Quản lý đất công cộng ở đô thị bài học từ quản lý các khu chung cư và cách tiếp cận quyền tài sản

Quản lý đất công cộng đô thị Bài học từ quản lý khu chung cư cách tiếp cận quyền tài sản T.S Nguyễn Ngọc Hiếu, Học viện Hành Những năm vừa qua, nhiều khu vực đất công cộng đô thị quản lý chưa hiệu bị xâm hại, sử dụng sai mục đích, hiệu Các khu chung cư Hà Nội giai đoạn chuyển đổi điển hình yếu quản lý đất công cộng Tuy nhiên, đa số khu chung cư thay đổi mơ hình quản lý giải tình trạng coi ‘tài sản’ chung không ‘khóc’ Bài học kinh nghiệm từ quản lý khu chung cư khu thị sở để giải vấn đề quản lý đất công cộng theo cách tiếp cận quyền tài sản Đất công cộng đô thị Đất cơng cộng thị có nhiều loại, nhiều chủ thể quản lý, hình thành từ nhiều nguồn gốc khác Căn theo điều 13 Luật đất đai 2003 (Quoc Hoi Vietnam 2003), đất công cộng đô thị bao gồm: Đất sử dụng vào mục đích cơng cộng gồm đất giao thơng, thuỷ lợi; đất xây dựng cơng trình văn hố, y tế, giáo dục đào tạo, thể dục thể thao phục vụ lợi ích cơng cộng; đất có di tích lịch sử-văn hoá, danh lam thắng cảnh; đất xây dựng cơng trình cơng cộng khác theo quy định Chính phủ; Đất sở tôn giáo sử dụng; Đất có cơng trình đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ; Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa; Đất sơng, ngòi, kênh, rạch, suối mặt nước chuyên dùng; Đất phi nông nghiệp khác theo quy định Chính phủ; Trong phạm vi viết này, đất công cộng vấn đề quản lý tập trung vào mục mục (in nghiêng chữ đậm trên), bao gồm đất công cộng thị dùng để bố trí khơng gian dành cho giao thơng, cơng trình cơng cộng có tính (vườn hoa, cơng viên, quảng trường, sân chơi, bãi đỗ xe công cộng) mạng lưới hạ tầng kỹ thuật Đặc điểm loại đất khơng giới hạn người sử dụng Một số đất công cộng khác dành để xây dựng công trình cơng cộng Đất cơng cộng có đặc điểm có rào chắn hay ranh giới rõ ràng đất tư hay đất giao cho tổ chức nhà nước sử dụng để hoạt động kinh doanh Phần lớn đất cơng cộng nhà nước giao cho quyền thị quan trực thuộc trực tiếp quản lý Tuy nhiên, có loại đất chưa giao cho quản lý rõ ràng, đất ven đường, ven kênh mương ao hồ mà ranh giới quản lý chưa rõ ràng; đất nhà nước chưa sử dụng tạm thời thừa nhận cho tập kết phương tiện, ngun vật liệu q trình phát triển thị Những đất đối tượng dễ bị xâm hại Có loại đất khác dù cơng cộng có nguồn gốc hiến tư nhân làm đường, đất nhân dân/cộng đồng tự nguyện dành để để dành làm khơng gian sử dụng chung có ngầm ý rõ có tính cơng cộng hạn chế Tính cơng cộng đất chỗ chúng khơng bị bị giới hạn quyền hưởng dụng, người hiến đất nhóm người cộng đồng giám sát theo dõi q trình sử dụng Những loại đất bị xâm hại sử dụng khai thác nhóm trước Trên thực tế loại đất cơng cộng khơng đòi hỏi nỗ lực quản lý giống Thực tế làm cần tìm hiểu rõ đối tượng cụ thể Sau phân tích quản lý đất cơng cộng chung cư cũ 2.Vấn đề lấn chiếm đất công cộng khu chung cư cũ Đất công cộng khu chung cư đối tượng bị xâm hại điển hình thị Thơng thường khu tập thể quy hoạch không gian đệm đường đô thị nhà ở; ngòai có khoảng khơng gian đệm để bố trí cơng trình kỹ thuật, xanh, bãi đỗ, lối vào đường nội dùng riêng hay dùng chung cụm nhà Các không gian trung tâm thị có giá trị, tiếp giáp với đường lớn đường khai thác thương mại Các loại đất trở thành đối tượng dễ bị lấn chiếm xâm hại Việc xác định chủ thể quản lý đất khu vực đệm không đơn giản trước đất chung nhà nước không định rõ đâu ranh giới đất thành phố hay khu tập thể Nhìn chung, đất liền kề đường giao thơng hay kênh nước ven khu ln có nguy cao lấn chiếm Đặc biệt, chung cư cũ có bố trí cho dân cư tầng khoảng khơng gian đệm/đất lưu khơng trước hộ gia đình trở nên khó quản lý Những năm cuối thời kỳ bao cấp, chứng kiến khu vực đối tượng bị lấn chiếm, bị sử dụng sai mục đích, khai thác hiệu Hầu hết khu chung cư cũ phát triển từ năm 60-80 hay 90 kỷ trước gặp phải tình trạng quản lý đất cơng cộng hiệu Tại Hà Nội, từ khu chung cư quy mô lớn Giảng Võ Thanh Xuân, Trung tự, Kim Liên, Nguyễn Công Trứ (khoảng triệu m2)1 khu nhỏ 1000 quan, tổ chức tự quản chế hợp tác xây dựng năm đầu 90 (hơn triệu m2) nhiều có tình trạng ‘làm ngơ’ trước hành vi xâm hại (HPC 2005) Việc lấn chiếm xảy phổ biến với mức độ nghiêm trọng xây dựng đè lên cơng trình hạ tầng kỹ thuật khu nhà gây tắc nghẽn, ngập, chặn lối vào cho xe giới, xe cứu hỏa Các khu chung cư cũ có nhiều loại ‘chủ quản’ khác Phần lớn ‘chủ’ nhà nước quản lý thơng qua quyền địa phương quan quản lý ngành (xí nghiệp công ty) Lực lượng vũ trang, quan tổ chức phát triển nhà từ ngân sách Nhà nước/ có nguồn gốc từ nhà nước có chủ quản lý riêng, chưa khơng mang tính chun nghiệp Các chủ thường quan tâm hình thành tài sản, sử dụng khơng động lực quản lý Tình hình cho có nhiều ngun nhân, song chủ yếu tình trạng ‘cha chung khơng khóc’ quản lý đất cơng cộng Khái niệm ‘vô chủ’ hay ‘chủ hờ’ phản ánh chất vấn đề kèm với nguyên nhân dấu hiệu cụ thể như: (1) quan chịu trách nhiệm không bàn giao đầy đủ, (2) có nhiều đầu mối chịu trách nhiệm chung không rõ ràng; (3) quan quản lý không cung cấp đầy đủ điều kiện chế khuyến khích, chế tài, cơng cụ pháp lý nguồn nhân Số liệu Sở Tài nguyên – Môi trường – Nhà đất, 2005 lực vật lực để quản lý có hiệu quả; (4) quan không đủ lực thực thi nhiệm vụ bản; (5) lợi ích lấn chiếm được/sử dụng trái phép lớn, dễ bối cảnh quản lý vấn đề đất đai (kể lĩnh vực khác) lỏng lẻo, sơ hở, thiếu tính cưỡng chế Trong kinh tế học thể chế, vấn đề cha chung khơng khóc hay ‘problem of the commons’ (Hardin Garret 1968) rõ:các tài sản ‘vô chủ’ không phân chia rõ ràng trở thành thứ ‘cơng sản’ (public domain) ‘xâu xé’ mà khơng có đứng bảo vệ thể chế khơng khuyến khích, hệ thống khuyến khích không đủ mạnh để quan quản lý đất công cộng lợi ích mà bảo vệ ‘tài sản’ công cộng Thực tế, đất công cộng sử dụng đem lại lợi ích chung cho cộng đồng, quan quản lý sử dụng quyền để khai thác tài sản Quyền tài sản hay sản quyền2 chủ sử dụng đất tư bảo vệ thuận lợi người khai thác tài sản gắn bó lợi ích cách trực tiếp Trong đó, đất cơng cộng khó có chế quản lý Kinh nghiệm học quản lý đất công cộng bước đầu thành công khu chung cư/khu đô thị Cuối thập niên 90, khu đô thị hình thành với chế quản lý Hầu hết chủ đầu tư quản lý khu đô thị thay đổi cách quản lý đất công cộng bên khu vực quản lý Trải qua 10 năm phát triển từ 1998 đến nay, Hà Nội có 10 khu thị vào hoạt động Linh Đàm, Định Cơng, Trung Hòa-Nhân Chính, Mỹ Đình, Mỹ Đình 2, Xa La, v.v Đa số khu thị có ‘chủ’ cụ thể để quản lý khai thác Nhìn chung, tình trạng lấn chiếm đất khu chung cư hạn chế tối đa chấm dứt tổng kết giải pháp phát huy hiệu là: Không bố trí nhà tầng - hạn chế quyền tiếp cận với đất khả lấn chiếm; Giao cho chủ đầu tư- quản lý quyền phát triển khai thác quỹ đất phạm vi khu đô thị/khu - tạo điều kiện quy chủ chế khuyến khích tài rõ ràng; Tổ chức máy quản lý giám sát riêng, giao nhiệm vụ quản lý cụ thể cho công ty dịch vụ, gắn kết với trách nhiệm đơn vị khai thác – xây dựng lực quản lý; Xây dựng chế chế tài phù hợp tuyên truyền rõ ràng, cưỡng chế kiên để làm gương qn – hình thành thói quen hành vi Xét riêng góc độ quyền tài sản kinh tế học thể chế, khu chung cư đô thị phân bổ quyền tài sản hợp lý mơ hình cũ phương diện: − hình thức vật chất chung cư khơng có tầng trệt: hộ dân tầng dễ lấn chiếm: chi phí thấp chi phí giao dịch phí để cưỡng chế thu hồi Sản quyền hàm ý quyền khai thác đem lại lợi ích kinh tế cho người có quyền tài sản mặt cao bị loại bỏ mối quan hệ pháp lý sở thuê đất làm cho chi phí chung giao dịch phí (transaction cost) bao gồm cưỡng chế thấp nên hiệu cao quản lý; − chế khuyến khích, ràng buộc lợi ích bên quản lý (thu phí cho thuê mặt bằng) với kết quản lý: trật tự sử dụng tài sản đất cơng cộng nói chung Bên thu phí có quyền tài sản, dư lợi (residual) làm tốt cơng việc mình; − tổ chức nội bộ, quan quản lý chuyên nghiệp xây dựng hệ thống giám sát có hiệu quan tra nhà nước Hệ thống giám sát hoạt động động kinh tế, tầng bậc hơn, quy đầu mối, trách nhiệm giải trình (cũng dạng quyền tài sản) trực tiếp doanh nghiệp quản lý với chủ đầu tư người dân, không qua đại diện, tránh khiếm khuyết vấn đề tư cách đại diện người chủ người định (principal-agent) hay tính phi trách nhiệm người làm người giải trình (moral hazard and inaccountability) hệ thống quyền lực nhà nước Có thể nói, ‘giao dịch phí’ hệ thống so với hệ thống quyền địa phương đa đầu mối, minh bạch trình định (transparency) thiếu thơng tin hai chiều (assymetrial information) Để thành công quản lý đất công cộng, khu đô thị Hà Nội cần yếu tố khác mặt dân trí thu nhập, chế phối hợp với quyền địa phương, điều kiện ranh giới thực địa để quản lý có hiệu theo khu vực Những điều kiện hỗ trợ giảm bớt tính phức tạp khu vực phạm vi phải giải Tuy nhiên, nói điều kiện ‘biên’ việc ‘có chủ’ ‘chủ’ tạo điều kiện chế, điều kiện, hay động lực đủ mạnh để máy quản trị bao quát tài sản chung phạm vi điều cốt yếu Đây vấn đề phân bổ ‘chủ’ hay quyền tài sản học giả Coase (giải Nobel kinh tế năm 1990) tổng kết sau: ‘trong mối quan hệ nhiều bên tham gia ‘giao việc cho người có quyền tài sản lớn nhất, hay có lợi ích lớn nhất/chi phối nhiều đến kết đầu ra’ để đạt kết cao (Coase 1937;Coase 1960) 4.Ứng dụng kinh nghiệm học vào quản lý đất công cộng đô thị Hệ thống quản lý đất công cộng cần điều chỉnh theo hướng Tuy nhiên, so với khu thị có ranh giới tương đối rõ ràng quy mơ nhỏ cần cần làm rõ số đặc điểm riêng quản lý đất công cộng đô thị để đánh giá khả áp dụng Đất thị có nhiều mục đích sử dụng, đa dạng phức tạp nhiều so với khu Có nhiều khu vực ven sơng, hồ, đường đi, hành lang thoát nước, xanh, đất chưa sử dụng, v.v có khu vực ổn định, khu vực phát triển tập trung cải tạo rải rác Quá trình biến đổi trải diện rộng không dễ dàng giao quyền quản lý cho ‘một chủ’; Đất đô thị nơi sinh sống nhiều nhóm khác dân trí, thu nhập, điều kiện phát triển nên tính phức tạp hay không xã hội cao so với chung cư, chung cư trung cao cấp tập trung hộ gia đình sinh sống có khả chi trả; Đất cơng cộng thị nhiều đầu mối quản lý, khó khơng thể quy mối quản lý giống doanh nghiệp Nhiều nội dung phải xử lý theo đường hành chính, phụ thuộc vào lực thể chế bao gồm máy hành cấp quyền Trong bối cảnh đó, ràng buộc thẩm quyền hành chính, thủ tục, máy, nguồn lực tài chính, điều kiện làm việc đa dạng lực cán khơng dễ kiện tồn sớm chiều; Đất cơng cộng thị có giá trị khác nhau, hình thành từ nhiều nguồn, trạng thái biến động cải tạo nâng cấp phát triển, có tham gia chủ đầu tư, chịu ảnh hưởng sóng phát triển nên ‘dang dở’ hay xôi đỗ Những vấn đề làm cho khả phân bổ quyền tài sản theo ‘cơng thức’ khó đem lại kết Vấn đề cần phân loại xây dựng nguyên tắc tiếp cận phù hợp cho đối tượng hay bối cảnh phát triển cụ thể cho hiệu Đặc biệt, cách tiếp cận cần ý tới trình phát triển nhanh cải tạo đô thị ‘dang dở’ Căn theo cách tiếp cận quyền tài sản, phân chia đối tượng theo loại đất thành loại tương ứng với đường lối giải (xem bảng dưới) Loại đất Có thể xác lập ranh giới vật lý/kỹ thuật Đặc tính quản lý loại giới hạn người sử dụng ranh giới vật chất cơng nghệ; Một số ví dụ Đường lối giải đất dự án công trình cơng cộng xác định chủ đầu tư chờ xây dựng, Sử dụng công nghệ, đầu tư xây dựng để kiểm sốt – vào khơng cho lấn chiếm/sử dụng sai mục đích Đất cơng viên tập trung, Có thể gắn lợi ích kinh tế loại gắn kết lợi ích kinh tế lợi ích sát sườn chủ thể cách bù chéo ràng buộc khác; Đất ven dự án phát triển mới; Đất gần/trong cộng đồng dân cư định cư ổn định, hình thành văn hóa; Đất khác có tiềm trao đổi phát triển liên kết Sử dụng chế bù chéo, khuyến khích lợi ích vật chất giao cho chủ đầu tư/cộng đồng trách nhiệm bảo vệ phát triển Có thể tự quản quản lý chi phí thấp khó thể gắn kết lợi ích hay phân định ranh giới bảo vệ chi phí quản lý thấp, đặc trưng tự bảo vệ đầu tư xong; Đất giao thông, vườn hoa khu vực xây dựng ổn định Duy trì quản lý bình thường Phải trực tiếp quản lý giám sát khơng gắn kết lợi ích với tư nhân hay cộng đồng, dễ bị xâm hại lấn chiếm, chi phí quản lý cao, nhạy cảm thị Đất ven sơng hồ, hành lang an tồn cơng trình kỹ thuật, kề cận khu vực danh lam thắng cảnh chưa phát triển mật độ cao, đất dự trữ phát triển dễ tiếp cận, có giá trị tiềm cao; Các khu vực chế độ Đầu tư nguồn lực giám sát, đẩy nhanh tiến độ xây dựng, bổ sung thể chế chế để quản lý có hiệu pháp lý chưa rõ ràng (Nguồn: tác giả) Với loại có đường lối nguyên tắc giải cụ thể Tuy nhiên, có nhiều loại đất phát triển cần phân giai đoạn đầu tư khôn ngoan, phát triển cho hạn chế tối đa đất công cộng loại Nếu tìm cách chuyển đất thành loại 3, loại 2, loại trước, trong, sau trình phát triển hạ tầng xây dựng cơng trình thị Nhìn chung, thị xây dựng ổn định chi phí quản lý đất công cộng thấp nhiều Bên cạnh đó, việc lựa chọn cần thực theo nguyên tắc giao cho chủ cụ thể có lợi ích lợi tốt quản lý đất cơng cộng Ngồi ra, với loại 4, quyền cần tăng cường quản lý từ sở, sử dụng máy cưỡng chế đủ mạnh, liên tục, huy động hệ thống trị tham gia giám sát Kết luận Quản lý đất công cộng đô thị cần tham khảo áp dụng thành công khu chung cư rút học từ quản lý khu chung cư cũ Một số giải pháp cách tiếp cận sản quyền để tránh ‘cha chung khơng khóc’ nêu khung sở có tính nguyên tắc giải tổng thể cho loại hình đất đô thị Tuy nhiên, thực tế, vấn đề khó khăn đa dạng phức tạp nhiều Việc sử dụng ngun tắc có tính hướng dẫn định hướng cho nhiều nhà quản lý địa phương cần tham khảo tình cụ thể, vận dụng sáng tạo thân quyền tài sản quan/địa phương khác Giao việc cho chế phân bổ quyền tài sản phụ thuộc vào mối quan hệ lực lượng người có quyền tài sản liên quan Dù làm nguyên tắc chung xử lý vấn đề bám sát nguyên tắc kinh tế học thể chế ‘nếu cấp gần dân (người chủ) làm tốt khơng cần đẩy việc lên cấp trên, giảm thiểu người trung gian đại diện cho cộng đồng trung gian quản lý, giảm chi phí giao dịch đầu mối quản lý, phân bổ quyền tài sản cho chủ thể có độ nhạy cảm lợi ích cao họ có động lớn để làm tốt công việc chung’ Hà Nội, ngày 01/12/2009 Tài liệu tham khảo Coase, R H 1937, "The nature of the firm", Economica, vol 4, pp 386-405 Coase, R H 1960, "The problem of social cost", Journal of Law and Economics, vol 17, pp 357-376 Hardin Garret 1968, "Tragedy of common", Science, vol 162, pp 1243-1248 HPC 2005, Bao cao chuyen de nha o tinh hinh phat trien nha o va cac giai phap phat trien nha o tai Hanoi (Housing, housing development, facts and solutions in Hanoi) Quoc Hoi Vietnam Luat dat dai 2003 Ref Type: Statute ... có chế quản lý Kinh nghiệm học quản lý đất công cộng bước đầu thành công khu chung cư /khu đô thị Cuối thập niên 90, khu thị hình thành với chế quản lý Hầu hết chủ đầu tư quản lý khu đô thị thay... thể Sau phân tích quản lý đất công cộng chung cư cũ 2.Vấn đề lấn chiếm đất công cộng khu chung cư cũ Đất công cộng khu chung cư đối tượng bị xâm hại điển hình thị Thơng thường khu tập thể quy hoạch... máy cư ng chế đủ mạnh, liên tục, huy động hệ thống trị tham gia giám sát Kết luận Quản lý đất công cộng đô thị cần tham khảo áp dụng thành công khu chung cư rút học từ quản lý khu chung cư cũ