DỰ THẢO BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA DỰ ÁN LUẬT TRỢ GIÚP PHÁP LÝ (SỬA ĐỔI)

BỘBỘBỘ TƯ PHÁP BỘ PHÁP BANTƯ SOẠN THẢO DỰ ÁN LUẬT SỬA ĐỔI, BỔ SUNG MỘT SỐ ĐIỀU CỦA LUẬT LUẬT SƯ DỰ THẢO BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA DỰ ÁN LUẬT TRỢ GIÚP PHÁP LÝ (SỬA ĐỔI) BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA DỰ ÁN LUẬT SỬA ĐỔI, BỔ SUNG MỘT SỐ ĐIỀU CỦA LUẬT LUẬT SƯ BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ ÁN LUẬT TRỢ GIÚP PHÁP LÝ (SỬA ĐỔI) A GIỚI THIỆU Ngày 29/6/2006, Luật Trợ giúp pháp lý (TGPL) đời tạo sở pháp lý vững bảo vệ quyền người, quyền công dân, đặc biệt bảo vệ người dân nghèo, yếu xã hội Sau gần 08 năm triển khai thi hành Luật TGPL, công tác TGPL góp phần ổn định tình hình trị - xã hội, cầu nối quyền nhân dân, góp phần bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp người TGPL; nâng cao ý thức pháp luật cho nhân dân, phát huy dân chủ sở, tích cực tham gia xố đói, giảm nghèo, phát triển kinh tế xã hội Công tác TGPL có tác động tích cực đến việc tổ chức thực pháp luật để đưa pháp luật vào sống, người nghèo người có hoàn cảnh đặc biệt vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn, miền núi, góp phần đáng kể vào ổn định, phát triển mặt đời sống xã hội, nâng cao trách nhiệm cấp ủy, quyền địa phương quan, ban, ngành công tác Tuy nhiên, bên cạnh kết đạt được, trình thi hành Luật TGPL cịn số khó khăn, vướng mắc phát sinh từ thể chế thực tiễn đòi hỏi cần nghiên cứu, đánh giá để đề xuất xây dựng Luật TGPL (sửa đổi) nhằm tạo sở pháp lý đồng bộ, thuận lợi cho hoạt động TGPL I Những hạn chế khung pháp lý tổ chức hoạt động TGPL Thực tiễn thi hành Luật TGPL 08 năm qua cho thấy số quy định Luật TGPL cịn hạn chế, bất cập, khơng phù hợp với thực tiễn, cụ thể là: Thứ nhất, quy định Luật TGPL chưa thể chất đặc trưng dịch vụ TGPL trách nhiệm xã hội Nhà nước, Nhà nước bảo đảm Trong giới có phân biệt rõ ràng TGPL dịch vụ pháp lý miễn phí1 nước ta chưa có cách hiểu thống nhất, dẫn đến thực tiễn chưa có phân định trách nhiệm Nhà nước xã hội, theo hiệu hoạt động loại dịch vụ chưa cao Trong xã hội quan niệm TGPL chưa hiểu thống nhất, rõ ràng dẫn đến việc nhầm lẫn hoạt động giúp đỡ Về đối tượng thụ hưởng: TGPL cung cấp cho người có hồn cảnh khó khăn, khơng có khả tiếp cận dịch vụ pháp lý có thu phí theo quy định pháp luật TGPL; dịch vụ pháp lý miễn phí cung cấp cho ai, tùy thuộc vào ý muốn chủ quan luật sư Về thù lao cho người thực hiện: TGPL người thực trả thù lao cung cấp dịch vụ pháp lý cho người TGPL; người thực dịch vụ pháp lý miễn phí hồn tồn tự nguyện, khơng có thù lao Về trách nhiệm: TGPL trách nhiệm Nhà nước, Nhà nước đứng tổ chức thực hiện, dịch vụ pháp lý miễn phí trách nhiệm xã hội luật sư, người hành nghề luật Liên đoàn luật sư quản lý hướng dẫn thực pháp luật miễn phí quy định Luật Luật sư với hoạt động TGPL quy định Luật TGPL Do đó, ngồi chủ thể quy định Luật TGPL thực tế cịn có số tổ chức khác sử dụng thuật ngữ TGPL để cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho đối tượng khác xã hội (như tổ chức nghiệp Hội Luật gia, Liên đoàn Luật sư, Hội Bảo trợ tư pháp cho người nghèo Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam…) Thứ hai, quy định người TGPL Luật chưa bao gồm đầy đủ người khơng có điều kiện chi trả cho giúp đỡ pháp lý (ví dụ người thuộc hộ cận nghèo) Ngồi ra, diện người TGPL theo Luật TGPL chưa tương thích với đối tượng quy định Luật có liên quan ban hành sau nạn nhân bị mua bán theo Luật Phòng chống mua, bán người năm 2011; người cao tuổi theo Luật Người cao tuổi năm 2009 cần đặt yêu cầu có nghiên cứu để bảo đảm triển khai thống Thứ ba, bối cảnh Đảng Nhà nước đưa chủ trương, sách nhằm tinh giản biên chế, cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhằm nâng cao hiệu hoạt động tổ chức, máy Trung tâm thành lập theo Luật TGPL bộc lộ số điểm chưa phù hợp với thực tiễn Tổ chức máy số nơi cồng kềnh, nhiều Chi nhánh thành lập không đủ nguồn lực hoạt động hoạt động không hiệu Đồng thời, việc tổ chức thực TGPL nhà nước trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, phụ thuộc kinh phí, biên chế, chưa bảo đảm tính độc lập tương đối thực hoạt động nghiệp vụ, gây ảnh hưởng đến tính khách quan trình trình thực vụ việc TGPL, TGPL lĩnh vực khiếu nại, tố cáo, hành chính, hình sự… bối cảnh Đảng Nhà nước đưa chủ trương, sách nhằm tinh giản biên chế, cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhằm nâng cao hiệu hoạt động tổ chức, máy tổ chức TGPL Nhà nước thành lập theo Luật TGPL bộc lộ số điểm khơng cịn phù hợp với thực tiễn Mặt khác, hệ thống TGPL chưa bảo đảm tính độc lập tương đối, ảnh hưởng đến hoạt động nghiệp vụ, TGPL lĩnh vực khiếu nại, tố cáo, hành Trung tâm TGPL nhà nước (sau gọi Trung tâm) trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, phụ thuộc kinh phí, biên chế, ảnh hưởng đến hoạt động nghiệp vụ, TGPL lĩnh vực khiếu nại, tố cáo, hành Thứ tư, quy định người thực TGPL nhiều bất cập, có chênh lệch tiêu chuẩn, điều kiện Trợ giúp viên pháp lý luật sư Điều 31 Luật Luật sư quy định luật sư thực TGPL miễn phí theo Điều lệ Liên đoàn Luật sư Việt Nam , mà chất luật sư thực TGPL theo Điều lệ dịch vụ "probono" tức dịch vụ thiện nguyện, dịch vụ pháp lý miễn phí, khơng trả tiền cho luật sư việc tham gia tố tụng hình thức TGPL khác Đối với hình thức tư vấn pháp luật cịn có chênh lệch luật sư, Trợ giúp viên pháp lý, tư vấn viên pháp luật cộng tác viên TGPL khác nên chất lượng chưa đáp ứng yêu cầu Chất lượng đội ngũ Trợ giúp viên pháp lý hạn chế so với yêu cầu công tác TGPL Chức danh Trợ giúp viên pháp lý quy định Bộ luật tố tụng hình với tư cách người bào chữa, người bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp cho người TGPL nên việc tham gia tố tụng đội ngũ hạn chế Thứ năm, Luật TGPL có quy định khuyến khích, huy động tổ chức hành nghề luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật tham gia thực TGPL chưa quy định chế hỗ trợ kinh phí cho tổ chức tham gia thực TGPL, biện pháp cụ thể, thiết thực để huy động mạnh mẽ tổ chức tham gia thực TGPL dẫn đến hiệu đa dạng hóa nguồn lực thực TGPL chưa cao, chưa đáp ứng nhu cầu TGPL Thứ sáu, chất lượng quản lý chất lượng vụ việc TGPL nhiều bất cập Hình ảnh chất lượng dịch vụ TGPL xã hội chưa cao Trong thực tế, chất lượng số vụ việc tham gia tố tụng yếu kém, chưa có nhiều vụ việc tố tụng hình có người thực TGPL tham gia từ giai đoạn điều tra; việc thực TGPL tố tụng hành cịn hạn chế Thứ bảy, ngân sách cấp cho hoạt động TGPL theo phân cấp chưa đồng ổn định, phụ thuộc vào nguồn ngân sách địa phương nhận thức vị trí, vai trị công tác việc phát triển kinh tế - xã hội địa bàn Hơn nữa, kinh phí cấp cho cơng tác chưa tính đến yếu tố nhu cầu TGPL người dân, số địa phương kinh phí bố trí chưa hợp lý để công tác phát triển bền vững Những tồn tại, hạn chế nêu xuất phát từ nhiều nguyên nhân, kể đến nguyên nhân chủ yếu sau: Về nguyên nhân khách quan: Ngày 28/11/2013, Quốc hội thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, quyền tự bào chữa nhờ người khác bào chữa ghi nhận quyền công dân nguyên tắc tranh tụng xét xử đề cao Do đó, vai trị người bào chữa, người bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp cho đương trước quan tiến hành tố tụng ngày quan trọng việc bảo đảm hoạt động điều tra, truy tố, xét xử khách quan, cơng bằng, người, tội góp phần triển khai thực Hiến pháp Các Bộ luật tố tụng (Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Bộ luật tố tụng hành chính), Luật thi hành tạm giữ, tạm giam triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 ban hành quy định cụ thể chế bảo đảm quyền TGPL tố tụng Bên cạnh đó, Liên hợp quốc thơng qua Chương trình Phát triển bền vững giai đoạn đến năm 2030; Nghị số 67/187 Các nguyên tắc hướng dẫn tiếp cận TGPL hệ thống tư pháp hình thể vấn đề bảo vệ quyền người tiếp cận TGPL ngày quốc tế quan tâm Cơ quan phòng chống ma túy tội phạm Liên hợp quốc (UNODC) Liên hợp quốc giao chủ trì soạn thảo Luật Mẫu TGPL hệ thống tư pháp hình (Luật Mẫu TGPL) Đây công cụ hỗ trợ kỹ thuật để giúp nước chọn lọc nội luật hóa quy định TGPL phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội quốc gia Từ năm 2010, nguồn hỗ trợ ODA sụt giảm mạnh Việt Nam chuyển từ nhóm nước có thu nhập thấp sang nhóm thu nhập trung bình, ngân sách nhà nước chưa bảo đảm cho công tác TGPL, chưa có dịng ngân sách riêng cho hoạt động TGPL, tỉnh chưa tự cân đối ngân sách Các địa phương chịu tác động chung tình trạng khủng hoảng kinh tế, vậy, việc đầu tư cho cơng tác TGPL gặp nhiều khó khăn Bên cạnh đó, cấu điều kiện kinh tế địa phương khác nên việc đầu tư nguồn lực cho công tác TGPL khác Về nguyên nhân chủ quan: - Một số cán cấp uỷ, quyền địa phương, công chức nhà nước chưa nhận thức đầy đủ vị trí, vai trị, ý nghĩa công tác TGPL nên chưa quan tâm, đạo, theo dõi sát để tổ chức thi hành quy định Luật TGPL; phần lớn Trợ giúp viên pháp lý chưa tập trung thực vụ việc tham gia tố tụng, số Trợ giúp viên pháp lý thiếu kinh nghiệm, kỹ hành nghề; hoạt động truyền thông TGPL chưa trọng tâm, trọng điểm, đối tượng dẫn đến mục đích hiệu chưa cao Thực Nghị số 89/2015/QH13 ngày 09/6/2015 Quốc hội điều chỉnh Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, năm 2015 Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2016; Nghị số 1023/NQ-UBTVQH13 ngày 19/8/2015 Ủy ban thường vụ Quốc hội việc triển khai thực Nghị Quốc hội điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, năm 2015 Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2016; Quyết định số 1273/QĐ-TTg ngày 07/8/2015 Thủ tướng Chính phủ việc phân cơng quan chủ trì soạn thảo dự án Luật, Pháp lệnh điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khóa XIII, năm 2015 Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2016, Bộ Tư pháp phối hợp với quan, tổ chức có liên quan xây dựng dự thảo Luật TGPL (sửa đổi) II Mục tiêu việc ban hành Luật TGPL (sửa đổi) (mục tiêu sách) Mục tiêu chung việc ban hành Luật TGPL (sửa đổi) nhằm: Thể chế hóa đầy đủ chủ trương, đường lối Đảng Nhà nước sách xóa đói giảm nghèo, đền ơn đáp nghĩa, sách dân tộc quan điểm quyền người, quyền công dân điều kiện cải cách mạnh mẽ máy hành chính; cải cách tư pháp Xây dựng Luật TGPL (sửa đổi) phù hợp với quy định Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đặc biệt bảo đảm quyền bào chữa người bị bắt, bị tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử; nguyên tắc tranh tụng xét xử; bảo đảm tính thống nhất, đồng với văn pháp luật có liên quan, luật, luật tố tụng, tổ chức máy ngân sách Bảo đảm chất lượng dịch vụ TGPL theo hướng chuẩn hóa đội ngũ thực TGPL, nâng cao điều kiện, tiêu chuẩn đội ngũ Trợ giúp viên pháp lý; đa dạng hóa nguồn lực thực TGPL bảo đảm đối tượng TGPL giúp đỡ pháp lý có nhu cầu Nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước TGPL theo hướng xác định rõ trách nhiệm Nhà nước việc chủ động sử dụng cơng cụ để tổ chức triển khai hoạt động TGPL Nhà nước bảo đảm tính bền vững cơng tác TGPL theo hướng kiểm soát chặt chẽ chất lượng dịch vụ TGPL, ngân sách chi cho hoạt động TGPL hiệu quả, bảo đảm mục tiêu Nghiên cứu luật hóa số định hướng Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án đổi công tác TGPL giai đoạn 2015 - 2025 nâng tầm số quy định cần thiết văn luật hành; kế thừa quy định phù hợp khắc phục bất cập Luật TGPL năm 2006; đồng thời tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm nước gắn với điều kiện thực tiễn Việt Nam, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế bối cảnh tồn cầu hóa III Phương pháp đánh giá vấn đề đặt Báo cáo đánh giá tác động Dự thảo Luật TGPL (sửa đổi) 3.1 Phương pháp đánh giá Báo cáo thực để đánh giá vấn đề Dự thảo Luật TGPL (sửa đổi) Phương pháp đánh giá sử dụng Báo cáo thực theo khung phân tích đánh giá tác động pháp luật (gọi tắt RIA), quy trình thực RIA Dự thảo Luật TGPL (sửa đổi) tiến hành theo bước sau: Bước 1: Xác định vấn đề ưu tiên dựa tiêu chí rõ ràng: Mơ tả nội dung Luật, xác định vấn đề nêu rõ nội dung Luật cần thiết Sau dựa tiêu chí để xác định vấn đề chủ chốt cần đánh giá Vấn đề xác định dựa tiêu chí sau: (1) vấn đề khác với văn pháp luật trước đây; (2) quy định tạo thay đổi ảnh hưởng lớn đến kinh tế - xã hội đối tượng chịu tác động Dự án Luật Dựa tiêu chí này, Ban soạn thảo nhóm đánh giá thảo luận, phân tích để xác định vấn đề lớn cần đánh giá gồm: 1) Về cần thiết ban hành dự án Luật TGPL (sửa đổi); 2) Về phạm vi điều chỉnh; 3) Về tổ chức thực TGPL; 4) Về người thực TGPL; 5) Về người TGPL; 6) Về mơ hình quản lý nhà nước TGPL Bước 2: Xác định mục tiêu vấn đề trọng tâm cần đánh giá Bước 3: Xác định lựa chọn/phương án thay thế: liệt kê tất phương án bao gồm phương án giữ nguyên pháp luật hành Bước 4: Xác định liệu thông tin cần phân tích Bước 5: Xác định phương pháp thu thập liệu Bước 6: Tiến hành thu thập số liệu Bước 7: Đánh giá phân tích liệu thu thập được: a Đánh giá tác động kinh tế - xã hội phương pháp lựa chọn thay bao gồm tác động tiêu cực tác động tích cực phương án b Đánh giá tác động phát triển bền vững, tính khả thi triển khai thực Bước 8: Viết báo cáo 3.2 Phương pháp thu thập thông tin Sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính qua tham vấn chuyên gia thảo luận hội thảo, tọa đàm nghiên cứu tài liệu sẵn có Tổng quan tài liệu: - Tham khảo mơ hình tham chiếu Luật tương tự nước khác; - Xin ý kiến chuyên gia: tiến hành hội thảo, tọa đàm xin ý kiến nhà quản lý, chuyên gia xây dựng pháp luật thuộc Bộ Tư pháp; - Thực vấn sâu số địa phương phát phiếu khảo sát 34 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương - Trao đổi, thảo luận với nhóm đối tượng quản lý Trung tâm tổ chức hành nghề luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật đăng ký tham gia TGPL, Trợ giúp viên pháp lý, luật sư, tư vấn viên pháp luật, người TGPL, quan, tổ chức có liên quan Nội dung trao đổi, thảo luận tập trung tìm hiểu: quan điểm nội dung đề xuất Dự thảo Luật, lựa chọn thay thế, tác động kinh tế - xã hội tính khả thi lựa chọn; khó khăn, thuận lợi lựa chọn áp dụng Do thời điểm thực đánh giá ngắn Mặt khác, việc đánh giá tiến hành bối cảnh nhiều quy định, phương án Dự án Luật trình bàn bạc, chỉnh sửa cịn có nhiều thay đổi lớn nên đánh giá Báo cáo khơng phản ánh hết tác động quy định Dự án Luật Để đảm bảo mục tiêu tính khả thi Luật TGPL (sửa đổi), số nội dung Dự thảo Luật đưa để đánh giá tác động pháp luật Báo cáo RIA dự báo tác động quy phạm đề xuất bên liên quan, giúp cho Ban soạn thảo có đủ sở lý luận thực tiễn để lựa chọn phương án tối ưu cho Dự thảo Luật TGPL (sửa đổi) Đồng thời, báo cáo cung cấp thông tin tạo điều kiện cho quan, tổ chức, doanh nghiệp đối tượng chịu tác động trực tiếp Luật tham gia ý kiến xây dựng Dự thảo Luật, góp phần giúp Chính phủ Quốc hội có thêm thơng tin để thảo luận xem xét Dự án Luật Với nội dung sách này, Báo cáo RIA đề xuất phân tích phương án cụ thể sở khảo sát tham khảo kinh nghiệm nước nước ngồi Nhóm nghiên cứu phân tích vấn đề bất cập, đặt mục tiêu xác định phương án cho nội dung sách Mỗi phương án đánh giá có kết hợp phương pháp định lượng định tính Việc xây dựng Luật Luật TGPL (sửa đổi) phát sinh chi phí thực mang lại lợi ích xã hội Mỗi nội dung sách số nội dung lựa chọn góp phần chi phối phần tác động tiêu cực hay tích cực tổng thể việc thực Luật Dựa vào mức độ ảnh hưởng vấn đề tác động tổng thể, nhóm nghiên cứu cố gắng tối đa để lượng hố chi phí lợi ích Dự thảo Luật TGPL (sửa đổi) quy định nhiều nội dung quan trọng điều chỉnh tổ chức thực TGPL, người thực TGPL, người TGPL, quản lý nhà nước TGPL Trong trình đánh giá, nhiều phương án lựa chọn cho số quy định Dự thảo Luật TGPL (sửa đổi) đưa để cân nhắc; thơng tin tác động tích cực tác động tiêu cực phương án lựa chọn đưa thảo luận Tuy nhiên, để Báo cáo đánh giá tác động Dự thảo Luật ngắn gọn, súc tích, nhóm nghiên cứu tập trung đánh giá số vấn đề chính, có ảnh hưởng lớn đến phát triển hoạt động TGPL, đặc biệt, tập trung đánh giá vấn đề so với Luật TGPL năm 2006 Các vấn đề lựa chọn để đánh giá nội dung liên quan đến việc thể chế hóa chủ trương, đường lối Đảng (Nghị 49/NQ-TW ngày 02/6/2005 Bộ Chính trị Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020), việc đổi hoạt động TGPL với mục tiêu lấy người TGPL trung tâm, nâng cao chất lượng hoạt động TGPL B ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CÁC CHÍNH SÁCH TRONG DỰ THẢO LUẬT Vấn đề 1: Sự cần thiết ban hành Luật TGPL (sửa đổi) 1.1 Xác định vấn đề Trong suốt 08 năm triển khai thi hành Luật Trợ giúp pháp lý (TGPL), cơng tác TGPL nhận đồng tình, ủng hộ cấp quyền địa phương, người dân, người TGPL đạt kết đáng khích lệ Tuy nhiên, nay, đứng trước bối cảnh có thay đổi thể chế, kinh tế - xã hội liên quan đến công tác TGPL quyền bào chữa nguyên tắc tranh tụng Hiến pháp, cụ thể chế bảo đảm quyền TGPL tố tụng Bộ luật tố tụng (Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Bộ luật tố tụng hành chính), bảo đảm quyền người nhu cầu ngày cao thực tiễn quy định Luật TGPL hành văn hướng dẫn bộc lộ hạn chế nêu phần I (về khái niệm TGPL, người TGPL, tổ chức thực TGPL Nhà nước, người thực TGPL, quản lý nhà nước TGPL) Đặc biệt đặt mối tương quan với việc sửa đổi luật tố tụng, luật tổ chức máy vừa Quốc hội thông qua phương hướng, nhiệm vụ liên quan đến sách giảm nghèo, bảo đảm an sinh xã hội nước ta nêu Nghị Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII Đảng, đòi hỏi thể chế pháp lý TGPL phải nghiên cứu, sửa đổi cho phù hợp 1.2 Mục tiêu việc ban hành Dự án Luật TGPL (sửa đổi) Ban hành Luật TGPL (sửa đổi) nhằm tạo sở pháp lý cho bước phát triển công tác TGPL theo hướng chuyên nghiệp hóa, bảo đảm người thuộc diện TGPL cung cấp dịch vụ pháp lý kịp thời, có chất lượng, đáp ứng yêu cầu Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, yêu cầu cải cách tư pháp, cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân, nhân dân, hội nhập quốc tế tình hình thực tiễn 1.3 Các phương án lựa chọn - Phương án 1A: Giữ nguyên trạng (không ban hành Luật TGPL (sửa đổi)) - Phương án 1B: Không ban hành văn mà thực giải pháp khác rà soát, đánh giá hiệu Trung tâm TGPL, Chi nhánh; ban hành Công văn hướng dẫn trọng tâm thực công tác TGPL;… - Phương án 1C: Xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật TGPL - Phương án 1D: Xây dựng Luật TGPL (sửa đổi) để thay Luật TGPL năm 2006 1.4 Đánh giá tác động phương án 1.4.1 Tác động phương án 1A: Giữ nguyên quy định hành, không ban hành văn a) Tác động tích cực Khơng nguồn lực thời gian cho việc xây dựng Luật TGPL (sửa đổi) triển khai thi hành Luật b) Tác động tiêu cực - Tác động xã hội: không đáp ứng kịp thời yêu cầu giải khó khăn, vướng mắc hoạt động TGPL nay, vấn đề liên quan đến mơ hình tổ chức, chất lượng TGPL, người thực TGPL đơn giản hóa thủ tục thực TGPL - Tác động kinh tế: chi phí hành số Trung tâm lớn mà hiệu chưa cao chưa tinh gọn máy, biên chế - Tác động đến quyền nghĩa vụ công dân: người TGPL hưởng dịch vụ TGPL chưa ngang với chất lượng dịch vụ pháp lý có thu phí 10 nguồn lực địa phương trường hợp có nhu cầu TGPL cao vụ việc phức tạp, điển hình… Nhiều Trợ giúp viên pháp lý giỏi, có kinh nghiệm lại bị điều chuyển sang làm công việc khác vơ hình chung gây lãng phí cho ngân sách nhà nước việc đào tạo, bổi dưỡng đội ngũ cán - Cơ chế điều phối nguồn lực địa phương khó thực hiện, tình trạng bỏ lọt đối tượng TGPL khó khắc phục - Công tác quản lý nhà nước TGPL có hạn chế, bất cập định, thiếu quản lý thống toàn quốc, thiếu quản lý mang tính kết nối Trung ương địa phương việc nắm bắt vấn đề tổ chức hoạt động TGPL - Ngân sách cấp cho hoạt động TGPL theo phân cấp, phụ thuộc vào nguồn ngân sách địa phương nhận thức cấp ủy, quyền địa phương vị trí, vai trị cơng tác việc phát triển kinh tế - xã hội địa bàn, chưa đồng ổn định Hơn nữa, kinh phí cấp cho cơng tác chưa tính đến yếu tố nhu cầu TGPL người dân, số địa phương bố trí kinh phí chưa hợp lý để công tác phát triển bền vững - Kinh phí phụ thuộc vào địa phương định mức cho công tác khác ảnh hưởng đến quyền lợi, động viên nguồn lực thực TGPL (ví dụ Hà Nội, Hải Phịng mức cơng tác phí 150.000 đồng/ngày; Quảng Nam, Quảng Ngãi 50.000 đồng/ngày) Việc phân bổ ngân sách cho hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ không thống nhất, chưa trọng đến hoạt động trọng tâm thực vụ việc TGPL, cụ thể: Năm Ngân sách Trung ương Ngân sách địa phương Chi lương Năm 15.940.746.00 2012 Năm 22.973.057.00 2013 Năm 19.159.932.00 2014 TỔNG 58.073.735.00 Chi thực Hoạt động vụ việc nghiệp vụ khác TỔNG Chi khác 51.421.715.000 7.314.960.000 20.220.924.000 22.720.603.000 117.618.948.000 61.464.311.000 7.757.773.000 23.868.490.000 29.045.906.000 145.109.537.000 67.859.585.000 8.589.896.000 28.672.256.000 29.686.982.000 153.968.651.000 180.745.611.000 23.662.629.000 72.761.670.000 81.453.491.000 416.697.136.000 44 Trong ba năm (2012 – 2014), ngân sách trung ương chiếm 13,9% tổng chi ngân sách nhà nước dành cho công tác TGPL, nhiên kinh phí chưa có chi vụ việc TGPL, trung bình năm khoảng 19.400.000.000 đồng Trung bình năm ngân sách địa phương cấp khoảng 120.000.000.000 đồng cho cơng tác TGPL, chi thực vụ việc TGPL chiếm 6,5%; chi nghiệp vụ chiếm 26,9% (chi nghiệp vụ nói chung chiếm trung bình khoảng 30 tỷ/năm); chi lương chiếm 50,4% tổng ngân sách địa phương (trung bình năm ngân sách địa phương cấp khoảng 60 tỷ đồng chi lương cho máy Trung tâm TGPL nhà nước), chi khác chiếm 22,6% Trung bình năm, tổng ngân sách nhà nước chi cho công tác TGPL 139.4000.000.000 đồng Theo số liệu thống kê 46 Trung tâm TGPL nhà nước, năm 2015 ngân sách nhà nước cấp cho hoạt động TGPL 116.188.574.000 đồng, có ngân sách trung ương 9.362.053.000 đồng, ngân sách địa phương 106.826.710.000 đồng Kinh phí chi cho vụ việc thực TGPL 8.769.889.284 đồng, vụ việc tham gia tố tụng 6.464.844.189 đồng, đại diện ngồi tố tụng 95.011.900 đồng, hịa giải 7.437.761 đồng, tư vấn pháp luật 2.202.595.434 đồng 6.5.2 Phương án 6B: Mơ hình quan quản lý TGPL theo ngành dọc (cơ quan quản lý TGPL khu vực giúp quan quản lý TGPL trung ương quản lý số Trung tâm TGPL nhà nước) Trung tâm TGPL nhà nước chuyển thành quan quản lý vực theo lộ trình a) Tác động tích cực - Một số Trung tâm TGPL Nhà nước chuyển sang quan quản lý TGPL khu vực bảo đảm tính độc lập hệ thống TGPL so với quyền địa phương bảo đảm việc quản lý, đạo chuyên ngành thống xuyên suốt từ Trung ương đến địa phương - Bộ máy quản lý công tác TGPL chuyên trách, tập trung số địa bàn Trung tâm TGPL nhà nước chuyển đổi sang quan quản lý TGPL b) Tác động tiêu cực - Việc thành lập Văn phòng khu vực dẫn đến tình trạng người dân lúng túng có yêu cầu TGPL, số trường hợp không kịp thời đáp ứng nhu cầu TGPL người dân - Khó xác định việc đặt trụ sở quan quản lý TGPL khu vực địa điểm phù hợp Ngoài ra, việc đặt trụ sở địa điểm cố định khu vực khó huy động cán thực TGPL toàn địa bàn Ví dụ, thành lập quan quản lý TGPL khu vực Tây Nguyên đặt trụ sở thành phố Pleiku, tỉnh Gia Lai khó huy động người thực TGPL có kinh nghiệm làm việc 45 Lâm Đồng, Đắk Nông, Đắk Lắk lên làm việc cho quan quản lý TGPL khu vực - Thực theo mơ hình dẫn đến tình trạng biến động tổ chức máy Theo mơ hình số lượng biên chế quan quản lý TGPL khu vực hạn chế (từ - người/cơ quan), tâm lý nhiều người muốn làm công chức, viên chức nhà nước, vậy, theo mơ hình số Trợ giúp viên pháp lý có kinh nghiệm, lực không thực chuyển sang luật sư ký hợp đồng lâu dài với quan quản lý TGPL khu vực mà chuyển sang quan nhà nước khác Như thiệt thòi cho hệ thống TGPL khơng có cán có kinh nghiệm tiếp tục thực TGPL cho người dân Ngoài ra, kết thúc thời gian chuyển đổi mà số Trung tâm khơng đủ điều kiện phải chấm dứt hoạt động Điều gây xáo trộn đến tổ chức, cán thực TGPL - Việc chuyển đổi sang mơ hình khơng thể thực mà phải có q trình chuyển đổi, phát sinh thêm quan quản lý cấp trung gian Trong trình chuyển đổi tồn quan TGPL Trung ương, quan quản lý TGPL khu vực Trung tâm Cơ quan TGPL Trung ương quản lý công tác TGPL toàn quốc trực tiếp thực điều phối nguồn lực kinh phí khu vực có quan quản lý TGPL khu vực Tuy nhiên, quan TGPL Trung ương quản lý chuyên môn, nghiệp vụ mà không quản lý nguồn lực kinh phí Trung tâm chưa chuyển đổi (các Trung tâm thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nay) Như vậy, việc quản lý nhà nước TGPL không đồng bộ, thống toàn quốc - Qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế (các nước Đông Nam Á nước khác giới) cho thấy khơng có nước áp dụng mơ hình quản lý theo khu vực khơng có tổ chức trực tiếp thực TGPL Nhà nước Tại Nam Phi có áp dụng mơ hình thành lập quan TGPL trung ương văn phòng khu vực thực TGPL Tuy nhiên, Nam Phi có hệ thống Trung tâm tư pháp Văn phòng vệ tinh trực thuộc Văn phòng khu vực để trực tiếp thực TGPL Trong trình chuyển đổi, ngân sách trung ương phải tốn thêm kinh phí chi hành cho Văn phịng quản lý khu vực, ngân sách địa phương bảo đảm hoạt động cho Trung tâm chưa chuyển đổi 6.5.3 Phương án 6C: Giữ nguyên có tinh gọn máy, ngân sách trung ương hỗ trợ hoạt động TGPL cho tỉnh chưa tự cân đối ngân sách (bao gồm tỉnh có huyện nghèo, xã nghèo, thơn, đặc biệt khó khăn chưa tự cân đối ngân sách) 46 a) Tác động tích cực - Kế thừa mơ hình quản lý nhà nước TGPL nay, khơng có xáo trộn hệ thống TGPL tồn tại, ổn định tâm lý cho công chức, viên chức làm việc Trung tâm TGPL nhà nước - Kịp thời bảo vệ quyền lợi ích người TGPL trường hợp phát sinh vụ việc địa phương chưa tự cân đối ngân sách khơng có kinh phí nguồn lực thực - Tinh gọn máy Trung tâm TGPL nhà nước, tập trung nguồn lực thực vụ việc TGPL b) Tác động tiêu cực Các tác động tiêu cực theo phương án 6A c) Chi phí * Theo phương án 5B: mở rộng đối tượng người thuộc hộ cận nghèo: - Ngân sách trung ương Dự kiến ngân sách trung ương hỗ trợ cho tỉnh chưa tự cân đối ngân sách hoạt động: vụ việc tham gia tố tụng, đào tạo bồi dưỡng, nâng cao lực, truyền thông… Theo Quyết định số 2643/QĐ-BTC ngày 14/12/2015 Bộ Tài việc cơng bố cơng khai số liệu dự toán ngân sách nhà nước năm 2016, có 50 tỉnh chưa tự cân đối ngân sách, có 45 tỉnh có huyện nghèo, xã nghèo, thơn, đặc biệt khó khăn, 05 tỉnh chưa tự cân đối ngân sách khơng có huyện nghèo, xã nghèo, thơn, đặc biệt khó khăn (Bắc Ninh, Hà Nam, Nam Định, Thái Bình, Hưng n) Hiện có 53 tỉnh có huyện nghèo, xã nghèo, thơn đặc biệt khó khăn (46 tỉnh chưa tự cân đối ngân sách, tỉnh tự cân đối ngân sách là: Đồng Nai, Hà Nội, Khánh Hòa, Quảng Ngãi, Quảng Ninh, Vĩnh Phúc, Bà Rịa – Vũng Tàu) Khi mở rộng đối tượng theo phương án 5B (mở rộng người thuộc hộ cận nghèo) ngân sách trung ương dự kiến sau: + Dự kiến bảo đảm 50% kinh phí chi cho vụ việc tham gia tố tụng là: 81.634.000.000 đồng11/63 tỉnh x 50 tỉnh chưa tự cân đối ngân sách x 50% = 32.394.444.444 đồng + Dự kiến kinh phí đào tạo, bồi dưỡng nâng cao lực cho đội ngũ người thực TGPL truyền thông là: 987.255.000 đồng x 50 tỉnh = 49.362.750.000 đồng12 11 Tương ứng với kinh phí dành cho vụ việc tham gia tố tụng Phương án 5B (mở rộng đối tượng người thuộc hộ cận nghèo) 12 Dự kiến áp dụng mức chi theo dự thảo Quyết định TTgCP ban hành sách TGPL cho người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số huyện nghèo, xã nghèo giai đoạn 2016 – 2020 hỗ trợ vụ việc tham gia tố 47 Tổng ngân sách trung ương dự kiến là: 32.394.444.444 + 49.362.750.000 = 81.757.194.444 (dự kiến năm ngân sách trung ương tăng khoảng 62,4 tỷ đồng so với 19,4 tỷ đồng nay) - Ngân sách địa phương: + Về chi lương Trung bình năm ngân sách địa phương cấp khoảng 120.000.000.000, chi lương chiếm 50,4% tổng ngân sách địa phương (trung bình năm ngân sách địa phương cấp khoảng 60 tỷ đồng chi lương cho máy Trung tâm TGPL nhà nước, trung bình 41.000.000 đồng/biên chế) Hiện 63 Trung tâm có 1.297 biên chế/1.434 biên chế giao Khi thực theo phương án này, Trung tâm TGPL tinh gọn theo hướng giảm 10% số biên chế giao theo Nghị số 39-NQ/TW ngày 17/04/2015 Ban Chấp hành trung ương Đảng tinh giản biên chế cấu lại đội ngũ cán bộ, cơng chức, viên chức, dự kiến cịn 1.290 biên chế Như năm ngân sách địa lương cho máy Trung tâm TGPL là: 41.000.000 đồng x 1.290 = 52.890.000.000 đồng Như năm ngân sách địa phương tiết kiệm 7.110.000.000 đồng + Về kinh phí nghiệp vụ TGPL: i) Kinh phí chi thực vụ việc * Đối với vụ việc tham gia tố tụng: Khi mở rộng đối tượng theo phương án 5B (mở rộng người thuộc hộ cận nghèo) ngân sách địa phương dự kiến sau: Đối với 13 tỉnh, thành phố tự cân đối ngân sách ngân sách địa phương bảo đảm 100% kinh phí thực vụ việc tham gia tố tụng là: 81.634.000.000 đồng/63 tỉnh x 13 = 16.845.111.000 đồng Đối với 50 tỉnh chưa tự cân đối ngân sách, ngân sách địa phương dự kiến bảo đảm 50% kinh phí chi cho vụ việc tham gia tố tụng là: 81.634.000.000 đồng/63 tỉnh x 50 tỉnh chưa tự cân đối ngân sách x 50% = 32.394.444.000 đồng Ngân sách địa cho vụ việc tham gia tố tụng là: 16.845.111.000 + 32.394.444.000 = 49.239.555.000 đồng tụng có tính chất phức tạp điển hình Dự kiến trung bình tỉnh ngân sách trung ương hỗ trợ 987.255.000 đồng 48 * Đối với vụ việc khác ngân sách địa phương bảo đảm 100%, dự kiến kinh phí là: (3.629.600.000 đồng tư vấn pháp luật + 1.554.000.000 đồng đại diện ngồi tố tụng + 3.180.000 đồng hịa giải) = 5.186.780.000 đồng Như vậy, tổng ngân sách địa cho vụ việc là: 49.239.555.000 + 5.186.780.000 = 54.426.335.000 đồng ii) Về chi tập huấn, đào tạo bồi dưỡng Đối với 13 tỉnh, thành phố tự cân đối ngân sách, ngân sách địa phương tự bảo đảm kinh phí kinh phí đào tạo, bồi dưỡng nâng cao lực cho đội ngũ người thực TGPL truyền thông với số tiền cụ thể là: 987.255.000 đồng x 13 tỉnh = 12.834.315.000 đồng13 Do kinh phí địa phương cần để chi cho nghiệp vụ tối thiểu 12.834.315.000 đồng + 54.426.335.000 đồng = 67.260.650.000 đồng (tăng khoảng 37 tỷ đồng so với 30 tỷ) + Về chi khác: Hiện nay, chi khác (ngoài hoạt động TGPL) năm khoảng 27.000.000.000 đồng Tuy nhiên, để tránh chống lần nhiệm vụ với quan khác, sau triển khai Luật TGPL (sửa đổi), Trung tâm khơng thực hoạt động ngồi TGPL Như vậy, kinh phí chuyển thực nghiệp vụ Tổng ngân sách địa cho công tác TGPL là: 52.890.000.000 (chi lương) + 67.260.650.000 (chi nghiệp vụ) = 120.150.650.000 đồng Theo phương án ngân sách địa phương khơng tăng so với (trung bình 120 tỷ) Như vậy, tổng ngân sách nhà nước dành cho công tác trợ giúp pháp lý là: 81.757.194.444 (ngân sách trung ương) + 120.150.650.000 (ngân sách địa phương) = 201.907.844.444 đồng tăng khoảng 61 tỷ đồng (201 tỷ - 139 tỷ = 62 tỷ) chiếm 0,0048% GDP năm 2015 * Theo phương án 5C: mở rộng đối tượng người thuộc hộ cận nghèo người bị nhiễm HIV không nơi nương tựa - Ngân sách Trung ương: 13 Dự kiến áp dụng mức chi theo dự thảo Quyết định TTgCP ban hành sách TGPL cho người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số huyện nghèo, xã nghèo giai đoạn 2016 – 2020 hỗ trợ vụ việc tham gia tố tụng có tính chất phức tạp điển hình Dự kiến trung bình tỉnh ngân sách trung ương hỗ trợ 987.255.000 đồng 49 Khi mở rộng đối tượng theo phương án 5C (mở rộng người thuộc hộ cận nghèo người bị nhiễm HIV không nơi nương tựa) ngân sách trung ương dự kiến sau: + Dự kiến bảo đảm 50% kinh phí chi cho vụ việc tham gia tố tụng là: 81.935.000.000 đồng14/63 tỉnh x 50 tỉnh chưa tự cân đối ngân sách x 50% = 32.513.888.889 đồng + Dự kiến kinh phí đào tạo, bồi dưỡng nâng cao lực cho đội ngũ người thực TGPL truyền thông là: 987.255.000 đồng x 50 tỉnh = 49.362.750.000 đồng15 Tổng ngân sách trung ương dự kiến là: 32.513.888.889 + 49.362.750.000 = 81.876.638.889 đồng (dự kiến năm ngân sách trung ương tăng khoảng 62,5 tỷ so với 19,4 tỷ đồng) - Ngân sách địa phương: + Về chi lương Trung bình năm ngân sách địa phương cấp khoảng 120.000.000.000 đồng cho cơng tác TGPL, chi thực vụ việc TGPL chiếm 6,5%; chi nghiệp vụ chiếm 26,9%; chi lương chiếm 50,4% tổng ngân sách địa phương (trung bình năm ngân sách địa phương cấp khoảng 60 tỷ đồng chi lương cho máy Trung tâm TGPL nhà nước, trung bình 41.000.000 đồng/biên chế), chi khác chiếm 22,6% Hiện 63 Trung tâm có 1.297 biên chế/1.434 biên chế giao Khi thực theo phương án này, Trung tâm TGPL tinh gọn theo hướng giảm 10% số biên chế giao theo Nghị số 39-NQ/TW ngày 17/04/2015 Ban Chấp hành trung ương Đảng tinh giản biên chế cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, dự kiến 1.290 biên chế Như năm ngân sách địa lương cho máy Trung tâm TGPL là: 41.000.000 đồng x 1.290 = 52.890.000.000 đồng Như năm ngân sách địa phương tiết kiệm 7.110.000.000 đồng + Về kinh phí nghiệp vụ i) Về kinh phí thực vụ việc TGPL 14 Tương ứng với kinh phí dành cho vụ việc tham gia tố tụng Phương án 5C (mở rộng đối tượng người thuộc hộ cận nghèo người bị nhiễm HIV không nơi nương tựa) 15 Dự kiến áp dụng mức chi theo dự thảo Quyết định TTgCP ban hành sách TGPL cho người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số huyện nghèo, xã nghèo giai đoạn 2016 – 2020 hỗ trợ vụ việc tham gia tố tụng có tính chất phức tạp điển hình Dự kiến trung bình tỉnh ngân sách trung ương hỗ trợ 987.255.000 đồng 50 Khi mở rộng đối tượng theo phương án 5C (mở rộng người thuộc hộ cận nghèo, người bị nhiễm HIV khơng nơi nương tựa) ngân sách địa phương dự kiến sau: * Đối với vụ việc tham gia tố tụng: Đối với 13 tỉnh, thành phố tự cân đối ngân sách, ngân sách địa phương bảo đảm 100% kinh phí thực vụ việc tham gia tố tụng là: 81.935.000.000 đồng/63 tỉnh x 13 = 16.907.222.000 đồng Đối với 50 tỉnh chưa tự cân đối ngân sách, ngân sách địa phương dự kiến bảo đảm 50% kinh phí chi cho vụ việc tham gia tố tụng là: 81.935.000.000 đồng/63 tỉnh x 50 tỉnh chưa tự cân đối ngân sách x 50% = 32.513.889.000 đồng Ngân sách địa phương dành cho vụ việc tham gia tố tụng 16.907.222.000 + 32.513.889.000 = 49.421.111.000 đồng * Đối với vụ việc khác ngân sách địa phương bảo đảm 100%, dự kiến kinh phí là: (3.629.600.000 đồng tư vấn pháp luật + 1.554.000.000 đồng đại diện tố tụng + 3.180.000 đồng hòa giải) = 5.186.780.000 đồng Như vậy, tổng ngân sách địa cho vụ việc là: 49.421.111.000 + 5.186.780.000 = 54.607.891.000 đồng ii) Về chi tập huấn, đào tạo bồi dưỡng Đối với 13 tỉnh, thành phố tự cân đối ngân sách, ngân sách địa phương tự bảo đảm kinh phí kinh phí đào tạo, bồi dưỡng nâng cao lực cho đội ngũ người thực TGPL truyền thông với số tiền cụ thể là: 987.255.000 đồng x 13 tỉnh = 12.834.315.000 đồng16 Kinh phí nghiệp vụ tối thiểu ngân sách địa phương đảm bảo là: 54.607.891.000 + 12.834.315.000 = 67.442.206.000 đồng + Về chi khác: Hiện nay, chi khác (ngoài hoạt động TGPL) năm khoảng 27.000.000.000 đồng Tuy nhiên, để tránh chống lần nhiệm vụ với quan khác, sau triển khai Luật TGPL (sửa đổi), Trung tâm không thực hoạt động ngồi TGPL Như vậy, kinh phí chuyển thực nghiệp vụ Tổng ngân sách địa cho công tác TGPL là: 52.890.000.000 (chi lương) + 67.442.206.000 (chi nghiệp vụ) = 120.332.206.000 đồng (không tăng so với 120 tỷ đồng) 16 Dự kiến áp dụng mức chi theo dự thảo Quyết định TTgCP ban hành sách TGPL cho người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số huyện nghèo, xã nghèo giai đoạn 2016 – 2020 hỗ trợ vụ việc tham gia tố tụng có tính chất phức tạp điển hình Dự kiến trung bình tỉnh ngân sách trung ương hỗ trợ 987.255.000 đồng 51 Tổng ngân sách nhà nước cho công tác TGPL là: 81.876.638.889 + 120.332.206.000 = 202.208.844.889 đồng Như vậy, tổng ngân sách nhà nước dành cho công tác trợ giúp pháp lý tăng khoảng 63 tỷ đồng so với 139,4 tỷ, chiếm 0,0048%GDP năm 2015 6.5.4 Phương án 6D: Mơ hình quan quản lý TGPL theo ngành dọc (các Trung tâm TGPL nhà nước thuộc quan quản lý TGPL trung ương) a) Tác động tích cực - Việc quản lý, đạo chuyên ngành thống xuyên suốt từ Trung ương đến địa phương Trung ương nắm bắt địa phương thiếu kinh phí nguồn lực thực TGPL để thực điều phối nhằm kịp thời bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp người TGPL họ có yêu cầu - Việc Trung ương quản lý thống toàn quốc tạo điều kiện thuận lợi cho việc phân bổ hợp lý nguồn lực kinh phí địa phương, khắc phục tình trạng có địa phương thừa kinh phí khơng có vụ việc TGPL để thực thiếu kinh phí để thực vụ việc TGPL địa bàn tránh bỏ lọt đối tượng TGPL - Việc thực theo mơ hình ngành dọc bảo đảm tính độc lập hệ thống TGPL so với quyền địa phương Theo nguồn nhân lực thực TGPL địa phương ổn định, tập trung thực công việc chuyên mơn mà khơng bị chi phối tình trạng điều động, luân chuyển cán bộ, tạo khách quan, độc lập hoạt động nghề nghiệp đội ngũ người thực TGPL bảo vệ cho đối tượng TGPL trình tố tụng, khiếu nại đặc biệt vụ án tố tụng hành mà đại diện Nhà nước địa phương bên tham gia tố tụng, vụ án tố tụng hình mà người bị buộc tội người có chức vụ máy quyền địa phương - Xây dựng hệ thống TGPL theo mơ hình ngành dọc phù hợp với thông lệ quốc tế Các nước khu vực giới hầu hết áp dụng mơ hình hệ thống TGPL theo ngành dọc (Bang Victoria, Bang New South Wales (Úc), Phillipine, Ailen, Hà Lan, Moldova, Nam Phi, Israel, Mỹ, Nhật Bản) - Bảo đảm hiệu hoạt động hệ thống TGPL, tập trung bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ người thực TGPL, giảm bớt đội ngũ hỗ trợ cho Trợ giúp viên pháp lý (chuyên viên Trung tâm TGPL nhà nước) qua giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước 52 - Việc thực theo mơ hình cịn cấp quản lý quan quản lý TGPL trung ương, giảm bớt cấp quản lý so với tương ứng với việc giảm chi phí quản lý - Việc thực theo mơ hình dọc giữ nguồn lực thực TGPL sẵn có Nhà nước mà đào tạo, bồi dưỡng nguồn lực này, điều khơng gây khó khăn yêu cầu TGPL người TGPL quen với việc tìm đến Trung tâm TGPL nhà nước có vướng mắc pháp luật - Tập trung nguồn kinh phí mà ngân sách nhà nước dành cho cơng tác TGPL đầu mối để có điều phối nguồn nhân lực tài chính, theo đó, trung ương có đạo thống chun mơn, nghiệp vụ tồn quốc Căn vào điều kiện cụ thể kinh tế - xã hội địa bàn, tùy địa phương bố trí ngân sách địa phương hỗ trợ cho công tác TGPL b) Tác động tiêu cực - Việc thực theo phương án địi hỏi Nhà nước phải có “bước đệm” xếp, chuyển đổi vị trí pháp lý Trung tâm TGPL nhà nước từ đơn vị nghiệp thuộc Sở Tư pháp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành lập sang đơn vị nghiệp thuộc quan quản lý TGPL trung ương Việc thực theo phương án đòi hỏi Nhà nước phải xếp, chuyển đổi sở vật chất từ địa phương sang Trung ương Dự kiến chuyển sang mơ hình này, 31 17 Trung tâm TGPL nhà nước có trụ sở độc lập với Sở Tư phap chuyển giao cho Bộ Tư pháp, cịn 32 Trung tâm có trụ sở chung với Sở Tư pháp đơn vị khác giai đoạn đầu chưa có trụ sở riêng tiếp tục sử dụng trụ sở chung với Sở Tư pháp Sau phải có lộ trình hốn đổi xây địa phương Trung ương trụ sở Trung tâm TGPL nhà nước nằm Sở Tư pháp theo lộ trình phù hợp với khả ngân sách - Sự quan tâm, hỗ trợ quyền địa phương cơng tác TGPL bị hạn chế c) Về chi phí * Phương án 5B (mở rộng đối tượng người thuộc hộ cận nghèo) - Về chi lương Hiện 63 Trung tâm có 1.297 biên chế/1.434 biên chế giao, có 558 Trợ giúp viên pháp lý, 546 chuyên viên 193 cán khác Hiện nay, trung bình năm ngân sách nhà nước chi lương 60 tỷ đồng (01 người 41.000.000 đồng/năm) 17 31 tỉnh có trụ sở độc lập: An Giang, Bắc Ninh, Bến Tre, Bình Dương, Bình Định, Đà Nẵng, Đăk Lắk, Đồng Nai, Đồng Tháp, Hà Nội, Hà Tĩnh, Hải Phòng, Kiên Giang, Kon Tum, Lai Châu, Lạng Sơn, Lào Cai, Long An, Nam Định, Ninh Thuận, Phú Thọ, Phú Yên, Quảng Bình, Quảng Nam, Quảng Trị, Sơn La, Tây Ninh, Tiền Giang, TP Hồ Chí Minh, Thái Bình, Trà Vinh 53 Sau chuyển sang mơ hình này, từ đến năm 2020 tổ chức máy Trung tâm TGPL tinh gọn theo hướng giảm 10% số biên chế giao theo Nghị số 39-NQ/TW ngày 17/04/2015 Ban Chấp hành trung ương Đảng tinh giản biên chế cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức,, đồng thời có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng, phát triển số chuyên viên có thành Trợ giúp viên pháp lý Như vậy, với 1.290 biên chế, ngân sách nhà nước chi lương trung bình năm là: 1.290 x 41.000.000 đồng = 52.890.000.000 đồng - Về chi nghiệp vụ: + Chi thực vụ việc: ngân sách trung ương bảo đảm tồn kinh phí vụ việc 86.820.780.000 đồng18 + Dự kiến kinh phí đào tạo, bồi dưỡng nâng cao lực cho đội ngũ người thực TGPL truyền thông là: 987.255.000 đồng x 63 tỉnh = 62.197.065.000 đồng19 Tổng chi nghiệp vụ: 86.820.780.000 đồng + 62.197.065.000 đồng = 149.017.845.000 đồng - Về chi trụ sở: Dự kiến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tạo điều kiện đất xây trụ sở, ngân sách trung ương chi xây dựng trụ sở bảo đảm điều kiện làm việc Với 15 – 20 người/Trung tâm, dự kiến kinh phí xây dựng trụ sở bảo đảm điều kiện làm việc cho 01 Trung tâm chưa có trụ sở riêng 3.000.000.000 đồng/Trung tâm Hiện Trung tâm bố trí phịng làm việc quan địa phương, vậy, sau có trụ sở riêng, phịng làm việc bố trí lại cho quan khác, ngân sách nhà nước bố trí kinh phí hồn trả lại cho Trung tâm để lại trang thiết bị, sở bảo đảm, dự kiến 1.000.000.000 đồng Như vậy, chi phí xây dựng Trung tâm thực tế 2.000.000.000 đồng/Trung tâm Với 32 Trung tâm, ngân sách nhà nước bố trí kinh phí khoảng 64.000.000.000 cho địa phương xây dựng trụ sở riêng theo lộ trình cho phù hợp với khả cân đối ngân sách nhà nước, dự kiến 10 năm kể từ Luật TGPL (sửa đổi) có hiệu lực hồn thành cơng việc Như vậy, năm ngân sách nhà nước dành khoảng 6.400.000.000 đồng cho việc xây dựng trụ sở Tổng ngân sách nhà nước dành cho công tác TGPL theo phương án 18 Trong đó, tham gia tố tụng 81.634.000.000 đồng, tư vấn pháp luật 3.629.600.000 đồng; đại diện ngồi tố tụng 1.554.000.000 đồng; Hịa giải 3.180.000 đồng 19 Dự kiến áp dụng mức chi theo dự thảo Quyết định TTgCP ban hành sách TGPL cho người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số huyện nghèo, xã nghèo giai đoạn 2016 – 2020 hỗ trợ vụ việc tham gia tố tụng có tính chất phức tạp điển hình Dự kiến trung bình tỉnh ngân sách trung ương hỗ trợ 987.255.000 đồng 54 là: 52.890.000.000 đồng (chi lương) + 149.017.845.000 đồng (chi nghiệp vụ) + 6.400.000.000 đồng (chi trụ sở) = 208.307.845.000 đồng (tăng khoảng 69 tỷ so với chi phí nhà nước dành cho hoạt động TGPL 139 tỷ đồng) Tổng ngân sách nhà nước dành cho công tác TGPL chiếm 0,005% GDP năm 2015 * Phương án 5C (mở rộng người thuộc hộ cận nghèo người bị nhiễm HIV không nơi nương tựa): - Về chi lương Hiện 63 Trung tâm có 1.297 biên chế/1.434 biên chế giao, có 558 Trợ giúp viên pháp lý, 546 chuyên viên 193 cán khác Hiện nay, trung bình năm ngân sách nhà nước chi lương 60 tỷ đồng (01 người 41.000.000 đồng/năm) Sau chuyển sang mơ hình này, từ đến năm 2020 tổ chức máy Trung tâm TGPL tinh gọn theo hướng giảm 10% số biên chế giao theo Nghị số 39-NQ/TW ngày 17/04/2015 Ban Chấp hành trung ương Đảng tinh giản biên chế cấu lại đội ngũ cán bộ, cơng chức, viên chức,, đồng thời có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng, phát triển số chuyên viên có thành Trợ giúp viên pháp lý Như vậy, với 1.290 biên chế, ngân sách nhà nước chi lương trung bình năm là: 1.290 x 41.000.000 đồng = 52.890.000.000 đồng - Về chi nghiệp vụ: + Chi thực vụ việc: ngân sách trung ương bảo đảm tồn kinh phí vụ việc 87.121.780.00020 đồng + Dự kiến kinh phí đào tạo, bồi dưỡng nâng cao lực cho đội ngũ người thực TGPL truyền thông là: 987.255.000.000 đồng x 63 tỉnh = 62.197.065.000 đồng21 Tổng chi nghiệp vụ: 87.121.780.000 đồng + 62.197.065.000 đồng = 149.318.845.000 đồng - Về chi trụ sở: Dự kiến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tạo điều kiện đất xây trụ sở, ngân sách trung ương chi xây dựng trụ sở bảo đảm điều kiện làm việc Với 15 – 20 người/Trung tâm, dự kiến kinh phí xây dựng trụ sở bảo đảm 20 Trong đó, tham gia tố tụng 81.935.000.000 đồng, tư vấn pháp luật 3.629.600.000 đồng; đại diện tố tụng 1.554.000.000 đồng; Hòa giải 3.180.000 đồng 21 Dự kiến áp dụng mức chi theo dự thảo Quyết định TTgCP ban hành sách TGPL cho người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số huyện nghèo, xã nghèo giai đoạn 2016 – 2020 hỗ trợ vụ việc tham gia tố tụng có tính chất phức tạp điển hình Dự kiến trung bình tỉnh ngân sách trung ương hỗ trợ 987.255.000 đồng 55 điều kiện làm việc cho 01 Trung tâm chưa có trụ sở riêng 3.000.000.000 đồng/Trung tâm Hiện Trung tâm bố trí phịng làm việc quan địa phương, vậy, sau có trụ sở riêng, phịng làm việc bố trí lại cho quan khác, ngân sách nhà nước bố trí kinh phí hồn trả lại cho Trung tâm để lại trang thiết bị, sở bảo đảm, dự kiến 1.000.000.000 đồng Như vậy, chi phí xây dựng Trung tâm thực tế 2.000.000.000 đồng/Trung tâm Với 32 Trung tâm, ngân sách nhà nước bố trí kinh phí khoảng 64.000.000.000 cho địa phương xây dựng trụ sở riêng theo lộ trình cho phù hợp với khả cân đối ngân sách nhà nước, dự kiến 10 năm kể từ Luật TGPL (sửa đổi) có hiệu lực hồn thành cơng việc Như vậy, năm ngân sách nhà nước dành khoảng 6.400.000.000 đồng cho việc xây dựng trụ sở Tổng ngân sách nhà nước dành cho công tác TGPL theo phương án là: 52.890.000.000 đồng (chi lương) + 149.318.845.000 đồng (chi nghiệp vụ) + 6.400.000.000 đồng (chi trụ sở) = 208.608.845.000 đồng (tăng khoảng 69 tỷ so với chi phí nhà nước dành cho hoạt động TGPL 139 tỷ đồng) Tổng ngân sách nhà nước dành cho công tác TGPL chiếm 0,005% GDP năm 2015 Theo Tổng cục Thống kê, GDP năm 2015 theo giá hành đạt 4.192,9 nghìn tỷ đồng; GDP bình quân đầu người năm 2015 ước đạt 45,7 triệu đồng/người Hiện nay, ngân sách nhà nước dành cho cơng tác TGPL trung bình 01 năm 139 tỷ đồng chiếm 0,0033% GDP nước Tham khảo kinh nghiệm TGPL số nước cho thấy nước có quan tâm đến cơng tác TGPL việc bố trí ngân sách nhà nước cho cơng tác như: Ba Lan chiếm 0,0061% GDP (năm 2011), Philipine chiếm 0,021% (năm 2014), Nhật Bản chiếm 0,01% GDP (năm 2012), Hàn Quốc chiếm 0,06% GDP (năm 2013) 6.6 Kết luận kiến nghị Dưới bảng dự kiến ngân sách nhà nước theo phương án mô hình quan quản lý TGPL: Phương án Ngân sách địa phương Tổng ngân sách nhà nước 19.400.000.000 120.000.000.000 139.400.000.000 + Mở rộng đối tượng theo 81.757.194.444 phương án 5B 120.150.650.000 201.907.844.444 Phương 6A (giữ nguyên) Ngân sách trung ương Phương 6C 56 + Mở rộng đối tượng theo 81.876.638.889 phương án 5C 120.332.206.000 202.208.844.889 Phương án 6D + Mở rộng đối đối tượng theo 208.307.845.000 phương án 5B 208.307.845.000 + Mở rộng đối tượng theo 208.608.845.000 phương án 5C 208.608.845.000 Về chất, hoạt động TGPL giống hoạt động cung cấp dịch vụ pháp lý luật sư, cần bảo đảm tính độc lập tổ chức thực TGPL, người thực TGPL việc bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp cho người TGPL Trên sở cân lợi ích chi phí, nhóm nghiên cứu khuyến nghị lựa chọn phương án 6D (mở rộng đối tượng người thuộc hộ cận nghèo người nhiễm HIV không nơi nương tựa) Với chức quản lý nhà nước TGPL thống phương án này, quan quản lý TGPL có trách nhiệm bảo đảm kinh phí phân bổ nguồn lực cho hệ thống, từ có chế điều phối hợp lý cho công tác TGPL địa phương nước Đồng thời, việc áp dụng mơ hình quản lý bảo đảm xun suốt nguyên tắc độc lập quản lý vận hành hoạt động TGPL để đạo thống từ Trung ương đến địa phương tránh bỏ lọt đối tượng khơng có điều kiện th luật sư để bảo vệ quyền lợi ích họ có vướng mắc pháp luật Việc không phụ thuộc vào hệ thống quyền lực địa phương tạo độc lập việc sử dụng biện pháp nghiệp vụ, độc lập với mối quan hệ hành việc tìm thực khách quan, bảo đảm quyền lợi ích hợp pháp cho người TGPL, vụ án hành mà bên chủ thể Nhà nước vụ án hình Đồng thời, qua tham khảo kinh nghiệm nước ngoài, hầu hết hệ thống TGPL nước tổ chức theo ngành dọc (Bang Victoria, Bang New South Wales (Úc), Phillipine, Ailen, Hà Lan, Moldova, Nam Phi, Israel, Nhật Bản) Thực tiễn vận hành mơ hình quản lý nước giới chứng minh tính hợp lý, hiệu quả, phù hợp với chất công tác TGPL Ngồi nhóm vấn đề nêu trên, việc thực theo quy định Dự thảo Luật TGPL (sửa đổi) với sửa đổi, bổ sung cụ thể, chi tiết góp phần giải tỏa khó khăn, vướng mắc áp dụng quy định Luật TGPL hành, đảm bảo việc áp dụng pháp luật thống C KẾT LUẬN Kết việc đánh giá tác động sách/vấn đề dự án Luật TGPL (sửa đổi) phân tích trình bày theo phương án, 57 điều khơng có nghĩa vấn đề có tính cải cách nêu khơng có mối liên hệ với Trên thực tế, lợi ích quy định báo cáo đánh giá tác động lấy ý kiến công chúng dựa giả thiết phương án tốt cho vấn đề khác lựa chọn Sự cải cách vấn đề có tác dụng làm tăng cường lợi ích vấn đề khác Nhóm nghiên cứu tin đánh giá theo phương pháp RIA hỗ trợ cho quan soạn thảo định lựa chọn giải pháp khả quan nhất, phù hợp đáp ứng yêu cầu thực tiễn công tác TGPL BỘ TƯ PHÁP 58 ... Phương pháp đánh giá vấn đề đặt Báo cáo đánh giá tác động Dự thảo Luật TGPL (sửa đổi) 3.1 Phương pháp đánh giá Báo cáo thực để đánh giá vấn đề Dự thảo Luật TGPL (sửa đổi) Phương pháp đánh giá sử...BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ ÁN LUẬT TRỢ GIÚP PHÁP LÝ (SỬA ĐỔI) A GIỚI THIỆU Ngày 29/6/2006, Luật Trợ giúp pháp lý (TGPL) đời tạo sở pháp lý vững bảo vệ quyền người,... cứu đánh giá tác động việc ban hành Luật TGPL (sửa đổi) dựa phương án tối ưu lựa chọn Có thể nêu tác động sau ban hành Luật TGPL (sửa đổi): a) Tác động tích cực Luật TGPL (sửa đổi) có tác động