận án

Ba là, phân tích, đánh giá quá trình phát triển và thực trạng pháp luật

Việt Nam về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và xác định nguyên nhân của ưu điểm và hạn chế để làm cơ sở cho việc đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam

Bốn là, đề xuất những quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về

kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ có tính toàn diện, khoa học và khả thi trong điều kiện, hoàn cảnh của nước ta hiện nay

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là khuôn khổ pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về mặt nội dung, luận án tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận,

pháp lý và thực tiễn về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ, tức là trong hoạt động của bộ máy nhà nước Việc đề cập đến các hình thức kiểm soát XĐLI trong các môi trường khác chỉ mang tính khái quát, qua đó làm rõ những đặc thù trong hoạt động kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ

- Về mặt không gian, luận án tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận,

pháp lý và thực tiễn về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam Những phân tích về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ trong các văn bản pháp luật quốc tế và pháp luật của các nước khác chỉ mang tính khái quát, nhằm mục đích đối chiếu, so sánh

- Về mặt thời gian, luận án tập trung khảo sát, đánh giá khuôn khổ pháp

luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam kể từ khi ban hành Luật PCTN (2005) đến nay - thời điểm mà vấn đề XĐLI trong hoạt động công vụ bắt đầu được quy định một cách chính thức, có tính hệ thống trong pháp luật, đặc biệt là trong các văn bản pháp luật về PCTN

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

4.1 Cơ sở lý luận của luận án

Luận án được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, đường lối của Đảng cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp luật và về PCTN

4.2 Phương pháp nghiên cứu của luận án

Về phương pháp luận, luận án vận dụng phương pháp luận duy vật biện

chứng của triết học Mác Lênin làm cơ sở định hướng để xem xét một cách tổng thể sự phát sinh, phát triển và thực trạng hệ thống pháp luật về kiểm soát XĐLI ở Việt Nam hiện nay, đồng thời để xác định các quan điểm hoàn thiện

hệ thống pháp luật trong vấn đề này của nước ta

Bên cạnh đó, tác giả vận dụng một số lý thuyết và cách tiếp cận sau đây

để phân tích, đánh giá và đề xuất các giải pháp khắc phục những tồn tại, hạn chế của hệ thống pháp luật về kiểm soát XĐLI ở Việt Nam:

- Lý thuyết về mô hình quản lý XĐLI của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (The Organisation for Economic Co-operation and Development

- OECD) mà được khái quát hoá thành 6 chữ R (6Rs), bao gồm [141, tr.16]: REGISTER (Tuyên bố, ghi nhận XĐLI); RESTRICT (Hạn chế, giới hạn các tình huống gây ra XĐLI); RECRUIT (Tuyển dụng, sử dụng một bên thứ ba độc lập để giám sát tình huống XĐLI); REMOVE (Loại bỏ sự tham gia của công chức có XĐLI vào quá trình ra quyết định); RELINQUISH (Từ bỏ những lợi ích cá nhân để đảm bảo không xảy ra XĐLI); RESIGN (Từ chức để giải quyết XĐLI) Mô hình 6Rs của OECD chủ yếu được sử dụng để đánh giá tính toàn diện của hệ thống pháp luật về kiểm soát XĐLI của Việt Nam

- Các phương pháp (hướng) tiếp cận được sử dụng phổ biến trên thế giới trong xây dựng chính sách, pháp luật về kiểm soát XĐLI[140, tr.53] đó

là: Tiếp cận dựa trên các nguyên tắc (principles-based approach), trong đó

chú trọng đặt ra các nguyên tắc chung về hành vi ứng xử của công chức trong

công vụ, và Tiếp cận dựa trên các quy định (rules-based approach), trong đó

chú trọng đặt ra các chuẩn mực ứng xử cụ thể của công chức trong các tình huống XĐLI Hai phương pháp tiếp cận này chủ yếu được sử dụng để đánh giá tính hợp lý của hệ thống pháp luật về kiểm soát XĐLI của Việt Nam

Về các phương pháp nghiên cứu, luận án kết hợp sử dụng các phương pháp nghiên cứu phổ biến của khoa học xã hội để giải quyết các câu hỏi nghiên cứu đặt ra, bao gồm: Phương pháp hệ thống, phương pháp lôgic, phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh và phương pháp tổng hợp Cụ thể:

Phương pháp hệ thống được sử dụng trong chương 1 để phân loại và

nghiên cứu nội dung các tài liệu nghiên cứu về kiểm soát XĐLI; pháp luật về kiểm soát XĐLI ở Việt Nam

Phương pháp logic là phương pháp nghiên cứu được sử dụng xuyên

suốt trong quá trình thực hiện chương 2, chương 3 và chương 4 của luận án Theo đó, những lý giải về mặt lý luận ở chương 2 là cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở chương 3 và từ đó đưa ra các quan điểm và giải pháp trong chương 4

Phương pháp lịch sử được sử dụng trong đánh giá thực trạng pháp luật

về kiểm soát XĐLI ở Việt Nam Điều kiện cụ thể của đất nước là xuất phát điểm để đánh giá đúng thực trạng pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ trong thời kỳ đổi mới

Phương pháp phân tích được sử dụng trong cả chương 2, chương 3 và

chương 4 của luận án để phân tích cả tài liệu sơ cấp và tài liệu thứ cấp Tài liệu sơ cấp bao gồm các văn bản pháp luật của Nhà nước và văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam có liên quan, các vụ việc, các số liệu thống kê chính thức của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Tài liệu thứ cấp bao gồm các công trình khoa học đã được công bố trong đề tài, bài báo, tạp chí, sách chuyên khảo, tham khảo

Phương pháp tổng hợp được sử dụng để phân loại, xếp loại các tri thức,

số liệu từ hoạt động phân tích các tài liệu Việc tổng hợp nhằm mục đích đưa

ra các nhận xét, đánh giá của tác giả ở mỗi chương và trong phần Kết luận của luận án

Phương pháp so sánh cũng được sử dụng trong toàn bộ luận án, đặc

biệt là ở các chương 2 và 3 Việc so sánh để rút ra sự khác biệt về quan điểm giữa các tác giả, cũng như để đánh giá sự tương thích giữa pháp luật Việt Nam với pháp luật quốc tế và pháp luật của các nước khác trong vấn đề kiểm soát XĐLI So sánh cũng nhằm làm rõ sự phát triển của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam từ trước tới nay

5 Đóng góp mới của luận án, ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

5.1 Những đóng góp mới của luận án

Luận án là công trình khoa học nghiên cứu một cách toàn diện, hệ thống khuôn khổ pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam, cho nên luận án có những đóng góp mới sau đây:

Thứ nhất, củng cố và bổ sung những vấn đề lý luận về kiểm soát XĐLI

trong hoạt động công vụ ở Việt Nam Luận án đã đưa ra khái niệm, xác định các đặc điểm, đồng thời phân tích và chỉ ra vai trò, nội dung và những yêu cầu đặt ra với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công

vụ Ngoài ra, một số vấn đề lý luận được bổ sung bao gồm: các lý thuyết, quan điểm khoa học phổ biến trên thế giới có liên quan đến kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ; các quan điểm khoa học về việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam Những vấn đề này có ý nghĩa quan trọng, là nền tảng lý luận cho việc hoàn thiện pháp luật

về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam Đây cũng chính là những đóng góp về mặt lý luận của Luận án

Thứ hai, thông qua nghiên cứu quá trình phát triển của pháp luật về

kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam, luận án đã phân tích, đánh giá có tính khoa học và toàn diện khuôn khổ pháp luật hiện hành về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam Luận án đã hệ thống hóa những nội dung cơ bản của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ qua các giai đoạn phát triển, chỉ ra những ưu điểm cũng như những hạn chế của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ với thực tế

trong nước và quốc tế và nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế đó

Thứ ba, luận án đã xây dựng các quan điểm và đề xuất một hệ thống

giải pháp có cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp luật

hiện hành về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam

5.2 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

Về phương diện lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần củng

cố, hoàn thiện cơ sở lý luận khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam, cụ thể là khẳng định sự cần thiết và khả năng giải quyết vấn đề từ góc độ lý luận, đặc biệt là lý luận pháp lý

Về phương diện thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận án có thể được

sử dụng làm tài liệu tham khảo cho nhiều chủ thể khác nhau ở Việt Nam, bao gồm các cơ quan của Đảng, Nhà nước, đặc biệt là ở cấp Trung ương, trong việc hoạch định chính sách, sửa đổi, bổ sung và tổ chức thực hiện các chính sách, văn bản pháp luật có liên quan đến kiểm soát XĐLI

Bên cạnh đó, luận án cũng có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các cơ sở học thuật trong việc giảng dạy, nghiên cứu về vấn đề kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ

6 Kết cấu của luận án

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục các công trình khoa học có liên quan đến đề tài luận án mà tác giả đã công bố, Phụ lục, Danh mục tài liệu tham khảo, luận án gồm 4 chương, 12 tiết

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN

ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA

CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

1.1 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC

Kết quả khảo sát của tác giả luận án cho thấy, những công trình khoa học của các tác giả trong nước nghiên cứu pháp luật về kiểm soát XĐLI được công bố thời gian qua gồm một (01) sách chuyên khảo; một (01) đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ; một (01) đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở và một

số bài viết khoa học đăng trên các tạp chí khoa học Ngoài ra, còn có một số sách chuyên khảo, luận văn thạc sĩ và luận án tiến sĩ luật học nghiên cứu về PCTN, hoạt động công vụ nói chung Trong thực tế chưa có luận văn, luận án nào nghiên cứu trực tiếp về đề tài hoàn thiện pháp luật kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam

Có thể phân chia các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận

án theo các nhóm nội dung như sau:

1.1.1 Nhóm công trình nghiên cứu các vấn đề lý luận về pháp luật kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

- Về khái niệm hoạt động công vụ: Hiện tại khái niệm này đã được đề

cập trong một số giáo trình và sách chuyên khảo ở Việt Nam, tiêu biểu như sau:

Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam định nghĩa: "Công vụ được hiểu

là hoạt động của mọi người "làm việc công" nghĩa là hoạt động của mọi CB,

CC, VC làm việc trong mọi tổ chức cấu thành của hệ thống chính trị nước ta, phục vụ các công việc chung của xã hội" [124, tr.256]

Trong cuốn sách Một số thuật ngữ hành chính [122] thì công vụ là một

dạng của lao động xã hội chủ yếu do các CC, VC nhà nước thực hiện Hoạt động công vụ được điều chỉnh bởi ý chí nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm

vụ, chức năng của Nhà nước, phục vụ lợi ích nhà nước và gắn bới quyền lực nhà nước, nhân danh nhà nước

Trong cuốn sách Phòng, chống tham nhũng trong hoạt động công vụ ở

Việt Nam - Lý luận và thực tiễn [96], tác giả Nguyễn Quốc Sửu cho rằng hoạt

động công vụ nhà nước là những hoạt động hay một mặt hoạt động có tính tổ chức, quyền lực pháp lý của Nhà nước, được phân biệt với các hoạt động khác trong xã hội như sản xuất vật chất, sáng tạo giá trị tinh thần và hoạt động phục

vụ trong các tổ chức chính trị - xã hội bởi sự gắn bó chặt chẽ của công vụ nhà nước với quyền lực nhà nước

Như vậy, có thể thấy các công trình nghiên cứu nêu trên chưa thể hiện

sự thống nhất trong quan niệm về tất cả các khía cạnh của công vụ, hoạt động công vụ, mặc dù đã có sự đồng thuận trong các vấn đề như: chủ thể thực hiện hoạt động công vụ (là công chức nhà nước, hoặc rộng hơn bao gồm cả viên chức nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức phi chính phủ khi được nhà nước ủy quyền); mục đích, tính chất của hoạt động công vụ (nhằm thực hiện các chính sách của nhà nước trong quá trình quản lý toàn diện các mặt của đời sống xã hội; mang tính quyền lực nhà nước)

- Về khái niệm XĐLI: Khái niệm này cũng đã được đề cập trong một

số công trình nghiên cứu ở Việt Nam, tiêu biểu như sau:

Trong bài viết ''Quản trị XĐLI - Các lý thuyết và vấn đề đặt ra ở Việt Nam

hiện nay'' của tác giả Hoàng Văn Luân [58] thì XĐLI được hiểu là sự vi phạm, xâm

phạm hoặc làm tổn hại lẫn nhau giữa các lợi ích trong một quan hệ nhất định

Trong bài viết ''Một số vấn đề về XĐLI trong thực thi công vụ'', tác giả

Hà Thanh [98] cho rằng: Xung đột lợi ích là những tình huống cụ thể phát

sinh khi công chức có thể đưa ra quyết định hoặc thực hiện hành vi có lợi cho

mình trong hoạt động công vụ, qua đó làm phát sinh tham nhũng

Trong bài viết ''Kiểm soát XĐLI trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị góp phần phòng, ngừa tham nhũng'', tác giả Ngô Mạnh Hùng [49, tr.82-86] nhận định, với việc pháp luật về PCTN của Việt Nam mới chỉ quy định hành vi tham nhũng trong khu vực công, liên quan đến người có chức vụ

quyền hạn thì XĐLI có ý nghĩa "là tình huống trong đó CB, CC, VC có thể

hưởng lợi cá nhân từ một quyết định đưa ra trong khi thi hành nhiệm vụ, công

vụ của mình"

Trong bài viết ''Xung đột lợi ích và tham nhũng'', tác giả Trần Văn

Long [60, tr.34-37] cho rằng, xung đột lợi ích được hiểu là bất kỳ một tình

huống nào trong đó cá nhân hay tổ chức được ủy thác trách nhiệm (được

trao quyền) có những lợi ích riêng hay chung đủ lớn đề ảnh hưởng (hay có thể ảnh hưởng) đến việc thi hành các trách nhiệm được ủy thác một cách khách quan, đúng đắn

Theo các tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền trong bài viết ''Kinh nghiệm quốc tế về phòng ngừa, quản lý XĐLI của thế giới'' [37, tr.27] thì

"Xung đột lợi ích là khả năng một cá nhân hoặc tổ chức được giao quyền lực công sử dụng vị trí công tác một cách không thích đáng để tư lợi"

Như vậy, có thể thấy các công trình nghiên cứu nêu trên chưa có sự thống nhất hoàn toàn về cách hiểu XĐLI, đặc biệt là về chủ thể và khách thể

của XĐLI Phần lớn các tác giả nêu trên cho rằng XĐLI là "tình huống" chứ không phải là "hành vi" Bên cạnh đó, có tác giả cho rằng chủ thể của tình huống XĐLI là cá nhân (CB, CC, VC) được giao quyền lực (thẩm quyền)

trong khi thực hiện công vụ [49, tr.82-86], nhưng có tác giả lại cho rằng ngoài

cá nhân, chủ thể của XĐLI còn là tổ chức được giao quyền [37, tr.27]

Dù vậy, các công trình nghiên cứu có sự thống nhất khá cao trong quan niệm về khách thể, theo đó lợi ích có thể là lợi ích vật chất (tiền, tài sản ) hoặc phi vật chất (trao đổi mối quan hệ, sự hàm ơn, khả năng thăng tiến trong công việc ) [37; 60, tr.34-37] Lợi ích này là lợi ích riêng đối với cá nhân [49; 50; 60; 70] hoặc lợi ích chung (đối với tổ chức) [60, tr.34-37]

- Về các yếu tố cấu thành XĐLI: Vấn đề này mới chỉ được đề cập trong

hai (02) công trình nghiên cứu ở Việt Nam, cụ thể như sau:

Bài viết ''Kinh nghiệm quốc tế về phòng ngừa, quản lý XĐLI của thế giới'' của các tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền [37, tr.27] cho rằng có

hai yếu tố tạo nên tình huống XĐLI, trong đó về chủ thể là tổ chức hoặc cá

nhân được giao thẩm quyền nhất định, còn về khách thể, lợi ích bao gồm cả vật chất và phi vật chất

Bài viết ''Xung đột lợi ích và tham nhũng'' của tác giả Trần Văn Long

[60, tr.34-37] khẳng định có ba yếu tố cấu thành XĐLI, mà ngoài hai yếu tố

đã nêu trên còn có yếu tố nữa là việc thi hành trách nhiệm được giao Trong

ba yếu tố đó quan trọng nhất là yếu tố về tính lợi ích của chủ thể

- Về phân loại XĐLI: Vấn đề này đã được đề cập trong ba (03) công

trình nghiên cứu ở Việt Nam, cụ thể như sau:

Đề tài khoa học cấp bộ Kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ tại

Việt Nam Một số vấn đề lý luận và thực tiễn do Phạm Thị Huệ làm chủ nhiệm

[45] cho rằng có 2 loại XĐLI chủ yếu đó là XĐLI thực tế và XĐLI tiềm

tàng/tiềm ẩn

Trong cuốn sách Kiểm soát XĐLI trong khu vực công Quy định và thực

tiễn ở Việt Nam, do Ngân hàng Thế giới và Thanh tra Chính phủ ban hành

[70], nhóm tác giả cho rằng XĐLI có thể chia thành hai loại (hai cấp độ) là

XĐLI tiềm tàng và XĐLI hiện hữu, trong đó XĐLI tiềm tàng là CB, CC, VC

ở tình huống có thể bị tác động bởi lợi ích riêng tư của mình khi thực thi công

vụ, còn XĐLI hiện hữu khi CB, CC, VC ở tình huống bị tác động bởi lợi ích

riêng tư của họ khi thực thi công vụ

Trong bài viết ''Kinh nghiệm quốc tế về phòng ngừa, quản lý XĐLI của thế giới'' [37, tr.28], các tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền trích dẫn quan điểm của Ủy ban độc lập chống tham nhũng của Hồng Công (ICAC) cho

rằng có thể phân chia XĐLI thành 3 loại: (i) Xung đột thực tế (actual/real

conflict): (ii) Xung đột hiển nhiên (rõ ràng) (apparent conflict) (iii) Xung đột tiềm ẩn (potential conflict)

- Về mối quan hệ giữa XĐLI và tham nhũng: Hiện đã có một số công

trình nghiên cứu ở Việt Nam đề cập đến mối quan hệ giữa XĐLI và tham nhũng và nhìn chung quan điểm của các tác giả có sự thống nhất cao khi cho rằng XĐLI và tham nhũng là hai khái niệm khác nhau nhưng có liên quan mật thiết với nhau, cụ thể như sau:

Trong đề tài Kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ tại Việt Nam -

Một số vấn đề lý luận và thực tiễn [45], nhóm tác giả đã chỉ ra những điểm

chung và khác biệt giữa XĐLI và tham nhũng Cụ thể, cả hai khái niệm XĐLI và tham nhũng đều đề cập đến lợi ích riêng tư của CB, CC, VC, nhưng tham nhũng

có mục tiêu rõ ràng là vụ lợi còn XĐLI chưa nói đến mục tiêu vụ lợi mà mới nói

tới sự xung đột giữa lợi ích công và lợi ích tư trong quá trình ra quyết định của

CB, CC, VC

Trong cuốn sách Kiểm soát XĐLI trong khu vực công Quy định và thực

tiễn ở Việt Nam [70] các tác giả cũng phân biệt giữa XĐLI và tham nhũng

thông qua một số yếu tố như: Về đối tượng điều chỉnh, tham nhũng nói tới các

"hành vi", trong khi XĐLI nói tới các "tình huống"; Các tình huống XĐLI có thể dẫn đến hành vi tham nhũng trong trường hợp CB, CC, VC ra quyết định vì lợi ích riêng và làm tổn hại tới lợi ích chung, trong trường hợp ngược lại, CB,

CC, VC ra quyết định vì lợi ích chung thì XĐLI không dẫn tới tham nhũng; Về mặt lý thuyết, tham nhũng có thể bị loại bỏ hoặc giảm cơ bản, song các tình huống XĐLI thì luôn tồn tại và cần kiểm soát để tránh dẫn tới tham nhũng

Trong bài viết ''Kinh nghiệm quốc tế về phòng ngừa, quản lý XĐLI của

thế giới'' [37, tr.28], các tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền cho rằng: Xung

đột lợi ích là một trong những nguyên nhân dẫn đến tham nhũng, tuy không phải tất cả các tình huống XĐLI đều dẫn đến tham nhũng và ngược lại Tuy nhiên, trong đa số trường hợp, tham nhũng xuất hiện khi một công chức đã vì lợi ích cá nhân của mình để tác động không thỏa đáng tới quá trình thực hiện công vụ, vì vậy, cần coi phòng ngừa XĐLI là một công cụ quan trọng để PCTN

Trong bài viết ''Xung đột lợi ích và tham nhũng'', tác giả Trần Văn

Long cũng cho rằng XĐLI có thể dẫn đến tham nhũng [60] Còn trong bài viết

Kiểm soát "xung đột lợi ích" trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị góp phần phòng, ngừa tham nhũng, tác giả Ngô Mạnh Hùng khẳng định:

Xung đột lợi ích có thể tiềm ẩn hành vi tham nhũng bởi trong một tình huống

cụ thể nếu người có chức vụ, quyền hạn đã quyết định hành động hoặc không hành động trái với chức trách, nhiệm vụ của mình để qua đó cá nhân mình hoặc người thân của mình được hưởng lợi ích thì đó chính là hành vi tham nhũng [49]

- Về kinh nghiệm kiểm soát XĐLI trong pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia trên thế giới: Đây là một vấn đề có nội dung rộng,

vì vậy đã có một số công trình nghiên cứu ở Việt Nam đề cập đến, tiêu biểu như sau:

Đề tài khoa học độc lập cấp nhà nước năm 2007 Luận cứ khoa học cho

việc xây dựng chiến lược phòng ngừa và nâng cao hiệu quả đấu tranh PCTN

ở Việt Nam cho đến năm 2020 do tác giả Mai Quốc Bình làm chủ nhiệm [8]

đã tổng hợp một số kinh nghiệm về PCTN trên thế giới, trong đó bao gồm kinh nghiệm về phòng chống XĐLI như là một biện pháp phòng ngừa tham nhũng hiệu quả

Cuốn sách Kiểm soát XĐLI trong khu vực công Quy định và thực tiễn

ở Việt Nam [70], nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia trong khối

OECD và những nước đang trong giai đoạn chuyển đổi trong việc kiểm soát XĐLI trong khu vực công Sách nêu một số ví dụ về cách thức một số quốc gia OECD đã xử lý những khía cạnh XĐLI nhất định như quy định về hạn chế với việc thực hiện hợp đồng của Chính phủ ở Cộng hòa Séc, Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Croatia; hạn chế đối với việc hỗ trợ các thành viên gia đình và những người khác để được tuyển dụng trong cơ quan nhà nước ở Trung Quốc, Ba Lan, Croatia, Bulgaria;… Dù vậy, nội dung nghiên cứu mới dừng ở việc dẫn chiếu các quy định về kiểm soát XĐLI trong lĩnh vực cụ thể; chưa nêu ra được một cách rõ ràng những điểm tích cực mà Việt Nam có thể tham khảo, học tập

Cuốn sách Việt Nam với Công ước Liên Hợp quốc về chống tham nhũng

(UNCAC) [105] của tập thể tác giả do Nguyễn Văn Thanh chủ biên đã phân tích những nguyên tắc, quy định chính của Công ước và nêu ra những thuận lợi và thách thức đối với Việt Nam trong việc phê chuẩn và thực thi công ước Trong

số các vấn đề được đề cập và phân tích có việc kiểm soát XĐLI

Cuốn sách Một số kinh nghiệm quốc tế về phòng chống tham nhũng của

Thanh tra Chính phủ đề cập đến chính sách, pháp luật về phòng ngừa tham nhũng và thực tiễn thực hiện UNCAC của một số quốc gia trên thế giới, trong

đó có kinh nghiệm liên quan đến kiểm soát XĐLI, cụ thể trong các lĩnh vực như mua sắm công và quản lý tài chính công; sự hợp tác giữa khu vực công

và khu vực tư [100]

Luận án Tiến sĩ Luật học của Lê Đinh Mùi Pháp luật về đạo đức công

chức ở Việt Nam hiện nay [67], nghiên cứu pháp luật về đạo đức của một số

nước ASEAN, Trung Quốc, Nhật Bản, OECD trong đó có các nội dung liên

quan đến nguyên tắc ứng xử của CB, CC, VC khi thi hành công vụ, hạn chế đối với CB, CC, VC khi tham gia các hoạt động tư nhân Đây là những nội dung có liên quan và hữu ích trong việc nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về kiểm soát XĐLI

Luận văn thạc sĩ Luật học của Lã Văn Huy, Pháp luật về phòng chống

tham nhũng của Singapore và bài học cho Việt Nam [53], đề cập đến quy định

pháp luật của Singapore về PCTN trong đó có vấn đề kiểm soát XĐLI

Bài viết ''Một số kinh nghiệm phòng, chống tham nhũng của Hàn Quốc'' của tác giả Trần Anh Tuấn phân tích các quy định của Hàn Quốc về ngăn ngừa XĐLI trong hoạt động công vụ [111]

Bài viết ''Luật đạo đức trong chính quyền Mỹ: chi tiết đến từng hạng

mục'' do Hoàng Kim Phượng lược dịch từ tài liệu của Open Secrets giới thiệu

đạo luật của Hoa Kỳ có tên là "Đạo đức trong chính quyền", trong đó bao gồm các quy định liên quan đến chức vụ, các hợp đồng, đi lại, quà biếu thu nhập, thù lao, tài sản các giao dịch [74]

Bài viết ''Một số vấn đề về XĐLI trong thực thi công vụ'' của tác giả Hà Thanh phân tích nội dung Nghị quyết số 51/59 ngày 12/12/1996 về hành động chống tham nhũng và Bộ quy tắc ứng xử mẫu của Liên hợp quốc, đồng thời dẫn chiếu sáu (06) quy tắc ứng xử chống tham nhũng của Bộ Nội vụ Cộng hòa Liên bang Đức để phòng chống XĐLI [97]

Bài viết ''Kinh nghiệm quốc tế về phòng ngừa, quản lý XĐLI của thế giới'' của tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền [37, tr.27-29], chỉ ra rằng vấn đề XĐLI được đề cập lần đầu tiên vào năm 1996 trong Bộ quy tắc quốc tế

về ứng xử của công chức của Liên hợp quốc, sau đó được đề cập trong một loạt công ước quốc tế và khu vực khác, bao gồm: Công ước Liên Mỹ về

chống tham nhũng (Điều 3); Nghị định thư của Cộng đồng Kinh tế các nước Tây Phi về chống tham nhũng (Điều 5); Công ước của Liên minh Châu Phi về PCTN (Điều 7) Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng (Điều 7, 12)

Những chính sách phòng ngừa, quản lý XĐLI của các quốc gia trên thế giới hiện nay đi theo hai hướng tiếp cận chính đó là: Hướng tiếp cận dựa trên các

nguyên tắc (principles-based approach) và Hướng tiếp cận dựa trên các quy

định (rules-based approach) Bài viết cũng chỉ ra một số giải pháp phòng

ngừa XĐLI đang được áp dụng trên thế giới như: Đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của nhà nước thông qua cơ chế công khai thu nhập, tài sản và các lợi ích cá nhân khác; Giới hạn hoặc cấm công chức không được đồng thời có một công việc khác (toàn thời gian hoặc bán thời gian) nằm ngoài hệ thống các cơ quan hành chính, song song với việc trả lương thoả đáng cho công chức; Những giới hạn đối với vấn đề việc làm của công chức sau khi rời khỏi vị trí công tác; Huy động sự tham gia tích cực của khu vực tư nhân, truyền thông và các tổ chức xã hội dân sự để có một kênh giám sát độc lập với chính phủ trong việc tuân thủ các quy định về XĐLI; Tăng cường tuyên truyền, nâng nhận thức của đội ngũ CB, CC, VC về các hệ lụy của XĐLI và nhận diện các lĩnh vực hoạt động có nhiều nguy cơ xảy ra XĐLI Đặc biệt, bài viết đã chỉ ra mô hình quản lý XĐLI gồm 6 chữ R (6Rs) của OECD mà đang được nhiều quốc gia tham khảo, vận dụng, xem đó là giải pháp tốt để quản lý XĐLI Đây là nghiên cứu có tính tổng quát có giá trị tham khảo rất tốt cho đề tài luận án

Bài viết "Kiểm soát XĐLI, góp phần tăng cường hiệu quả công tác PCTN ở Việt Nam hiện nay" của tác giả Vũ Thu Hạnh [40, tr.34] đã dẫn chứng quy định của Cộng hòa Séc, Cộng hòa Slovak, Cộng hòa Coroatia, Singapore, Hàn Quốc, Trung Quốc về chế định XĐLI với các nội dung về mục đích của kiểm soát XĐLI là tăng cường liêm chính, khách quan và minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, khái niệm XĐLI, phân loại XĐLI, quy định về tặng quà, quy định tránh XĐLI…

- Về khái niệm, đặc điểm, vai trò của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ:

Đề tài khoa học cấp bộ Kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ tại

Việt Nam - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn [45] do Phạm Thị Huệ làm chủ

nhiệm cho rằng: Pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ quy

định những nguyên tắc chung nhất để thiết lập nền công vụ liêm chính, với

một đội ngũ CB,CC,VC liêm khiết, chuyên nghiệp và một cơ chế để đảm bảo tính liêm chính, liêm khiết đó được thực hiện nhằm phục vụ người dân, xã

hội Pháp luật là căn cứ để xác định lợi ích hợp pháp của các chủ thể và các hành vi cần thực hiện để bảo vệ lợi ích hợp pháp đó Mặt khác, pháp luật cũng quy định cơ chế để đảm bảo hiệu quả thực hiện các biện bảo bảo vệ Pháp luật

về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ có vai trò loại bỏ nguy cơ nảy

sinh tham nhũng thiết lập cơ chế phòng ngừa tham nhũng hiệu quả xây dựng

nền quản trị tốt

Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2016 của Thanh tra Chính phủ về Kiểm

soát XĐLI trong hoạt động thanh tra do Lê Thị Thúy là chủ nhiệm [108] pháp

luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ bao gồm các quy định để cán

bộ, công chức chủ động phòng ngừa xung đột lợi ích, nguyên tắc nhằm bảo đảm tính khách quan trong việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của cán bộ, công chức trách nhiệm của cơ quan nhà nước và xã hội trong phát hiện xung đột lợi ích

Bài viết ''Lý thuyết về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng'' của Lê Thị Thúy [2, tr.506] cho rằng pháp luật vể kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ có vai trò chuẩn hóa nhận thức, đưa

ra những giả định, quy định và chế tài rõ ràng, cụ thể, tạo thuận lợi cho quá trình thực hiện trên thực tế

Bài viết ''Kiểm soát XĐLI góp phần tăng cường hiệu quả công tác PCTN ở Việt Nam hiện nay'' của Vũ Thu Hạnh [40, tr.34]: Pháp luật về kiểm soát XĐLI quy định các tình huống XĐLI, về chủ thể, đối tượng, nội dung, quy trình, phương án xử lý khi xảy ra XĐLI, về giám sát việc kiểm soát XĐLI cũng như các biện pháp xử lý vi phạm

1.1.2 Nhóm công trình nghiên cứu về thực trạng pháp luật và thực thi pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Việt Nam

- Về thực trạng pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ

Đề tài khoa học cấp bộ Kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ tại

Việt Nam - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn [45] do Phạm Thị Huệ làm chủ

nhiệm đã phân tích đánh giá thực trạng quy định về phòng ngừa, nhận diện, giám sát, theo dõi và xử lý XĐLI trong hoạt động công vụ Các tác giả đã chỉ

ra một số ưu điểm cũng như những hạn chế của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam Kết quả nghiên cứu là tài liệu tham khảo hữu ích cho nghiên cứu đề tài luận án

Cuốn sách Việt Nam với Công ước Liên Hợp quốc về chống tham

nhũng của tập thể tác giả do Nguyễn Văn Thanh chủ biên [105] đã đề cập đến

những quy định pháp luật điều chỉnh hành vi xử sự của CB, CC, VC Các tác giả cho rằng cần tiếp tục hệ thống hóa và hoàn thiện các quy định có liên quan, trong đó bao gồm việc yêu cầu CB, CC, VC phải báo cáo về những hoạt động ngoài công việc mà công chức đó đảm nhiệm như các khoản đầu tư bên ngoài hay tài sản, quà tặng, những thứ có thể gây XĐLI khi họ thực hiện nhiệm vụ công

Cuốn sách Một số vấn đề về tham nhũng và những nội dung chủ yếu

của Luật Phòng chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành [65]

do tác giả Đinh Văn Minh và cộng sự biên soạn tập trung phân tích những quy định về quy tắc ứng xử, quy tắc đạo đức nghề nghiệp, việc tặng quà, nhận quà của CB, CC, VC trong Luật PCTN 2005, trong đó có so sánh với Pháp lệnh PCTN năm 1998 Các tác giả khẳng định, phòng ngừa XĐLI là một trong những biện pháp quan trọng để phòng ngừa tham nhũng và những yêu cầu mang tính nguyên tắc của UNCAC liên quan đến phòng ngừa XĐLI đã được pháp luật Việt Nam quy định khá đầy đủ, chi tiết

Cuốn sách Kiểm soát XĐLI trong khu vực công: Quy định và thực tiễn

ở Việt Nam [70] do nhóm Ngân hàng Thế giới và Thanh tra Chính phủ ấn

hành đề cập đến nhiều vấn đề liên quan đến XĐLI trong khu vực công ở Việt Nam, trong đó phần Phụ lục 4 của sách trình bày kết quả rà soát quy định pháp luật Việt Nam về kiểm soát XĐLI trong khu vực công Đây là công trình chuyên khảo đầu tiên rà soát một cách tổng thể hệ thống pháp luật Việt Nam

về vấn đề XĐLI, vì vậy luận án có thể kế thừa rất nhiều kết quả nghiên cứu trong cuốn sách này

Chuyên đề Báo cáo tổng quan đánh giá thuận lợi và khó khăn của Việt

Nam trong việc thực hiện Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng

[120] (Thông tin chuyên đề của Viện Khoa học Thanh tra, Thanh tra Chính phủ) Báo cáo đánh giá thực trạng và những thuận lợi, khó khăn của Việt Nam trong việc thực hiện yêu cầu về Quy tắc ứng xử cho công chức được quy định tại Điều 8 của UNCAC Theo Báo cáo này, Luật PCTN của Việt Nam đã có nhiều quy định về quy tắc ứng xử của CB, CC, VC, trong đó bao gồm những việc CB, CC, VC không được làm, việc tặng quà, nhận quà của CB, CC, VC Nhìn chung Việt Nam có nhiều thuận lợi trong việc đáp ứng yêu cầu này của UNCAC

Luận án Tiến sĩ Luật học Pháp luật về đạo đức công chức ở Việt Nam

hiện nay của Lê Đinh Mùi [67] tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận về pháp

luật về đạo đức công chức Luận án phân tích những quy định pháp luật Việt Nam về những việc CB, CC không được làm, quy tắc ứng xử của CB, CC một số ngành Đây là tài liệu tham khảo hữu ích khi nghiên cứu về nội dung những quy định hạn chế đối với CB, CC nhằm phòng ngừa XĐLI

Luận án Tiến sĩ Luật học Hoàn thiện pháp luật về phòng chống tham

nhũng ở Việt Nam hiện nay của Trần Đăng Vinh [119] phân tích các quy định

về các biện pháp phòng ngừa tham nhũng như các quy định về quy tắc ứng

xử, quy tắc đạo đức nghề nghiệp; việc tặng quà, nhập quà và nộp lại quà tặng; quy định về công khai, kê khai tài sản, thu nhập Luận án nhận định các biện pháp phòng ngừa tham nhũng hiện nay ở Việt Nam vẫn chưa đầy đủ, còn thiếu hiệu lực, hiệu quả chưa cao, chưa tạo ra được sự chuyển biến trong phòng ngừa tham nhũng

Luận văn thạc sĩ Luật học Pháp luật về kiểm soát thu nhập của người

có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam hiện nay [38] của Hoàng Nam Hải đánh

giá các quy định trong pháp luật hiện hành và đối chiếu, phân tích với tình hình thực tế về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn,

từ đó chỉ ra những ưu điểm, hạn chế của chính sách, pháp luật trong lĩnh vực này và đề xuất một số quan điểm, giải pháp bảo đảm kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam hiện nay

Bài viết ''Kiểm soát "XĐLI" trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn

vị góp phần phòng, ngừa tham nhũng'' của tác giả Ngô Mạnh Hùng [49] phân tích một số quy định pháp luật liên quan đến việc tặng quà, nhận quà, thành lập, tham gia thành lập doanh nghiệp, tư vấn, vấn đề việc làm sau khi thôi giữ chức vụ đối với CB, CC, VC Theo tác giả, ở Việt Nam, ngoài Luật PCTN

và các văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành còn có một số luật khác cũng có những quy định liên quan đến kiểm soát XĐLI, tuy nhiên do không có cơ chế phối hợp đa ngành, liên ngành nên vẫn khó thực hiện và theo dõi, đánh giá việc kiểm soát XĐLI trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị

Bài viết ''Kinh nghiệm quốc tế về phòng ngừa, quản lý XĐLI của thế

giới'' của tác giả Vũ Công Giao, Đỗ Thu Huyền [37, tr.26-29] phân tích một

số quy định trong Luật PCTN, Quyết định số 64/2007/QĐ-TTg ngày 10/05/2007 của Thủ tướng Chính phủ về Quy chế về việc tặng quà, nhận quà

và nộp lại quà tặng của cơ quan, tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước và của CB, CC, VC, từ đó đề xuất một số quan điểm, giải pháp tăng cường hiệu quả phòng ngừa và quản lý XĐLI ở Việt Nam

Ngoài các công trình nêu trên còn có nhiều bài viết khác đề cập đến pháp luật Việt Nam về kiểm soát XĐLI, ví dụ như bài "Kiểm soát XĐLI, góp phần tăng cường hiệu quả công tác PCTN ở Việt Nam hiện nay" của tác giả

Vũ Thu Hạnh, trong đó chỉ rõ vấn đề kiểm soát XĐLI không chỉ được quy định trong pháp luật về PCTN mà còn được quy định ngày càng nhiều trong pháp luật về các lĩnh vực quản lý kinh tế - xã hội [40]; bài của Bùi Huy Khiển (''Kinh nghiệm phòng chống tham nhũng của các triều đại phong kiến Việt Nam qua nghiên cứu Luật hồi tỵ'' [55]) và của Lê Tiến Long (''Luật cấm cha-con làm quan một chỗ'' [59]) trong đó phân tích những quy định pháp luật trong thời Vua Lê Thánh Tông, Gia Long, Minh Mạng (thể hiện trong Quốc Triều Hình Luật, Đại Việt sử ký toàn thư), đặc biệt là các quy định hồi tỵ nhằm tránh tình huống dẫn đến quan lại "thiên vị" cho những người thân thích của mình trong khi thực thi công vụ

Về thực tiễn thực thi pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ:

Hiện mới chỉ có rất ít công trình nghiên cứu đề cập đến thực tiễn thực thi pháp luật kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam Một số công trình nghiên cứu đề cập đến vấn đề này có thể kể như sau:

Đề tài khoa học cấp bộ năm 2012 của Thanh tra Chính phủ về Kiểm

soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn do Phạm Trọng Đạt làm chủ

nhiệm [33] đã phân tích thực trạng thực hiện việc kê khai tài sản, thu nhập, nộp lại quà tặng, trả lương qua tài khoản, thuế thu nhập cá nhân ở nước ta, qua đó xác định những tồn tại, hạn chế trong mỗi biện pháp cũng như trong

cơ chế chung về kiểm soát thu nhập, đồng thời đề xuất phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện các biện pháp kiểm soát thu nhập của người

có chức vụ, quyền hạn Đề tài khẳng định thực hiện tốt kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn là biện pháp quan trọng để kiểm soát XĐLI

Đề tài khoa học cấp bộ năm 2017 của Thanh tra Chính phủ về Kiểm soát

XĐLI trong hoạt động công vụ tại Việt Nam - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn do Phạm Thị Huệ làm chủ nhiệm [45] đã phân tích thực trạng XĐLI trong

các lĩnh vực xây dựng, ban hành quyết định quản lý nhà nước, cũng như trong việc cung cấp dịch vụ công và thực thi nhiệm vụ của CB, CC, VC Đề tài cũng bước đầu đánh giá thực tiễn phòng ngừa, nhận diện, giám sát và xử lý XĐLI trong các lĩnh vực đã nêu ở nước ta trong thời gian qua

Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2016 của Thanh tra Chính phủ về Kiểm

soát XĐLI trong hoạt động thanh tra do Lê Thị Thúy là chủ nhiệm [108] đã

đánh giá thực trạng kiểm soát XĐLI trong hoạt động thanh tra trên các khía cạnh: nhận thức về XĐLI và kiểm soát XĐLI, chủ thể kiểm soát, nội dung kiểm soát, biện pháp kiểm soát Đánh giá chung được Đề tài nêu ra đó là việc kiểm soát XĐLI trong hoạt động thanh tra mới thực hiện được rất ít, chủ yếu

do nhận thức và quy định về phòng chống XĐLI trong lĩnh vực này hiện còn chưa rõ ràng

Cuốn sách Kiểm soát XĐLI trong khu vực công: Quy định và thực tiễn

ở Việt Nam do nhóm Ngân hàng Thế giới và Thanh tra Chính phủ ấn hành

[70] nhận định rằng nhận thức của CB, CC, VC, doanh nghiệp và người dân

về XĐLI trong quản trị công còn rất hạn chế XĐLI và kiểm soát XĐLI chưa được chính thức hóa trong văn bản pháp luật, vì vậy, các tình huống XĐLI xảy ra khá phổ biến trong quan hệ công vụ, trong đó nổi bật là các hình thức: Tặng quà; Giúp đỡ người thân; Sử dụng lợi thế thông tin để thu lợi bất chính

Luận án Tiến sĩ Luật học Hoàn thiện pháp luật về phòng chống tham

nhũng ở Việt Nam hiện nay của Trần Đăng Vinh [119] phân tích thực trạng và

đánh giá việc thực hiện quy tắc ứng xử, quy tắc đạo đức nghề nghiệp ở nhiều

cơ quan, tổ chức, đơn vị còn thiếu nghiêm túc, có nhiều trường hợp vi phạm nhưng không bị phát hiện, xử lý kịp thời Việc kê khai tài sản, thu nhập đã được triển khai thực hiện song việc xác minh các bản kê khai mới chỉ thực hiện trên cơ sở có đơn thư phản ánh, tố cáo, một số trường hợp không kê khai hoặc kê khai không đầy đủ nhưng chưa được tiến hành xác minh, kết luận và

xử lý theo quy định của pháp luật

Bài viết ''Kiểm soát XĐLI trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị góp phần phòng, ngừa tham nhũng'' của tác giả Ngô Mạnh Hùng [49, tr.82-86] nêu ra thực trạng là trong nhiều cơ quan, tổ chức đơn vị doanh nghiệp nhà nước hiện nay người đứng đầu có người thân như vợ, chồng, con, anh chị em ruột cùng công tác; tình trạng quà cáp, biếu xén, hối lộ trá hình diễn ra nghiêm trọng ở một số cơ quan, đơn vị

Ngược dòng lịch sử, trong tác phẩm Từ thụ yếu quy viết vào năm 1867,

tác giả Đặng Huy Trứđã bàn về nạn hối lộ và đức thanh liêm của người làm quan Tác phẩm viết về những điều mà người làm quan không thể nhận và có thể nhận, trong đó không thể nhận gồm 104 trường hợp, có thể nhận gồm 5 trường hợp Đây có thể coi như tác phẩm chống tham nhũng đầu tiên ở Việt Nam Mặc dù tác phẩm không đề cập trực tiếp đến vấn đề XĐLI nhưng những phân tích của Đặng Huy Trứ về ảnh hưởng của việc tặng quà, đưa hối lộ đến cách giải quyết công việc của quan lại chính là những nội dung của gắn với việc phòng chống XĐLI theo quan niệm ngày nay [110]

1.1.3 Tình hình nghiên cứu về các tiêu chí, quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

- Về tiêu chí hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ

Hiện chưa có công trình nào nghiên cứu về tiêu chí hoàn thiện pháp luật kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam Tuy nhiên, đã có một số công trình nghiên cứu đề cập đến tiêu chí hoàn thiện pháp luật nói chung và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về PCTN Những công trình tiêu biểu

có thể kể như sau:

Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2013 của Viện Khoa học Thanh tra về

Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của chính sách, pháp luật về phòng chống tham nhũng và những vấn đề đặt ra do Phạm Thị Thu Hiền làm chủ

nhiệm [41] đã đề cập đến những nội dung sau: Quan niệm, ý nghĩa, vai trò, phương pháp của tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của chính sách, pháp luật về PCTN; Thực trạng, việc thực hiện pháp luật và các định hướng, giải pháp hoàn thiện, tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về PCTN

Đề tài cũng đã chỉ ra những yêu cầu của tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật PCTN từ phương diện xây dựng, ban hành (Tính toàn diện, đồng bộ; Tính thống nhất; Tính phù hợp; Ngôn ngữ và kỹ thuật xây dựng pháp luật; Tính minh bạch, hiệu quả và khả thi) và từ phương diện thực thi (Yêu cầu về kết quả đạt được do sự tác động của pháp luật mang lại; Yêu cầu về mức chi phí để đạt được các kết quả trong thực tế)

Luận án Tiến sĩ Luật học Hoàn thiện pháp luật về phòng chống tham

nhũng ở Việt Nam hiện nay [119] của Trần Đăng Vinh nhận định, để đánh giá

mức độ hoàn thiện của một hệ thống pháp luật cần dựa vào bốn tiêu chuẩn cơ

bản là: tính toàn diện, tính đồng bộ và trình độ kỹ thuật pháp lý của hệ thống

pháp luật Luận án đưa ra 9 tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật về PCTN: tính minh bạch, tính toàn diện, tính thống nhất, tính đồng

bộ, tính phù hợp với thực tiễn, sự tương thích với các nguyên tắc chung của pháp luật quốc tế, được xây dựng trên cơ sở trình độ kỹ thuật pháp lý cao, phải dự liệu điều chỉnh được những quan hệ pháp luật có khả năng xẩy ra trên thực tế, tính hướng dẫn định hướng

- Về các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ

Tiêu biểu trong số các công trình nghiên cứu đề cập đến các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi các quy định của pháp luật

kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ là cuốn sách Kiểm soát XĐLI trong

khu vực công: Quy định và thực tiễn ở Việt Nam[70] Trong cuốn sách này,

các tác giả đã đề xuất một số giải pháp cụ thể như: Xây dựng khái niệm và thiết lập cơ chế kiểm soát XĐLI; Mở rộng phạm vi điều chỉnh của các quy định pháp luật về XĐLI; Sửa đổi quy định về tặng và nhận quà; Tăng cường kiểm soát tài sản, thu nhập; Nâng cao năng lực kiểm soát XĐLI và xử lý vi phạm về XĐLI; Kiểm soát các hoạt động ngoài công vụ và sau khi nghỉ làm việc trong cơ quan nhà nước

Trong bài viết ''Kinh nghiệm quốc tế về phòng ngừa, quản lý XĐLI của

thế giới'', các tác giả Vũ Công Giao, Đỗ Thu Huyền cũng đề xuất một số giải pháp, bao gồm: Về chiến lược, kết hợp cả hai cách tiếp cận dựa trên các nguyên tắc (principles-based approach) và dựa trên các quy định (rules-based

approach) trong phòng ngừa và quản lý XĐLI Về mô hình quản lý xung đột:

cần áp dụng mô hình quản lý sáu (6) chữ R của OECD Về các biện pháp cụ

thể, cần sửa đổi toàn diện Luật PCTN hiện hành theo hướng tăng cường hơn

nữa sự tương thích với các tiêu chuẩn về phòng chống XĐLI được đề ra trong

UNCAC [37, tr.29]

Bài viết ''Kinh nghiệm quốc tế về kiểm soát XĐLI trong hoạt động

công vụ'' của Phạm Thị Huệ [46], đề cập đến kinh nghiệm của một số quốc

gia như; Anh, New Zealand, Canada, Ba Lan, Mỹ, Pháp trong việc (1) xây dựng và đảm bảo thực hiện tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động công vụ; (2) giới hạn hoặc cấm công chức đồng thời có một công việc khác có thu nhập (toàn thời gian hoặc bán thời gian) nằm ngoài hệ thống các cơ quan hành chính ngay trong khi đương nhiệm và sau khi dời khỏi vị trí công tác; (3) chế tài xử phạt khi vi phạm và (4) tăng cường tuyên truyền nâng cao nhận thức của xã hội, khu vực tư nhân và đội ngũ cán bộ, công chức [46,

tr.44-55]

Bài viết ''Kiểm soát "xung đột lợi ích" trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị, góp phần phòng, ngừa tham nhũng'' của tác giả Ngô Mạnh Hùng [49] cho rằng, để kiểm soát XĐLI cần tổ chức nghiên cứu đánh giá một cách toàn diện các quy định pháp luật hiện hành liên quan đến XĐLI; tăng cường nâng cao nhận thức về XĐLI; có phương pháp tiếp cận đa ngành, liên ngành trong kiểm soát XĐLI, tìm hiểu kinh nghiệm quốc tế phù hợp để áp dụng ở Việt Nam

Bài viết ''Một số vấn đề về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ'' của tác giả Lê Thị Thúy [109] nêu ra 6 giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ đó là: Quy định thống nhất cách hiểu về XĐLI, các dấu hiệu nhận biết tình huống XĐLI trong hoạt động công vụ nói chung, trong hoạt động thanh tra nói riêng, quy định chung về trách nhiệm, nội dung và phương thức kiểm soát XĐLI; Xây dựng định nghĩa thống nhất trong văn bản pháp lý về XĐLI; Nghiên cứu, rà soát và quy định cụ thể, chi tiết về những hạn chế về lợi ích cá nhân đối với CB, CC mà tiềm ẩn nguy cơ XĐLI, đặc biệt là vấn đề nhận quà tặng và công việc làm thêm; Sửa đổi, bổ sung quy định của pháp luật về minh bạch tài sản, thu nhập; Quy định rõ trách nhiệm của CB, CC, của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý tình huống XĐLI; Sửa đổi, bổ sung các quy định về kiểm soát quà tặng của CB, CC; Nghiên cứu mở rộng phạm vi điều chỉnh một

số quy định về kiểm soát XĐLI

1.2 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƯỚC NGOÀI

Kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ đã được nhiều tổ chức quốc

tế và nhà nghiên cứu nước ngoài đề cập Nội dung chủ yếu được nghiên cứu ở nước ngoài là các vấn đề lý luận về XĐLI, hệ thống pháp luật và kinh nghiệm xây dựng, thực hiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở một số nước thành viên của một số tổ chức quốc tế

1.2.1 Những công trình nghiên cứu các vấn đề lý luận về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

Về khái niệm hoạt động công vụ:

Theo tác giả Lucille Mairotte (trích dẫn trong sách Mấy vấn đề về công

vụ và công chức nước Cộng hòa Pháp của Trường Hành chính Quốc gia) cho

rằng công vụ như là một chức nghiệp, không phụ thuộc vào thể chế chính trị; công chức là một nghề và chỉ có công chức mới thực thi công vụ [113, tr.4]

Về khái niệm XĐLI:

Một số công trình nước ngoài cũng đưa ra những định nghĩa khác nhau

về XĐLI

Michael McDonald trong bài viết "Ethics and Conflicts of Interests"

(Đạo đức và XĐLI) đưa ra định nghĩa XĐLI là "tình huống" trong đó một

công chức có lợi ích cá nhân mà có thể ảnh hưởng đến tính khách quan trong việc thực hiện nghĩa vụ công chức của họ [155]

Theo Tổ chức Minh bạch quốc tế, XĐLI là tình huống mà cá nhân hoặc

tổ chức phải đối mặt giữa yêu cầu công việc với những lợi ích cá nhân của chính họ" [134, tr.1]

Theo ICAC, XĐLI đề cập đến mâu thuẫn giữa trách nhiệm, nghĩa vụ phục vụ lợi ích công của một công chức và những lợi ích của cá nhân người

cụ thể trong các trường hợp lợi ích riêng của một CB, CC, VC ảnh hưởng đến tính khách quan của người đó khi thực hiện công vụ

Về các yếu tố cấu thành XĐLI

Theo Michael McDonald [155], XĐLI xuất hiện khi có ba yếu tố chính

đó là: (1) có lợi ích tư (hay lợi ích cá nhân), thường là lợi ích tài chính nhưng cũng có thể là một loại lợi ích khác; (2) có nghĩa vụ công chức hay nghĩa vụ

có được dựa trên vị trí hay thẩm quyền được giao và (3) có sự can thiệp thiếu khách quan vào quyết định chuyên môn

Theo Tổ chức minh bạch quốc tế, ICAC và OECD, XĐLI hình thành khi hội tụ các yếu tố như: (1) chủ thể thực hiện là công chức; (2) khách thể là lợi ích

cá nhân; (3) ảnh hưởng đến việc thực hiện trách nhiệm công [134; 135; 140]

Về phân loại XĐLI

Theo ICAC, XĐLI gồm 3 loại: (i) Xung đột thực tế (actual/real

conflict); (ii) Xung đột hiển nhiên (rõ ràng) (apparent conflict) (iii) Xung đột

tiềm ẩn (potential conflict) [135] Trong khi đó, theo OECD, XĐLI chỉ gồm

02 loại là xung đột hiện hữu và xung đột tiềm ẩn [70; 140]

Về các biểu hiện của XĐLI

Theo một số chuyên gia, các dạng XĐLI phổ biến trong hoạt động công

vụ bao gồm [146]:

• Tuỳ tiện xử lý [công vụ] (Self-dealing)

• Nhận những lợi ích như quà tặng hay tài sản có giá trị đáng kể của người khác để giúp người đó thăng tiến

• Gây ảnh hưởng bất chính đến việc giải quyết công vụ của người khác

• Sử dụng tài sản công, ví dụ như xe công, cho mục đích kinh doanh của cá nhân

• Sử dụng thông tin bí mật công vụ về các chính sách và dự án phát triển để thu lợi ích cá nhân

• Quan chức cấp cao nghỉ hưu nhận làm việc cho tổ chức, doanh nghiệp hoạt động trên lĩnh vực mình từng phụ trách khi đương chức

• Lạm dụng quyền lực để giúp người thân và khách hàng của mình giành được hợp đồng đấu thầu của các cơ quan chính phủ

• Dùng tiền bạc để mua chức vụ để được thăng tiến trong công việc

Về mối quan hệ giữa XĐLI và tham nhũng

Các nghiên cứu trên thế giới về vấn đề này đều khẳng định mối liên hệ chặt chẽ giữa XĐLI trong hoạt động công vụ và tham nhũng Tuy nhiên, quan điểm về tính chất của mối quan hệ này ít nhiều khác nhau Trong khi có hầu hết các nhà nghiên cứu khẳng định XĐLI trong hoạt động công vụ là tiền đề dẫn tới tham nhũng (ví dụ, GS Paul Catchick - chuyên gia của Tổ chức An ninh và Hợp tác châu Âu OSCE - xem tham nhũng là "cửa ngõ" hay "lối vào"

(gateway) của tham nhũng) [145] thì một số chuyên gia khác cho rằng XĐLI

trong hoạt động công vụ thực chất chính là tham nhũng xám (grey corruption) [126] - một trong 3 dạng tham nhũng mà GS Heidenheimer nêu ra trong tác

phẩm nổi tiếng của ông về tham nhũng chính trị xuất bản năm 1978 (bao

gồm: (i) Tham nhũng trắng (white corruption); (ii) Tham nhũng xám (grey

corruption), và (iii) Tham nhũng đen (black corruption) [132]

1.2.2 Những công trình nghiên cứu về chiến lược và pháp luật kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

Những công trình nghiên cứu về vấn đề này ở nước ngoài khá phong phú, trong đó tiêu biểu có thể kể như sau:

- Cuốn sách Quản lý XĐLI trong dịch vụ công của OECD [101] nêu ra

các hướng dẫn về kiểm soát XĐLI trong khu vực công Các hướng dẫn này được xây dựng dựa trên việc tổng hợp, phân tích so sánh các quy định pháp luật có liên quan của những quốc gia OECD như Úc, Canada, Pháp, Đức, New Zealand, Ba Lan, Bồ Đào Nha, Mỹ …

- Cuốn sách Đấu tranh chống tham nhũng tại các nền kinh tế châu Á -

Thái Bình Dương của OECD và ADB (2007) [71] bao gồm các bài viết đề cập

đến một số biện pháp phòng ngừa XĐLI có hiệu quả đã được kiểm chứng ở nhiều quốc gia

- Cuốn sách Hành động chống tham nhũng ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương của ADB và OECD (2008) [47] đề cập đến các biện pháp và

thách thức trong phòng chống tham nhũng ở khu vực, trong đó bao gồm vấn

đề phòng ngừa và giải quyết XĐLI, đặc biệt là với những trường hợp liên quan đến lợi ích công và tư của công chức

- Cuốn sách Việc công, lợi ích tư: Bảo đảm trách nhiệm giải trình

thông qua công khai thu nhập, tài sản (nằm trong Bộ tài liệu sáng kiến thu hồi

tài sản thất thoát (StAR) của Ngân hàng Thế giới năm 2012) [68], chỉ ra rằng:

+ Các hệ thống phòng ngừa XĐLI thường được thiết kế để hợp tác với công chức nhằm ngăn chặn những tình huống có nguy cơ phát sinh hành vi thiếu đạo đức hay tiềm ẩn hành vi thiếu đạo đức

+ Các quy định về XĐLI sẽ tạo ra hay bổ sung một khung hệ thống đạo đức hướng dẫn công chức tránh được các tình huống mà trong đó XĐLI có thể tạo ra kẽ hở cho những hành vi tham nhũng

+ Mục đích của việc kê khai tài sản thu nhập là giúp người kê khai phát hiện được các XĐLI tiềm tàng trước khi xung đột xảy ra

+ Hệ thống XĐLI chú trọng đến phòng ngừa nhưng khi XĐLI thực sự xảy ra cần có cơ quan và các biện pháp chế tài xử lý phù hợp

- Cuốn sách Tham nhũng và XĐLI: Tiếp cận từ góc độ luật so sánh của

Jean - Bernard Auby, Emmanuel Breen và Thomas Perroud [137], phân tích các quy định về phòng chống XĐLI ở một số nước như Pháp, Anh, Tunisia,

Hy Lạp, Thổ Nhĩ Kỳ và những nỗ lực trong vấn đề này của một số tổ chức quốc tế như WTO, WB, OECD Nghiên cứu chứng minh rằng chống XĐLI là công việc khó khăn thậm chí cả với những tổ chức quốc tế như Liên minh châu Âu, vì vậy, để chống XĐLI cần phải áp dụng nhiều biện pháp bao gồm các biện pháp lập pháp, hành pháp, tư pháp

- Cuốn sách Vấn đề việc làm sau khi cán bộ, công chức, viên chức rời khỏi vị trí công tác: Các hoạt động thực tiễn tốt nhằm phòng ngừa XĐLI của

OECD [72] tổng hợp kết quả khảo sát những quy định về chống XĐLI tại 30 quốc gia thành viên tổ chức này Nghiên cứu khẳng định hiện tượng di chuyển công tác giữa hai khu vực công - tư tiềm ẩn rất nhiều nguy cơ XĐLI,

từ đó đưa ra các nguyên tắc và khung quy định về quản lý XĐLI sau khi CB,

CC, VC rời khỏi vị trí công tác Nghiên cứu cũng cho thấy phần lớn các quốc gia OECD đã xây dựng các chuẩn mực việc làm sau khi rời khỏi vị trí công tác để phòng chống XĐLI trong khu vực công

- Cuốn sách Quản lý XĐLI trong dịch vụ công: Hướng dẫn và khái quát

của OECD [141] tập hợp những hướng dẫn của tổ chức này về quản lý XĐLI

trong dịch vụ công, qua đó giúp các chính phủ xem xét và xây dựng những chính sách toàn diện về XĐLI dành cho khu vực công phù hợp với thực tiễn Cuốn sách cũng cung cấp đánh giá tổng quan về kinh nghiệm của các nước thành viên OECD như Canada, Italia, Pháp, Ba Lan, Hoa Kỳ, Đức trong quản lý XĐLI

- Cuốn sách Tổng quan so sánh chính sách và thực tiễn XĐLI của 9

nước thành viên EU [142], cung cấp những thông tin toàn diện, có phân tích

so sánh chính sách và thực tiễn về quản lý XĐLI của 9 nước thành viên Liên minh châu Âu, đồng thời nêu ra một số khuyến nghị với các nước thành viên khác trong vấn đề này

- Cuốn sách Bộ công cụ quản lý XĐLI trong khu vực công của ICAC

[134] cũng cấp những hướng dẫn cụ thể của ICAC về quản lý XĐLI trong khu vực công Tài liệu cũng nêu ra định nghĩa và phân loại các loại hình XĐLI

1.3 ĐÁNH GIÁ TỔNG QUÁT KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN

ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ SẼ ĐƯỢC LUẬN ÁN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

1.3.1 Đánh giá tổng quát kết quả nghiên cứu liên quan đến đề tài

Khảo sát ở mục trên cho thấy, kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học trong và ngoài nước đã công bố về vấn đề này là rất lớn, có thể khái quát như sau:

Một là, các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước đã phân tích

khái niệm XĐLI từ nhiều góc độ khác nhau, qua đó nội hàm của khái niệm XĐLI đã được xác định khá rõ, đồng thời đã phân biệt giữa hai khái niệm XĐLI và tham nhũng

Hai là, các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước đã chứng minh

được ý nghĩa, vai trò của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công

vụ với việc ngăn ngừa, xử lý những hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm sự liêm chính của cơ quan nhà nước và CB, CC, VC nhà nước, nâng cao hiệu quả quản trị nhà nước và PCTN…

Ba là, các công trình nghiên cứu ngoài nước đã khái quát hoá các quy

định pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia, đặc biệt là các quốc gia thành viên OECD, về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ, từ đó nêu

ra một số bài học kinh nghiệm và khuyến nghị chính sách với các quốc gia trong việc hoàn thiện pháp luật về vấn đề này

Bốn là, các công trình nghiên cứu trong nước đã khái quát hoá và bước

đầu phân tích, đánh giá các quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ, trên cơ sở đó đã nêu ra một số tồn tại, hạn chế và sơ bộ phân tích các nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế đó

Năm là, các công trình nghiên cứu trong nước đã đề xuất một số giải

pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ

ở Việt Nam từ cách tiếp cận tổng thể đến các quy định cụ thể

Mặc dù vậy, có thể thấy những kết quả nghiên cứu nêu trên, đặc biệt là những nghiên cứu về tình hình ở Việt Nam, còn hạn chế và có tính tản mạn Hiện vẫn chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu một cách toàn diện và chuyên sâu về pháp luật kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam Phần lớn các công trình nghiên cứu đã công bố có liên quan đến đề tài mới chỉ đề cập đến một số khía cạnh của vấn đề XĐLI và mới chỉ dừng lại ở việc mô tả và bình luận sơ bộ, chưa có những phân tích, kiến giải và đề xuất

có tính hệ thống, toàn diện và thuyết phục cao về đề tài

1.3.2 Những kết quả nghiên cứu về đề tài mà luận án sẽ kế thừa

Luận án sẽ chọn lọc, kế thừa những kết quả nêu trên của các công trình nghiên cứu đã được công bố, trong đó đặc biệt là về khái niệm XĐLI, khuôn khổ pháp luật và kinh nghiệm quốc tế cũng như các quy định pháp luật Việt Nam về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ Bên cạnh đó, luận án cũng

sẽ tham khảo một số phân tích, đánh giá và đề xuất của các tác giả đi trước liên quan đến việc hoàn thiện các quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam

về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ

1.3.3 Những vấn đề luận án tiếp tục nghiên cứu

Đồng thời với việc kế thừa kết quả của những công trình nghiên cứu đã

công bố về đề tài, luận án tiếp tục giải quyết các vấn đề mà chưa được các công trình nghiên cứu đã công bố đề cập, hoặc đã đề cập nhưng chưa toàn diện, đầy đủ và thuyết phục, cụ thể như sau:

Thứ nhất, về mặt lý luận

- Khái niệm, đặc điểm, nội dung và vai trò của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ; các yếu tố ảnh hưởng và tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ Đây là những vấn

đề lý luận mà các công trình nghiên cứu hiện có chưa đề cập trực tiếp

- Khuôn khổ pháp luật quốc tế, chiến lược và pháp luật của các quốc gia khác về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ cùng những giá trị mà Việt Nam có thể tham khảo cho việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ Đây là những vấn đề lý luận mà một số công trình nghiên cứu khác đã đề cập nhưng còn sơ sài, thiếu toàn diện, hệ thống

- Luận chứng các quan điểm và đề xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam hiện nay Đây cũng là những vấn đề thực tiễn mà một số công trình nghiên cứu khác đã

đề cập nhưng mới chỉ ở mức độ khái quát, gợi mở

1.4 GIẢ THUYẾT KHOA HỌC, CÂU HỎI NGHIÊN CỨU VÀ ĐỊNH HƯỚNG NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN

1.4.1 Giả thuyết khoa học

Từ những phân tích tổng quan ở mục trên và nghiên cứu thực trạng pháp luật kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam, tác giả nêu ra

giả thuyết khoa học của luận án như sau: Việt Nam đã có những quy phạm

pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ, song khuôn khổ pháp luật hiện hành về vấn đề này vẫn còn nhiều bất cập, vì vậy hiệu quả kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở nước ta còn rất hạn chế Để hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở nước ta,

cần nhận thức rõ ý nghĩa, tầm quan trọng của vấn đề này, từ đó tiến hành rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật có liên quan, đặc biệt là các quy định về nhận diện XĐLI trong hoạt động công vụ, quy định về phòng

ngừa, phát hiện và xử lý XĐLI trong hoạt động công vụ

1.4.2 Câu hỏi nghiên cứu

Từ những phân tích tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài, tác giả xác định một câu hỏi nghiên cứu lớn, có tính bao trùm của luận án

và ba câu hỏi nghiên cứu cụ thể cần giải đáp, tương ứng với ba phần chính của luận án

Câu hỏi nghiên cứu lớn đó là: Làm thế nào để pháp luật trở thành công

cụ hiệu quả trong việc kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam?

Các câu hỏi nghiên cứu cụ thể đó là:

(1) Cơ sở lý luận cho việc kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở các quốc gia là gì?

(2) Khuôn khổ pháp luật hiện hành của Việt Nam phù hợp đến mức độ nào với yêu cầu thực tiễn trong nước về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ?

(3) Cần sửa đổi, bổ sung như thế nào để pháp luật trở thành công cụ hiệu quả trong việc kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam?

1.4.3 Định hướng nghiên cứu của luận án

Trên cơ sở giả thuyết khoa học và các câu hỏi nghiên cứu đã được xác định, đồng thời kế thừa kết quả nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến

đề tài, luận án được triển khai theo định hướng như sau:

Trước hết, xây dựng cơ sở lý luận khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam Việc này được thực hiện bằng cách phân tích các lý thuyết, cách tiếp cận, các quy định pháp luật quốc tế và kinh nghiệm tốt của một số quốc gia để khái quát hoá những chiến lược, biện pháp pháp lý đang được các tổ chức quốc tế khuyến nghị và các quốc gia trên thế giới áp dụng một cách phổ biến để kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ, từ đó rút ra những giá trị mà Việt Nam cần và có thể

tham khảo, áp dụng Hoạt động này được thực hiện ở chương 2 của luận án,

gắn với việc giải quyết câu hỏi nghiên cứu cụ thể (1) đã nêu ở trên

Tiếp theo, đánh giá khuôn khổ pháp luật hiện hành về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ của Việt Nam nhằm xác định những điểm bất cập, hạn chế và nguyên nhân của những bất cập, hạn chế đó Việc đánh giá dựa trên việc phân tích đối chiếu với cơ sở lý luận khoa học đã được xác định, kết hợp với việc phân tích những dữ liệu, số liệu cho thấy mức độ hiệu quả trong thực tế của các quy định pháp luật hiện hành về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ của Việt Nam Hoạt động này được thực hiện ở chương 3 của luận án, gắn với việc giải quyết câu hỏi nghiên cứu cụ

thể (2) đã nêu ở trên

Cuối cùng là xác định, đề xuất cách tiếp cận và những giải pháp lập pháp, đặc biệt là những giải pháp mang tính chiến lược, để hoàn thiện pháp luật trở thành công cụ hiệu quả trong kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam Việc này được thực hiện trên cơ sở vận dụng những lý luận khoa học

đã được xác định để giải quyết những bất cập, hạn chế trong các quy định pháp luật hiện hành về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ của Việt Nam Hoạt động này được thực hiện ở chương cuối cùng (Chương 4) của luận án,

gắn với việc giải quyết câu hỏi nghiên cứu cụ thể (3) đã nêu ở trên