Quyền lực hợp pháp và quy hoạch đồng thuận nhìn từ một dự án của EVN bên bờ hồ gươm

Quy n l c h p pháp quy ho ch đ ng thu n: nhìn t m t d án c a EVN bên b h G m Nguy n Ng c Hi u, NCS i h c T ng h p London Vi c xem xét thông qua ph ng án xây d ng trung tâm tài c a t p đòan n l c (EVN) bên b h G m hi n đ c nhi u ng i quan tâm Gi i chuyên môn quy ho ch ki n trúc đ a ki n ngh v i quy n sau B Xây d ng cho phép u ch nh quy ho ch chi ti t cho phù h p v i đ xu t c a d án Bài vi t không ch đ c p đ n m t d án nói riêng mà th o lu n v b n ch t pháp lý c a vi c quy t đ nh ki m soát phát tri n đ i v i nh ng cơng trình có quy mơ l n v trí nh y c m B i c nh N m 2007, Cơng ty Tài i n l c đ xu t d án xây d ng m i trung tâm tài n l c c s h p nh t th a đ t tr s m t s c quan thu c T p đoàn i n l c Vi t Nam EVN ây m t d án l n, phát tri n c ô đ t r ng 14’772m2 bên b h G m có v trí thu n ti n giao thông, c nh quan đ p, giá tr th ng m i cao xu t đ c B Xây d ng: c quan thay m t Chính ph qu n lý quy ho ch khu v c h G m Hà N i đ ng ý u ch nh quy ho ch chi ti t thông qua m t v n b n thông báo s 200/2007/BXD Sau B Xây d ng đ ng ý u ch nh ch tiêu quy ho ch, m t s chuyên gia đ u ngành hi p h i chuyên ngành nh H i Ki n trúc s , Hi p h i đô th , H i quy ho ch th hi n nh ng lo ng i v nh ng tác đ ng t d án làm thay đ i c nh quan tính cân đ i v s d ng không gian t i khu v c đ c cho nh y c m Nh ng ý ki n quan ng i c a chuyên gia t p trung vào hai khía c nh pháp lý chuyên môn M t s chuyên gia cho r ng u ch nh ch tiêu quy ho ch chi ti t mà không thông qua nghiên c u t ng th c quy ho ch chi ti t trái v i lu t Xây d ng v n b n pháp quy2 V m t chuyên môn: không gian H G m đ c xác đ nh quy ho ch hi n hành u tiên thoáng đãng b i đ p c a h G m không gian m v i xanh m t n c h s s d ng đ t th p Trong đ xu t xây d ng m i có m t đ xây d ng, h s s d ng đ t, chi u cao l n h n g n g p đôi so v i ch tiêu đ c B Xây d ng phê t tr c D án đ xu t xây d ng cơng trình có c kh i tích chi u cao l n h n nhi u so v i y ban Nhân dân/H i đ ng Nhân dân thành ph g n bên Bên c nh đó, nh ng ý ki n ng h t m t s chuyên gia B Xây d ng ch đ u t cho r ng d án c i t o làm đ p h n c nh quan hi n có, nâng cao hi u qu giá tr s d ng đ t t i t i trung tâm Hà N i Cơng trình s tr thành m nh n bên h G m v i thi t k hi n đ i tính th m m cao D án có v t các ch tiêu quy ho ch, nh ng quy ho ch chi ti t đ c ban hành 11 n m v tr c v n c n c t m Xem trang web: http://vietnamnet.vn/vanhoa/2007/12/758156/ , http://www.anninhthudo.vn/Tianyon/Index.aspx?ArticleID=14060&ChannelID=5 Bài vi t không đ c p đ n nh ng ý ki n khác liên quan đ n khía c nh tài s h u c a d án mà ch gi i h n v n đ qu n lý quy ho ch c nh quan nhìn c , có th khơng phù h p v i trình đ phát tri n hi n Trong ch a có quy ho ch chi ti t m i thay th , c n xem xét riêng bi t t ng d án cho phép u ch nh đ đáp ng nhu c u phát tri n D ng nh nh ng ý ki n ng h ph n đ i đ u có c s có lý V y m m u ch t c a v n đ n m đâu? Quy n l c tùy nghi quy ho ch quy trình quy t đ nh a Quy n l c tùy nghi h th ng quy ho ch Trong n n kinh t th tr ng, không gian đ c s d ng ph n ánh tr t t c a v n (capital order) hay g i t b n V n s đ v n i sinh l i cao nh t không gian s đ c khai thác v i m t đ cao nh t Trung tâm đô th l n , đ u m i giao thơng, n i có c nh quan thiên nhiên u đãi có th ti p c n đ c nhi u khách hàng thu n ti n s thu hút đ c nhi u v n đ u t nh t Tuy nhiên, s t p trung m c c a v n s gây hi u ng t i làm gi m ch t l ng s ng hay gi m tính b n v ng c a nh ng khu v c H th ng quy ho ch có nhi m v ki m soát s cân đ i gi a tr t t c a v n v i tr t t khác nh tr t t sinh thái; đ m b o gìn gi y u t th m m , b o t n v n hóa truy n th ng, thúc đ y công b ng xã h i thông qua cách th c s d ng khơng gian cân đ i l i ích l i ích tr c m t v i lâu dài Nh ng ng i làm quy ho ch đ u nh n th c đ c b n ch t quy ho ch linh đ ng có tính t ng đ i Q trình ki m sốt thơng qua ch tiêu kh ng ch có giá tr m t giai đo n quy ho ch nh t đ nh b i chúng đ c xây d ng c s lu t pháp, nh n th c c a xã h i, trình đ c a chuyên gia t ng th i k Bên c nh m t s y u t k thu t có tính xác đ nh, nhìn chung ch tiêu nh s t ng nhà, chi u cao, h s s d ng đ t, m t đ xây d ng đ c xác đ nh c s th c t kinh nghi m chuyên môn Vi c ch ng minh c n kh ng ch chi u cao cơng trình m t quy ho ch hay t i m t v trí xác đ nh (ví d 25m hay 50m) đ c xem xét t ng d án so sánh nh h ng c a kh i tích, t m nhìn, chi u cao đ xu t b i c nh khơng gian có cơng trình xung quanh Q trình đánh giá tùy thu c nhi u vào quan m c a chuyên gia b i c nh th c t t i đ a ph ng Vì v y, ng i đánh giá đ án quy ho ch hay d án phát tri n có m t quy n l c nh t đ nh, g i quy n ch n l a tùy nghi (discretionary power) Các h th ng quy ho ch qu c gia có n n kinh t th tr ng đ u đ c xây d ng có tính đ n đ c thù Bên c nh nh ng quy đ nh khung, c th , ch t ch c a quy ho ch, q trình ki m sốt phát tri n v n v n ph i trao quy n l c tùy nghi cho phép nh ng c quan qu n lý v n d ng u ch nh quy ho ch đáp ng nh ng nhu c u đ c thù đ t xu t T i m i đ a ph ng hay m i qu c gia h th ng s có nh ng m c đ linh đ ng nh t đ nh đ quy ho ch có th đ c v n d ng vào cu c s ng Hi u m t cách nôm na, ch tiêu quy ho ch có th th ng l ng đ c khn kh nh t đ nh Nhìn t h th ng, cách th c th c hi n quy n l c tùy nghi ph hu c vào đ c m pháp lu t, l ch s hình thành h th ng tr , hành chính, qu c gia khác thi t k h th ng ki m sốt phát tri n khác Ví d h th ng Pháp đ i di n cho tr ng phái l c đ a (Continental Law) đ c xây d ng n n t ng quy ho ch đ t đai quy ho ch chuyên ngành ch t ch t ng đ i chi ti t Quy ho ch đ c nghiên c u b i c quan hành thơng qua t i c quan quy n l c nh ng nói chung chúng b nh h ng b i đ ng l i tr Khi đ a vào th c hi n, chúng có tính linh đ ng c quan qu n lý th c thi c ng có quy n l c tùy nghi Trong đó, quy ho ch c a n c Anglo-Saxon theo h th ng Thông lu t (Common Law) coi đ án quy ho ch có tính khơng b t bu c (non-binding) Quy ho ch c s đ quy t đ nh ki m soát phát tri n nh ng không b t bu c ph i theo m t cách c ng nh c Vi c cho phép phát tri n hay không thông qua vi c xem xét đánh giá t ng h p nh ng đ c, m t mà d án đem l i cho khu v c c ng đ ng H th ng có tính đa d ng m m d o h n h th ng c a Pháp n c l c đ a Các quy t đ nh phát tri n b nh h ng nhi u h n b i đ ng l i tr t ng H i đ ng Thành ph Tuy nhiên, h th ng ki m soát thi t k nh th m i h th ng đ u ph i d a vào n ng l c chuyên môn c a chun gia trơng vào tính cơng tâm c a nh ng ng i đ i di n cho l i ích cơng c ng B n thân h th ng c a Pháp c ng có nh ng ngo i l cho phép u ch nh nh ng khu v c khoanh vùng c n c i t o vùng phát tri n nhanh đó, vi c th a thu n c ng có th ti n hành Tuy nhiên, mơ hình quy ho ch c ng c n u ch nh V n đ m u ch t v n trao quy n l c tùy nghi cho ai, đ m b o c quan ho c cá nhân có quy n l c tùy nghi không b l m d ng n n kinh t th tr ng ây ‘bài toán’ c a h th ng quy t đ nh b H th ng quy t đ nh n n kinh t th tr ng Trong n n kinh t đa l i ích, h th ng ki m soát phát tri n ph i nhân danh l i ích công c ng đ th c hi n nhi m v Có hai y u t đ đ m b o tính cơng tâm c a quy t đ nh phát tri n: (1) trình t khách quan minh b ch th m đ nh phê t d án (2) đ tin c y c a c quan có th m quy n quy t đ nh Thông th ng, c tri tin r ng H i đ ng Thành ph (bao g m đ i bi u dân c c quan quy n l c đ c b u tr c ti p) cơng tâm, có th đ i di n cho h quy t đ nh v n đ quan tr ng c a thành ph m t cách công b ng H i đ ng Thành ph có th y quy n cho c quan Hành c a th c hi n quy n qu n lý C quan hành có th tr c ti p ho c giao cho c quan chuyên môn tr c ti p gi i quy t n i dung k thu t c a quy ho ch phát tri n Tuy nhiên, nh ng quy t đ nh có nh h ng l n đ n l i ích cơng c ng H i đ ng Thành ph gi l i quy n quy t đ nh T i n c phát tri n, quy t ngh c a H i đ ng Thành ph đ a m t đ xu t phát tri n hay m t ph ng án quy ho ch tr thành h p pháp (legitimacy) Khái ni m h p pháp đ c hi u quy t đ nh đ c ban hành b i c quan có đ th m quy n quy t đ nh v n đ c s đ ng thu n ây n i dung quan tr ng b i quy ho ch có th h n ch quy n phát tri n c a ch s d ng đ t tác đ ng t i nh ng đ i t ng mà h không t Xem thêm ‘Khái quát b lu t quy ho ch th c ng hòa Pháp’ c a Jacqueline Morrand-Deviller, xu t b n l n th 5, D án đào t o chuyên ngành đô th xu t b n n m 2007 (b n ti ng Vi t) Xem thêm ‘Ki m soát phát tri n: đ tin c y tính tùy nghi châu Âu, Hoa K H ng Công’ c a Philip Booth, , nhà xu t b n UCL, 1996 (b ng ti ng Anh: Development control: certainty and discretion in Europe, America, and Hong Kong) 3 lên ti ng b o v Tính đ ng thu n th t c minh b ch làm cho quy t đ nh tr nên h p pháp Bên c nh tính minh b ch nguyên t c đ ng thu n, h th ng quy t đ nh ph i khai thác đ c ch t xám c a chuyên gia đ n t nhi u t ch c khác Có ba nhóm chuyên gia bao g m (1) t v n c a ch đ u t ; (2) chuyên gia t c a c quan qu n lý hành (giúp vi c th ng xuyên cho H i đ ng ho c Chính quy n thành ph ); (3) chuyên gia h i ngh nghi p, t ch c xã h i B n thân chuyên gia c ng không t đ m b o r ng h không thiên v ph i làm vi c cho ch đ u t nên vi c s d ng chuyên gia ph i đ m b o h đ c đ c l p v m t l i ích th m đ nh cho ý ki n Ví d c ch ph n bi n đ c l p đòi h i bên ph n bi n khơng l thu c vào bên có d án bên qu n lý nhà n c đ c l p v l i ích v i bên t v n cho ch đ u t H i đ ng Thành ph ch quy t đ nh sau tham v n nghe ý ki n trình bày c a chuyên gia đ n t nh t hai ho c c ba nhóm c H th ng ki m soát phát tri n c a Vi t Nam H th ng ki m soát phát tri n c a Vi t Nam chuy n đ i t h th ng quy ho ch c a n n kinh t bao c p H th ng quy ho ch c ch y u làm nhi m v phân b phân k ngu n l c phát tri n u ki n tài nguyên đ t đai ngu n l c tài ch y u n m tay Nhà n c Vi c qu n lý c p phép xây d ng Hà N i (hay đô th khác) tr c i M i mang tính k thu t ch khơng gi i tóan xung đ t l i ích gi a nhà phát tri n Ví d d án đ c xem xét có phù h p v i yêu c u k thu t u tiên khơng Có th nói h th ng đ án quy ho ch không gian đ c t ch c theo mô hình c a Liên Xơ tr c có ph n gi ng v i mơ hình c a Pháp b i tính ch t ch quy đ nh m c đ chi ti t cao Do đó, q trình c p phép xây d ng s xác nh n c a c quan qu n lý Nhà n c v m t đ xu t phát tri n phù h p v i quy ho ch đ c phê t C p qu n lý có quy n l c tùy nghi nh giai đo n sau B c sang n n kinh t th tr ng, vi c h n ch quy n phát tri n gi i quy t xung đ t l i ích tr nên c th c p bách H th ng c p phép quy ho ch c p phép xây d ng đ i đáp ng đòi h i th c ti n c a đ i s ng, đ c bi t c p phép xây d ng nhà riêng l Tuy nhiên, k th a t h th ng quy ho ch c , vi c c p quy n phát tri n v n mang tính k thu t q trình xem xét quyt đ nh v n ch y u n m ph m vi ‘quy n l c’ c a chuyên gia H i đ ng Ki n trúc Quy ho ch ( Hà N i hay thành ph H Chí Minh) có đ c thành l p song ch a đ c t ch c nh m t c quan th c s đ c l p kh i S Quy ho ch Ki n Trúc Ví d vi c đ c thành viên v n S đ xu t; cá nhân đ c b nhi m vào H i đ ng ho t đ ng không th ng xuyên hay chuyên trách Trong đó, S Quy ho ch Ki n trúc v n c quan ch qu n c a đ n v t v n s n xu t đ ng th i th m đ nh s n ph m đ n v l p V b n ch t, quy trình ki m sốt phát tri n hi n v n ch a đ c thi t k đ đ m b o tính minh b ch cơng tâm gi i tốn đa l i ích phát tri n Tr l i d án c a EVN C n c theo Lu t xây d ng có hi u l c n m 2004, UBND thành ph Hà N i đ c phân c p đ ki m sóat phát tri n d án đ a bàn Hà N i N u nh có d án phát tri n đ ngh đ c xây ‘v t ch tiêu’ quy đ nh, S Quy ho ch Ki n trúc c quan t ch c th a thu n Th a thu n v th c ch t xem xét u ch nh c c b quy ho ch chi ti t c s yêu c u c a ch đ u t Tuy nhiên, t i Hà N i, quy ho ch chi ti t t i trung tâm tr Ba ình, h Tây trung tâm thành ph quanh khu v c h G m t ng đ c Trung ng tr c ti p phê t i v i khu v c h G m, Trung ng đ c hi u B Xây d ng Vi c th a thu n quy ho ch, theo nguyên t c c quan t u ch nh nên d án c a EVN xin th a thu n quy ho ch th a thu n v i nhóm chuyên gia đ i di n cho B Xây d ng N u coi trình th a thu n quy ho ch Hà N i h p l , lu t vi c ch đ u t xin đ c th a thu n u ch nh quy ho ch chi ti t v i B Xây d ng c ng không sai Lý Lu t Xây d ng c ng không quy đ nh rõ ràng v n đ th a thu n quy ho ch nh ng vi c đô th v n làm N u coi vi c u ch nh quy ho ch chi ti t m t công vi c chuyên môn có tính k thu t có v nh v m t pháp lý đúng: th m quy n không sai quy đ nh b i vi c làm ch a có trình t th t c rõ ràng c n c theo lu t Tuy nhiên, t i chuyên gia quy ho ch v n th y có lý k i n ngh lên ti ng nh v y? N u c n c vào n i dung phân tích có th th y r ng h th ng ki m soát quy ho ch c a t n t i hai v n đ Th nh t, v n đ h th ng đ quy ho ch th c hi n quy n l c tùy nghi Quy ho ch Vi t Nam, c th Hà N i đ c xây d ng theo mơ hình ‘c ng’ v i gi đ nh chuyên gia xây d ng lên quy ho ch không thiên v Vi c ki m sốt phát tri n thơng qua c p phép c ng ch xác nh n s phù h p v i quy ho ch hay không ây mơ hình ki m sốt quy ho ch ki u hành theo mơ hình Pháp Tuy nhiên th c ti n đ án có tính kh thi th p, ch t l ng c a quy ho ch ch a cao b i c nh phát tri n nhanh nên áp d ng quy trình th a thu n qu y ho ch Áp d ng th a thu n quy ho ch ph đ nh tính b t bu c c a quy đ nh ki m soát quy ho ch chi ti t, t c s d ng mơ hình Anh qu c Tuy nhiên, vi c áp d ng c ch th a thu n quy ho ch theo mơ hình Anh qu c d a n n t ng th a thu n tr M i d án l n hay nh y c m đ c đ a m x , xem xét l i h i m t cách riêng bi t t i H i đ ng Thành ph ho c H i đ ng c p Qu n Vi c xem xét đánh giá mang tính trvà chun gia ch đóng vai t v n cho H i đ ng Trong đó, tr d án có quy mơ r t l n, Vi t Nam ch a áp d ng mơ hình q trình đánh giá mang tính chun mơn Nh y, v quy n l c tùy nghi c a c quan qu n lý quy ho ch tr nên m nh h n b i không ch u s ki m soát c a H i đ ng đ i di n cho nhóm l i ích đa chi u T i Hà N i, t i ngã t Phan B i Châu Lý Th ng Ki t, d án Pacific Place th a thu n đ c xây 18 t ng (v t ch tiêu chi u cao h s s d ng đ t) d án c i t o khách s n Sài Gòn phía đ i di n khơng T t nhiên, c quan qu n lý có đ lý l đ cho đ i t ng không cho đ i t ng khác Tuy nhiên, u mà ki n trúc s lo ng i d án EVN xin đ c th a thu n 11 d án khác x p hàng đ rào h G m (theo cách nói c a Ki n trúc s Hồng Thúc Hào) li u có đ c n a khơng? V n đ v n c ch th a thu n mơ hình ‘v Pháp, ru t Anh’ Th hai, v n đ q trình quy t đ nh hay g i ‘lu t v th t c’ Cơng trình l n trung tâm đ c coi di s n c a thành ph (theo cách nói c a KTS Nguy n T n V n, Ch t ch H i KTS Vi t Nam) vi c xem xét thay đ i quy ho ch c n ph i công khai, minh b ch b i tài s n chung c a nhân dân S quan ng i c a 800 Ki n trúc s ( theo l i c a KTS Lê V n Lân, ch t ch H i Quy ho ch thành ph Hà N i) có c s b i chuyên gia lo ngi v tính cơng tâm c a q trình quy t đ nh đ m b o c n c h p pháp đ ng thu n có l ch H i đ ng nhân dân thành ph quy t ngh v i trình t xem xét có đ trình bày ph n bi n công khai v n đ quan ng i c a t v n (ch đ u t ), c quan qu n lý (Trung ng Hà N i) , H i ngh nghi p m i đáp ng đ c yêu c u K t lu n Hi n gi ch a có quy t đ nh cu i nên H i ngh nghi p v n c h i đ đ a ý ki n ph n bi n tâm huy t cho nh ng đ xu t c i t o khu v c h G m UBND H i đ ng nhân dân thành ph Hà N i v n c h i đ l ng nghe đánh giá M t d án đ c xây r i n u có sai c ng mu n Bài vi t không nh m phê phán m t cá nhân hay m t c quan nh ng nêu lên v n đ c a h th ng quy ho ch quy t đ nh ki m soát phát tri n hi n đ mb o đ c quy n l c tùy nghi tr nên h p pháp đ ng thu n, vi c xem xét d án phát tri n quy mô l n nh y c m qu c gia phát tri n đ u đ c ti n hành c quan quy n l c đ i di n cho c tri khu v c V lâu dài, h th ng quy ho ch ki m soát phát tri n Vi t Nam n u áp d ng mơ hình c ng hay m m c ng theo cho đ y đ , b i s v n d ng gi a hai mơ hình đ l i nh ng l h ng v th m quy n trình t mà d án EVN m t ví d D án n u đ c xem xét theo trình t đ y đ ch a ch c ph i thay đ i, b i c ng có nh ng giá tr nh t đ nh Tuy nhiên, n u trình quy t đ nh th a mãn tính pháp lý đ ng thu n, nh ng ng i phê t d án s đ c b o v tr c công chúng ch đ u t đ c b o đ m quy n l i c a Mong r ng c quan qu n lý nhà n c thành ph Hà N i B Xây d ng s gi i quy t th u đáo d án T đây, s hòan thi n h th ng quy ho ch ki m soát phát tri n đ m b o c tính h p pháp đ ng thu n xã h i dân s đa l i ích c a n n kinh t th tr ng London, 13/12/07 ... ph ng án quy ho ch tr thành h p pháp (legitimacy) Khái ni m h p pháp đ c hi u quy t đ nh đ c ban hành b i c quan có đ th m quy n quy t đ nh v n đ c s đ ng thu n ây n i dung quan tr ng b i quy ho... đánh giá tùy thu c nhi u vào quan m c a chuyên gia b i c nh th c t t i đ a ph ng Vì v y, ng i đánh giá đ án quy ho ch hay d án phát tri n có m t quy n l c nh t đ nh, g i quy n ch n l a tùy nghi... ch t c a v n đ n m đâu? Quy n l c tùy nghi quy ho ch quy trình quy t đ nh a Quy n l c tùy nghi h th ng quy ho ch Trong n n kinh t th tr ng, không gian đ c s d ng ph n ánh tr t t c a v n (capital