Nguyễn Minh Phương 2008, Đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ công ở nước ta hiện nay, Tạp chí Tổ chức nhà nước; PGS.TS Lê Chi Mai 2008, Tăng cường cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị cu
Trang 1BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
Trang 2TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
TẠ THỊ LAN PHƯƠNG
ĐỀ TÀI
Tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập thuộc
Tổng cục Biển và Hải đảo
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN MẠNH HÙNG
Hà Nội - 2018
Trang 3Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn đúng theo quy định
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này
TÁC GIẢ LUẬN VĂN
TẠ THỊ LAN PHƯƠNG
Trang 4MỞ ĐẦU 1
1 Lý do chọn đề tài 1
2 Tình hình nghiên cứu đề tài 2
3 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu của luận văn 4
4 Mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn 5
5 Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn 6
6 Các phương pháp nghiên cứu 6
7 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn 6
8 Bố cục của luận văn 7
CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP 8
1.1 Khái quát chung về dịch vụ công và đơn vị sự nghiệp công lập 8
1.1.1 Quan niệm về dịch vụ công 8
1.1.2 Quan niệm về đơn vị sự nghiệp công lập 13
1.1.3 Mối liên hệ giữa dịch vụ công và đơn vị sự nghiệp công lập 22
1.2 Quan niệm về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập 26
1.2.1 Tổ chức của đơn vị sự nghiệp công lập 26
1.2.2 Hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập 30
1.3 Phân biệt đơn vị sự nghiệp công lập với cơ quan nhà nước và doanh nghiệp nhà nước 34
1.4 Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập 38
CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP THUỘC TỔNG CỤC BIỂN VÀ HẢI ĐẢO 44
2.1 Khung pháp lý về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập 44
2.2 Tổ chức của các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Tổng cục biển và Hải đảo 46
2.2.1 Viện Nghiên cứu biển và hải đảo 47
2.2.2 Trung tâm Hải Văn 48
2.2.3 Trung tâm Trắc địa và Bản đồ biển 49
2.2.4 Trung tâm Quy hoạch và Quản lý tổng hợp vùng duyên hải khu vực phía Bắc 50
Trang 52.2.6 Trung tâm Thông tin, dữ liệu biển và hải đảo quốc gia 52
2.3 Hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Tổng cục biển và Hải đảo 52
2.3.1 Hoạt động của Viện nghiên cứu biển và hải đảo 52
2.3.2 Hoạt động của Trung tâm hải văn 54
2.4.3 Hoạt động của Trung tâm trắc địa và Bản đồ biển 56
2.3.4 Hoạt động của Trung tâm Quy hoạch và Điều tra tài nguyên - môi trường biển khu vực phía Bắc 58
2.3.5 Trung tâm Quy hoạch và Điều tra tài nguyên - môi trường biển khu vực phía Nam 60
2.3.6 Hoạt động của Trung tâm thông tin, dữ liệu biển và hải đảo quốc gia 62
2.4 Đánh giá chung về tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Tổng cục biển và hải đảo 63
2.4.1 Những thành tựu 63
2.4.2 Những hạn chế 66
2.4.3 Nguyên nhân của những hạn chế trong tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo 67
CHƯƠNG 3 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP THUỘC TỔNG CỤC BIỂN VÀ HẢI ĐẢO 69
3.1 Quan điểm nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập 69
3.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập 74
3.2.1 Giải pháp chung nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập 74
3.2.2 Giải pháp cụ thể nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo 80
KẾT LUẬN 84
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 86
Trang 6MỞ ĐẦU
1 Lý do chọn đề tài
Đơn vị sự nghiệp công lập là “cánh tay nối dài của nhà nước”, là chủ thể chính cung cấp các loại dịch vụ công ở Việt Nam; có chức năng thay mặt Nhà nước phục vụ cộng đồng và phục vụ quản lý nhà nước
Cùng với quá trình xã hội hóa dịch vụ công, tiến trình cải cách mở cửa diễn ra mạnh mẽ trên cả nước suốt hơn ba thập niên vừa qua với sự ra đời của khu vực kinh tế tư nhân khiến mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công gặp phải
sự cạnh tranh quyết liệt trong quá trình cung ứng dịch vụ Tuy vậy, mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập vẫn phát triển mạnh mẽ, được hình thành trải rộng trên nhiều ngành, nhiều lĩnh vực và trực thuộc nhiều cơ quan nhà nước,
tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và tổng công ty nhà nước theo nhiều cấp khác nhau
Song song với sự phát triển của mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập, hệ thống khung pháp luật điều chỉnh về mặt tổ chức và hoạt động của loại hình tổ chức này cũng dần được hoàn thiện như: Luật Viên chức năm 2010; Nghị định số 41/2012/NĐ-CP về xác định vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập; Nghị định số 55/2012/NĐ-CP về thành lập, tổ chức, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập; v.v Dễ dàng nhận thấy rằng, các quy định pháp luật về đơn vị sự nghiệp công lập chưa được luật hóa một cách tập trung, thống nhất, mà nằm rải rác trong nhiều văn bản luật và dưới luật khác nhau Điều này dẫn đến những khó khăn, bất cập và tỏ ra không thực sự phù hợp với vị trí và vai trò của các đơn vị sự nghiệp công lập trong đời sống xã hội Bước sang đầu thế kỷ XXI, công cuộc cải cách hành chính nhà nước được thực hiện từ những năm 90 của thế kỷ XX tiếp tục được Đảng và Nhà nước ta quan tâm, thúc đẩy nhằm hướng tới một nền hành chính phục vụ, công bằng và liêm chính Với xu thế cải cách mạnh mẽ ấy, các cơ quan nhà nước từ Trung ương tới địa phương, đội ngũ cán bộ, công chức, hệ thống tài chính công, thủ tục hành chính và đặc biệt là quá trình ứng dụng những tiến
Trang 7bộ khoa học - kỹ thuật của nhân loại vào hoạt động công quyền đều đã và đang thực sự đạt được những bước tiến đáng kể Với tư cách là một bộ phận của Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập cũng không nằm ngoài xu thế cải cách hành chính Theo đó, yêu cầu đổi mới về tổ chức, cách thức quản lý
và nâng cao chất lượng hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập trở nên bức thiết hơn bao giờ hết
Gần đây, các đơn vị sự nghiệp thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam đã được sắp xếp lại theo hướng tinh gọn cả về số lượng đơn vị và cả trong cơ cấu tổ chức nhưng vẫn đảm bảo hoàn thành nhiệm vụ được giao gắn với chức năng cung cấp các dịch vụ công liên quan đến biển, đảo Tuy vậy, bên cạnh đó, các đơn vị này vẫn còn một số hạn chế nhất định cả về cơ sở pháp lý và cả về cách thức tổ chức, hoạt động trong thực tế
Trong lĩnh vực tài nguyên - môi trường, vấn đề biển, đảo giữ một vị trí hết sức trọng yếu không chỉ vì ý nghĩa dưới góc độ kinh tế - môi trường thuần túy mà còn được nhìn nhận dưới góc độ chủ quyền trong bối cảnh tình hình quan hệ giữa các quốc gia trong khu vực và trên thế giới đang diễn ra hết sức phức tạp, tranh chấp chủ quyền biển đảo chưa thực sự được giải quyết triệt để Mặt khác, đơn vị sự nghiệp công lập là những chủ thể chính cung cấp dịch vụ công, vốn là vấn đề nổi trội và có ảnh hưởng sâu sắc đến toàn xã hội Tuy vậy, ở Việt Nam hiện nay chưa có công trình nào nghiên cứu một cách tập trung, chuyên sâu, toàn diện về tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo
Từ những lý do nêu trên mà việc chọn và nghiên cứu đề tài luận văn thạc
sĩ luật học: “Tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp thuộc Tổng cục
Biển và Hải đảo” là cần thiết để đáp ứng yêu cầu về lý luận và thực tiễn được
đặt ra ở Việt Nam hiện nay
2 Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong lĩnh vực khoa học pháp lý, vấn đề đơn vị sự nghiệp công lập được nghiên cứu và tìm hiểu từ rất sớm nhưng các công trình nghiên cứu khoa học chuyên biệt về vấn đề này ở Việt Nam hiện nay rất ít Các học giả, các nhà
Trang 8nghiên cứu hầu hết tập trung vào các vấn đề riêng lẻ có liên quan đến đơn vị
sự nghiệp công lập như công chức, viên chức, dịch vụ công hay tập trung nghiên cứu về cơ chế tự chủ về tài chính hay đổi mới hoạt động của các đơn
vị này trong tình hình mới Trong đó, có thể kể đến một số công trình, tài liệu rất có giá trị tham khảo đối với việc nghiên cứu đề tài của Luận văn, như: TS
Nguyễn Minh Phương (2008), Đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ công ở nước ta
hiện nay, Tạp chí Tổ chức nhà nước; PGS.TS Lê Chi Mai (2008), Tăng cường
cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị cung ứng dịch vụ công, Tạp chí Tổ
chức Nhà nước; Trường Đại học Luật Hà Nội (2010), Đề tài nghiên cứu khoa
học cấp trường: Hoàn thiện khung pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ
công ở Việt Nam; Khoa Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội
(2011), Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Pháp luật về viên chức ở Việt Nam hiện
nay; Nguyễn Sơn Hải - Chủ nhiệm đề tài nghiên cứu khoa học sinh viên
(2015), Tuyển dụng, sử dụng, quản lý viên chức trong Đơn vị sự nghiệp công
lập hiện nay, Trường Đại học Luật Hà Nội; TS Nguyễn Ngọc Bích, Dịch vụ công và giảng dạy dịch vụ công trong môn luật hành chính - Chuyên đề thuộc
Hội thảo khoa học: Phạm vi và đối tượng của Luật hành chính hiện đại dưới
góc nhìn so sánh với Luật Hành chính Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà
Nội, 2016
Những công trình nghiên cứu tổng thể về nội hàm khái niệm, cơ cấu tổ chức và chức năng, nhiệm vụ cũng như hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập trong thực tiễn còn quá ít Trong đó, có thể kể đến một số công trình, tài liệu rất có giá trị tham khảo đối với việc nghiên cứu đề tài của Luận văn, như:
TS Nguyễn Mạnh Hùng (2014), “Những vấn đề lý luận cơ bản về đơn vị sự
nghiệp công lập và yêu cầu khách quan của việc giải quyết khiếu nại trong đơn
vị sự nghiệp công lập” - Chuyên đề thuộc Đề tài khoa học cấp bộ: Giải quyết
khiếu nại trong các đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước, Thanh
tra Chính phủ; TS Nguyễn Mạnh Hùng (2015), “Bàn về khái niệm đơn vị sự
nghiệp công lập”, Tạp chí Thanh tra; Nguyễn Sơn Hải - Chủ nhiệm đề tài
nghiên cứu khoa học sinh viên (2016), Đơn vị sự nghiệp công lập - góc nhìn
từ pháp lý đến thực tiễn, Trường Đại học Luật Hà Nội; Nguyễn Sơn Hải
Trang 9(2017), Khóa luận tốt nghiệp: “Đơn vị sự nghiệp công lập - góc nhìn từ pháp
lý đến thực tiễn”, Trường Đại học Luật Hà Nội
Các công trình nghiên cứu kể trên đã bước đầu đặt những “nền móng” nghiêm túc cho việc nghiên cứu, tìm hiểu một cách sâu sắc, toàn diện và có hệ thống về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập Bằng sự lao động nghiêm túc, tỉ mỉ; các tác giả đã chỉ ra những bất cập trong khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập được định nghĩa theo Luật Viên chức năm 2010, làm rõ mối liên hệ chặt chẽ giữa đơn vị sự nghiệp công lập và chức năng cung cấp dịch vụ công, phân biệt tương đối rõ ràng sự khác biệt giữa cơ quan nhà nước, doanh nghiệp nhà nước và đơn vị sự nghiệp công; khái quát được thực trạng tổ chức, hoạt động của các loại đơn vị sự nghiệp công gắn với từng loại dịch vụ công theo quy định của pháp luật hiện hành; đánh giá được một số hạn chế cơ bản từ những quy định của pháp luật đến thực tiễn tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập ở một số địa phương, như Bắc Ninh, Hải Dương, Hà Nội, Hà Tĩnh
Trong khuôn khổ có giới hạn của Luận văn thạc sĩ, người viết không tham vọng có thể trình bày hết mọi vấn đề về đơn vị sự nghiệp công lập mà chỉ tập trung nghiên cứu sâu về tổ chức và hoạt động của loại hình này Kế thừa những thành quả khoa học trước đó, Luận văn hướng tới mục tiêu làm rõ hơn vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức cũng như hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập, từ đó liên hệ thực tiễn tới tổ chức và hoạt động của các đơn
vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam trực thuộc
Bộ Tài nguyên và Môi trường
3 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là các quan điểm lý luận, chính trị;
hệ thống các quy định của pháp luật thực định và thực trạng tổ chức, hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo nói riêng ở Việt Nam
Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý
Trang 10luận - pháp lý cơ bản về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo nói riêng ở Việt Nam; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của các đơn
vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo từ năm 2016 đến nay; qua đó phát hiện những ưu và nhược điểm tồn tại nhằm tìm hướng khắc phục, hoàn thiện
4 Mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn
Mục tiêu nghiên cứu của Luận văn là luận giải sâu sắc thêm các vấn đề
lý luận cơ bản về tổ chức, hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập; trên cơ sở
đó đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo; qua đó, kiến nghị các phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức, hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo nói riêng ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay
Xuất phát từ mục tiêu nêu trên, Luận văn có những nhiệm vụ sau:
- Luận giải và làm sâu sắc thêm khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập; khái niệm tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập gắn với chức năng cung cấp dịch vụ công và đội ngũ viên chức;
- Phân biệt đơn vị sự nghiệp công lập với cơ quan nhà nước và doanh nghiệp nhà nước;
- Luận giải các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập;
- Đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo;
- Đề xuất các phương hướng, giải pháp khả thi về phương diện cơ sở pháp lý và tổ chức thực hiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức, hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo nói riêng ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay
Trang 115 Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn
- Các vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập đã được nghiên cứu đầy đủ, thống nhất và đã được phản ánh đầy đủ, thống nhất trong pháp luật hiện hành ở Việt Nam?
- Việc tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo ở Việt Nam hiện nay như thế nào?
- Việc nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo ở Việt Nam hiện nay cần được thực hiện theo những phương hướng và giải pháp nào?
6 Các phương pháp nghiên cứu
Đề tài dựa trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lê-nin và
Tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam
về xây dựng nhà nước pháp quyền Xã hội Chủ nghĩa và xây dựng nền hành chính phục vụ
Bên cạnh đó, Luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể
để thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu, như phương pháp tổng hợp, phân tích,
hệ thống hóa các quy định pháp luật; số liệu thực tiễn; Trên cơ sở đó, đối sánh với vấn đề tổ chức và hoạt động trong thực tiễn của các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo nhằm đề xuất các phương hướng, giải pháp hoàn thiện, kiến nghị tích cực, phù hợp và có giá trị ứng dụng cao
7 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Luận văn trực tiếp góp phần trong việc tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam hiện nay Ngoài ra, những kiến nghị khoa học liên quan trực tiếp đến việc nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo là cơ sở quan trọng để đơn
vị này tham khảo, nghiên cứu
Những đánh giá, nhận định của Luận văn đều lấy tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập làm trung tâm, vậy nên những phân tích
Trang 12đánh giá cũng tập trung để làm rõ những ưu điểm, bất cập hiện nay trong phạm vi nghiên cứu của luận văn
Trên cơ sở tìm hiểu thực tiễn về tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo, Luận văn cũng phát hiện nhiều tồn tại trong quy định của pháp luật về đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam trong thời gian qua đồng thời đưa ra một số giải pháp, kiến nghị phù hợp Ngoài ra, các luận cứ, đánh giá, kết luận, kiến nghị của Luận văn có độ tin cậy và có giá trị tham khảo tốt trong thực tiễn công tác nghiên cứu, giảng dậy, hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật về
tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và các đơn vị
sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo nói riêng ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay
8 Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, Luận văn được kết cấu thành ba chương:
Chương 1 Khái quát chung về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự
nghiệp công lập
Chương 2 Thực trạng tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công
lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo
Chương 3 Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt
động của đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo
Trang 13CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP
1.1 Khái quát chung về dịch vụ công và đơn vị sự nghiệp công lập
1.1.1 Quan niệm về dịch vụ công
Vào thập niên 90 của thế kỷ XX, khi chủ trương xã hội hóa dịch vụ công trở nên sôi động, chủ trương xã hội hóa những hoạt động sự nghiệp như văn hóa, giáo dục, thể thao… đã “phá vỡ thế độc quyền” của nhà nước, tạo điều kiện cho dịch vụ công chính thức xuất hiện và phát triển ở Việt Nam Cũng trong thời gian này, yêu cầu tách bạch giữa hoạt động công vụ mang tính quyền lực nhà nước và hoạt động cung cấp dịch vụ công trở nên cần kíp hơn bao giờ hết nhằm tìm ra một “hướng đi” cho việc thiết lập những phương thức quản lý phù hợp cho từng hoạt động riêng biệt này tại Việt Nam
Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX xác định sự cần thiết phải: “Tách cơ
quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp Khuyến khích và hỗ trợ các tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận mà vì nhu cầu và lợi ích của nhân dân; tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức thực hiện một số dịch vụ công với sự giám sát của cộng đồng…”.(1)
Dịch vụ công là khái niệm dùng để chỉ những hoạt động nhằm thỏa mãn nhu cầu, lợi ích của đông đảo quần chúng, do nhà nước cung cấp và đảm bảo chất lượng(2) Có thể nói, sự ra đời của dịch vụ công gắn liền với bản chất của nhà nước, thể hiện một cách mật thiết hai chức năng cơ bản của nhà nước Nhà nước xuất hiện, đại diện cho ý chí của giai cấp thống trị, phục vụ trước hết quyền lợi của giai cấp thống trị nhưng bên cạnh đó cũng đảm bảo và phục
vụ nhu cầu của tất cả các giai tầng trong xã hội Sự cân bằng cả hai vai trò quản lý, duy trì trật tự và phục vụ khiến nhà nước duy trì được vị thế của mình Trong xã hội hiện đại, vai trò của quản lý của nhà nước có xu hướng
Trang 14thu hẹp lại, vai trò phục vụ ngày càng được mở rộng, thể hiện cụ thể nhất chính là sự phát triển đa dạng của các loại hình dịch vụ công, đáp ứng những nhu cầu thiết yếu của các tổ chức, cá nhân, những giai tầng xã hội mà nhà nước quản lý
Trên thế giới, tùy theo quan niệm và trình độ phát triển của từng quốc gia mà phạm vi cách hiểu khái niệm về dịch vụ công có thể khác nhau, nhằm hướng tới mục tiêu quản lý phù hợp ở mỗi nước Ở Việt Nam, cách hiểu về
“dịch vụ công” rất khác nhau giữa các học giả, giữa các văn bản quy phạm pháp luật với nhiều định nghĩa được đưa ra nhưng không thống nhất trong một khái niệm chung Những văn bản có đề cập đến dịch vụ công rất phong phú đa dạng với nhiều lĩnh vực khác nhau: từ Văn kiện của Đảng đến các văn bản quy phạm pháp luật, từ các đề tài nghiên cứu khoa học chuyên sâu đến các bài viết trên sách, báo, tạp chí cũng như trên các phương tiện thông tin đại chúng, v.v…
Theo TS Trần Nho Thìn, khái niệm dịch vụ công ở Việt Nam được nhìn
nhận ở góc độ “hẹp”: “là hoạt động phục vụ trực tiếp nhu cầu về hàng hóa,
dịch vụ của các tổ chức và công dân mà hệ thống hành chính nhà nước có nghĩa vụ bảo đảm cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng”(3) PGS
TS Lê Chi Mai cũng có nhận định tương đồng: “Ở Việt Nam, khái niệm dịch
vụ công được hiểu phổ biến theo nghĩa hẹp hơn - đó là các hàng hóa, dịch vụ phục vụ trực tiếp nhu cầu của các tổ chức và công dân mà Chính phủ can thiệp vào việc cung ứng nhằm mục tiêu hiệu quả, công bằng và ổn định Cụ thể hơn, dịch vụ công là những hoạt động phục vụ trực tiếp các lợi ích chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân do nhà nước chịu trách nhiệm bảo đảm cung ứng cho xã hội”.(4)
Luật Đấu thầu năm 2013 có sử dụng thuật ngữ “dịch vụ công”, nhưng lại không định nghĩa tách bạch thuật ngữ này với thuật ngữ “sản phẩm” Theo
quy định tại khoản 39 Điều 4 của Luật này, “sản phẩm, dịch vụ công” được
(3) TS Trần Nho Thìn (2011), “Cán bộ, công chức, viên chức trong pháp luật Việt Nam”, Hội thảo khoa học: Pháp
luật về viên chức ở Việt Nam hiện nay, Khoa Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr 7-8
(4) PGS.TS Lê Chi Mai (2008), “Tăng cường cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị cung ứng dịch vụ
công”, Tạp chí tổ chức Nhà nước, (12), [http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/]
Trang 15hiểu: “…là sản phẩm, dịch vụ thiết yếu đối với đời sống kinh tế - xã hội của
đất nước, cộng đồng dân cư hoặc bảo đảm quốc phòng, an ninh mà Nhà nước phải tổ chức thực hiện trong các lĩnh vực: y tế, giáo dục - đào tạo, văn
hóa, thông tin, truyền thông, khoa học - công nghệ, tài nguyên - môi trường, giao thông - vận tải và các lĩnh vực khác theo quy định của Chính phủ” Theo
đó, có thể nhận thấy yếu tố cốt lõi tạo ra sự khác biệt của “sản phẩm công” và
“dịch vụ công” so với những sản phẩm, dịch vụ phổ biến, thông thường khác
nằm ở “tính thiết yếu với đời sống kinh tế - xã hội…” được nhà nước bảo đảm
thực hiện
TS Lê Hồng Sơn và ThS Nguyễn Ngọc Bích quan niệm: “Dịch vụ công
là những hoạt động phục vụ nhu cầu, lợi ích chung thiết yếu của dân
chúng, gắn liền với chức năng phục vụ của Nhà nước, phù hợp với điều kiện
kinh tế - xã hội và chỉ xuất hiện khi có yêu cầu từ dân cư và xã hội”(5) Quan
niệm này giống quan niệm đã dẫn của TS Trần Nho Thìn về dịch vụ công, trước hết nhấn mạnh vào tính phục vụ đồng thời chỉ ra dấu hiệu xuất hiện đặc trưng của loại hình dịch vụ này: chỉ khi có yêu cầu từ dân cư và xã hội Xuất phát từ tính thụ hưởng một cách chủ động, từ nhu cầu nội tại mà bản chất từ
“dịch vụ” mang lại, các tác giả đã tách biệt sự thụ hưởng trong hoạt động cung cấp dịch vụ của nhà nước với hoạt động quản lý vốn luôn có tính bó buộc, khuôn khổ và bị động
PGS.TS Nguyễn Cửu Việt định nghĩa: “dịch vụ công là hoạt động của
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hay hoạt động của các cá nhân, cơ
quan, tổ chức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ủy quyền, nhằm phục vụ, đáp ứng những nhu cầu thiết yếu, đa dạng và những quyền và nghĩa
vụ của cá nhân, cơ quan, tổ chức vì lợi ích công cộng, không vì mục tiêu lợi
nước và tổ chức, cá nhân được nhà nước ủy quyền) là những nét mới mẻ, khác biệt trong cách định nghĩa của học giả này về dịch vụ công Tuy nhiên,
(5) TS Lê Hồng Sơn, ThS Nguyễn Ngọc Bích (2010), “Một số vấn đề lý luận về dịch vụ công và xã hội hóa
cung ứng dịch vụ công” - Chuyên đề thuộc Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường: Hoàn thiện khung pháp
luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr 68
(6) PGS.TS Nguyễn Cửu Việt (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội,
tr 301-303
Trang 16thiết nghĩ, quan điểm như trên không khác biệt quá lớn với những quan điểm
về dịch vụ công trước đó, có chăng là sự cụ thể hơn nhưng còn dài dòng và chưa thực sự ngắn gọn, thiếu tính cô đọng cần thiết
Sau khi xem xét và đánh giá các quan điểm nêu trên về dịch vụ công ở Việt Nam, có thể nhận thấy, dù có khác nhau trong cách thức định nghĩa, nhưng những quan điểm nêu trên đều nhất quán trong nội hàm khái niệm với việc tách biệt giữa chức năng điều chỉnh, bảo vệ với chức năng phục vụ của nhà nước; tách biệt giữa quản lý nhà nước với cung cấp dịch vụ công Trên cơ
sở kế thừa những quan điểm nêu trên, có thể quan niệm: Dịch vụ công là hoạt
động phục vụ của nhà nước nhằm đáp ứng những nhu cầu thiết yếu, quan trọng của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, không vì mục tiêu lợi nhuận đồng thời hướng tới phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước có hiệu quả
Về cách phân loại dịch vụ công, rải rác trong một số văn bản quy phạm pháp luật hiện hành liên quan đến dịch vụ công đã quy định về ba loại dịch vụ công, cụ thể:
- “Dịch vụ hành chính công” tại khoản 3 Điều 3 Nghị định số 43/2011/NĐ-CP quy định về việc cung cấp thông tin và dịch vụ công trực tuyến trên trang thông tin điện tử hoặc cổng thông tin điện tử của cơ quan nhà
nước: “là những dịch vụ liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật, không
nhằm mục tiêu lợi nhuận, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho tổ
chức, cá nhân dưới hình thức các loại giấy tờ có giá trị pháp lý trong các
lĩnh vực mà cơ quan nhà nước đó quản lý”
- “Dịch vụ sự nghiệp công” tại khoản 2 Điều 3 Nghị định số
16/2015/NĐ-CP quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập: “là
dịch vụ sự nghiệp trong các lĩnh vực giáo dục đào tạo; dạy nghề; y tế; văn
hóa, thể thao và du lịch; thông tin truyền thông và báo chí; khoa học và công nghệ; sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác”
- Dịch vụ công ích quy định tại khoản 1 Điều 3 Nghị định số 130/2013/NĐ-CP về sản xuất và cung ứng sản phẩm dịch vụ công ích:
“1 Sản phẩm, dịch vụ công ích được xác định là sản phẩm, dịch vụ khi đồng
thời đáp ứng các tiêu chí sau đây:
Trang 17a) Là sản phẩm, dịch vụ thiết yếu đối với đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, cộng đồng dân cư của một khu vực lãnh thổ mà Nhà nước cần bảo đảm vì lợi ích chung hoặc bảo đảm quốc phòng, an ninh;
b) Việc sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ này theo cơ chế thị trường khó có khả năng bù đắp chi phí;
c) Được cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đặt hàng, giao kế hoạch, tổ chức đấu thầu theo giá hoặc phí do Nhà nước quy định”
Việc phân chia thành các loại hình dịch vụ công như trên của pháp luật trùng với nhiều quan điểm khoa học pháp lý và khoa học hành chính của các nhà khoa học trong lĩnh vực này như quan điểm của PGS.TS Nguyễn Cửu
Việt hay TS Nguyễn Mạnh Hùng có nhận định: “Các công trình nghiên cứu
về dịch vụ công ở Việt Nam đều khẳng định dịch vụ công là hoạt động phục
vụ nhu cầu, lợi ích chung thiết yếu của cộng đồng dân chúng; căn cứ vào tính chất và mục đích của dịch vụ, dịch vụ công được phân chia thành hai nhóm: dịch vụ công cộng (dịch vụ sự nghiệp công, dịch vụ công ích) và dịch vụ hành chính công.” (7)
Trên thực tế quá trình thực hiện vai trò quản lý, điều hành các hoạt động kinh tế - xã hội và bảo đảm cung ứng các dịch vụ công cho xã hội của nhà nước ở Việt Nam hiện nay được tiến hành trong xu thế tinh giản bộ máy nhà nước và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính quốc gia Theo đó, việc phân loại dịch vụ công theo tính chất của dịch vụ có ý nghĩa thiết thực trong quá trình xã hội hóa các dịch vụ này TS Hoàng Mai chia dịch vụ công thành dịch vụ hành chính công và dịch vụ công cộng Trong đó, dịch vụ công cộng bao gồm dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ kinh tế - kỹ thuật (dịch vụ công ích)(8)
quan niệm phổ thông đều thống nhất phân chia dịch vụ công thành 3 nhóm: dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích Theo
(7) TS Nguyễn Mạnh Hùng (2015), “Bàn về khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập”, Tạp chí Thanh tra, (3), tr 23
(8) Học viện Hành chính Quốc gia (2015), Giáo trình Quản lý công, Nxb Bách khoa Hà Nội, tr 72
(9) TS Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Tlđd, tr 23
Trang 18- Dịch vụ công cộng là loại dịch vụ công nhằm đáp ứng những nhu cầu
tự nhiên thiết yếu của cộng đồng dân cư, bao gồm dịch vụ công ích và dịch vụ
sự nghiệp công Trong đó, dịch vụ công ích là loại dịch vụ công cộng nhằm
bảo đảm và cải thiện các điều kiện sinh sống thiết yếu của cộng đồng dân cư, như: dịch vụ vệ sinh môi trường; phòng chống thiên tai; cung cấp điện, nước
sạch; giao thông công cộng; v.v.; Dịch vụ sự nghiệp công là loại dịch vụ
phi vật chất tự nhiên thiết yếu của mọi người trong cộng đồng dân cư, như: nhu cầu về học tập, chăm sóc sức khoẻ, văn hoá, thông tin, hưởng thụ thành quả của khoa học, công nghệ, v.v
- Dịch vụ hành chính công (dịch vụ công trong lĩnh vực quản lý hành
chính nhà nước) là loại dịch vụ công nhằm đáp ứng những nhu cầu chung thiết yếu của mọi cá nhân, tổ chức, phát sinh từ yêu cầu của quản lý hành chính nhà nước Đây không phải là những nhu cầu phát sinh tự nhiên từ đời sống của cộng đồng dân cư mà phát sinh theo yêu cầu của pháp luật liên quan đến các điều kiện chung, thiết yếu để các cá nhân, tổ chức tham gia vào quản
lý hành chính nhà nước Loại hình dịch vụ công này chủ yếu phục vụ các nhu cầu, như: xác định tư cách pháp lý của cá nhân, tổ chức (tương ứng với các dịch vụ: cấp giấy tờ hộ tịch, văn bằng, chứng chỉ cho cá nhân; cấp đăng ký hoạt động cho pháp nhân; v.v.) xác định tính hợp pháp của các sự việc, tài liệu, tài sản (tương ứng với các dịch vụ: công chứng; chứng thực; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng, quyền sở hữu đối với tài sản; v.v )
Theo các quan niệm nêu trên, có thể nhận thấy việc cung cấp các dịch vụ công cần phải được nhà nước tổ chức một cách khoa học, thống nhất và hiệu quả Theo đó, việc thiết lập các tổ chức chuyên trách cung cấp dịch vụ công nói chung và đơn vị sự nghiệp công lập nói riêng là xu thế tất yếu
1.1.2 Quan niệm về đơn vị sự nghiệp công lập
Đơn vị sự nghiệp công lập là một bộ phận chuyên biệt của bộ máy nhà nước; là “cánh tay nối dài” của nhà nước; là nơi nhà nước cung cấp dịch vụ công cơ bản, thiết yếu cho xã hội Mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập có
(10) Trung tâm từ điển học - Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, tr 877
Trang 19phạm vi hoạt động rộng rãi, được hình thành ở rất nhiều các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội; cung cấp những dịch vụ công đa dạng mà Nhà nước phải chịu trách nhiệm chủ yếu bảo đảm phục vụ nhân dân như y tế, giáo dục, khoa học công nghệ, v.v Theo Giáo trình Luật hành chính Việt Nam của
trường Đại học Luật Hà Nội, “Các cơ quan hành chính nhà nước có hệ thống
đơn vị cơ sở trực thuộc Các đơn vị cơ sở của bộ máy hành chính nhà nước là nơi trực tiếp tạo ra của cải vật chất và tinh thần cho xã hội Hầu hết các cơ quan có chức năng quản lý hành chính đều có các đơn vị cơ sở trực thuộc”(11) Trong đó, có thể nhận thấy phần lớn các đơn vị cơ sở này là đơn vị
sự nghiệp công lập Với vai trò như thế, đơn vị sự nghiệp công lập có vị trí vô cùng quan trọng trong hệ thống chính trị bằng chức năng cung cấp dịch vụ công phục vụ xã hội, giúp nhà nước thực thi chức năng phục vụ cho cộng đồng xã hội
Theo nghĩa rộng, đơn vị sự nghiệp công lập được coi là một tổ chức sự nghiệp Nhà nước trực tiếp cung ứng một số các dịch vụ công cộng cho xã hội thông qua các doanh nghiệp công ích và các tổ chức sự nghiệp Ở tầng nghĩa khái quát nhất, các tổ chức sự nghiệp và các doanh nghiệp công ích được gọi
là các tổ chức dịch vụ công(12) Pháp luật hiện hành ở Việt Nam không đưa ra khái niệm “tổ chức dịch vụ công” Bởi lẽ, “tổ chức dịch vụ công” là khái niệm mang tính tập hợp dùng để chỉ mọi cơ quan, tổ chức nhà nước hay ngoài nhà nước được giao thực hiện dịch vụ công Với tính chất phục vụ quản lý nhà nước, chức năng cung cấp dịch vụ công gần như được phân chia rạch ròi giữa các tổ chức dịch vụ công với nhau, gắn liền với loại hình dịch vụ công khác nhau Theo đó, có thể nhận thấy, tổ chức dịch vụ công bao hàm các cơ quan nhà nước (chủ yếu cung cấp dịch vụ hành chính công), doanh nghiệp (chủ yếu cung cấp dịch vụ công ích) và tổ chức sự nghiệp hay đơn vị sự nghiệp công lập (chủ yếu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công)
Khoản 1 Điều 9 của Luật Viên chức năm 2010 quy định: “Đơn vị sự
nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức
Trang 20chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có
tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước”
Luật Viên chức năm 2010 là văn bản pháp lý cao nhất ghi nhận khái niệm “Đơn vị sự nghiệp công lập” Đây là điều hợp lý trong bối cảnh hiện nay Xu thế tách bạch hoạt động quản lý hành chính nhà nước với hoạt động phục vụ, cung cấp dịch vụ đã dẫn đến việc phân tách đội ngũ nhân sự nhà nước thực hiện những nhiệm vụ tương ứng Luật Viên chức năm 2010 ra đời
đã “đẩy” một lượng đáng kể những người hoạt động chuyên môn nghề nghiệp
ra khỏi “địa hạt”(13) biên chế của cán bộ, công chức với chức danh nghề nghiệp rõ ràng: viên chức Đây là tiền đề quan trọng góp phần làm rõ khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập và phân định chức năng của đơn vị sự nghiệp công lập với cơ quan hành chính nhà nước Theo đó, đơn vị sự nghiệp công lập gắn liền với đội ngũ viên chức; mặt khác, hoạt động chuyên môn, nghề nghiệp của đội ngũ viên chức lại gắn liền với chức năng cung cấp dịch vụ công của đơn vị sự nghiệp công lập
Xem xét quy định trên có thể thấy, định nghĩa đơn vị sự nghiệp công lập
có nhiều điểm bất hợp lý, chưa thể hiện và bao quát hết bản chất của loại hình
tổ chức này Cụ thể như sau:
Thư ́ nhất, về thẩm quyền thành lập đơn vị sự nghiệp công lập
Quy định tại Điều 9 Luật Viên chức năm 2010 chỉ ra những tổ chức có
thẩm quyền thành lập đơn vị sự nghiệp công lập, bao gồm: “cơ quan có thẩm
quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập”
thuộc chính phủ (khoản 3 Điều 5) không rõ là những tổ chức nào Ngoài ra,
theo Điều 50 Nghị định số 29/2012/NĐ-CP “áp dụng Nghị định đối với các
đối tượng khác” còn có các đơn vị sự nghiệp thuộc tổ chức xã hội, tổ chức xã
hội nghề nghiệp, đơn vị sự nghiệp thuộc đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị sự nghiệp thuộc công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước làm
(13) Nguyễn Sơn Hải - Chủ nhiệm đề tài nghiên cứu khoa học sinh viên (2015), Tuyển dụng, sử dụng, quản lý
viên chức trong Đơn vị sự nghiệp công lập hiện nay, Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2015, tr 14-16
(14) Nghị định này đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09/06/2015
và Nghị định số 101/2017/NĐ-CP ngày 01/09/2017
Trang 21chủ sở hữu
Mặt khác, xuất phát từ đă ̣c thù của hê ̣ thống chính tri ̣ ở Việt Nam mà pháp luâ ̣t hiê ̣n hành về quản lý, sử du ̣ng tài sản nhà nước giao quyền quản lý, sử du ̣ng tài sản nhà nước và quyền thu ̣ hưởng kinh phí từ ngân sách nhà nước cho mô ̣t số tổ chức phi nhà nước như: tổ chức chính tri ̣, tổ chức chính tri ̣ - xã
hô ̣i, tổ chức chính tri ̣ xã hô ̣i - nghề nghiê ̣p, tổ chức xã hô ̣i và tổ chức xã hô ̣i nghề nghiê ̣p Theo đó và trên cơ sở quan niệm các đơn vi ̣ sự nghiê ̣p công lâ ̣p đươ ̣c thành lâ ̣p trên cơ sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước mà nhiều văn bản quy pha ̣m pháp luâ ̣t hiê ̣n hành đã quy đi ̣nh các đơn vi ̣ sự nghiê ̣p công lâ ̣p
do tổ chức chính tri ̣, tổ chức chính tri ̣ - xã hô ̣i, tổ chức chính tri ̣ xã hô ̣i - nghề nghiê ̣p, tổ chức xã hô ̣i, tổ chức xã hô ̣i - nghề nghiê ̣p và doanh nghiê ̣p nhà nước thành lâ ̣p cũng là đơn vi ̣ sự nghiê ̣p công lâ ̣p Nói cách khác, các tổ chức chính tri ̣, tổ chức chính tri ̣ - xã hô ̣i, tổ chức chính tri ̣ xã hô ̣i - nghề nghiê ̣p, tổ chức xã hô ̣i, tổ chức xã hô ̣i nghề nghiê ̣p và doanh nghiê ̣p nhà nước được nhà nước giao quyền thành lâ ̣p đơn vi ̣ sự nghiê ̣p công lâ ̣p trên cơ sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước
Có thể thấy, định nghĩa nêu trên của Luật viên chức năm 2010 về đơn vị
sự nghiệp công lập chưa thật đầy đủ về những cơ quan, tổ chức có quyền thành lập các đơn vị sự nghiệp công lập Trong thực tiễn hoạt động cũng như trong quy định của nhiều văn bản quy phạm pháp luật dưới luật đều cho thấy rằng, ngoài những cơ quan, tổ chức nêu trên, vẫn còn những tổ chức khác có thẩm quyền thành lập ra mô hình này
Căn cứ vào những quy định của Nghị định số 29/2012/NĐ-CP và dựa vào quy định tại Điều 2 Nghị định số 55/2012/NĐ-CP có thể phân chia một cách tương đối toàn diện những cơ quan có thẩm quyền trực tiếp trong việc thành lập, tổ chức lại và giải thể đối với đơn vị sự nghiệp công lập, gồm:
- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ;
- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà không phải là đơn vị sự nghiệp công lập;
Trang 22- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội, Đại học Quốc gia thành phố Hồ Chí Minh;
- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh);
- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh;
- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện)
- Các cơ quan thuộc Chính phủ;
- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc doanh nghiệp Nhà nước;
- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội
Rõ ràng, các doanh nghiệp nhà nước - những tổ chức kinh tế nhà nước cũng có thẩm quyền thành lập ra các đơn vị sự nghiệp công lập (ví dụ: Trường Đại học Dầu khí trực thuộc Tập đoàn Dầu khí quốc gia Việt Nam) Tuy nó được thành lập ra dựa vào nguồn vốn kinh phí của nhà nước nhưng cũng không thể dựa vào đó để “biện hộ” cho việc xếp chung doanh nghiệp nhà nước nằm trong số các cơ quan nhà nước như quy định tại Điều 9 Luật Viên chức năm 2010 Rõ ràng, đây là một sự thiếu sót trong quy định của pháp luật
Theo TS Nguyễn Mạnh Hùng, “nếu quan niê ̣m theo nghĩa hẹp thì đơn vi ̣
sự nghiê ̣p công lập chỉ bao gồm những đơn vi ̣ sự nghiê ̣p do cơ quan có thẩm quyền của nhà nước thành lập theo quy đi ̣nh của pháp luật; nếu quan niê ̣m theo nghĩa rộng thì đơn vi ̣ sự nghiệp công lập gồm tất cả những đơn vi ̣ sự nghiê ̣p được thành lập trên cơ sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước Tuy vậy, khái niê ̣m đơn vi ̣ sự nghiê ̣p công lập theo quy đi ̣nh tại khoản 1 Điều 9 của Luật Viên chức lại không thể hiê ̣n rõ tính chất “công lập” theo các quan niê ̣m này”.(15)
Thứ hai, về tư cách pháp nhân của đơn vị sự nghiệp công lập
(15) TS Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Tlđd, tr 23
Trang 23Có thể khẳng định rằng, không phải mọi tổ chức sự nghiệp công lập đều
có tư cách pháp nhân do không thỏa mãn những dấu hiệu cần thiết của một tổ chức có tư cách pháp nhân Theo quy đi ̣nh ta ̣i Điều 74 của Bô ̣ luâ ̣t Dân sự năm 2015, mô ̣t tổ chức được công nhâ ̣n là pháp nhân khi có đủ các điều kiê ̣n: đươ ̣c thành lâ ̣p hợp pháp; có cơ cấu tổ chức chă ̣t chẽ; có tài sản đô ̣c lâ ̣p với cá nhân, tổ chức khác và tự chi ̣u trách nhiê ̣m bằng tài sản đó; nhân danh mình tham gia các quan hê ̣ pháp luâ ̣t mô ̣t cách đô ̣c lâ ̣p
Căn cứ vào đây để thấy, tuy các tổ chức sự nghiệp được thành lập theo quy định của pháp luật, bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc trên cơ sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước) đều thoả mãn điều kiện “được thành lập hợp pháp” và thường “có cơ cấu tổ chức chặt chẽ”, nhưng nếu chúng không có tài sản độc lập, không có khả năng chịu trách nhiệm bằng tài sản riêng của mình hoặc không nhân danh mình tham gia quan hệ pháp luật một cách độc lập thì không có tư cách pháp nhân
Tổ chức sự nghiệp công lập có tư cách pháp nhân và tổ chức sự nghiệp công lập không có tư cách pháp nhân có sự khác biệt lớn, không chỉ về cơ chế quản lý; cách thức tổ chức, hoạt động mà còn về vai trò trong các quan hệ pháp luật Do đó, việc phân biệt giữa đơn vị sự nghiệp công lập với các tổ chức sự nghiệp công lập khác là cần thiết Trong đó, đơn vị sự nghiệp công lập chỉ gồm những tổ chức có tư cách pháp nhân theo quy định của pháp luật
về dân sự Tuy vậy, khoản 1 Điều 9 của Luật Viên chức năm 2010 lại không quy định “tư cách pháp nhân” của đơn vị sự nghiệp công lập được hiểu như thế nào.(16)
Các dấu hiê ̣u về hình thức để xác đi ̣nh tư cách pháp nhân của tổ chức sự nghiê ̣p công lâ ̣p chủ yếu là dấu hiê ̣u về tài khoản và con dấu riêng của tổ chức đó Dấu hiê ̣u về tài khoản riêng là điều kiện để bảo đảm tổ chức đó có tài sản
đô ̣c lâ ̣p với các cá nhân, tổ chức khác và có khả năng chi ̣u trách nhiê ̣m bằng tài sản đó; dấu hiê ̣u về con dấu riêng là điều kiện để bảo đảm tổ chức đó có khả năng nhân danh chính mình trong các quan hê ̣ pháp luâ ̣t mô ̣t cách đô ̣c lâ ̣p
(16) TS Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Tlđd, tr 23
Trang 24“Các dấu hiê ̣u này thường được phản ánh trong quyết đi ̣nh thành lập hoặc
văn bản quy phạm pháp luật quy đi ̣nh về tổ chức hoạt động của tổ chức sự nghiê ̣p công lập”(17) Ví du ̣: theo quy đi ̣nh của Điều lê ̣ trường mầm non (18) thì trong số các nhà trường, nhà trẻ, nhóm trẻ, lớp mẫu giáo công lâ ̣p thì chỉ các
trường mầm non, trường mẫu giáo, nhà trẻ công lập mới có tư cách pháp nhân, có tài khoản và con dấu riêng (khoản 1 Điều 3 và khoản 1 Điều 6)
Từ những nhận định nêu trên cho thấy các tổ chức sự nghiê ̣p công lâ ̣p bao gồm các tổ chức có tư cách pháp nhân và các tổ chức không có tư cách pháp nhân Tuy các tổ chức sự nghiê ̣p công lập đều được thành lâ ̣p theo quy
đi ̣nh của pháp luâ ̣t; bởi cơ quan, tổ chức có thẩm quyền; trên cơ sở nguồn
kinh phí từ ngân sách nhà nước đều thỏa mãn điều kiê ̣n “được thành lập hợp
pháp” và thường “có cơ cấu tổ chức chặt chẽ”, nhưng không phải vì thế mà
chúng đều có tư cách pháp nhân
Các tổ chức sự nghiê ̣p công lập không có tài sản đô ̣c lâ ̣p, không có khả năng chi ̣u trách nhiê ̣m bằng tài sản riêng của mình trong các quan hệ pháp
luật thì không có tư cách pháp nhân Theo đó, “các tổ chức sự nghiê ̣p công
lập này không phải là chủ thể độc lập của các quan hê ̣ pháp luật, chúng chỉ là một bộ phận hữu cơ của một pháp nhân nhất đi ̣nh và chi ̣u sự quản lý, điều hành trực tiếp của pháp nhân này”.(19)
Thứ ba, về chức năng cung cấp dịch vụ công của đơn vị sự nghiệp công lập
Dịch vụ công là một khái niệm chưa được định nghĩa cụ thể tại Việt Nam Có thể hiểu một cách khái quát đây là loại dịch vụ công cộng nhằm đáp ứng những nhu cầu thiết yếu của cộng đồng dân cư Tuy nhiên, từ thực tiễn cung cấp dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay cho thấy: nhà nước không phải chủ thể duy nhất cung cấp dịch vụ công (ví dụ: văn phòng công chứng - loại hình công ty hợp danh cũng thực hiện chức năng cung cấp dịch vụ công) và mỗi loại chủ thể (cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp) đều có
(17) TS Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Tlđd, tr 23
(18) Điều lê ̣ được ban hành kèm theo Quyết đi ̣nh số 14/2008/QĐ-BGDĐT ngày 07/04/2008 của Bô ̣ trưởng Bô ̣ Giáo du ̣c và Đào ta ̣o (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Thông tư số 44/2010/TT-BGDĐT ngày 30/12/2010, Thông tư số 05/2011/TT-BGDĐT ngày 10/02/2011 và Thông tư số 09/2015/TT-BGDĐT ngày 14/05/2015 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo)
(19) TS Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Tlđd, tr 23
Trang 25thể cung cấp một hoặc nhiều loại dịch vụ công Do đó, việc phân định giữa đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp nhất thiết phải được tiến hành trên cơ sở mục đích cung cấp dịch vụ công Trong đó, doanh nghiệp cung cấp dịch vụ công nhằm mục đích sinh lợi, đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công không nhằm mục đích này Đây cũng là vấn đề mà quy định về nội hàm khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập chưa chỉ ra Mặt khác, vai trò cung cấp dịch vụ công của đơn vị sự nghiệp công lập theo pháp luật hiện hành ở Việt Nam có sự
khác biệt tương đối lớn tùy thuộc vào từng loại hình dịch vụ được cung cấp
Như đã nêu, dịch vụ công gồm dịch vụ công ích, dịch vụ sự nghiệp công
và dịch vụ hành chính công Ở Viê ̣t Nam hiê ̣n nay, các di ̣ch vu ̣ này được cung cấp bởi các loại hình tổ chức khác nhau; cụ thể:
- Dịch vụ công ích chủ yếu do các doanh nghiê ̣p cung cấp; cá biê ̣t, mô ̣t số đơn vi ̣ sự nghiê ̣p công lâ ̣p cũng có chức năng cung cấp loa ̣i hình di ̣ch vu ̣
này, như: Trung tâm Quan trắc khí tượng thủy văn, Trung tâm Dự báo khí
tượng thủy văn Quốc gia (20) ; Trung tâm Hải văn (21)
- Di ̣ch vu ̣ sự nghiê ̣p công chủ yếu do các đơn vi ̣ sự nghiê ̣p cung cấp; cá biệt, mô ̣t số doanh nghiê ̣p cũng có chức năng cung cấp loa ̣i hình di ̣ch vu ̣ này,
như: doanh nghiê ̣p khoa học và công nghê ̣, nhà xuất bản được tổ chức và
hoạt động theo loại hình doanh nghiệp kinh doanh có điều kiện do Nhà nước là chủ sở hữu (22)
- Di ̣ch vu ̣ hành chính công chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước cung cấp; cá biê ̣t, mô ̣t số đơn vi ̣ sự nghiê ̣p, doanh nghiê ̣p cũng có chức năng
(20) Điều 3 cu ̉ a Quyết đi ̣nh số 03/2018/QĐ-TTg ngày 23/01/2018 của Thủ tướng Chính phủ quy đi ̣nh chức năng, nhiê ̣m vu ̣, quyền ha ̣n và cơ cấu tổ chức của Tổng cục khí tượng thủy văn trực thuô ̣c Bô ̣ Tài nguyên và Môi trường
(21) Điều 3 cu ̉ a Quyết đi ̣nh số 06/2018/QĐ-TTg ngày 23/01/2018 của Thủ tướng Chính phủ quy đi ̣nh chức năng, nhiê ̣m vu ̣, quyền ha ̣n và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam trực thuô ̣c Bô ̣ Tài nguyên và Môi trường
(22) Nghi ̣ đi ̣nh số 80/2007/NĐ-CP ngày 19/05/2007 của Chính phủ về doanh nghiê ̣p khoa ho ̣c và công nghê ̣ (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghi ̣ đi ̣nh số 96/2010/NĐ-CP ngày 20/09/2010; đã bi ̣ bãi bỏ khoản 4 Điều 10 theo quy đi ̣nh của Nghi ̣ đi ̣nh số 45/2011/NĐ-CP, ngày 17/06/2011); khoản 2 Điều 12 của Luâ ̣t Xuất bản, số 19/2012/QH13 ngày 20/11/2012
Trang 26cung cấp loa ̣i hình di ̣ch vu ̣ này như: Văn phòng đăng ký đất đai(23), Phòng công chứng (đơn vi ̣ sự nghiê ̣p), Văn phòng công chứng (công ty hợp danh)(24)
Như vâ ̣y, tuy các di ̣ch vu ̣ công rất đa da ̣ng và viê ̣c phân loa ̣i chúng chỉ có ý nghĩa tương đối, nhưng viê ̣c cung cấp các di ̣ch vu ̣ này đều xuất phát từ chức năng phu ̣c vu ̣ của nhà nước Mô ̣t mă ̣t, nhà nước không chỉ là chủ thể trực tiếp cung cấp mô ̣t số loa ̣i di ̣ch vu ̣ công mà còn có trách nhiê ̣m quản lý mo ̣i hình thức cung cấp loa ̣i di ̣ch vu ̣ này Mă ̣t khác, viê ̣c cung cấp các di ̣ch vu ̣ công không chỉ nhằm mu ̣c đích đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung thiết yếu của
cô ̣ng đồng dân cư mà còn ta ̣o điều kiê ̣n và góp phần nâng cao hiê ̣u quả quản lý nhà nước Nói cách khác, viê ̣c khoản 1 Điều 9 của Luâ ̣t Viên chức năm
2010 quy đi ̣nh đơn vi ̣ sự nghiê ̣p công lâ ̣p có nhiê ̣m vu ̣ “cung cấp di ̣ch vu ̣ công, phu ̣c vu ̣ quản lý nhà nước” là không rõ ràng, có sự trùng lă ̣p và không thực sự hơ ̣p lý
Tương đồng với nhận định nêu trên, TS Nguyễn Mạnh Hùng nhận định:
Khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định tại khoản 1 Điều 9 của Luật Viên chức còn chưa thực sự hợp lý; theo đó, kiến nghị: khái niệm đơn vị
sự nghiệp công lập cần được quy định là tổ chức có tư cách pháp nhân theo quy định của pháp luật về dân sự, được thành lập trên cơ sở nguồn kinh phí
từ ngân sách nhà nước, có chức năng cung cấp dịch vụ công không nhằm mục đích sinh lợi(25) Tuy định nghĩa này đã cơ bản khắc phục được những hạn chế nêu trên của khoản 1 Điều 9 Luật viên chức năm 2010, nhưng lại chưa phản ánh được thẩm quyền thành lập đơn vị sự nghiệp công lập
Từ những nhận định nêu trên có thể hiểu: Đơn vị sự nghiệp công lập là
tổ chức có tư cách pháp nhân theo quy định của pháp luật về dân sự, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc tổ chức được nhà nước giao quyền thành lập trên cơ sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước, có chức năng cung cấp dịch vụ công không nhằm mục đích sinh lợi
(23) Điều 5 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017)
(24) Khoa ̉n 2 Điều 19, khoản 1 Điều 22 của Luâ ̣t Công chứng, số 53/2014/QH13 ngày 20/06/2014
(25) TS Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Tlđd, tr 24
Trang 27Như vậy, đơn vị sự nghiệp công lập có các đặc điểm sau: Được thành lập bởi cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, các tổ chức được nhà nước trao quyền thành lập theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định; Là bộ phận cấu thành trong tổ chức bộ máy của cơ quan nhà nước, tổ chức có thẩm quyền thành lập; Có tư cách pháp nhân; Cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước; Viên chức là lực lượng lao động chủ yếu, bảo đảm cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của đơn vị
1.1.3 Mối liên hệ giữa dịch vụ công và đơn vị sự nghiệp công lập
Xuất phát từ vai trò của nhà nước trong việc đảm bảo cung cấp dịch vụ công, sự phát triển của xã hội, đòi hỏi dịch vụ công được nâng cao, chuẩn hóa
và phải được đảm bảo cung cấp bởi các tổ chức chuyên biệt Sự ra đời của đơn vị sự nghiệp công lập khởi nguồn bởi lý do này Cũng từ đó, hình thành nên mối quan hệ khăng khít, mật thiết, tương hỗ, có sự tác động qua lại giữa dịch vụ công và đơn vị sự nghiệp công lập; cụ thể như sau
Thứ nhất, dịch vụ công là cơ sở để hình thành đơn vị sự nghiệp công lập
Nhà nước với vai trò phục vụ xã hội bên cạnh vai trò quản lý, rất cần những “cánh tay nối dài” như mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp công ích để thực hiện chức năng của mình một cách chuyên nghiệp Với sự phát triển của đời sống xã hội, nhu cầu của con người gia tăng kéo theo sự bùng nổ của các loại hình dịch vụ nhằm đáp ứng, thỏa mãn tối đa những đòi hỏi mà cuộc sống đặt ra Nhà nước không phải là chủ thể duy nhất
có thể cung cấp mọi dịch vụ phục vụ xã hội nhưng là chắc chắn là chủ thể cung cấp dịch vụ rộng rãi nhất và “rẻ” nhất
Chức năng cung cấp dịch vụ về cơ bản có sự khác biệt rất lớn với chức năng quản lý lấy mệnh lệnh đơn phương và ý chí giai cấp áp đặt Cung cấp dịch vụ lấy người tiêu dùng và mức độ hài lòng làm trung tâm của hoạt động
Về điểm này, dịch vụ công và dịch vụ tư nhân không có sự khác nhau Tuy nhiên, dịch vụ công ngoài sự hài lòng của người tiêu dùng, sử dụng còn phải
có tính phổ quát, bao trùm, coi nhẹ tính lợi nhuận để cân bằng và thỏa mãn đến mức tối đa nhu cầu thiết yếu của quần chúng
Trang 28Để cung cấp dịch vụ công cho xã hội có hiệu quả, nhà nước phải hình thành chuỗi các đơn vị sự nghiệp công lập Các đơn vị này tuy chịu sự quản lý của hệ thống cơ quan nhà nước nhưng tách biệt hẳn về hoạt động, đảm nhiệm chức năng riêng Đơn vị sự nghiệp công lập thường gắn với hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công (giáo dục, y tế, thể thao, văn hóa…) Đây là loại hình dịch vụ có tính phổ biến rộng rãi, tính chuyên môn hóa nghề nghiệp cao, đòi hỏi một đội ngũ nhân viên nhà nước (chủ yếu là viên chức) được đào tạo bài bản về nghiệp vụ đảm nhận Bởi thế, có thể thấy, dịch vụ công (trước hết
và chủ yếu là dịch vụ sự nghiệp công) là nền tảng, là cơ sở cho sự xuất hiện
và ra đời của mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập
Thứ hai, đơn vị sự nghiệp công lập phát triển nâng cao chất lượng của
dịch vụ công
Dịch vụ công là khởi nguyên của sự xuất hiện đơn vị sự nghiệp công lập Đến lượt mình, các đơn vị sự nghiệp công lập hình thành và phát triển góp phần nâng tầm chất lượng của dịch vụ công Điều này cho thấy mối quan hệ khăng khít, không thể tách rời của hoạt động cung cấp dịch vụ công (đặc biệt
là dịch vụ sự nghiệp công) với các đơn vị sự nghiệp công lập
Như đã nêu, hoạt động cung cấp dịch vụ công tại các đơn vị sự nghiệp công lập được đảm nhận bởi một đội ngũ nhân viên nhà nước (viên chức) hết sức đông đảo, được đào tạo chuyên môn nghiệp vụ rất bài bản, có tính chuyên môn hóa rất cao, tách biệt với đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản
lý nhà nước Hiệu quả hoạt động của đội ngũ viên chức này có vai trò quyết định đến chất lượng của dịch vụ công và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập Đội ngũ viên chức tay nghề cao, có đạo đức nghề nghiệp và trách nhiệm sẽ khiến chất lượng dịch vụ được nâng tầm, đời sống quần chúng nhân dân được cải thiện Có thể nói, “viên chức” là bộ mặt của đơn vị sự nghiệp công lập và có vai trò quyết định đến số lượng, chất lượng cung cấp dịch vụ công
Cùng với yếu tố con người, cơ sở vật chất và quy mô hoạt động của mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập trong hoạt động phục vụ cộng đồng,
xã hội cũng chi phối đến chất lượng dịch vụ công Do sự phát triển của đời
Trang 29sống xã hội, hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập đòi hỏi phải được ứng dụng rộng rãi những thành tựu của tiến bộ khoa học - kỹ thuật Một bệnh viện tốt là bệnh viện được trang bị đủ số lượng giường bệnh, có trang thiết bị y học tân tiến, có thể thực hiện những hoạt động y học phức tạp, kết hợp nhuần nhuyễn giữa nghiên cứu khoa học và thực tiễn khám, chữa bệnh…Tương tự, một trường học công lập tốt là một trường có khuôn viên và diện tích tương thích với số lượng học viên, có cơ sở dạy học hiện đại như phòng thí nghiệm, thư viện, giảng đường, thiết bị âm thanh, ánh sáng… phục vụ tối đa cho hoạt động dạy và học
Mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập phát triển từ trung ương đến địa phương nhằm đảm bảo cân bằng hoạt động cung cấp dịch vụ cho xã hội không phân biệt nông thôn - thành thị, đồng bằng - miền núi - hải đảo,… ở đâu có dân cư, ở đó có nhu cầu và đồng nghĩa phải có các đơn vị sự nghiệp Mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập được phân bổ rộng khắp, đa dạng về quy mô hoạt động thể hiện sự quan tâm đích đáng của nhà nước đến cộng đồng, xã hội Theo quy luật phát triển, số lượng các đơn vị sự nghiệp công lập gia tăng nhằm đáp ứng nhu cầu thụ hưởng của xã hội Vì vậy, số lượng các đơn vị sự nghiệp công lập tăng cũng phản ánh sự phát triển của dịch vụ công Tuy nhiên, phải nói thêm rằng, sự gia tăng về số lượng không đi kèm với chất lượng Nhà nước cần quan tâm phát triển đội ngũ viên chức và đồng bộ trang thiết bị, vật chất nhằm đảm bảo sự tương thích về chất lượng phục vụ của đơn
vị sự nghiệp công lập ở cả trung ương và địa phương
Thứ ba, thông qua hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập, nhà nước kiểm
soát chặt chẽ hoạt động cung cấp dịch vụ công
Đối với nhà nước, chức năng phục vụ xã hội (cung cấp dịch vụ công) tách biệt với quản lý nhà nhà nước Điều này không đồng nghĩa với việc loại trừ trách nhiệm quản lý của nhà nước đối với hoạt động cung cấp dịch vụ công Nhà nước quản lý hoạt động cung cấp dịch vụ công thông qua cơ quan quản lý nhà nước - những đơn vị chủ quản của các đơn vị sự nghiệp công lập với việc quyết định bổ nhiệm nhân sự trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị; quyết định số lượng vị trí việc làm của đội ngũ viên chức; cấp ngân sách,
Trang 30đất đai, phương tiện làm việc và hỗ trợ tối đa về công tác chuyên môn, kỹ thuật, nghiệp vụ…
Bên cạnh chức năng cung cấp dịch vụ công, đơn vị sự nghiệp công lập còn có chức năng phục vụ quản lý nhà nước Xuất phát từ sự đa dạng của các dịch vụ công và quá trình thu hẹp phạm vi “kiểm soát” của nhà nước trong lĩnh vực này mà nhà nước cần có một tổ chức để có thể dễ dàng cho việc quản
lý, kiểm soát cả về số lượng cũng như chất lượng của các loại hình dịch vụ công Tuy tư nhân cũng là lực lượng có thể tham gia vào quá trình này nhưng
về cơ bản những dịch vụ công do nhà nước cung cấp vẫn phải giữ vai trò chủ đạo trong xã hội nên việc kiểm soát, giám sát và quản lý của nhà nước thông qua những tổ chức riêng của mình là cần thiết
Việc quản lý hoạt động cung cấp dịch vụ công giúp nhà nước có những điều chỉnh phù hợp và kịp thời nhằm không ngừng nâng cao chất lượng của các loại hình dịch vụ công, với mục tiêu cao cả là hướng tới hoàn thiện căn bản mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập cũng như chất lượng dịch vụ do nhà nước đảm bảo cung cấp đối với cộng đồng, xã hội Với ý nghĩa này, nhà nước ngày càng tỏ ra đặc biệt quan tâm tới sự hài lòng của người dân đối với dịch vụ của mình Có thể nói, chất lượng dịch vụ là yếu tố căn cốt quyết định đến sự “hưng vong” của loại hình tổ chức công này
Mặt khác, trong bối cảnh hiện nay, từ thực tiễn tổng kết, đánh giá và giám sát chặt chẽ hoạt động cung cấp dịch vụ công và chất lượng dịch vụ công, nhà nước có cơ sở để tiến hành xã hội hóa mạnh mẽ, thu hẹp phạm vi kiểm soát với xu thế cổ phần hóa các đơn vị sự nghiệp công lập, mở rộng sự tham gia của tư nhân để nâng cao chất lượng dịch vụ, tạo ra xu thế cạnh tranh, giảm bớt gánh nặng của nhà nước trong việc duy trì ngân sách cho bộ máy tổ chức Đây cũng được coi là một biện pháp hữu hiệu để tinh giản biên chế Tóm lại, chức năng cung cấp dịch vụ công của nhà nước là một chức năng đặc biệt quan trọng, khách quan, tất yếu đối với sự tồn tại và phát triển của nhà nước Chức năng này gắn bó chặt chẽ và có quan hệ mật thiết đối với bản chất xã hội của nhà nước Đơn vị sự nghiệp công lập ra đời không vì mục
Trang 31đích gì khác hơn chính là để giúp chức năng này của nhà nước trở nên chuyên nghiệp hóa, giữ vị trí chủ đạo và để đáp cho ứng nhu cầu ngày càng cao của cộng đồng xã hội
1.2 Quan niệm về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập
Nghiên cứu về đơn vị sự nghiệp công lập thực chất là nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của loại hình tổ chức này Trong đó, khía cạnh “tổ chức”
đề cập đến toàn bộ quá trình, cách thức hình thành, tạo lập một đơn vị sự nghiệp công lập đến nội tại tổ chức bên trong, chuyển hóa và sự giải thể, chấm dứt hoạt động của nó Ở mặt còn lại, xem xét “hoạt động” của đơn vị sự nghiệp công lập là đề cập chủ yếu đến vai trò của nó đối với hoạt động cung cấp dịch vụ công cho xã hội
1.2.1 Tổ chức của đơn vị sự nghiệp công lập
Từ khi xuất hiện xã hội loài người, các tổ chức trong xã hội này (hình thức liên kết nhiều người) cũng đồng thời xuất hiện “Tổ chức” là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học khác nhau trong đó có khoa học hành
chính nhà nước “Tổ chức tức là phối hợp, liên kết hoạt động của nhiều người
để thực hiện mục tiêu đã đề ra, là yếu tố quyết định đem lại hiệu quả cho quản lý”(26) Tổ chức xuất hiện gắn liền với nhu cầu phải liên kết nhiều người với nhau để làm những việc chung mà với tư cách cá nhân riêng lẻ không thể thực hiện được Như vậy, tổ chức nghĩa là liên hiệp nhiều người lại để thực hiện những công việc nào đó Song bản thân hình thức liên hiệp đó cũng được gọi là một tổ chức
Về mặt ngôn ngữ, “tổ chức” được xem là một hệ thống của hai hay nhiều người, phối hợp với nhau, phân công nhau trong một phiên chế nhất định nhằm đạt được những mục tiêu chung Ngoài ra, có rất nhiều quan niệm khác
nhau về tổ chức như: “Tổ chức, nói rộng, là cơ cấu tồn tại của sự vật Sự vật
không thể tồn tại mà không có một hình thức liên kết nhất định các yếu tố
(26) Trường Đại học Luật Hà Nội (2018), Tlđd, tr 11
Trang 32thuộc về nội dung Tổ chức vì vậy là thuộc tính của bản thân các sự vật”(27),
hay “Tổ chức là tập hợp người được tổ chức lại, hoạt động vì những quyền
lợi chung, nhằm một mục đích chung”(28)
Các quan điểm nêu trên đều có những điểm chung nhất định khi định
nghĩa về “tổ chức” Từ những định nghĩa trên, có thể hiểu: Tổ chức là một hệ
thống tập hợp của hai hay nhiều người, nhóm người, được điều phối một cách
có ý thức, có lĩnh vực, chức năng tương đối rõ ràng, hoạt động nhằm đạt được mục tiêu chung
Theo nhà tâm lý học tổ chức Edgar Schein thì có 4 đặc điểm chung của tất cả các tổ chức(29) đó là: đều có mục tiêu chung; đều cần sự kết hợp nỗ lực của các thành viên; có sự phân công lao động; có hệ thống thứ bậc quyền lực Dựa vào đó mà có thể nhận biết được tổ chức nào đơn giản, tổ chức nào phức tạp Một tổ chức phức tạp bao gồm nhiều con người, nhiều bộ phận tạo thành
và hoạt động trên nhiều lĩnh vực với các chức năng, mục tiêu khác nhau Cơ cấu tổ chức là biểu hiện của việc bố trí, sắp xếp cấu trúc phức tạp đó
Việc bố trí sắp xếp các yếu tố cấu thành tổ chức theo những cách thức khác nhau tạo nên một tổng thể gọi chung là cơ cấu tổ chức Theo nghĩa thông thường, cơ cấu tổ chức được hiểu là bộ phận cấu thành của tổ chức và các mối quan hệ giữa các bộ phận đó (Ví dụ: cơ cấu của Bộ X bao gồm 5 cục, 6 vụ, 1 trường trung cấp… cơ cấu tổ chức của 1 doanh nghiệp Y bao gồm: 4 phòng, ban, 9 phân xưởng sản xuất…) Vì vậy, có thể hiểu cơ cấu tổ chức là cấu trúc bên trong và các quan hệ giữa các cá nhân, bộ phận cấu thành tổ chức thể hiện
cơ chế điều hành, phối hợp trong hoạt động nội bộ của tổ chức đó
Mỗi tổ chức đều có sự phân chia nhất định những hoạt động của mình nhằm đạt đến mục tiêu chung đã đề ra Sự sắp xếp các bộ phận của tổ chức có
ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm hiệu quả sử dụng các yếu tố đầu vào của tổ chức để đạt được mục tiêu chung Như vậy, khi đề cập đến khái niệm
(27) http://www.dankinhte.vn/khai-niem-to-chuc/
(28) Trung tâm từ điển học - Viện ngôn ngữ học (2002), Tlđd, tr 1007
(29) James W Dean, Total Quality: Management, Organizarion and Stratety, West Publishing Company, 2005
Trang 33về “tổ chức”, cần phải xem xét đến nội hàm của khái niệm này và cách sắp xếp, bố trí một tổ chức nhằm hướng tới mục tiêu chung (cơ cấu tổ chức) Pháp luật hiện hành ở Việt Nam không quy định cụ thể, thống nhất về cơ cấu tổ chức của một đơn vị sự nghiệp công lập Theo quy định của pháp luật
dân sự, cơ cấu tổ chức của pháp nhân: “phải có cơ quan điều hành” và “pháp
nhân có cơ quan khác theo quy định của pháp nhân hoặc theo quy định của pháp luật” (Điều 83 Bộ luật Dân sự năm 2015) Vì vậy, đơn vị sự nghiệp
công lập gần như có quyền tự chủ trong việc tổ chức và sắp xếp cơ cấu nội bộ của mình Tuy nhiên, trong cơ cấu nhất thiết phải có “cơ quan điều hành” nói cách khác là bộ máy lãnh đạo, quản lý Quy định của Bộ luật dân sự năm
2015 tuy là quy định chung nhưng gián tiếp nhấn mạnh đến tầm quan trọng của bộ máy lãnh đạo - “cơ quan đầu não” của mọi pháp nhân, chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của pháp nhân nói chung và đơn vị sự nghiệp công lập nói riêng
Khi nghiên cứu về tổ chức, có thể nhận thấy, sự đơn giản, gọn nhẹ hay phức tạp, tầng nấc trong cơ cấu tổ chức phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó quyết định nhất là mục tiêu, chiến lược mà một tổ chức khi hình thành hướng tới Vì vậy, mục tiêu, nhiệm vụ hay vai trò của đơn vị sự nghiệp công lập sẽ đóng vai trò chi phối đến cơ cấu tổ chức của nó Theo đó, cơ cấu tổ chức của đơn vị sự nghiệp công lập thể hiện ở loại hình - tên gọi, hệ thống các bộ phận hợp thành và đội ngũ nhân sự
Về loại hình - tên gọi: Tên gọi của đơn vị sự nghiệp công lập rất phong
phú và đa dạng với rất nhiều các loại hình khác nhau Tên gọi gắn liền loại hình đơn vị sự nghiệp và có mối liên hệ chặt chẽ với chức năng mà đơn vị đó thực hiện Những loại hình - tên gọi đó có thể là: nhà khách, trường, học viện, trung tâm, viện nghiên cứu, tạp chí, văn phòng, bệnh viện,… Tóm lại, đối với những lĩnh vực khác nhau thì lại có những loại hình tên gọi khác nhau dành cho các đơn vị sự nghiệp công lập mà không nhất thiết phải có một khuôn mẫu cứng nhắc Nghĩa là, tùy vào nhu cầu cũng như căn cứ vào chức năng mà đặt tên gọi
Về hệ thống các bộ phận hợp thành: Tùy vào loại hình đơn vị sự nghiệp
Trang 34mà cơ cấu tổ chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập không thống nhất
Những đơn vị sự nghiệp công lập khác nhau sẽ có những cách thức tổ chức
khác nhau nhưng nhìn chung sẽ gồm 2 bộ phận sau: Bộ máy lãnh đạo, quản lý (người đứng đầu và các cấp phó) và hệ thống các phòng, ban (hành chính, văn thư, tài vụ, kế toán, bảo vệ, lao công ) Ngoài ra, những đơn vị sự nghiệp công lập quy mô lớn có thể có những tổ chức/đơn vị sự nghiệp trực thuộc khác, có thể gọi là mô hình “tổ chức/đơn vị sự nghiệp trong đơn vị sự nghiệp” Tổ chức trực thuộc có thể có tư cách pháp nhân hoặc không có tư cách pháp nhân tùy theo nhu cầu khi thành lập (Ví dụ: Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn là đơn vị sự nghiệp trực thuộc Đại học Quốc gia, có tư cách pháp nhân) Tuy nhiên, điều này không mấy phổ biến, chỉ xuất hiện ở những đơn vị sự nghiệp lớn nhằm mục tiêu chuyên môn hóa các lĩnh vực của dịch vụ
mà mình cung cấp
Ban lãnh đạo đơn vị sự nghiệp công lập hoặc tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thành lập đơn vị này có trách nhiệm xác định các bộ phận cấu thành của đơn vị cùng với việc quy định những nhiệm vụ khác nhau cho từng bộ phận Mỗi bộ phận kể trên căn cứ vào nhiệm vụ được giao, hoạt động trong khuôn khổ vì mục tiêu chung của đơn vị
Về đội ngũ nhân sự: Yếu tố con người giúp vận hành một tổ chức/đơn vị
Đây chính là đội ngũ nhân lực duy trì hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập Các đối tượng này vốn rất đa dạng; trong đó, trước hết và chủ yếu là đội ngũ viên chức Đội ngũ nhân sự của đơn vị sự nghiệp công lập vốn không tạo
ra của cải vật chất trực tiếp nhưng tham gia vào công tác chuyên môn để cung cấp dịch vụ công ra xã hội (nhà khoa học làm công tác nghiên cứu, giáo viên giảng dạy, bác sĩ thực hiện khám - chữa bệnh ) Nhà nước bằng cách định ra
số lượng biên chế và vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập để quản
lý hữu hiệu đối với các đơn vị này Về bản chất, biên chế và số lượng vị trí việc làm không khác nhau vì đều cùng là cách để chỉ một số lượng người cần thiết cho việc đảm nhiệm một công việc thường xuyên trong cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nước
Đội ngũ nhân sự không hoạt động tự do trong đơn vị sự nghiệp công lập
Trang 35mà thực hiện công việc theo từng vị trí việc làm, chức phận - chức nghiệp theo sự phân chia trong từng bộ phận nội bộ của đơn vị Không phải tất cả công chức, viên chức, nhân sự khác trong đơn vị sự nghiệp công lập đều cung cấp dịch vụ công Có nghĩa là, có những bộ phận đảm trách hoạt động cung cấp dịch vụ, có những bộ phận đảm trách công tác nội bộ, hỗ trợ (tổ chức cán
bộ, văn thư, kế toán…), có những bộ phận tham gia công tác quản lý, lãnh đạo Từng bộ phận có vai trò riêng nhưng đều “hòa” trong mục tiêu chung toàn đơn vị
1.2.2 Hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập
Về phương diện từ ngữ, “hoạt động” được định nghĩa đơn giản là: “tiến
hành những việc làm có quan hệ với nhau chặt chẽ nhằm một mục đích nhất định trong đời sống xã hội”(30) Như vậy, theo định nghĩa này, bản chất của
mọi hoạt động trong đời sống xã hội đều có mục đích, đều hướng tới những mục đích nhất định Đây là định nghĩa chung nhất, khái quát nhất trên phương diện ngữ nghĩa của “hoạt động”
Theo quy định tại khoản 1 Điều 9 Luật Viên chức năm 2010 có thể thấy, hoạt động của loại hình đơn vị sự nghiệp công lập được lồng ghép ngay trong
trong định nghĩa về đơn vị này: “…cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý
nhà nước” Theo quy định này, chức năng của đơn vị sự nghiệp công lập
được văn bản quy phạm pháp luật liệt kê: “cung cấp dịch vụ công” và “phục
vụ quản lý nhà nước” do việc dùng dấu “,” để nối các bộ phận trong câu sẽ dẫn tới cách hiểu tất yếu trên đây Tuy vậy, có thể nhận thấy, ở hầu hết các đơn vị sự nghiệp công lập, hoạt động “phục vụ quản lý nhà nước” rất mờ nhạt, không rõ ràng Bởi lẽ, trọng tâm hoạt động (chức năng - phương diện hoạt động chủ yếu) của một đơn vị sự nghiệp công lập nằm ở khía cạnh “cung cấp dịch vụ công” Yếu tố “phục vụ quản lý nhà nước” dường như không phải
là một “hoạt động” mà nói chính xác hơn là “mục đích thứ phát của hoạt động cung cấp dịch vụ công”
(30) Trung tâm từ điển học - Viện ngôn ngữ học (2002), Tlđd, tr 452
Trang 36Thật vậy, coi “phục vụ quản lý nhà nước” là mục đích hướng tới của hoạt động cung cấp dịch vụ công do đơn vị sự nghiệp công lập đảm trách giúp phản ánh chính xác bản chất của loại hình đơn vị này trong tương quan so sánh với doanh nghiệp và cơ quan nhà nước Hoạt động của doanh nghiệp hướng tới mục đích lợi nhuận Hoạt động của cơ quan nhà nước hướng tới mục đích quản lý nhà nước trên cơ sở quyền lực nhà nước Vì thế, với tư cách một tổ chức chuyên biệt nhưng mang ý nghĩa “cánh tay nối dài” của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập bằng hoạt động cung cấp dịch vụ công của mình, hỗ trợ nhà nước trong công tác quản lý nhà nước đối với xã hội Nói cách khác là phục vụ, phụng sự cho sự nghiệp quản lý nhà nước
Mặt khác, khoản 1 Điều 10 Luật Viên chức năm 2010 quy định: “Nhà
nước tập trung xây dựng hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập để cung cấp
những dịch vụ công mà Nhà nước phải chịu trách nhiệm chủ yếu bảo đảm nhằm phục vụ nhân dân trong lĩnh vực y tế, giáo dục, khoa học và các lĩnh
vực khác mà khu vực ngoài công lập chưa có khả năng đáp ứng…” Quy định
này khiến nhận định nêu trên về hoạt động và mục đích hoạt động của đơn vị
sự nghiệp công lập trở nên rõ nét Cụ thể, nhà nước thành lập mạng lưới các đơn vị sự nghiệp “hùng hậu” trên toàn lãnh thổ không ngoài mục đích để phục
vụ nhân dân trong các lĩnh vực sự nghiệp cơ bản Phục vụ nhân dân chính là chức năng phục vụ xã hội - một trong hai chức năng cơ bản của nhà nước (chức năng quản lý và chức năng phục vụ) Đơn vị sự nghiệp công lập hoàn thành được nhiệm vụ, trọng trách của mình thông qua hoạt động cung cấp dịch vụ công Đây là điều kiện quan trọng để củng cố và tăng cường sự thống nhất về lợi ích và ý chí giữa nhà nước và nhân dân; theo đó, củng cố và tăng cường niềm tin, sự ủng hộ tự giác của nhân dân đối với nhà nước trong công tác quản lý, điều hành xã hội
Trước khi Luật Viên chức năm 2010 ra đời cùng với việc đưa ra khái niệm “đơn vị sự nghiệp công lập” thì pháp luật phân chia ra hai loại đơn vị sự nghiệp nhà nước: đơn vị phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước và đơn vị thực
Trang 37hiện dịch vụ công(31) Theo quy định tại Điều 4 Nghị định số 55/2012/NĐ-CP
về thành lập, tổ chức lại, giải thể thì việc phân loại đơn vị sự nghiệp công lập dựa trên các căn cứ sau:
a) Ngành, lĩnh vực hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập;
b) Chức năng, nhiệm vụ phục vụ quản lý nhà nước hoặc thực hiện nhiệm
vụ được giao và cung cấp dịch vụ công của đơn vị sự nghiệp công lập;
c) Tính chất, đặc điểm về chuyên môn, nghiệp vụ của đơn vị sự nghiệp công lập;
d) Cơ chế hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập.”
Như vậy, Nghị định số 55/2012/NĐ-CP phân định rõ ràng giữa “nhiệm
vụ phục vụ quản lý nhà nước” và “cung cấp dịch vụ công” làm tiêu chí phân loại các đơn vị sự nghiệp công lập thể hiện tư duy tách bạch rất rõ ràng giữa hoạt động và mục đích hướng tới của hoạt động do đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện Sự phân định này là một yếu tố khách quan cần thiết từ trong khuôn khổ pháp lý để dùng làm căn cứ cho thực tế hoạt động của các đơn vị này Tuy vậy, quy định tại khoản 1 Điều 9 của Luật Viên chức năm 2010 lại
không kế thừa yếu tố hợp lý này
Vấn đề thiếu minh định của Luật Viên chức năm 2010 trong định nghĩa
về đơn vị sự nghiệp công lập thể hiện trong sự thiếu cẩn trọng khi diễn đạt câu từ pháp lý như trên cũng chính là một trong những nguyên nhân khiến trong một thời gian dài hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập chưa được phân hóa rõ nét với hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước Quá
trình “tách bạch chức năng cung cấp dịch vụ công với hoạt động quản lý nhà
nước” vẫn còn là điều hết sức nan giải, là một yêu cầu cấp bách cần phải thực
hiện Sở dĩ như vậy là vì, từ “phục vụ quản lý nhà nước” đến “quản lý nhà nước” xem ra vẫn chỉ đang có những ranh giới chia tách rất mơ hồ và không được định nghĩa đầy đủ
Quá trình hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập thực chất là quá trình tạo ra hàng hóa phục vụ cho lợi ích chung, thiết yếu cho cộng đồng xã hội Nói cách khác, kết quả của hoạt động này chủ yếu là cung cấp các dịch vụ
(31) PGS.TS Nguyễn Cửu Việt (2010), Tlđd, tr 306
Trang 38công, phục vụ trực tiếp hoặc gián tiếp quá trình tái sản xuất xã hội Nhờ việc
sử dụng hàng hóa công cộng, thụ hưởng dịch vụ công do đơn vị sự nghiệp công lập tạo ra mà quá trình tái sản xuất ra của cải vật chất được thuận lợi và đạt hiệu quả cao
Đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động theo nguyên tắc phục vụ xã hội,
không vì mục tiêu lợi nhuận; Nhà nước vốn dĩ không chủ trương: “…tổ chức
đơn vị sự nghiệp công lập chỉ thực hiện dịch vụ kinh doanh, thu lợi nhuận”
(khoản 2 Điều 9 Luật Viên chức năm 2010) Các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện hoạt động cung cấp dịch vụ công cho thị trường trước hết nhằm góp phần thực hiện vai trò của nhà nước trong việc phân phối lại thu nhập và thực hiện chính sách phúc lợi công cộng khi can thiệp vào thị trường; đảm bảo các vấn đề “quốc kế dân sinh” cơ bản có ý nghĩa chiến lược vĩ mô Nhờ đó, nhà nước hỗ trợ cho các ngành kinh tế hoạt động bình thường, nâng cao dân trí, thu hút và bồi dưỡng nhân tài, không ngừng cải thiện nâng cao đời sống và tinh thần cho nhân dân Đặc điểm này phản ánh trung thực bản chất của đơn
vị sự nghiệp công lập, phản ánh nội dung và mục đích hướng tới của các đơn
vị này
Để triển khai hoạt động cung cấp dịch vụ công, các đơn vị sự nghiệp công lập tiến hành rất nhiều những hoạt động cụ thể khác nhau phù hợp với từng đặc điểm loại hình đơn vị sự nghiệp Những hoạt động này được quy định bởi các cơ quan nhà nước trong các văn bản quy phạm pháp luật nhằm xác định rõ ràng phạm vi và giới hạn những nội dung công việc mà các đơn vị
sự nghiệp được thực hiện trong thực tế
Về cơ bản, nghiên cứu về hoạt động cung cấp dịch vụ công của đơn vị sự nghiệp công lập là xem xét trong thực tiễn những hoạt động cụ thể, những công việc khác nhau mà các đơn vị đó tiến hành Dưới góc độ này, quá trình triển khai hoạt động cung cấp dịch vụ công là chuỗi các hoạt động đa dạng, nối tiếp nhau nhằm đưa dịch vụ công đến với cộng đồng, hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ phục vụ quản lý nhà nước Có thể gọi đây là biểu hiện của hoạt động, chuỗi hoạt động hay các hình thái khác nhau của hoạt động Nhìn
Trang 39chung, các hoạt động cung cấp dịch vụ công của đơn vị sự nghiệp thể hiện qua một số hoạt động như: nghiên cứu khoa học; giảng dạy, đào tạo; phục vụ trực tiếp cộng đồng… Ở mỗi lĩnh vực khác nhau, đơn vị sự nghiệp lại có những hoạt động cụ thể khác nhau
Điều 1 Quyết định số 478/QĐ-BVHTTDL ngày 03/03/2014 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quy định về Trung tâm Chiếu phim
quốc gia như sau: “Trung tâm Chiếu phim Quốc gia (tên giao dịch quốc tế là
National Cinema Centre) là đơn vị sự nghiệp văn hóa có thu, trực thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, có chức năng tổ chức chiếu phim phục vụ các nhiệm vụ chính trị, xã hội, hợp tác quốc tế; điều tra xã hội học về nhu cầu khán giả để phục vụ cho công tác định hướng phát triển ngành Điện ảnh; trưng bày điện ảnh và tổ chức các hoạt động biểu diễn nghệ thuật” Như vậy,
các hoạt động cụ thể của Trung tâm chiếu phim quốc gia sẽ bao gồm những buổi chiếu phim; hoạt động điều tra xã hội học và hoạt động trưng bày điện ảnh phục vụ cộng đồng, xã hội
Quyết định số 868/QĐ-BTP ngày 07/05/2015 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp
quy định về những hoạt động của Trường Đại học Luật Hà Nội, bao gồm: đào
tạo trình độ đại học, thạc sĩ và tiến sĩ luật học và các ngành khác có liên quan phù hợp với mục tiêu và phương hướng phát triển của Trường; nghiên cứu khoa học pháp lý; tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật và tư vấn pháp luật Khác với Trung tâm chiếu phim quốc gia kể trên, do đặc thù của lĩnh
vực hoạt động nên Trường Đại học Luật Hà Nội sẽ thực hiện các hoạt động đào tạo, nghiên cứu khoa học pháp lý hay tuyên truyền, tư vấn pháp luật
1.3 Phân biệt đơn vị sự nghiệp công lập với cơ quan nhà nước và doanh nghiệp nhà nước
Dưới góc độ tổ chức, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước là bộ phận hợp thành của nhà nước, đều được gọi là các tổ chức nhà nước Do đó, những tổ chức này vừa mang những nét giống
nhau nhưng vẫn có những điểm khác biệt về bản chất
Sự phân biệt các tổ chức này là cần thiết, có ý nghĩa không chỉ với khoa học pháp lý mà còn với quá trình xây dựng và thực thi pháp luật trong thực tế
Trang 40Trong một thời gian dài, trải qua quá trình lịch sử, ranh giới giữa cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp và các doanh nghiệp nhà nước vốn rất mơ hồ Vấn đề này thể hiện qua sự đánh đồng, nhầm lẫn về mặt khái niệm giữa: “cán bộ công nhân viên chức”, “biên chế nhà nước” hay “công chức, viên chức”; hoặc chức năng của đơn vị sự nghiệp và các cơ quan nhà nước đã được đề cập
Trên tổng quát, đơn vị sự nghiệp công lập có sự khác biệt cơ bản với cơ quan nhà nước và doanh nghiệp nhà nước Cơ quan nhà nước có chức năng
quản lý nhà nước - “hoạt động của nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành
pháp và tư pháp nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước”(32), gồm hoạt động lập pháp, hoạt động tư pháp và quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội; còn lại, doanh nghiệp nhà nước có chức năng kinh doanh, hoạt động vì mục tiêu lợi nhuận trong khi đơn
vị sự nghiệp công lập có chức năng cung cấp dịch vụ cho xã hội, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận Để làm rõ những vấn đề này, cần những tiêu chí cụ thể sau đây:
Thứ nhất, về khái niệm
Các văn bản pháp lý không định nghĩa về “cơ quan nhà nước” Khái niệm về cơ quan nhà nước được xem xét dưới góc độ khoa học pháp lý Theo
PGS.TS Nguyễn Văn Động, “cơ quan nhà nước là một tổ chức được thành
lập và hoạt động theo những nguyên tắc và trình tự nhất định, có thẩm quyền theo quy định của pháp luật, tạo nên bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước Đặc điểm cơ bản của cơ quan nhà nước là nó luôn mang tính chất quyền lực nhà nước và tính chất quyền lực nhà nước ấy thể hiện ở chỗ: chỉ có cơ quan nhà nước mới có quyền nhân danh cả Nhà nước để thực thi quyền lực nhà nước”(33) Như vậy, có thể thấy rằng, đặc điểm cơ bản của cơ quan nhà nước
là sự “nhân danh” quyền lực nhà nước trong thực thi thẩm quyền, tiến hành hoạt động quản lý nhà nước Mỗi cơ quan nhà nước sẽ thực hiện những chức năng riêng theo quy định của pháp luật
(32) Trường Đại học Luật Hà Nội (2018), Tlđd, tr 13
(33) PGS.TS Nguyễn Văn Động (2014), Giáo trình lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb Chính trị
Quốc gia, tr 75