Hệ thống an sinh xã hội theo mô hình nhà nước phúc lợi và mô hình nhà nước xã hội

Theo chúng tôi, một cách ngắn gọn, ba thuật ngữ này cần được hiểu như sau : Phúc lợi xã hội social welfare thường được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm các lĩnh vực đáp ứng những nhu cầu c

Viện Xã hội học

Đề tài “Hệ thống an sinh xã hội ở Việt Nam trong mô hình phát triển và quản lý xã hội

Việt Nam giai đoạn 2011-2020” (mã số : CT 11-08-03)

(Chủ nhiệm đề tài : TS Bế Quỳnh Nga)

Chuyên đề

Hệ thống an sinh xã hội theo mô hình nhà nước phúc lợi và mô hình nhà nước xã hội, và việc vận dụng vào Việt Nam

Trần Hữu Quang

TP Hồ Chí Minh Tháng 1-2012

Mục lục

Trang

Mở đầu 2

I Các khái niệm phúc lợi xã hội, an sinh xã hội, và bảo hộ xã hội 2

II Mô hình nhà nước phúc lợi và mô hình nhà nước xã hội 7

A Nhà nước phúc lợi 7

B Nhà nước xã hội 9

III Hệ thống an sinh xã hội theo mô hình nhà nước phúc lợi và nhà nước xã hội 10

A Quan niệm của một số định chế quốc tế 13

B Một số cách phân loại trên thế giới 15

C Phương thức cung ứng các dịch vụ an sinh xã hội 21

IV Khả năng vận dụng hệ thống an sinh xã hội theo mô hình nhà nước phúc lợi và nhà nước xã hội trong bối cảnh Việt Nam hiện nay 30

A Một số nhận định và đánh giá 30

B Những ý kiến về định hướng cải tổ hệ thống an sinh xã hội 34

C Khả năng vận dụng ở Việt Nam 37

Tài liệu tham khảo 42

Bài chuyên đề này sẽ đi vào tìm hiểu một số đặc trưng chính của hệ thống an sinh xã hội theo mô hình nhà nước phúc lợi và mô hình nhà nước xã hội tại một số quốc gia trên thế giới, và sau đó, thử cố gắng nêu lên một vài ý kiến và suy nghĩ về những khả năng vận dụng những nguyên tắc và kinh nghiệm của những hệ thống an sinh xã hội ấy vào bối cảnh cụ thể của Việt Nam đương đại

Báo cáo chuyên đề này sẽ bao gồm những mục sau đây : (i) một số khái niệm, (ii) nhà nước phúc lợi và nhà nước xã hội, (iii) hệ thống an sinh xã hội theo mô hình nhà nước phúc lợi và nhà nước xã hội, và (iv) khả năng vận dụng những nguyên tắc của hệ thống này vào Việt Nam

Trước khi đi vào tìm hiểu về nhà nước phúc lợi, nhà nước xã hội và các chính sách an sinh xã hội trong các mô hình này, chúng ta cần xem lại một số khái niệm then chốt liên quan tới lĩnh vực này nhằm minh định thật rõ rệt từng thuật ngữ

I Các khái niệm phúc lợi xã hội, an sinh xã hội, và bảo hộ xã hội

Trong các văn bản tiếng Anh, có ba thuật ngữ thường được sử dụng đôi lúc

tương đồng nhau đến mức nhiều lúc người ta dễ lẫn lộn chúng với nhau, đó là : social welfare, social security, và social protection Tuy vậy, ba thuật ngữ này thực ra cũng

có mức độ cự ly ngữ nghĩa khác nhau

Trong tiếng Việt, để xác định các khái niệm này cho thật rạch ròi, nhất là trong

giai đoạn mà ngay giới khoa học xã hội Việt Nam cũng cần hội nhập quốc tế như hiện nay, theo thiển ý chúng tôi thì chúng ta cần dịch những thuật ngữ trên tương ứng với những thuật ngữ tiếng Việt như sau :

- social welfare : phúc lợi xã hội,

- social security : an sinh xã hội, và

- social protection : bảo hộ xã hội

Trong tiếng Hoa, cụm từ social welfare được người Trung Quốc dịch là “xã

hội phúc lợi” (phiên âm Hán Việt của cụm từ 社會福利 hay 社会福利, shehui fuli) Còn hai cụm từ social security và social protection thì đều được người Trung Quốc dịch là

“xã hội bảo chướng” (phiên âm Hán Việt của cụm từ 社会保障, shehui baozhang),

trong đó “bảo” là giữ gìn, chăm sóc, “chướng” là che chở Trong tiếng Hoa, không có cụm từ “an sinh”

Theo chúng tôi, một cách ngắn gọn, ba thuật ngữ này cần được hiểu như sau :

Phúc lợi xã hội (social welfare) thường được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm

các lĩnh vực đáp ứng những nhu cầu cơ bản của người dân như : giáo dục, y tế, nhà ở, bảo hiểm xã hội, và hệ thống trợ giúp xã hội

An sinh xã hội (social security) thường được hiểu theo nghĩa hẹp hơn so với thuật ngữ phúc lợi xã hội, và chỉ bao gồm : hệ thống bảo hiểm xã hội (social insurance), hệ thống bảo hiểm y tế (health insurance), các chính sách trợ giúp xã hội (social assistance) và cứu trợ xã hội (social relief) – tức không bao gồm những lĩnh

vực như giáo dục hay nhà ở

Còn về thuật ngữ bảo hộ xã hội (social protection) (mà có những người dịch

là “bảo đảm xã hội”, “bảo vệ xã hội” hay “bảo trợ xã hội"1), nếu cần nói một cách chính xác hơn thì nên dịch là sự bảo hộ của xã hội, thì người ta thường hiểu thuật ngữ này như tương tự với thuật ngữ an sinh xã hội

Chữ “phúc lợi” đã xuất hiện trong cuốn Hán Việt từ điển giản yếu của Đào

Duy Anh (xuất bản lần đầu vào năm 1932) với một ý nghĩa ngắn gọn, có chú thích

thêm tiếng Pháp : phúc lợi là “hạnh phúc và lợi ích (bonheur et intérêts)”.2

1

Thuật ngữ “bảo trợ xã hội” ở Việt Nam hiện nay, kể cả ở Bộ Lao động, Thương binh và Xã

hội, thường được hiểu theo nghĩa trợ giúp xã hội, tương ứng với cụm từ social assistance trong tiếng Anh ; thí dụ : Hội bảo trợ bệnh nhân nghèo

2

Đào Duy Anh, Hán Việt từ điển giản yếu (1932), Sài Gòn, Nxb Trường Thi, in lần thứ ba,

1957, tr 137

Viện Khoa học Lao động và Xã hội (thuộc Bộ Lao động, Thương binh và Xã

hội) và Tổ chức GIZ của CHLB Đức, trong quyển Thuật ngữ an sinh xã hội Việt Nam

(vừa được xuất bản vào cuối năm 2011), đã đưa ra định nghĩa về phúc lợi xã hội như

sau (tương ứng của thuật ngữ tiếng Anh social welfare) : “Phúc lợi xã hội là hoạt động của người dân, cộng đồng và tổ chức trong xã hội nhằm bảo đảm mức sống tối thiểu và các điều kiện sống nhất định Phúc lợi xã hội thường chỉ các hoạt động/hành động giúp những người gặp phải khó khăn trong cuộc sống Thông thường, phúc lợi

xã hội bao gồm các chương trình hỗ trợ thu nhập, dịch vụ chăm sóc sức khoẻ, hỗ trợ giáo dục, cung cấp nước sạch.”3

Chúng tôi cho rằng cách định nghĩa về phúc lợi xã hội như trên là quá hạn hẹp, bởi lẽ trên thế giới (ngoại trừ ở vùng Bắc Mỹ), khi nói đến khái niệm này, thông

thường người ta không chỉ đề cập tới việc “giúp những người gặp phải khó khăn trong cuộc sống”, mà là nói tới những hoạt động đảm bảo đáp ứng những nhu cầu cơ bản của mọi người dân trong một quốc gia

Từ điển Oxford của Anh (2000) liệt kê ra ba nghĩa của chữ welfare như sau :

(a) tình trạng sức khỏe tốt, hạnh phúc và an toàn của một người, một con vật hay một

nhóm (đồng nghĩa với chữ well-being); (b) sự giúp đỡ bằng hành động hoặc bằng tài

chính, thông thường là của chính phủ, dành cho những người hoặc những con vật đang cần sự giúp đỡ (thí dụ : một chương trình phúc lợi xã hội, các dịch vụ phúc lợi);

(c) riêng ở Bắc Mỹ thì welfare được hiểu là số tiền mà chính phủ chi trả thường

xuyên cho những người nghèo, thất nghiệp, bệnh tật , còn ở Anh thì được hiểu như

đồng nghĩa với thuật ngữ social security (an sinh xã hội).4

Từ điền khoa học xã hội do Craig Calhoun làm chủ biên (2002) đã định nghĩa phúc lợi xã hội (social welfare) một cách vắn tắt là “tình trạng sống đàng hoàng hạnh phúc của xã hội hay cộng đồng nói chung”.5

Welfare : (1) The general health, happiness and safety of a person, an animal or a group

(synonym: well-being); (2) Practical or financial help that is provided, often by the

government, for people or animals that need it (e.g a social welfare programme; welfare

provision/services/work); (3) (especially North American English) Money that the

government pays regularly to people who are poor, unemployed, sick, etc (British

English: also social security) (xem Oxford Advanced Learner’s Dictionary of Current

English, 6th edition, Oxford, Oxford University Press, 2000, p 1470)

5

“The well-being of society or the community at large” (Craig Calhoun [Ed.], Dictionary of

the Social Sciences, Oxford, Oxford University Press, 2000, p 453)

Theo nhà xã hội học người Anh Gordon Marshall (1998), khái niệm phúc lợi (welfare) là “tình trạng hoặc điều kiện làm ăn khấm khá [doing well] hoặc sinh sống đàng hoàng, hạnh phúc [being well]”.6 Marshall nhận định rằng lúc đầu người ta

thường nói đến từ welfare khi cần có những biện pháp nào đó để bảo vệ tình trạng

phúc lợi của một cá nhân hay một nhóm nào đó Vì thế, từ này chủ yếu được sử dụng

trong lĩnh vực chính sách (policy), vì nó gắn trực tiếp với những nhu cầu : “Các chính sách phúc lợi là những chính sách được thiết lập nhằm đáp ứng những nhu cầu của cá nhân hay của nhóm.” Theo Marshall, các nhu cầu ở đây cần được hiểu không

phải chỉ có những nhu cầu tối thiểu để sinh tồn, mà bao gồm cả những nhu cầu cần

thiết cho một “cuộc sống tử tế và xứng đáng” (a reasonable and adequate life) Các nhu cầu này bao gồm không chỉ một mức thu nhập tối thiểu để có cái ăn, cái mặc, mà còn bao gồm nhà ở đàng hoàng, giáo dục, y tế và cơ hội có việc làm.7

Như vậy, theo chúng tôi, cần định nghĩa phúc lợi xã hội là hệ thống các định chế, các chính sách và các hoạt động nhằm bảo đảm đáp ứng những nhu cầu thiết yếu nhất của người dân, với mục tiêu là làm sao cho mọi người dân có được một cuộc sống đàng hoàng, tử tế, xứng đáng với phẩm giá con người Hệ thống này cần

được hiểu là bao gồm nhiều lĩnh vực như : nhà ở, giáo dục, y tế, bảo hiểm xã hội, các chính sách trợ giúp xã hội (trợ giúp những tầng lớp nghèo, tàn tật, dễ bị tổn thương )

và các chính sách cứu trợ xã hội (khi xảy ra thiên tai, dịch bệnh )

Khác với định nghĩa về khái niệm phúc lợi xã hội đã nêu trên của Viện Khoa học Lao động và Xã hội vốn nhấn mạnh đến các “hoạt động của người dân, cộng đồng và tổ chức trong xã hội”, chúng tôi cho rằng, một khi đã nói đến hệ thống phúc lợi xã hội thì luôn luôn hàm ý rằng nhà nước buộc phải đóng một vai trò thiết kế và

điều phối hết sức quan trọng, mặc dù nhà nước vẫn có thể và cần khuyến khích sự tham gia đa dạng của các tổ chức và đoàn thể xã hội và tư nhân

Về khái niệm an sinh xã hội : điều đáng chú ý là quyển Thuật ngữ của Viện

Khoa học Lao động và Xã hội đã sử dụng cụm từ “an sinh xã hội” để dịch thuật ngữ

social protection (ngay cái tựa của quyển sách này cũng tương tự như vậy) Quyển Thuật ngữ định nghĩa khái niệm này là “hệ thống các chính sách can thiệp của nhà nước (bảo hiểm xã hội/trợ giúp xã hội) và tư nhân (các chế độ không theo luật định hoặc của tư nhân) nhằm giảm mức độ nghèo đói và tổn thương, nâng cao năng lực tự bảo vệ của người dân và xã hội trước những rủi ro hay nguy cơ giảm hoặc mất thu

6

“Welfare is the state or condition of doing or being well” (Gordon Marshall [Ed.], A

Dictionary of Sociology, Oxford, New York, Oxford University Press, 1998, tr 701

7

Xem Gordon Marshall, sách đã dẫn, tr 701-702

nhập, bảo đảm ổn định, phát triển và công bằng xã hội.”8 Chúng tôi đồng ý với định nghĩa này, bởi lẽ, giống như thông lệ trên thế giới, chúng ta có thể hiểu thuật ngữ

social security (an sinh xã hội) và social protection (bảo hộ xã hội) như tương đồng

nhau và có thể hoán chuyển lẫn nhau

Quyển Thuật ngữ còn nêu thêm định hướng đường lối an sinh xã hội của chính phủ Việt Nam như sau : “Theo Chiến lược An sinh Xã hội Việt Nam 2011-2020, an sinh xã hội là hệ thống các chính sách và chương trình do Nhà nước và các đối tác

xã hội thực hiện nhằm bảo đảm mức tối thiểu về thu nhập, sức khỏe và các phúc lợi

xã hội, nâng cao năng lực của cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng trong quản lý và kiểm soát các rủi ro do mất việc làm, tuổi già, ốm đau, thiên tai, chuyển đổi cơ cấu, khủng hoảng kinh tế dẫn đến giảm hoặc bị mất thu nhập và giảm khả năng tiếp cận đến các dịch vụ xã hội cơ bản.” Và nói rõ rằng “hệ thống chính sách an sinh xã hội Việt Nam gồm ba nhóm chính sách chính : (i) chính sách thị trường lao động chủ động; (ii) bảo hiểm xã hội; và (iii) trợ giúp xã hội.”9

Như vậy, chúng ta có thể thấy rất rõ rằng khái niệm “an sinh xã hội” được hiểu một cách chính thức ở Việt Nam hiện nay theo ý nghĩa hẹp hơn so với khái niệm

“phúc lợi xã hội” mà chúng tôi đã nêu trên

Một khái niệm nữa cũng cần được minh định ở đây là bảo hiểm xã hội Bảo hiểm xã hội (social insurance) là thuật ngữ thường được dùng để chỉ một chương

trình quốc gia mang mục tiêu cung ứng một số dịch vụ xã hội cơ bản, do nhà nước

trực tiếp đứng ra tổ chức hoặc bảo trợ Nguyên tắc của hệ thống này là sự chia sẻ chi

phí tài chính giữa các thành viên nhằm đối phó với những hoàn cảnh bất trắc như bệnh tật, mất việc làm, tuổi già Đối tượng của hệ thống này là một số tầng lớp dân

cư nhất định, với nguồn ngân sách thường là từ tiền thuế và/hoặc tiền phí đóng góp

của những người tham gia Hệ thống này thường mang tính cưỡng bách (do nhà nước bắt buộc), nhưng cũng có hệ thống mang tính tự nguyện Ở Việt Nam hiện nay, hệ

thống bảo hiểm y tế nằm trong hệ thống bảo hiểm xã hội

Có một số khác biệt quan trọng sau đây giữa bảo hiểm xã hội với bảo hiểm tư nhân : (a) bảo hiểm xã hội hoạt động dựa trên nguyên tắc chia sẻ và tương trợ giữa

các thành viên với nhau mà không phụ thuộc vào mức phí phải đóng, còn bảo hiểm tư

nhân thì chủ yếu dựa trên nguyên tắc chi trả tương ứng với mức đóng phí ; (b) bảo hiểm xã hội thường mang tính chất bắt buộc, trong khi bảo hiểm tư nhân thường mang tính tự nguyện ; (c) việc cung ứng các dịch vụ trong hệ thống bảo hiểm tư nhân dựa trên sự thỏa thuận giữa nhà bảo hiểm với người được bảo hiểm thông qua một bản hợp đồng, trong khi đó đối với hệ thống bảo hiểm xã hội, thì thường dựa trên các

chế độ chính sách đối với từng tầng lớp dân cư nhất định, tức là dựa trên quyền được hưởng trợ cấp của người được bảo hiểm ; (d) bảo hiểm tư nhân thường nhấn mạnh đến tính chất công bình (equity) giữa các cá nhân mua bảo hiểm, còn bảo hiểm xã hội thì thường nhấn mạnh nhiều hơn tới tính chất thỏa đáng (social adequacy) của các

khoản trợ cấp đối với mọi thành viên tham gia

II Mô hình nhà nước phúc lợi và mô hình nhà nước xã hội

Cho đến nay, hai thuật ngữ “nhà nước phúc lợi” và “nhà nước xã hội” thường được hiểu như gần như tương đương với nhau hay thậm chí đồng nghĩa, mặc dù cũng

có một số tác giả phân biệt sự khác nhau giữa hai thuật ngữ này

A Nhà nước phúc lợi

Thuật ngữ “nhà nước phúc lợi” trong tiếng Việt được dịch từ thuật ngữ

Welfare State trong tiếng Anh, État-providence trong tiếng Pháp, hay Wohlfahrtsstaat

trong tiếng Đức Thuật ngữ tương ứng trong tiếng Hoa là 福利国家 (fú lì guó jiā, phiên

âm Hán Việt : “phúc lợi quốc gia”) Trong tiếng Tây Ban Nha, người ta sử dụng cụm

từ Estado del Bienestar, và trong tiếng Bồ Đào Nha là cụm từ Estado de Social hay cụm từ Estado de Providência để chỉ khái niệm nhà nước phúc lợi Ở Thụy Điển, nhà nước phúc lợi được gọi là Folkhemmet, ra đời từ một thỏa ước ký kết

Bem-Estar-năm 1936 giữa nghiệp đoàn với các công ty lớn nhằm thiết lập một hệ thống an sinh

xã hội và bảo hiểm y tế phổ quát

Thuật ngữ Welfare State (nhà nước phúc lợi) được coi là được tạo ra lần đầu

tiên bởi tổng giám mục người Anh William Temple trong thời kỳ chiến tranh thế giới thứ hai.10 Theo R Lowe (1993), thuật ngữ này được dùng để nói tới một nhà nước có trách nhiệm bảo đảm sự phúc lợi và thịnh vượng của người dân và biết tôn trọng luật

lệ quốc tế, đối lập với kiểu “nhà nước chiến tranh” (warfare state, hay power state)

của Đức Quốc Xã vốn là nhà nước chỉ biết áp đặt ý muốn của mình lên người dân và

10

Dẫn lại theo William L Megginson, Jeffry M Netter, “From State to Market: A Survey of

Empirical Studies on Privatization”, Journal of Economic Literature, June 2001, 39 (2),

pp 321-389

các nước láng giềng.11

Khái niệm Welfare State bắt đầu được sử dụng nhiều trong thập niên 1940, đặc

biệt sau Thế chiến thứ hai, được dùng để mô tả những nhà nước có trách nhiệm chủ yếu trong việc cung ứng phúc lợi xã hội thông qua các hệ thống an sinh xã hội, cung ứng các dịch vụ và các khoản trợ cấp nhằm đáp ứng những nhu cầu cơ bản của người dân về mặt nhà ở, y tế, giáo dục và thu nhập,12 mặc dù về sau, thuật ngữ này nhiều khi được sử dụng một cách khá mơ hồ và hầu như không có được một định nghĩa thống nhất giữa các tác giả, đến mức mà Titmuss nói vào năm 1962 rằng “thuật ngữ này có vẻ như có nghĩa là đủ mọi thứ”!13

Chúng ta có thể hiểu khái niệm nhà nước phúc lợi theo cách mà N

Abercrombie và một số tác giả (1988) đã định nghĩa như sau : “Ý tưởng căn bản của một nhà nước phúc lợi [Welfare State] là : chính quyền có trách nhiệm đối với sự phúc lợi [well-being] của các công dân của mình, và điều này không thể được giao phó cho cá nhân, công ty tư nhân hay cộng đồng địa phương.”14 Theo các tác giả này, nhà nước phúc lợi là nhà nước bảo vệ người dân của mình tránh khỏi sự nghèo đói bằng các khoản trợ cấp thất nghiệp, trợ cấp gia cảnh, phụ cấp thu nhập cho những người có lương thấp, và trợ cấp người già ; nhà nước phúc lợi cung ứng đầy đủ các dịch vụ y tế, giáo dục miễn phí, và nhà ở Những dịch vụ này được tài trợ bởi các chế

độ bảo hiểm của nhà nước và từ nguồn thu thuế khóa.15

Quyển Thuật ngữ (2011) của Viện Khoa học Lao động và Xã hội xác định rằng khái niệm nhà nước phúc lợi (Welfare State) thuộc về trường phái Beveridge của Anh và có nghĩa như sau : “Nhà nước phúc lợi (trường phái William Beveridge) là một hệ thống xã hội trong đó chính phủ chịu trách nhiệm chính trong việc cung cấp phúc lợi xã hội cơ bản theo các tiêu chuẩn nhất định cho người dân về giáo dục, y tế,

11

R Lowe, The Welfare State in Britain since 1945, London, Macmillan Press Ltd., 1993

Dẫn lại theo Mee-Sok Park, Jeong-Won Han, In-Ja Song, “Gender and the Welfare State :

The British Feminist Critiques”, Journal of Korean Home Economics Association, English

Edition, Vol 3, No 1, December 2002, tr 79

12

Xem Gordon Marshall (Ed.), A Dictionary of Sociology, Oxford, New York, Oxford

University Press, 1998, tr 702

13

Richard Titmuss, dẫn lại theo Bent Greve, “What Characterise the Nordic Welfare State

Model”, Journal of Social Sciences, Vol 3, No 2, 2007, tr 44

14

Nicholas Abercrombie, Stephen Hill và Bryan S Turner, The Penguin Dictionary of

Sociology, 2nd edition, London, Penguin Books, 1988, tr 269 (những chỗ nhấn mạnh là

do chúng tôi, THQ)

15

Xem Nicholas Abercrombie, et al., sách đã dẫn, tr 269

nhà ở, hưu trí và các phúc lợi khác Đặc điểm của mô hình nhà nước phúc lợi là người thụ hưởng không phải đóng góp trực tiếp từ tiền túi của mình hoặc đóng góp rất ít.”16

B Nhà nước xã hội

Trong tiếng Anh và tiếng Pháp, người ta ít khi sử dụng thuật ngữ Social State hay État social (nhà nước xã hội), mà thường chỉ nói đến Welfare State hay État- providence (nhà nước phúc lợi), mặc dù ở Anh, nhà chính trị học William Beveridge (1879-1963) lúc đầu đã gọi mô hình nhà nước phúc lợi là “nhà nước dịch vụ xã hội” (Social Service State), ra đời với một chương trình phúc lợi xã hội do Beveridge soạn

thảo năm 1942 theo yêu cầu của chính phủ Anh, mệnh danh là chương trình

Beveridge Ở Ý, người ta cũng dùng từ Stato sociale (nhà nước xã hội) để nói đến

nhà nước phúc lợi

Thuật ngữ “nhà nước xã hội” được sử dụng nhiều chủ yếu ở Đức (Sozialstaat)

Trong tiếng Đức, từ này từng được sử dụng vào năm 1870 bởi Lorenz von Stein (1815-1890), nhưng mãi đến sau chiến tranh thế giới thứ hai vào giữa thế kỷ XX mới

trở nên phổ biến, phần nào nhằm tránh thuật ngữ nhà nước phúc lợi (Wohlfahrtsstaat)

vốn lúc đó được một số người sử dụng với hàm ý chê bai

Quyển Thuật ngữ (2011) của Viện Khoa học Lao động và Xã hội định nghĩa khái niệm nhà nước xã hội (Social State) như sau : “Nhà nước xã hội (trường phái Otto Eduard Leopold von Bismarck) là một hệ thống xã hội trong đó việc hưởng các phúc lợi xã hội cơ bản theo các tiêu chuẩn nhất định của người dân (giáo dục, y tế, việc làm, nhà ở, nước sạch, hưu trí và các phúc lợi khác) dựa trên đóng góp của cá nhân và các đối tác xã hội Mô hình nhà nước xã hội nhấn mạnh đến vai trò, năng lực cá nhân trong việc bảo đảm phúc lợi cơ bản của bản thân Nhà nước đóng vai trò tạo môi trường, cơ chế và chỉ can thiệp trong các trường hợp cần thiết nhằm hạn chế các rủi ro đối với các nhóm đặc thù, bảo đảm công bằng và ổn định xã hội.”17

Ở Đức, thuật ngữ nhà nước xã hội (Sozialstaat) tuy đôi khi được hiểu như cũng đồng nghĩa với thuật ngữ nhà nước phúc lợi (Wohlfahrtsstaat), nhưng thường

bao hàm ý nghĩa hẹp hơn, chỉ bao gồm những biện pháp căn bản nhằm giúp đỡ những người dễ bị tổn thương trong xã hội, còn cụm từ nhà nước phúc lợi thì được hiểu rộng

hơn, bao gồm những chương trình tổng hợp nhằm bảo đảm các phúc lợi vật chất, văn hóa và xã hội cho mọi công dân trong xã hội.18

Hans Zacher (1977) đã nêu lên những nguyên tắc của một nhà nước xã hội như

sau : “Nhà nước xã hội là một nhà nước có chức năng bảo đảm và, nếu cần, sửa chữa những sự chênh lệch do kinh tế gây ra trong xã hội, nhằm mục tiêu đem lại cho tất cả mọi người một cuộc sống xứng đáng với nhân phẩm bằng cách cung ứng cho các thành viên của xã hội một số phúc lợi xã hội tối thiểu Một nhà nước xã hội phải tìm cách giảm thiểu tối đa hoặc kiểm soát những sự chênh lệch về tài sản tư nhân nhằm làm sao không ai bị phụ thuộc vào người khác Nguyên tắc của một nhà nước xã hội đòi hỏi một nhà nước phải hành xử một cách tương ứng.”19

Còn Franz-Xaver Kaufmann (2005) thì định nghĩa nhà nước xã hội là “điều kiện chính trị của những xã hội nào đang đi theo con đường hiện đại hóa dựa trên tư tưởng tích lũy tư nhân và mong muốn giải quyết những hậu quả của quá trình hiện đại hóa trên bình diện cá nhân bằng cách thừa nhận các quyền xã hội [social rights]

và bằng cách thiết lập và phát triển những định chế nhằm thực thi những quyền ấy”.20

Ở Thụy Sĩ, người ta cũng thường sử dụng thuật ngữ “nhà nước xã hội” hơn là

“nhà nước phúc lợi” Nói chung, họ hiểu đây là một nhà nước đặt nền tảng trên nhà nước pháp quyền, kinh tế thị trường và quyền sở hữu tư nhân về tư liệu sản xuất, nhưng ngoài những quyền cơ bản của con người thì nhà nước này còn bổ sung thêm các quyền xã hội hoặc những mục tiêu xã hội, và còn can thiệp vào thị trường nhằm điều tiết hoạt động của các nhà sở hữu tư nhân (Bernard Degen, 2007).21

III Hệ thống an sinh xã hội theo mô hình nhà nước phúc lợi và nhà nước xã hội

Khái niệm nhà nước phúc lợi và khái niệm nhà nước xã hội thường được hiểu

Franz-Xaver Kaufmann, “Steuerungsprobleme im Wohlfahrtsstaat”, in Franz-Xaver

Kaufmann, Sozialpolitik und Sozialstaat: Soziologische Analysen, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2005, p 190, dẫn lại theo Peter Herrmann, Social Professional

Activities and the State, New York, Nova Publishers, 2007, p 105

21

Xem Bernard Degen, “État social”, 15-10-2007, Dictionnaire historique de la Suisse,

www.hls-dhs-dss.ch/textes/f/F9932.php (truy cập ngày 5-12-2011)

một cách khá tổng quát, và tuy vẫn có sự phân biệt về mặt lý thuyết giữa hai cụm từ này (đặc biệt là nhấn mạnh rằng “nhà nước phúc lợi” thiên về mô hình Beveridge của Anh, còn “nhà nước xã hội” thì thiên về mô hình Bismarck của Đức), nhưng giới nghiên cứu nói chung vẫn không đi đến được sự thống nhất về cách định nghĩa cũng như về những tiêu chí để phân định rạch ròi đâu là nhà nước phúc lợi, đâu là nhà nước xã hội Do đó, các nhà nghiên cứu thường không dùng những thuật ngữ này khi phân tích hay xếp loại cụ thể các loại hình hệ thống an sinh xã hội tại các quốc gia trong thực tiễn Mặt khác, chúng ta cũng có thể hiểu rằng, trong thực tế, có nhiều loại hình nhà nước phúc lợi hay nhà nước xã hội khác nhau, với những biến thể hết sức đa dạng

Một cách tổng quát, nhà nước phúc lợi hay nhà nước xã hội thường được hiểu

là một mô hình lý tưởng trong đó nhà nước đảm nhiệm chủ yếu trách nhiệm chăm lo cho các phúc lợi của các công dân của mình Trách nhiệm này thường bao quát toàn diện tất cả các lĩnh vực phúc lợi, bởi lẽ nếu đấy chỉ là một cái “lưới an toàn” hay chỉ bao gồm một số tiêu chuẩn tối thiểu thì không đủ Mặt khác, trách nhiệm ấy cũng phải bao phủ toàn bộ công dân, tức phải mang tính chất phổ quát, vì phải xem phúc lợi xã hội như là một thứ quyền của người công dân

Nhà xã hội học người Anh Thomas H Marshall là tác giả đầu tiên đã gắn khái

niệm phúc lợi (welfare) với khái niệm quyền công dân (citizenship), và cho rằng quyền được hưởng phúc lợi (welfare rights) là nhóm quyền thứ ba mà các thành viên

của xã hội đã giành được trong thế kỷ XX, sau nhóm các quyền dân sự và nhóm các

quyền chính trị Trong một bài viết nổi tiếng vào năm 1949 mang tên là “Citizenship and Social Class”, ông quan niệm quyền công dân gồm có ba thành tố : quyền công dân về mặt dân sự, về mặt chính trị, và về mặt xã hội (civil, political and social citizenship) Theo Marshall, nhà nước phúc lợi (welfare state) chính là kết quả của cả một quá trình lịch sử đấu tranh cho các quyền công dân (citizenship rights) trong suốt

hơn 200 năm qua, mở rộng từ lĩnh vực dân sự, sang lĩnh vực chính trị, rồi tới lĩnh vực

xã hội Vào thế kỷ XVIII, cuộc đấu tranh cho các quyền công dân dân sự (civil citizenship) – bao gồm quyền tự do ngôn luận, quyền tự do tôn giáo, và quyền bình

đẳng trước pháp luật – đã giành được thắng lợi ở Anh Vào thế kỷ XIX, đó là cuộc

đấu tranh giành quyền công dân chính trị (political citizenship), bao gồm quyền ứng

cử và bầu cử Trong thế kỷ XX, đó là cuộc đấu tranh giành quyền công dân xã hội (social citizenship) – đây là quyền được hưởng một mức độ an sinh nhất định về mặt

kinh tế và quyền được tham gia đầy đủ vào đời sống xã hội của đất nước.22 Quan niệm của Marshall đã đặc biệt khẳng định rằng việc được hưởng các khoản phúc lợi

cần được quan niệm như một quyền mang tính pháp lý, dựa trên nguyên tắc phổ quát (universality), chứ không phải dựa trên quyền ấn định của những cơ quan có thẩm quyền (discretionary).23

Tại nhiều “nhà nước phúc lợi” (welfare states), đặc biệt là ở châu Âu lục địa,

các lĩnh vực phúc lợi không phải chỉ do nhà nước cung ứng, mà thực tế là một sự phối hợp giữa các tổ chức nhà nước, tổ chức tương tế, tổ chức tình nguyện và tổ chức

tư nhân Nhà cung cấp dịch vụ phúc lợi có thể là một cơ quan của nhà nước, một tổ chức hay một hiệp hội do nhà nước tài trợ, một công ty tư nhân, một tổ chức từ thiện hay một tổ chức phi lợi nhuận nào đó Tuy nhiên, nếu những dạng tổ chức thuộc khu

vực tư nhân chiếm đa số thì người ta thường gọi quốc gia này là một thứ “xã hội phúc lợi” (welfare society), chứ không gọi đấy là “nhà nước phúc lợi” Và cũng do vậy mà người ta thường dùng chữ “hệ thống phúc lợi” (welfare system) để mô tả và phân tích

những cách tổ chức phúc lợi khác nhau tại các quốc gia.24

Các nhà nước phúc lợi hiện đại trên thế giới, đặc biệt là ở Tây Âu, đều đã kinh qua một quá trình tiệm tiến xây dựng hệ thống phúc lợi khởi sự từ cuối thế kỷ XIX và tiếp tục trong suốt thế kỷ XX Những hệ thống này thường bắt đầu hình thành từ những chương trình cứu giúp người nghèo, sau đó mở rộng dần ra thành những chương trình mang tính phổ quát Đáng chú ý nhất và gây ảnh hưởng nhiều nhất đến các quốc gia chính là sự phát triển của chương trình bảo hiểm xã hội ở Đức dưới thời Bismarck vào cuối thế kỷ XIX Có những nước như các nước thuộc khu vực Bắc Âu

thì phần lớn phát triển hệ thống phúc lợi dựa trên các tổ chức tương tế (mutualist) độc

lập với nhà nước Nhưng ở một số nước khác thì hệ thống phúc lợi lại do chính nhà nước đứng ra đảm nhiệm Những quốc gia đầu tiên có hệ thống phúc lợi xã hội trên thế giới là Đức, tất cả các nước Bắc Âu, Hà Lan, Uruguay và New Zealand trong thập niên 1930 Đặc biệt trong thời kỳ sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, nhiều nước Âu

22

Thomas H Marshall, “Citizenship and Social Class”, trong Thomas H Marshall (Ed.),

Class, Citizenship, and Social Development : Essays by T H Marshall, Garden City, New

York, Anchor, 1965, tr 71-134 Dẫn lại theo Robert J Brym, New Society Sociology for

the 21st Century, 2nd edition, Toronto, Harcourt Brace, 1998, tr 470-471, và theo George

Fallis, “Universities and Democracy”, COU Academic Colleagues' Working Papers, April

châu đã chuyển dần từ những hệ thống cung ứng phúc lợi hạn hẹp và có chọn lọc sang những hệ thống phúc lợi tương đối toàn diện hơn và phổ quát, tức bao phủ lên toàn dân

Trước khi tìm hiểu các hệ thống an sinh xã hội trong mô hình nhà nước phúc lợi và nhà nước xã hội (mục c), chúng ta hãy xem quan niệm về an sinh xã hội của một số định chế quốc tế (mục a), một số cách phân loại các nước dựa trên tính chất của hệ thống an sinh xã hội (mục b)

A Quan niệm của một số định chế quốc tế

Vào năm 1948, Liên hiệp quốc đã ghi rõ trong bản Tuyên ngôn nhân quyền về

quyền được hưởng an sinh xã hội như sau : “Mọi người, với tư cách là thành viên của

xã hội, đều có quyền hưởng an sinh xã hội và được quyền thực hiện, thông qua nỗ lực của quốc gia và sự hợp tác quốc tế và phù hợp với cách thức tổ chức và các nguồn lực của mỗi quốc gia, các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa cần thiết cho phẩm giá của mình và cho sự phát triển tự do của nhân cách của mình.”25

Năm 1944, Hội nghị của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) đã nhìn nhận rằng

“nghĩa vụ nghiêm cẩn của tổ chức ILO là thúc đẩy các quốc gia trên thế giới tiến hành những chương trình thực hiện việc mở rộng các biện pháp an sinh xã hội nhằm cung ứng một mức thu nhập căn bản cho tất cả những người có nhu cầu cần được bảo hộ và cần được hưởng sự chăm sóc y tế toàn diện”.26

Năm 1952, tổ chức ILO đã đưa ra Công ước số 102 qui định những tiêu chuẩn tối thiểu của hệ thống an sinh xã hội mà sau đó phần lớn các nước trên thế giới đều

dựa vào đó để xây dựng hệ thống an sinh của mình Hệ thống an sinh tối thiểu này

bao gồm các thành tố như sau : chăm sóc y tế, trợ cấp bệnh tật, trợ cấp thất nghiệp, trợ cấp hưu trí, trợ cấp tai nạn nghề nghiệp, trợ cấp gia cảnh, trợ cấp thai sản, trợ cấp tàn tật, và trợ cấp cho người kiêm hưởng.27

Năm 1958, tổ chức này định nghĩa an sinh xã hội là “kết quả đạt được bởi một

25

“Everyone, as a member of society, has the right to social security and is entitled to

realization, through national effort and international co-operation and in accordance with the organization and resources of each State, of the economic, social and cultural rights indispensable for his dignity and the free development of his personality” (Điều khoản 22

của bản Tuyên ngôn nhân quyền [Universal Declaration of Human Rights] năm 1948 của Liên Hiệp Quốc Xem trang web : www.un.org/Overview/rights.html)

26

Dẫn lại theo International Labour Organization (ILO), Social Security : A New Consensus,

Geneva, International Labour Office, 2001, tr 1

27

International Labour Organization (ILO), The Social Security (Minimum Standards)

Convention No 102, 1952

loạt các biện pháp tổng hợp và thành công nhằm bảo vệ công chúng (hay một phần lớn công chúng) khỏi tình cảnh túng quẫn về mặt kinh tế mà nếu thiếu những biện pháp ấy thì sẽ xảy ra vì không còn nguồn thu nhập do bệnh tật, thất nghiệp hoặc tuổi già và qua đời ; nhằm cung ứng cho giới công chúng ấy sự chăm sóc y tế cần thiết ;

và nhằm trợ cấp cho các gia đình trong việc nuôi dạy con cái”

Đến năm 1984, tổ chức ILO bổ sung cho định nghĩa trên bằng cách nhấn mạnh

tới vai trò của nhà nước, coi đây là “sự bảo vệ mà xã hội cung ứng cho các thành viên của mình thông qua một loạt các biện pháp công nhằm tránh rơi vào tình cảnh túng quẫn về mặt kinh tế mà nếu không có những biện pháp này thì sẽ xảy ra vì bị mất hoặc bị giảm phần lớn nguồn thu nhập do bệnh tật, sinh nở, công việc, tai nạn, thất nghiệp, tàn phế, tuổi già và qua đời ; cung ứng sự chăm sóc y tế và cung ứng các khoản trợ cấp cho các gia đình có con” Nhưng ít lâu sau đó, Tổ chức Lao động Quốc

tế lại đưa ra một định nghĩa khác, lần này không còn nhấn mạnh tới vai trò của nhà

nước : an sinh xã hội là “sự an toàn chống lại một số nguy cơ, được cung ứng thông qua cách tổ chức thích hợp cho những thành viên nào của mình có thể rơi vào hoàn cảnh này Những nguy cơ này chủ yếu là những sự bất trắc mà cá nhân có ít phương tiện không thể nào đương đầu nổi bằng khả năng riêng của mình hoặc không thể trù liệu một mình hay kể cả với sự phối hợp riêng tư với những người thân thuộc của mình.”28

Còn Hiệp hội An sinh Xã hội Quốc tế (ISSA) thì đưa ra một định nghĩa tương đối hạn hẹp hơn về an sinh xã hội, và quan niệm rằng đây không chỉ là phần việc của

nhà nước : đó là “những chương trình bảo hộ xã hội do nhà nước thiết lập, hoặc những tổ chức được ủy nhiệm khác, [có chức năng] cung ứng cho các cá nhân một mức độ an toàn về thu nhập khi họ phải đối diện với những hoàn cảnh bất trắc do tuổi già, do lợi quyền thượng tồn29, do mất khả năng, do tàn tật, thất nghiệp hoặc do phải nuôi dạy con cái Nó cũng có thể cung ứng quyền được hưởng sự chăm sóc y tế – chữa trị hay phòng ngừa bệnh tật.”30 Theo tổ chức ISSA, an sinh xã hội bao gồm :

các chương trình bảo hiểm xã hội (social insurance), các chương trình trợ giúp xã hội

28

International Labour Organization (ILO), Introduction to Social Security, Geneva, ILO,

1984, tr 3 và tr 83 Dẫn lại theo Madhava P Rao, “Social Security Administration in

India Study of Provident Funds and Pension Scheme”, 30 Dec 2005, MPRA Paper

(Munich Personal RePEc Archive) No 1919, tr 2

29

Survivorship, “lợi quyền thượng tồn”, tức là quyền của người thừa kế phát sinh sau khi

những người đồng thừa kế qua đời (chẳng hạn giữa vợ và chồng), còn gọi là quyền kiêm

hưởng Xem thêm Vũ Trọng Hùng, Nguyễn Đăng Dung, Vũ Trọng Khải, Phan Thăng, Từ

điển pháp luật Anh-Việt, TP.HCM, Nxb TP.HCM, 2000, tr 1247

30

International Social Security Association (ISSA), security#, truy cập ngày 27-10-2008

www.issa.int/aiss/Topics/About-social-(social assistance), các chương trình phổ quát (universal programmes), các chế độ trợ cấp hỗ tương (mutual benefit schemes), các quỹ dự phòng quốc gia (national provident funds), và những chương trình khác trong đó kể cả những chương trình

mang tính thương mại, phù hợp với luật lệ quốc gia hoặc tập quán

Theo cuốn ESSPROS Manual 1996,31 hệ thống bảo hộ xã hội bao gồm tất cả

những chương trình phúc lợi của nhà nước và của tư nhân trong việc trợ giúp các hộ

gia đình và cá nhân trước những hoàn cảnh bất trắc hoặc túng thiếu Tuy dựa trên định nghĩa về an sinh xã hội của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) vào năm 1952,32nhưng hệ thống ESSPROS còn bổ sung thêm nguy cơ của tình trạng bị gạt ra ngoài lề

xã hội (social exclusion), và liệt kê những loại trợ cấp phúc lợi cho những trường hợp

cụ thể sau đây : bệnh tật và chăm sóc y tế, tàn tật, tuổi già, những người kiêm hưởng33, gia đình/trẻ em, thất nghiệp, nhà ở, tình trạng bị gạt ra ngoài lề xã hội, và những khoản trợ cấp khác.34

B Một số cách phân loại trên thế giới

Richard Titmuss (1974) thường được coi là tác giả đầu tiên đưa ra một cái khung xếp loại các mô hình phúc lợi Dựa trên kết quả của phương pháp phân tích đa chiều kích (tức phương pháp phân tích nhân tố), ông đã nhận diện ra ba quan niệm khác nhau về vai trò của chính sách xã hội, và ông nối kết mỗi quan niệm với những nguyên tắc cung ứng và hưởng dụng các dịch vụ phúc lợi Theo ông, trên thế giới, có

ba mô hình như sau :

(a) Mô hình phúc lợi tồn dư (residual), trong đó vai trò chủ đạo thuộc về gia

đình và thị trường chứ không phải là sự tái phân phối của nhà nước, và quyền hưởng

phúc lợi phụ thuộc vào việc thẩm tra khả năng thu nhập (means-testing)

(b) Mô hình phúc lợi phổ quát (universalism) hay cũng có thể gọi là mô hình

định chế tái phân phối, trong đó nhà nước thay thế vào chỗ của gia đình và thị trường trong việc bảo đảm phúc lợi theo mục tiêu hướng đến sự bình đẳng

31

European System of Integrated Social Protection Statistics, ESSPROS (Hệ thống Thống

kê tích hợp về Bảo trợ xã hội Âu châu)

32

ILO Social Security [Minimum Standards] Convention, 1952, No 102

33

“Survivors”, những người được hưởng “lợi quyền thượng tồn” (survivorship), tức là quyền

của người thừa kế phát sinh sau khi người đồng thừa kế qua đời

34

Xem Alexandra Petrásová, “Social Protection in the European Union”, Eurostat Statistics

in focus, No 46/2008, tr 11

(c) Mô hình đóng góp dựa trên mức thu nhập kiếm được (earnings-related contributory systems), phản ánh quan niệm đặt nặng trên hiệu quả đạt được trong lao động (“industrial achievement-performance”) ; trong mô hình này, cả thị trường lẫn

nhà nước đều cùng có mặt, nhưng người ta ưu tiên nhấn mạnh đến những đóng góp kinh tế của các cá nhân.35

Theo Gøsta Esping-Andersen (1990), chính lịch sử của các mối liên minh chính trị giữa các giai cấp mới là nguyên nhân quyết định đối với những biến thể của

mô hình nhà nước phúc lợi trong các xã hội hiện đại.36 Tác giả này cho rằng phần lớn các lý thuyết về nhà nước phúc lợi hiện nay đều dựa trên những phân tích truyền thống về các mức độ công nghiệp hóa, về hình thái quyền lực chính trị, hay về khả năng chi tiêu của ngân sách nhà nước Kế thừa và khai triển các tư tưởng của Karl Polanyi (1944),37 Esping-Andersen muốn vượt qua những khuôn khổ phân tích ấy, và cho rằng chìa khóa của một hình thái nhà nước phúc lợi chủ yếu nằm trong ba khâu

sau đây : mức độ phi hàng hóa hóa (de-commodification), sự phân tầng xã hội (social stratification), và tình hình nhân dụng (employment) trong xã hội.38

Esping-Andersen gọi sự “phi hàng hóa hóa” (de-commodification) là tình trạng trong đó sở dĩ người ta được hưởng các dịch vụ phúc lợi là do người ta có quyền được hưởng, và người ta có thể duy trì cuộc sống của mình mà không cần dựa trên thị trường.39 Ông nói rõ rằng cho dù có những chính sách trợ giúp xã hội hay bảo hiểm

xã hội thì điều này không nhất thiết dẫn đến một tình hình “phi hàng hóa hóa” thực thụ nếu chúng không thực sự giải phóng các cá nhân ra khỏi sự phụ thuộc vào thị trường Khi người công nhân bị lệ thuộc hoàn toàn vào thị trường, họ sẽ rất khó mà đoàn kết với nhau và rất khó mà tập hợp lại được trong những phong trào hành động tập thể Chỉ khi nào các quyền xã hội của họ được “phi hàng hóa hóa” thì lúc ấy họ

35

Richard Titmuss, Social Policy : an Introduction, London, Allen&Unwin, 1974 Dẫn lại

theo Deborah Mabbett, Helen Bolderson, “Theories and Methods in Comparative Social Policy”, www.bbk.ac.uk/polsoc/staff/academic/deborah-mabbett/theories-and-methods (truy cập ngày 24-10-2008), tr 18, và Richez-Battesti Nadine, “Régimes d’Etat-

Providence et Economie sociale et solidaire en Europe : Le Régime Conservateur français déstabilisé?”, www.crida-fr.org/03_actualites/streams/stream%201/1-ISTR-EMES_ paper _Richez.doc, tr 2 (truy cập ngày 24-10-2008)

mới thực sự có sức mạnh, và đồng thời, ngược lại, quyền lực tuyệt đối của giới chủ lúc ấy mới yếu bớt đi.40

Khi nghiên cứu về các loại hình nhà nước phúc lợi, Gøsta Esping-Andersen

nhận định rằng có nhiều kiểu cấu hình sắp xếp (arrangements) khác nhau giữa nhà

nước, thị trường và gia đình Tác giả này đã dựa trên bảy chỉ báo sau đây để tiến hành việc loại hình hóa : số lượng các chế độ trợ cấp hưu bổng riêng biệt theo ngành nghề ; mức độ bao phủ bảo hiểm trong dân cư ; mức chênh lệch giữa mức trợ cấp trung bình với mức trợ cấp tối đa ; mức chi tiêu tính theo qui mô tương đối của số người hưu trí thuộc diện công chức nhà nước ; số trợ cấp dựa trên sự thẩm tra khả năng thu nhập

(means tested) ; số người hưu trí thuộc khu vực tư nhân ; và y tế thuộc khu vực tư

nhân.41 Từ đó, Esping-Andersen đã nhận diện ra ba loại hình nhà nước phúc lợi điển hình như sau :

(a) Loại hình nhà nước phúc lợi theo quan điểm tự do (liberal), trong đó các đặc trưng chính là : trợ giúp dựa trên sự thẩm tra thu nhập (means-tested) ; hạn chế chế độ trợ cấp phổ quát (universal transfer) ; hoặc chỉ có những chương trình bảo

hiểm xã hội hạn hẹp Các khoản tiền trợ cấp thường rất thấp, và chủ yếu chỉ được dành cho những người có thu nhập thấp hoặc buộc phải sống phụ thuộc vào nhà nước Điển hình cho loại hình này là Mỹ, Canada và Úc

(b) Loại hình nhà nước phúc lợi bảo thủ (conservative) và mang nặng tính chất

“nghiệp hội” (corporatist) Chế độ phúc lợi ở đây dựa trên những khác biệt về vị thế (status), do đó các quyền ở đây luôn đi đôi với các giai cấp và các vị thế Nhà nước

đóng vai trò chính trong việc cung ứng các dịch vụ phúc lợi xã hội, và hệ thống bảo hiểm tư nhân chỉ đóng vai trò mờ nhạt Đặc trưng của chế độ phúc lợi “nghiệp hội” còn là dựa vào các tổ chức của giáo hội và gia đình Điển hình cho loại hình này là

Áo, Pháp, Đức và Ý

(c) Loại hình nhà nước phúc lợi thứ ba là chế độ dân chủ-xã hội (social democratic), trong đó những nguyên tắc về tính phổ quát (universalism) và về việc phi hàng hóa hóa (de-commodification) các quyền xã hội được mở rộng cho tới cả các

tầng lớp trung lưu Mục tiêu của khuynh hướng dân chủ-xã hội là xây dựng một nhà nước phúc lợi hướng đến sự bình đẳng ở mức độ cao nhất, chứ không chỉ sự bình đẳng đối với những nhu cầu tối thiểu như ở các nước khác Nguyên tắc của nhà nước

phúc lợi này là không đợi đến khi các nguồn lực của gia đình cạn kiệt thì mới trợ cấp,

mà là “xã hội hóa các chi phí của đời sống gia đình ngay từ đầu” ("to preemptively socialize the costs of familyhood”), không phải nhằm tăng cường sự phụ thuộc vào

gia đình, mà ngược lại, nhằm tăng cường những khả năng độc lập của cá nhân Nhà nước phúc lợi này cung ứng các khoản trợ cấp trực tiếp cho trẻ em, đảm nhận trách nhiệm trực tiếp chăm lo cho trẻ em, người già và những người không nơi nương tựa Điển hình cho loại hình nhà nước phúc lợi này là các nước Bắc Âu.42

Nhà kinh tế học người Pháp Bruno Amable (2005) đã sử dụng phương pháp phân tích nhân tố và phương pháp phân tích phân loại để tìm cách nhận diện những

nhóm quốc gia khác nhau xét về mặt hệ thống bảo hộ xã hội (protection sociale) Ông

đã dựa trên các số liệu chi tiêu của các quốc gia về những lĩnh vực sau đây : trợ cấp tuổi già, trợ cấp tàn tật, bảo hiểm y tế, các dịch vụ dành cho người già và người tàn tật, trợ cấp tử tuất, trợ cấp gia đình, các dịch vụ dành cho gia đình, phụ cấp thất nghiệp, trợ cấp bệnh tật, trợ cấp nhà ở và một số khoản trợ cấp khác Các chỉ số được tính theo ba cách sau đây : (1) phần chi của nhà nước cho từng lĩnh vực trong tổng số chi cho từng lĩnh vực (bao gồm phần chi của nhà nước cộng với phần chi của tư nhân ; chỉ tính những khoản bắt buộc phải chi) ; (2) phần chi của nhà nước cho từng lĩnh vực trong tổng chi tiêu của nhà nước ; (3) tỷ lệ của tổng cộng khoản chi của nhà nước và của tư nhân cho từng lĩnh vực, tính trên tổng sản phẩm nội địa (GDP) Cơ cấu các khoản chi tiêu vừa nêu sẽ cho phép hình dung được những chiều hướng tổng quát của mỗi loại hình hệ thống bảo hộ xã hội, và nhất là những loại nguy cơ nào được chú ý bảo vệ tương đối mạnh nhất.43

Kết quả xử lý và phân tích của Bruno Amable cho thấy có sáu nhóm quốc gia khác nhau xét về mặt hệ thống bảo hộ xã hội

Nhóm 4 bao gồm các nước Bắc Âu (Thụy Điển, Đan Mạch, Na Uy, Phần Lan) thuộc nhóm nhà nước phúc lợi điển hình theo kiểu dân chủ-xã hội : phần chi tiêu của nhà nước cho các lĩnh vực xã hội chiếm tỷ lệ rất lớn trong tổng sản phẩm nội địa (GDP), nhất là các khoản chi cho người già và cho các gia đình Nhóm 2 (bao gồm Hoa Kỳ, Canada, Nhật Bản) là nhóm có hệ thống bảo hộ xã hội tư nhân Nhóm 1 (Úc, Ireland) và nhóm 6 (Pháp, Đức, Áo, Bỉ) khác nhau chủ yếu về các khoản chi cho người già và các khoản chi cho gia đình Nhưng nhóm 1 gần với nhóm 2 (có hệ thống

42

Xem Gøsta Esping-Andersen, sách đã dẫn, trang 26-27

43

Xem Bruno Amable, Les cinq capitalismes Diversité des systèmes économiques et

sociaux dans la mondialisation, Paris, Éd Du Seuil, 2005, tr 196

bảo hộ xã hội tư nhân), trong khi nhóm 6 có mức độ chi tiêu của nhà nước cho các lĩnh vực xã hội cao hơn (mô hình nhà nước phúc lợi Âu châu lục địa)

Về cơ bản, chúng ta có thể nhận thấy rằng kết quả phân loại của Bruno Amable khá trùng khớp với các khung phân loại của một số tác giả khác (xem Bảng 1)

Bảng 1 Bảng đối chiếu những cách phân loại của các tác giả về một số hệ thống bảo hộ xã hội trên thế giới (theo Bruno Amable)

Titmuss (1974) Flora (1986)

Esping-Andersen (1990)

Bradshaw et

al (1994)

Boismenu (1994)

Mô hình tự do Hoa Kỳ và

Nhật Bản nằm trong mô hình dựa trên gia đình nhẹ

Hoa Kỳ và Canada nằm trong mô hình

tự do dân chủ

đa nguyên

Mô hình Hoa

Kỳ có chế độ bảo hộ xã hội ở mức độ zero

Hoa Kỳ nằm trong nhóm mô hình tồn dư tự

Anh nằm trong

mô hình phổ quát tự do

4 Thụy Điển, Đan

Mạch, Na Uy, Phần

Lan

Các nước Bắc Âu (cùng với Anh) nằm trong mô hình định chế tái phân phối

Các nước Bắc Âu nằm trong mô hình phổ quát tối

đa

Mô hình dân chủ-xã hội

Thụy Điển và

Na Uy nằm trong nhóm nghiệp hội mạnh

Bảo hộ xã hội toàn diện

Mô hình phổ quát dân chủ-

xã hội

mô hình dựa trên gia đình

Ý (và Pháp) nằm trong nhóm nghiệp hội yếu

Mô hình la-tinh clientelist phụ thuộc

6 Pháp, Đức, Áo,

Bỉ

Pháp và Đức nằm trong mô hình hoàn toàn công nghiệp

Pháp và Đức nằm trong mô hình nhà nước-quan liêu lục địa

Pháp và Đức nằm trong mô hình bảo thủ-nghiệp hội

Đức và Bỉ nằm trong nhóm nghiệp hội trung bình

Đức thuộc mô hình nghiệp hội

tự do

Mô hình nghiệp hội lục địa

Ghi chú : Dựa trên kết quả phân tích nhân tố các khía cạnh khác nhau của các hệ thống bảo hộ xã hội của các nước,

Bruno Amable đã phân ra thành sáu nhóm nước (nằm trong cột đầu tiên), và trong bảng trên đây, ông đối chiếu cách phân loại của mình với những cách phân loại của một số tác giả khác

Nguồn : Bruno Amable, Les cinq capitalismes Diversité des systèmes économiques et sociaux dans la mondialisation,

Paris, Éd Du Seuil, 2005, tr 204-205

C Phương thức cung ứng các dịch vụ an sinh xã hội

Ở Tây Âu, người ta có thể đại loại phân biệt ba loại mô hình cung ứng dịch vụ an sinh xã hội trong các nhà nước phúc lợi và nhà nước xã hội như sau :

- mô hình Bismarck ở Đức : được thiết lập bởi những đạo luật ra đời trong thập niên 1880, hoạt động theo cơ chế bảo hiểm xã hội, theo đó các dịch vụ phúc

lợi được cung ứng dựa trên việc đóng phí, bao gồm những dịch vụ như y tế, hưu

trí, tai nạn lao động dành cho những người lao động

- mô hình Beveridge ở Anh : ra đời sau chiến tranh thế giới thứ hai, kinh

phí lấy từ tiền thuế, cung ứng các dịch vụ phúc lợi đồng đều cho mọi người trong

xã hội, các mức dịch vụ thường chỉ ở mức thấp tối thiểu

- ở Pháp thì áp dụng một mô hình trung gian kết hợp giữa hai mô hình

trên, vừa nhằm bảo vệ xã hội (protection sociale) trước những rủi ro và bất trắc

trong đời sống, vừa nhằm mục tiêu công bằng xã hội thông qua một số cơ chế tái phân phối thu nhập

Trên thế giới, chương trình phúc lợi của nhà nước sớm nhất là hệ thống

bảo hiểm xã hội quốc gia (soziale Sicherheit) do thủ tướng Bismarck

(1815-1898) thực hiện ở Đức vào thập niên 1880.44 Đây là một hệ thống bảo hiểm xã hội cưỡng bách đối với người lao động, bao gồm chế độ lương hưu, chế độ bảo hiểm y tế và bảo hiểm tai nạn lao động

Ở Đức vào hậu bán thế kỷ XIX, lúc đầu, các chương trình phúc lợi không xuất phát từ chính quyền hay tầng lớp quí tộc, mà là từ mấy thành phần sau đây : một số doanh nhân, giáo hội, và công nhân Một số nhà kinh doanh đã tìm cách cải thiện điều kiện sống vất vả của công nhân bằng cách xây nhà ở cho họ chẳng hạn Giáo hội thì tìm cách giúp đỡ những người nghèo khổ Và chính những người nghèo cũng tham gia những hoạt động đấu tranh trong một số tổ chức nhằm chống lại tình trạng bất công xã hội Trong thập niên 1860, ở Đức, đã xuất hiện những hoạt động chính trị mang mục tiêu đòi cải thiện đời sống của những tầng lớp thấp kém trong xã hội Năm 1863, Câu lạc bộ công nhân Đức (German Workers’ Club) được thành lập bởi Ferdinand Lassalle, và vào năm 1869, Đảng

44

Otto von Bismarck (tên đầy đủ là Otto Eduard Leopold von Bismarck-Schönhausen)

là thủ tướng của vương quốc Phổ từ 1862 và sau đó là thủ tướng của nước Đức thống nhất vào năm 1871 cho tới năm 1890

công nhân dân chủ xã hội (Social Democratic Workers’ Party) được thành lập bởi August Bebel và Karl Liebknecht Tất cả những nhóm ấy, bao gồm giáo hội, các nhà kinh doanh, các đảng phái chính trị và chính tầng lớp nghèo khổ đã yêu sách đòi nhà nước phải có những hành động nhằm chống lại tình trạng bất công

xã hội Lúc đầu, nhà nước tỏ ra ngần ngại Nhưng sau đó, nhà nước mới dần dà chấp thuận bằng cách ban hành Luật bảo hiểm y tế vào năm 1883, Luật tai nạn lao động vào năm 1884, và Luật trợ cấp tàn tật và hưu trí vào năm 1889 Cho đến tận ngày nay, ba bộ luật được thông qua vào thời Bismarck này vẫn được coi như

là những bộ luật tiên phong trên thế giới trong lĩnh vực này, và những tư tưởng chính liên quan tới tính công bằng xã hội của ba bộ luật ấy vẫn còn nguyên giá trị

Ở Anh Quốc, mô hình phúc lợi của thủ tướng Đức Bismarck được David Lloyd George sao chép để đưa vào Anh năm 1911 với một hệ thống quốc gia về bảo hiểm y tế và bảo hiểm thất nghiệp, trong đó mọi người lao động cần phải đóng phí vào một quỹ bảo hiểm quốc gia Có thể nói giai đoạn ban sơ của nhà nước phúc lợi ở Anh bắt đầu hình thành từ đó Nhưng William Henry Beveridge (1879-1963) mới là người có ảnh hưởng quyết định tới các chính sách xã hội của chính quyền Anh và tới việc thiết lập nhà nước phúc lợi toàn diện đầu tiên ở Anh trong nhiệm kỳ 1945-1950 của chính phủ Công đảng

Năm 1941, Beveridge được giao làm chủ tịch một ủy ban điều tra về việc quản lý các dịch vụ xã hội, và năm 1942, ông viết bản phúc trình nổi tiếng mang

tên là “Social Insurance and Allied Services” (“Bảo hiểm xã hội và các dịch vụ liên quan”, thường được gọi là Beveridge Report, “Bản phúc trình Beveridge”),

nhằm cứu giúp những người cần giúp đỡ hoặc đang ở trong tình trạng nghèo đói, trong đó ông khai triển những nguyên tắc trong việc xây dựng một nhà nước

phúc lợi (welfare state) Beveridge là một người tình nguyện làm việc cho người

nghèo, và chính ông đứng ra xây dựng hệ thống bảo hiểm quốc gia Ông nhận

định như sau : “Mọi người nằm trong tuổi lao động cần phải đóng một khoản bảo hiểm quốc gia hàng tuần Bù lại, các khoản trợ cấp sẽ được chi cho những người bị ốm đau, thất nghiệp, về hưu hoặc góa bụa.” Theo ông, tình trạng thất

nghiệp, bệnh tật, đói nghèo và túng thiếu là những nguy cơ chủ yếu của các cá nhân trong một xã hội công nghiệp, và đấy là những tình trạng cần được nhà nước cứu chữa

Chương trình trợ cấp cho toàn bộ trẻ em (Universal Child Benefit) mà

Beveridge đề xướng xây dựng là một chương trình nhằm mục tiêu khuyến khích