Một số vấn đề về đánh giá dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước trong giai đoạn chuẩn bị dự án

Bài viết làm rõ vai trò vị trí của giai đoạn chuẩn bị DA, tồn tại trong đánh giá dự án ở giai đoạn này và kiến nghị giải pháp và chính sách nhằm hoàn thiện công tác này.

KINH NGHIỆM QUẢN LÝ MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ ĐÁNH GIÁ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC TRONG GIAI ĐOẠN CHUẨN BỊ DỰ ÁN Nguyễn Quốc Toản* - Trần Phương Nam** Tóm tắt: Giai đoạn chuẩn bị dự án có vị trí đặc biệt quan trọng trình đầu tư dự án (DA) xây dựng, tiền đề để triển khai giai đoạn sau trình tự đầu tư xây dựng Tuy nhiên, thực tế cho thấy việc đánh giá DA giai đoạn nhiều vấn đề nên triển khai gặp nhiều vướng mắc, khó khăn, chí nhiều dự án đổ vỡ, gây thiệt hại lớn vốn đầu tư Nhà nước Bài viết làm rõ vai trò vị trí giai đoạn chuẩn bị DA, tồn đánh giá dự án giai đoạn kiến nghị giải pháp sách nhằm hồn thiện cơng tác Từ khóa: Đánh giá dự án, chuẩn bị dự án, đầu tư xây dựng Nhận ngày 6/11/2018, chỉnh sửa ngày 23/11/2018, chấp nhận đăng ngày 2/12/2018 Abstract: The project preparation phase plays a key position in the process of investing construction project, is the premise for implementing other phases in the order of construction investment However, facts have shown that the assessment of project in this phase is problematic Thus, conducting the project can have many difficulties, obstacles, breakage, resulting in great damage to the State investment The article clarifies the role and position of the preparation phase, the difficulties in this phase assessment and proposes some solutions and policies to perfect this work Key words: Project assessment, project preparation, construction investment Công tác giám sát, đánh giá dự án đầu tư xây dựng bắt đầu giai đoạn thực dự án đầu tư xây dựng Các dự án sàng lọc, đánh giá bước đầu nhằm đảm bảo DA đề xuất thỏa mãn điều kiện tối thiểu để xem xét bước Các điều kiện tối thiểu bao gồm cần thiết, khả thi, tính quán ưu tiên Chính phủ phù hợp tài khóa Đánh giá, sàng lọc (còn gọi đánh giá trước) giúp tiết kiệm thời gian nguồn lực bước sau, giúp cấp có thẩm quyền định đầu tư phù hợp Theo Nghị định 84/2015/NĐ-CP, công tác giám sát, đánh giá dự án đầu tư xây dựng bắt đầu giai đoạn thực dự án đầu tư xây dựng [5] Ở thời điểm bắt đầu thực DA, công tác giám sát, đánh giá nhằm xác định mức độ đạt theo mục tiêu, tiêu cụ thể so với thời điểm định đầu tư, khác biệt điều kiện thực có khác so với phê duyệt DA Trong đó, nguyên nhân dẫn đến nhiều sai sót, ách tắc chí thất bại dự án lại bắt nguồn từ giai đoạn lập, thẩm định phê duyệt DA * GVC.Ths, Khoa Kinh tế Quản lý xây dựng, trường Đại học Xây dựng, Ths, Khoa Kinh tế Quản lý xây dựng, trường Đại học Xây dựng ** Số 62-63.2019 XÂY DỰNG & ĐÔ THỊ 65 KINH NGHIỆM QUẢN LÝ MỨC ĐỘ ẢNH HƯỞNG CÁC QUYẾT ĐỊNH ĐẨU TƯ TRONG MỐI QUAN HỆ VỚI CHI PHÍ ĐẦU TƯ QUA CÁC GIAI ĐOẠN ĐẦU TƯ Theo quy định, trình tự đầu tư xây dựng có 03 giai đoạn gồm chuẩn bị DA, thực dự án kết thúc xây dựng đưa cơng trình dự án vào khai thác sử dụng, trừ trường hợp xây dựng nhà riêng lẻ [1, 2]: - Giai đoạn chuẩn bị dự án gồm công việc: Tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (nếu có); lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng để xem xét, định đầu tư xây dựng thực công việc cần thiết khác liên quan đến chuẩn bị DA; - Giai đoạn thực dự án gồm công việc: Thực việc giao đất thuê đất (nếu có); chuẩn bị mặt xây dựng, rà phá bom mìn (nếu có); khảo sát xây dựng; lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán xây dựng; cấp giấy phép xây dựng (đối với cơng trình theo quy định phải có giấy phép xây dựng); tổ chức lựa chọn nhà thầu ký kết hợp đồng xây dựng; thi công xây dựng cơng trình; giám sát thi cơng xây dựng; tạm ứng, tốn khối lượng hồn thành; nghiệm thu cơng trình xây dựng hồn thành; bàn giao cơng trình hồn thành đưa vào sử dụng; vận hành, chạy thử thực công việc cần thiết khác; - Giai đoạn kết thúc xây dựng đưa cơng trình DA vào khai thác sử dụng gồm cơng việc: Quyết tốn hợp đồng xây dựng, bảo hành cơng trình xây dựng Ở bước giai đoạn, kết thúc giai đoạn có định cấp có thẩm quyền phê duyệt kết bước, giai đoạn tạo sở cho phép bước sau, giai đoạn triển khai Mức độ ảnh hưởng định chủ thể mức chi phí đầu tư qua giai đoạn đầu tư minh họa qua hình sau: mức chi phí tích lũy tăng dần giai đoạn tiếp theo, đặc biệt giai đoạn thi cơng tạo dựng cơng trình NỘI DUNG ĐÁNH GIÁ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC Ở GIAI ĐOẠN CHUẨN BỊ DỰ ÁN [4, 5] Các DA sàng lọc, đánh giá giai đoạn chuẩn bị DA bước đầu nhằm đảm bảo DA đề xuất thỏa mãn điều kiện tối thiểu để xem xét bước Đánh giá, sàng lọc tốt khâu giúp tiết kiệm thời gian nguồn lực bước sau Do đó, đánh giá giai đoạn (còn gọi đánh giá trước) có vai trò vơ quan trọng để đánh giá tính cấp thiết, tính khả thi hiệu dự án, giúp cấp có thẩm quyền định đầu tư phù hợp - Cơ quan/người có thẩm quyền định chủ trương đầu tư/ định đầu tư chịu trách nhiệm đánh giá cần thiết đầu tư tính khả thi điều kiện để thực đầu tư xây dựng, đánh giá phù hợp với quy hoạch, kế hoạch đầu tư; mục tiêu, quy mô, địa điểm hình thức đầu tư xây dựng; nhu cầu sử dụng đất tài nguyên Phương án thiết kế sơ xây dựng, công nghệ, kỹ thuật thiết bị phù hợp; thời gian thực DA đánh giá sơ tổng mức đầu tư, phương án huy động vốn; khả hoàn vốn, trả nợ vốn vay (nếu có); xác định sơ hiệu kinh tế xã hội đánh giá tác động DA; làm rõ mâu thuẫn (nếu có) chủ trương đầu tư, định đầu tư nội dung dự án Đánh giá, sàng lọc giai đoạn chuẩn bị DA có vai trò vơ quan trọng để đánh giá tính cấp thiết, tính khả thi hiệu dự án, giúp cấp có thẩm quyền định đầu tư phù hợp T_Thời gian thực DA; O-T1_Giai đoạn chuẩn bị DA; T1-T2_Giai đoạn thực DA; T2-T3_Giai đoạn vận hành DA Hình Mức độ ảnh hưởng định đầu tư đường chi phí tích lũy dự án qua giai đoạn (Nguồn: [3]) Qua hình ta thấy, ảnh hưởng định đầu tư giai đoạn chuẩn bị DA có ảnh hưởng lớn chi phí bỏ giai đoạn lại thấp; mức độ ảnh hưởng định đầu tư giảm dần theo thời gian 66 HỌC VIỆN CÁN BỘ QUẢN LÝ XÂY DỰNG VÀ ĐÔ THỊ - Đánh giá lực chủ đầu tư: Sự đáp ứng điều kiện làm chủ đầu tư theo quy định pháp luật lực quản lý chủ đầu tư Với nội dung đánh giá DA đầu tư xây dựng sử dụng vốn Nhà nước giai đoạn chuẩn bị dự án, theo tác giả cơng tác công tác thẩm định dự án quan quản lý Nhà nước (gọi đánh giá trước), bước đánh giá quan trọng để giúp cấp có thẩm quyền định đầu tư TỒN TẠI TRONG ĐÁNH GIÁ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NHÀ NƯỚC Tồn kiểm soát, khống chế đề xuất dự án phê duyệt chủ trương đầu tư KINH NGHIỆM QUẢN LÝ Việc lập, thẩm định phê duyệt chủ trương đầu tư có ý nghĩa quan trọng Xác định sai chủ trương đầu tư, dẫn đến đầu tư khơng có hiệu quả, hiệu đầu tư để khắc phục tình trạng phải di chuyển địa điểm đầu tư, thay đổi thiết kế, điều chỉnh vốn chí phải dừng dự án dẫn đến thất lãng phí nghiêm trọng sai lầm chủ trương đầu tư không ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu đầu tư mà ảnh hưởng lâu dài đến đời sống kinh tế xã hội, trị khu vực, vùng, đất nước Như vậy, sai lầm chủ trương đầu tư gây thất thoát lãng phí nghiêm trọng [6, 7] Năm Tổng số dự án phải điều chỉnh 2010 5.239/34.607 (15,14%) 2011 2012 Điều chỉnh (Số dự án (tỷ lệ %) Vốn đầu tư 3.461 (10,52%) Tiến độ đầu tư 1.325 (3,83%) Mục tiêu, quy mô 730 (2,11%) Địa điểm 81 (0,23%) 5.447/38.420 (14,18%) 3.568 (9,29%) 1.775 (4,62%) 1.017 (2,65%) 75(0,2%) 5.554/34.509 (16,09%) 3.528 (10,22%) 1.748 (5,07%) 771 (2,23%) 222 (0,64%) 2013 3.982/35.379 (11,26%) 2.081 (5,88%) 1.454 (4,10%) 911 (2,57%) 43 (0,12%) 2014 3.717/39.173 (9,49%) 1.654 (4,22%) 1.256 (3,21%) 1.114 (2,84%) 54 (0,14%) 2015 2.548 /29.506 (8,64%) 1.011 (3,43%) 774 (2,62%) 554 (1,88%) 209 (0,71%) Bảng 1: Tổng hợp số liệu tình hình điều chỉnh tổng mức đầu tư dự án (Nguồn: [8]) Qua báo cáo tổng thể đầu tư Bộ Kế hoạch đầu tư, cho thấy nhiều dự án sử dụng vốn Nhà nước phải điều chỉnh (Bảng 1) Tình trạng bắt nguồn từ chế quản lý thiếu chặt chẽ, công tác đánh giá DA giai đoạn chuản bị DA hình thức chưa nghiêm, thể nội dung sau: Đầu tư khơng có quy hoạch khơng tn theo quy hoạch; Quy hoạch sai, không phù hợp với đặc điểm, điều kiện tự nhiên, kinh tế, tài nguyên, dẫn đến không phù hợp với quy luật phát triển khu vực đầu tư đất nước Việc quy hoạch trước bình thường đầu tư, bố trí vốn chưa cần thiết sai lầm nghiêm trọng Việt Nam có 14 sân bay quốc nội sân bay “quốc tế”, nhiều sân bay cách từ 1-2 lái xe vừa qua tiếp tục bổ sung thêm nhiều sân bay Cả nước có 39 cảng biển có 20/39 cảng biển phân loại cảng “quốc tế” - cửa ngõ cho giao thương hàng hóa Việt Nam giới Với lượng hàng hóa có hạn, việc phân mảnh sở hạ tầng khiến lượng hàng thực tế qua nhiều cảng thua xa cơng suất thiết kế, làm đội chi phí đầu tư giảm sức cạnh tranh cho sản phẩm xuất Việt Nam [9] Nhiều địa phương sử dụng vốn đầu tư xây dựng từ Ngân sách nhà nước để xây dựng trung tâm hành hồnh tráng tốn hàng nghìn tỉ đồng sở hạ tầng phục vụ nhân dân lại gặp nhiều khó khăn Theo số liệu khảo sát Hội Kiến trúc sư Việt Nam, tính đến hết năm 2014 có khoảng 15 trung tâm hành chính: Bà Rịa-Vũng Tàu (1100 tỷ đồng); Bình Dương (1400 tỷ đồng); Đà Nẵng (2000 tỷ đồng); Lâm Đồng (1200 tỷ đồng); Lai Châu (554 tỷ đồng), [10] Đánh giá, lựa chọn địa điểm đầu tư sai Quyết định địa điểm định có tầm quan trọng chiến lược Địa điểm tác động lâu dài đến hoạt động hiệu đầu tư DA, đồng thời ảnh hưởng lâu dài đến cư dân Việc phân tích, đánh giá dự án địa điểm đầu tư không xác dẫn tới địa điểm lựa chọn sai gây nhiều bất lợi từ đầu khó khắc phục Ví dụ điển hình cho sai lầm dự án đầu tư nhà máy sản xuất phân bón DAP Đình Vũ Cơng ty cổ phần DAP thuộc Tập đồn Hóa chất Việt Nam làm chủ đầu tư Đánh giá xác định quy mô dự án, lựa chọn phương án kỹ thuật công nghệ, phương án tiêu thụ sản phẩm cung ứng nguyên liệu đầu vào sai không phù hợp với đặc điểm, điều kiện tự nhiên, kinh tế, tài nguyên, trị, địa điểm đặt DA Ví dụ điển hình kể đến dự án sản xuất Ethanol (Dung Quất, Bình Phước Phú Thọ) Ở DA xảy tình trạng đội vốn: Ethanol Dung Quất bị đội vốn lên 2.124 tỷ đồng, Ethanol Bình Phước bị đội vốn lên 1.742 tỷ đồng, Ethanol Phú Thọ bị đội lên thành 2.484 tỷ đồng (DA dừng thi công từ tháng 11/2011) Các DA chưa có vùng nguyên liệu có giá thành sản phẩm cao giá thị trường, công suất cao nhu cầu thị trường, Qua tồn trên, rõ ràng, yếu sàng lọc, đánh giá ban đầu không dẫn tới sai lầm phê duyệt chủ trương đầu tư DA nguyên nhân dẫn tới ưu tiên đầu tư sai, chồng chéo, lãng phí, hiệu Tồn đánh giá dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn Nhà nước Qua khảo sát, hầu hết cán quản lý DA, nhà nghiên cứu cho kiểm sốt, khống chế q trình lập, đánh giá thẩm định phê duyệt DA đầu tư xây dựng bước giám sát, đánh giá DA hữu hiệu (Bảng 2) Kinh nghiệm lực đơn vị lập, thẩm định, phê duyệt DA, tư vấn thiết kế có ảnh hưởng quan trọng, góp phần giúp cấp có thẩm quyền định đầu tư đắn Ý kiến TT Chỉ tiêu Kiểm soát, khống chế trình lập, thẩm định phê duyệt DA đầu tư xây dựng bước giám sát, đánh giá dự án đầu tư xây dựng hữu hiệu 259 Để lập DA tốt đòi hỏi đơn vị tư vấn thực phải có kinh nghiệm lực tốt 259 Để định đầu tư đắn đòi hỏi đơn vị thẩm định thực giai đoạn phải có kinh nghiệm lực tốt Tổng số 259 Đồng ý Không đồng ý 251 08 (97%) (3%) 259 (100%) 00 (0%) 251 08 (97%) (3%) Bảng 2: Quan điểm lập, thẩm định phê duyệt DA đầu tư xây dựng (Nguồn: Tác giả) - Xung đột lợi ích hoạt động thẩm định dự án, quan thẩm định DA, chưa đảm bảo tính độc lập với quan tư vấn chủ đầu tư làm cho hoạt động thẩm định DA, có tính chất hình thức chiếu lệ - Trách nhiệm tổ chức, cá nhân lập, thẩm định phê duyệt DA đầu tư chưa quy định rõ ràng Điều dẫn đến định đầu tư tràn lan, không tuân thủ quy định nội dung phê duyệt định đối tượng DA, áp dụng sai định mức, sai đơn giá, tạo sơ hở, khó khăn cho cơng tác quản lý, toán toán vốn đầu tư dẫn đến lãng phí, tiêu cực, thất vốn, triển khai dự án phải bổ sung, điều chỉnh nhiều lần, chí có khơng dự án vừa thiết kế, vừa thi công, hiệu đầu tư thấp Số 62-63.2019 XÂY DỰNG & ĐÔ THỊ 67 KINH NGHIỆM QUẢN LÝ - Các văn pháp quy quản lý đầu tư xây dựng chưa có quy định tiêu chuẩn tối thiểu cần thiết cho tiêu, chẳng hạn việc phân tích hiệu đầu tư phân tích nào? Tiêu chuẩn để DA hiệu khả thi làm sở để đối chiếu thẩm định DA, nên việc thẩm định, đánh giá dự án đánh giá theo tiêu thức chung quy định văn pháp quy chưa vào phân tích, đánh giá tiêu cụ thể Công tác đánh giá giai đoạn chuẩn bị DA cần hoàn thiện góp phần đảm bảo hiệu đầu tư Nhà nước Kinh nghiệm lực đơn vị lập, thẩm định, phê duyệt DA, tư vấn thiết kế có ảnh hưởng quan trọng, góp phần giúp cấp có thẩm quyền định đầu tư đắn - Năng lực quan thẩm định DA, hạn chế nên quan thẩm định thường không đưa đánh giá thuyết phục hiệu tài chính, kinh tế xã hội DA, không đủ luận để loại bỏ hay thông qua DA Trong trường hợp này, giải pháp thông thường yêu cầu chủ đầu tư điều chỉnh lại DA cho phù hợp với quy định hành để tránh rủi ro trách nhiệm pháp lý sau Chính vậy, triển khai DA, phải thay đổi thiết kế làm tăng chi phí kéo dài thời gian gây thiệt hại lớn - Sức ép thời gian ảnh hưởng tiêu cực đến chất lượng thẩm định DA Riêng năm 2015 có 13.102 DA thẩm định, cấp có thẩm quyền định đầu tư 12.742 DA [8] Với thời gian thẩm định theo quy định [6] phải giải khối lượng công việc đồ sộ, điều mâu thuẫn trực tiếp với thực trạng lực hạn chế, thiếu động khuyến khích làm việc đội ngũ cán bộ, nguồn liệu thông tin chuyên môn khan Do vậy, nhiều trường hợp, việc thẩm định DA phải kéo dài thời gian, làm sơ sài chiếu lệ - Căn cứ, số liệu làm sở cho thẩm định thiếu, khơng đảm bảo độ tin cậy, đầy đủ tính xác; - Còn dự án ODA, mâu thuẫn quy trình quy chuẩn thẩm định DA, Việt Nam với đối tác quốc tế nguyên nhân quan trọng khiến việc thẩm định DA, bị chậm trễ Kiến nghị giải pháp sách Cơng tác đánh giá giai đoạn chuẩn bị dự án giữ vị trí vơ quan trọng sàng lọc, lựa chọn DA ưu tiên, cấp thiết, khả thi phù hợp với chiến lược phát triển địa phương đất nước Chính cơng tác cần hồn thiện góp phần đảm bảo hiệu đầu tư Nhà nước Tác giả kiến nghị giải pháp thiện sách sau: 68 HỌC VIỆN CÁN BỘ QUẢN LÝ XÂY DỰNG VÀ ĐÔ THỊ - Nghiên cứu giải pháp thành lập tổ chức chuyên nghiệp thực giám sát, đánh giá DA đầu tư xây dựng; - Nghiên cứu giải pháp nâng cao lực, trình độ chun mơn nghiệp vụ cá nhân/tổ chức thực giám sát, đánh giá DA đầu tư xây dựng sử dụng vốn Nhà nước; - Nghiên cứu giải pháp tăng cường ứng dụng tiến khoa học công nghệ đại thiết lập hệ thống thông tin đáp ứng công tác giám sát, đánh giá DA sử dụng vốn Nhà nước giai đoạn chuẩn bị DA; - Quốc hội Chính phủ sớm hoàn thiện, bổ sung hệ thống văn pháp lý liên quan đến giám sát, đánh giá DA đầu tư xây dựng, đặc biệt Nghị định 84/2015/NĐ-CP Thông tư hướng dẫn; - Kiến nghị cấp quản lý Nhà nước đưa phương pháp phân tích chi phí - lợi ích (CBA) phương pháp bắt buộc sử dụng để đánh giá DA đầu tư xây dựng sử dụng vốn Nhà nước giai đoạn chuẩn bị DA; Tài liệu tham khảo: Chính phủ (2015), Nghị định 59/2015/NĐ-CP ngày 18/06/2015 quản lý DA đầu tư xây dựng, Hà Nội Quốc hội, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014, Hà Nội Nguyễn Văn Chọn (2003), Kinh tế đầu tư xây dựng, Nhà xuất Xây dựng, Hà Nội Bùi Mạnh Hùng - Cao Văn Bản (2013), Nghiệp vụ giám sát đánh giá DA đầu tư, Nhà xuất Xây dựng, Hà Nội IFAD (2012), Sổ tay theo dõi ĐG dành cho dự án IFAD tài trợ, DEPOCEN tháng 10/2012 Nguyễn Văn Chọn (2003), Kinh tế đầu tư xây dựng, Nhà xuất Xây dựng, Hà Nội Hồng Văn Lương (2012), “Thất thốt, lãng phí vốn đầu tư xây dựng Nhà nước vấn đề đặt Kiểm toán Nhà nước việc kiểm toán dự án đầu tư”, Tạp chí Kiểm tốn số 2/2011, Hà Nội Bộ Kế hoạch Đầu tư, Báo cáo tổng hợp công tác giám sát, đánh giá đầu tư tổng thể năm 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, Hà Nội Nguyễn Văn Kiên (2014), Tái cấu đầu tư công để phát triển, Nhà xuất Giao thông vận tải, Hà Nội 10 Vũ Anh Quân (2012), “Ngân sách Nhà nước: Nhẹ tay thu rộng tay chi”, Thời báo Ngân hàng, http:// thoibaonganhang.vn/ngan-sach-nha-nuoc-nhe-tay-thunhung-rong-tay-chi-7107.html ... quản lý chủ đầu tư Với nội dung đánh giá DA đầu tư xây dựng sử dụng vốn Nhà nước giai đoạn chuẩn bị dự án, theo tác giả công tác cơng tác thẩm định dự án quan quản lý Nhà nước (gọi đánh giá trước),... phí vốn đầu tư xây dựng Nhà nước vấn đề đặt Kiểm toán Nhà nước việc kiểm toán dự án đầu tư , Tạp chí Kiểm tốn số 2/2011, Hà Nội Bộ Kế hoạch Đầu tư, Báo cáo tổng hợp công tác giám sát, đánh giá đầu. .. đánh giá quan trọng để giúp cấp có thẩm quyền định đầu tư TỒN TẠI TRONG ĐÁNH GIÁ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NHÀ NƯỚC Tồn kiểm soát, khống chế đề xuất dự án phê duyệt chủ trương đầu