KỸ NĂNG TIẾP CẬN CHÍNH SÁCH CÔNG CỦA ĐẠI BIỂU DÂN CỬ

KỸ NĂNG TIẾP CẬN CHÍNH SÁCH CƠNG CỦA ĐẠI BIỂU DÂN CỬ Cơ sở tiếp cận sách cơng Peter Deleon1, giáo sư Đại học Colorado Denver ra: Nghiên cứu sách có lịch sử lâu dài có khứ ngắn; nghĩa sách nhà nước mối quan tâm nhiều nghiên cứu thiên niên kỷ qua, cho dù kiểm tra có hệ thống chúng thực số thập kỷ Thật vậy, khó khăn liên quan đến việc nghiên cứu q trình sách cơng có nhiều phương pháp tiếp cận khác nhau, bắt nguồn từ nhiều trường phái tư khoa học khác Trong tài liệu, trình bày khái qt phương pháp tiếp cận trị kinh tế với hai tiêu chí: Thứ nhất, có loại lý thuyết khác nhau, so sánh loại so sánh - táo với táo thay táo với cam Thứ hai, hạn chế vào so sánh với vài mẫu đại diện, lựa chọn sở đơn vị phân tích đặc trưng phương pháp tiếp cận xây dựng lý thuyết chung Theo tiêu chí này, có sáu loại lý thuyết Các lý thuyết khác phương pháp tiếp cận quy nạp hay diễn dịch việc tập trung quan tâm vào cá nhân, nhóm hay tổ chức Các lý thuyết diễn dịch số lượng tương đối nhỏ giả định nguyên lý (định đề) phù hợp với tình trạng phổ biến sau áp dụng giả định vào nghiên cứu tượng cụ thể Các lý thuyết quy nạp bắt đầu với quan sát tượng cụ thể cố gắng tìm điều khái qt hóa từ quan sát để kết hợp thành lý thuyết chung Các lý thuyết tập trung vào cá nhân giải thích tất tượng trị dựa sở lợi ích hành động cá nhân Các lý thuyết nhóm giải thích tất tượng trị dựa sở hành động tương tác nhóm xã hội Cuối cùng, lý thuyết tập trung vào tổ chức thiết chế để giải thích tượng trị Bảng I.1 mơ tả phân loại phương pháp tiếp cận sách phổ biến2 Xem: Peter Deleon: “Reinventing the Policy Sciences: Three Steps Back to the Future”, Policy Sciences 27, 1994, pp 77-95 Xem: Michael Howlett and M Ramesh: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Ibid, p.19 Bảng I.1: Phân loại phương pháp tiếp cận sách công Phương pháp xây dựng lý thuyết Diễn dịch Quy nạp Lựa chọn cơng Kinh tế phúc lợi Nhóm/ giai cấp Chủ nghĩa Mác Thuyết đa nguyên/Thuyết nghiệp đoàn Tổ chức Chủ nghĩa thiết chế Cá nhân Đơn vị phân tích sở Chủ nghĩa nhà nước Tiếp cận sách cơng theo lý thuyết diễn dịch Có nhiều người ủng hộ phương pháp diễn dịch có nhiều cách giải thích khác việc áp dụng phương pháp diễn dịch cho tượng trị cụ thể Tuy nhiên, để hiểu q trình sách cơng có ba phương pháp tiếp cận cụ thể sử dụng là: lựa chọn công, học thuyết giai cấp chủ nghĩa thiết chế a) Tiếp cận theo lý thuyết lựa chọn công Lý thuyết lựa chọn công phương pháp tiếp cận sách cơng lấy cá nhân làm đơn vị phân tích sở Lý thuyết đặt tên theo Viện Nghiên cứu lựa chọn công Trường Đại học Bách khoa Virginia từ đời nhận nhiều quan tâm học giả Lý thuyết đời sở áp dụng nguyên tắc kinh tế học tân cổ điển vào nghiên cứu hành vi trị Giả định chủ yếu lý thuyết nhà hoạt động trị nhà hoạt động kinh tế hành động cách có tính tốn để tối đa hóa nhu cầu họ James M Buchanan người sáng lập lý thuyết người số nhà sáng lập giành giải Nobel kinh tế rằng: “Trong nhìn nhận đó, tất lựa chọn cơng lý thuyết kinh tế trị tóm tắt “nhận ra” “tái nhận ra” người cần coi người tối đa hóa độ thỏa dụng hợp lý tất lực hành vi mình”3 Phương pháp lựa chọn công giả định cá nhân nhà hoạt động trị (là người hoạch định sách cử tri) bị định hướng lợi ích thân việc lựa chọn đường lối hành động nhằm đem lại lợi ích tốt cho Giả định dựa sở hành vi người thúc đẩy nhà lý thuyết lựa chọn công sử dụng hàng loạt định đề liên quan để giải thích khía cạnh trị khác q trình sách cơng Nó áp dụng cho nghiên cứu hành vi bầu cử, mối quan hệ hệ thống kinh tế trị, chất hành vi định cá nhân tập thể; nghiên cứu cấu trúc thiết chế nhà nước, bao gồm quan hành chính, quan lập pháp, đảng trị hiến pháp Khi bỏ phiếu, cử tri cho họ bỏ phiếu cho đảng trị ứng cử viên phục vụ lợi ích tốt Các nhà trị lại xem ganh đua liên tục bầu cử để đẩy mạnh lợi ích họ thu nhập, quyền lực, có từ việc nắm giữ chức vụ, đề xuất sách để giành ủng hộ cử tri Các đảng trị thường hành động giống nhau, việc nhà trị đưa gói sách nhằm thu hút cử tri Lợi ích thân định hướng cho nhà hành tối đa hóa ngân sách quan họ, ngân sách lớn có quyền lực, thế, đặc quyền tiền lương cao Phần lớn nhà hành thành cơng việc thu lợi ích họ cung cấp độc quyền hàng hóa dịch vụ không định giá, đối mặt với cạnh tranh, thực tế cơng dân quan chức bầu thiếu chuyên môn để giám sát hành động họ Peter Self tóm tắt ngắn gọn lý thuyết sau: “Theo phương pháp tiếp cận này, cử tri ví người tiêu dùng; nhóm gây áp lực xem hiệp hội tiêu dùng trị hợp tác xã; đảng trị trở thành chủ thể đưa loại dịch vụ thuế cạnh tranh để trao đổi với cử tri; tuyên truyền trị giống quảng cáo thương mại; James M Buchanan et al: The Economics of Politics, London, Institute of Economic Affairs, 1978, p 17 quan phủ công ty công dựa vào việc nhận quảng cáo rùm beng ủng hộ trị đầy đủ để che đậy chi phí mình”4 Nghiên cứu lựa chọn cơng vai trị cử tri, đảng phái, nhà trị nhà hành đưa đến kết luận cử tri ln tìm kiếm nhiều chương trình từ nhà nước thiếu nhiệt tình nộp thuế; nhà trị, đảng phái nhà hành nhiệt tình cung cấp chương trình lợi ích quyền lực, mến mộ Kết mức độ can thiệp nhà nước vào kinh tế - xã hội ngày tăng, thường hình thức “chu kỳ kinh doanh trị” Tuy nhiên, nhà nước dân chủ, hoạt động hình thức chiến dịch bầu cử diễn liên tục theo loại định nhà nước ban hành thực thay đổi theo thời gian chu kỳ bầu cử Người ta thường thấy định nhân dân thực trước bầu cử, cịn định khơng nhân dân thực sau bầu cử Vì vậy, theo quan điểm này, q trình sách cơng trình mở rộng việc nhà nước cung cấp hàng hóa dịch vụ cho nhân dân Kết luận chung mà nhà lý thuyết lựa chọn cơng rút từ phân tích có nhu cầu điều chỉnh thiết chế nhằm kiềm chế tối đa hóa độ thỏa dụng phục vụ lợi ích nhóm cá nhân cụ thể gây ảnh hưởng bất lợi tồn xã hội Nhân dân có xu hướng tối đa hóa lợi ích mình, nên thiết chế phải thiết kế cho hành vi cá nhân đẩy mạnh lợi ích nhóm nhỏ lớn, địa phương quốc gia Sự can thiệp nhà nước vào công việc xã hội cần hạn chế việc bắt buộc tạo quyền sở hữu nơi quyền yếu không tồn tại, cho lực lượng thị trường vận hành phân bổ nguồn lực theo cách thức có lợi cho tồn xã hội Ngồi việc khẳng định kết phân tích nhà lý thuyết lựa chọn cơng “tích cực” “nhiều giá trị”, lý thuyết cịn tiêu chuẩn tạo động lực thúc đẩy tầm nhìn chủ nghĩa tự thống (cịn gọi chủ nghĩa tự chủ nghĩa bảo thủ mới) để thúc đẩy hoạt động thị trường hạn chế phạm vi ảnh hưởng từ hoạt động quyền Tiếp cận theo lý thuyết giai cấp Peter Self: Political Theories of Modern Government: Its Role and Reform, London: Allen and Unwin, 1985, p.51 Các lý thuyết giai cấp lý thuyết nhóm, chúng chấp nhận tính ưu việt quan bầu cử thơng qua phân tích, khơng giống lý thuyết nhóm quy nạp, lý thuyết hướng tới xác định đối tượng phân tích phương diện “mục tiêu” Nghĩa là, lý thuyết giai cấp gán cho tư cách thành viên nhóm sở đặc điểm cá nhân định quan sát được, cá nhân liên quan có nhận thấy có đặc điểm hay khơng Tư cách thành viên giai cấp ln xác định có khơng đặc điểm định đó, đặc điểm liên quan đến tính kinh tế Theo Stanislaw Ossowski, “giai cấp” liên quan đến “các nhóm phân biệt theo cách khác phạm vi rộng lớn hơn, chẳng hạn nhóm xã hội có lợi ích kinh tế chung, nhóm thành viên có chung điều kiện kinh tế đồng theo khía cạnh định”5 Cho dù có số phân tích giai cấp, tập trung vào cách phân loại giai cấp chủ nghĩa Mác, lý thuyết xem tiếng lý thuyết phát triển Các tác phẩm khác C.Mác chừng mực định đưa khái niệm giai cấp, khái niệm giai cấp tác phẩm Tuyên ngôn Đảng Cộng sản tiếng Trong tác phẩm này, C.Mác lập luận xã hội có cấu giai cấp phân đôi thành hai giai cấp tranh giành quyền lực kinh tế trị Khi nghiên cứu lịch sử hình thành giai cấp, C.Mác xã hội loài người phát triển qua giai đoạn định gắn liền với phương thức sản xuất Mỗi phương thức sản xuất có tập hợp định điều kiện công nghệ sản xuất (phương tiện sản xuất - lực lượng sản xuất) cách thức quan hệ định, nhà hoạt động khác liên hệ với trình sản xuất (cơ cấu giai cấp quan hệ sản xuất) Mỗi phương thức sản xuất đòi hỏi hệ thống giai cấp cụ thể, mà cuối định chủ sở hữu (hoặc vô sản) tư liệu sản xuất Theo logic mơ hình này, phương thức sản xuất phát triển hệ thống giai cấp phân đơi bao gồm người có tư liệu sản xuất người lao động làm việc cho người có tư liệu sản xuất (giới chủ) quan hệ hai nhóm người vốn mâu thuẫn với Những người nô lệ đấu tranh với chủ nô xã hội nô lệ; người nông nô đấu tranh với địa chủ xã Stanislaw Ossowski: Class Structure in the Social Consciousness, New York, Free Press of Glencoe, 1963, p.71 hội phong kiến người công nhân đấu tranh với tư sản xã hội tư Tuy nhiên, theo dự đoán C.Mác, hệ thống giai cấp phân đôi nảy sinh giai đoạn cuối với tư cách giai đoạn cuối phương thức sản xuất, cho dù nhận thấy tiến hóa theo thời gian với tư cách phương thức sản xuất chín muồi phát triển Ở giai đoạn sau, phương thức sản xuất có cấu giai cấp phức tạp hơn, có đan xen giai cấp Thuật ngữ thường sử dụng để mơ tả tính phức tạp cấu giai cấp đan xen thể thực tiễn hình thái xã hội Lý thuyết giai cấp giải thích sách cơng xã hội tư phản ánh lợi ích giai cấp tư sản Nền tảng tạo nên địa vị thống trị xã hội nhà tư sản tiềm lực kinh tế - giúp họ kiểm sốt nhà nước nhà nước làm Theo C.Mác, nhà nước công cụ tay nhà tư sản, sử dụng mục đích trì hệ thống tư sản gia tăng lợi nhuận (giá trị thặng dư sức lao động tạo ra) Mang chất diễn dịch, phân tích sách cơng xuất phát từ chủ nghĩa Mác ln sử dụng phương pháp chứng minh sách cụ thể phục vụ lợi ích tư - sở để giai cấp tư sản sử dụng nhà nước nhằm tăng thêm lợi ích cho Để giải thích việc đặt sách nhà nước tư sản bị giai cấp tư sản phản đối, vào đầu năm 1970, Nicos Poulantzas lập luận mâu thuẫn phận nhỏ khác giai cấp tư sản, kết hợp với tồn máy hành cá nhân vận hành chọn từ giai cấp phi tư sản, cho phép nhà nước có mức độ tự quản định so với giai cấp tư sản Đến lượt mình, tự quản cho phép nhà nước thơng qua biện pháp có lợi cho giai cấp bên việc cho khơng thể tránh khỏi trị thiết phải thúc đẩy lợi ích dài hạn giai cấp tư sản ổn định xã hội Trong biện pháp có tác động bất lợi lên lợi ích giai cấp tư sản, bị nhà tư sản chống đối kịch liệt, xét cho chúng ln lợi ích dài hạn giai cấp tư sản Sở dĩ để tồn tại, chủ nghĩa tư địi hỏi nhà nước thực chức như: bắt buộc tơn trọng quyền sở hữu, trì trật tự hịa bình thúc đẩy điều kiện có lợi cho tích tụ lợi nhuận Với quan điểm này, q trình sách cơng xem phục vụ lợi ích giai cấp tư sản Tiếp cận theo lý thuyết chủ nghĩa thiết chế Phương pháp diễn dịch thứ ba chủ nghĩa thiết chế Lý thuyết thừa nhận hạn chế lý thuyết lấy cá nhân nhóm làm sở để giải thích tượng trị Để phân biệt với nghiên cứu lịch sử pháp lý trước đây, chủ yếu mô tả thiết chế trị, phương pháp gọi “chủ nghĩa thiết chế mới” Chủ nghĩa thiết chế trực tiếp bắt nguồn từ quan tâm khả lý thuyết diễn dịch có để trả lời câu hỏi thiết chế trị, kinh tế xã hội phủ, cơng ty, nhà thờ lại tồn tại6 Chủ nghĩa thiết chế (còn gọi kinh tế học tổ chức) thừa nhận vai trò quan trọng thiết chế đời sống trị, cho thiết chế tồn xã hội nhằm khắc phục trở ngại thông tin trao đổi tổ chức xã hội Đơn vị phân tích sở phân tích liên quan đến “giao dịch” cá nhân phạm vi giới hạn thiết chế Trong chừng mực loại thiết chế khác làm tăng giảm chi phí giao dịch Theo phương pháp này, thân thiết chế sản phẩm thiết kế người, kết đầu hoạt động có mục đích cá nhân thực Theo lý thuyết thiết chế mới, hai loại tổ chức xã hội có hiệu lực việc tối thiểu hóa chi phí giao dịch thị trường hệ thống thứ bậc hành hay máy thư lại Dưới hình thức thị trường, chi phí việc khắc phục nhu cầu thông tin nhu cầu khác “ngoại hóa” rộng rãi với tư cách nhà sản xuất người tiêu dùng chia sẻ chi phí việc thu thập, phổ biến thơng tin, hàng hóa dịch vụ khác Trong hệ thống thứ bậc, chi phí bị “nội hóa”, xuất hầu hết tập đoàn máy hành ngày Trong lĩnh vực trị, theo lý thuyết thiết chế mới, tổ chức có vị trí quan trọng chúng thiết lập, hợp pháp hóa nhà hoạt động trị cung cấp cho họ quy tắc hành vi phù hợp, ý niệm tính xác thực, tiêu chuẩn đánh giá, ràng buộc cảm xúc, cống hiến có liên quan tới khả thực mục đích định Trong lý thuyết thiết chế Xem: Paul Cammack: “The new Institutionalism: Predatory Rule, Institutional Persistence, and Macro-Social Change”, Economy and Society 21, (1992) thừa nhận vai trò cá nhân nhóm q trình sách, ưu tiên sách khả sách ln gắn với bối cảnh xã hội mà nhà nước tồn Robert O, Keohane đưa định nghĩa hữu dụng tổ chức theo cách tiếp cận khoa học trị chủ nghĩa thiết chế Ơng mơ tả tổ chức “một tập hợp quy tắc cụ thể liên tục (chính thức khơng thức) quy định vai trị hành vi, bắt buộc hoạt động định hướng kỳ vọng”7 Vì vậy, tổ chức khơng làm tăng giảm bớt chi phí giao dịch, mà cịn định hướng sở thích chừng mực định hướng việc thực sở thích Theo Peter A Hall, “Khái niệm thiết chế đề cập đến quy tắc thức, thủ tục cần tuân thủ, phương pháp hoạt động theo tiêu chuẩn mà kết cấu quan hệ cá nhân, đơn vị kinh tế thể khác nhau”8 Theo James G March Johan p Olsen , chủ nghĩa thiết chế nhấn mạnh tự chủ thiết chế trị so với xã hội mà chúng tồn tại; cấu tổ chức thiết chế phủ ảnh hưởng lên nhà nước làm; quy tắc, quy phạm, biểu tượng điều chỉnh hành vi trị; mơ hình phát triển lịch sử ràng buộc áp đặt lên lựa chọn tương lai Trong bối cảnh hoạch định sách, Stephen D Krasner tóm tắt vị trí chủ nghĩa thiết chế sau: “Phương pháp thiết chế đánh giá cấu tổ chức vĩnh cửu khối đúc sẵn đời sống trị xã hội Những sở thích, lực ý thức cá tính cá nhân bị cấu tổ chức quy định Những phát triển lịch sử đường phụ thuộc, lựa chọn định đưa chúng ghìm lại triển vọng tương lai Hàng loạt phương án có nhà hoạch định sách đưa thời Robert O Keohane: International Institutions and State Power: Essay in Interntional Relations Theory, Boulder: Westview Press, 1989, p.163 Peter A Hall: Governing the Economy: the Politics of State Intervention in Britain and France, Cambridge: Polity Press, 19876, p.19 Xem: James G March and Johan P Olsen: “The new Institutionalism: Organizational Factors in Political Life”, American Political Science Review 78,3 (1984), p.738 điểm hàm số lực tổ chức có giai đoạn trước bị phản ứng trước nhiều sức ép môi trường khác nhau10“ Thiết chế không tạo hành động, mà tác động đến hành động qua việc định hình giải thích vấn đề giải pháp có, ép buộc lựa chọn giải pháp chừng mực định, ép buộc cách thức thực Khi cá nhân, nhóm, giai cấp nhà nước có lợi ích cụ thể mình, họ theo đuổi lợi ích bối cảnh quy tắc, quy phạm tổ chức thức có để định hình kỳ vọng tác động làm cho triển vọng thực hóa Tiếp cận sách cơng theo lý thuyết quy nạp Trong lý thuyết diễn dịch cố gắng áp dụng tư tưởng phổ biến vào nghiên cứu tượng trị, lý thuyết quy nạp lại xây dựng từ “dưới lên trên” Nghĩa là, lý thuyết quy nạp phụ thuộc vào tích lũy nghiên cứu kinh nghiệm tượng sở liệu thô để từ nhà lý thuyết quy nạp cố gắng rút định đề phổ quát nhất, chất, lý thuyết quy nạp thường khơng có tập hợp định đề lý thuyết thống quán để áp dụng cho trường hợp xem xét Các lý thuyết quy nạp gồm kinh tế học phúc lợi, thuyết đa nguyên hay thuyết nghiệp đoàn thuyết nhà nước Các lý thuyết tập trung vào cá nhân, nhóm, tổ chức, cố gắng giải thích giới trị q trình sách cơng a) Tiếp cận theo kinh tế học phúc lợi Kinh tế học phúc lợi phương pháp sử dụng phổ biến để nghiên cứu sách công Phương pháp dựa sở quan điểm cho rằng, thông qua chế thị trường, cá nhân đưa hầu hết định xã hội Tuy nhiên, nhà kinh tế học phúc lợi thừa nhận thị trường luôn phân bổ nguồn lực cách có hiệu quả, hay nói cách khác, thị trường kết hợp hành vi tối đa hóa lợi ích cá nhân cho việc tối ưu hóa tồn phúc lợi xã hội Những trường hợp gọi thất bại 10 Stephen D Krasner: “Sovereignty: An Institutional Perspective”, Comparative Political Studies 21,1 (1988), p.67 thị trường Các nhà kinh tế học phúc lợi cho thiết chế trị điều chỉnh hoạt động để bổ sung thay cho thị trường Các nguyên tắc kinh tế học phúc lợi lần Arthur Cecil Pigou - nhà kinh tê học người Anh đưa ra11 A.C Pigou xác định trường hợp thất bại thị trường liên quan đến số ngành công nghiệp tạo độc quyền bất lực người tiêu dùng nhà đầu tư Sau nhà phân tích cho tồn thất bại thị trường khơng có thế, mà bao gồm: - Độc quyền tự nhiên: Độc quyền tự nhiên liên quan đến tình trạng ngành cơng nghiệp định đòi hỏi lượng vốn đầu tư lớn lợi nhuận khơng cân xứng với quy mơ nên có xu hướng tạo công ty chiến thắng đối thủ cạnh tranh Trong ngành công nghiệp viễn thông, điện lực hay đường sắt, công ty thành lập kết cấu hạ tầng thiết yếu hưởng lợi, khơng bị điều chỉnh, lợi chi phí cơng ty gây khó khăn cho cạnh tranh công ty khác Thiếu cạnh tranh dẫn đến tổn thất phúc lợi kinh tế xã hội - Thơng tin khơng hồn hảo: Thơng tin khơng đầy đủ, khơng xác, khơng kịp thời làm cho người tiêu dùng nhà đầu tư đưa định hợp lý Chẳng hạn, công ty dược phẩm khơng khuyến khích việc khám phá tác động bất lợi sản phẩm họ làm ra, không cung cấp kiến thức cần thiết để người tiêu dùng đánh giá sản phẩm Các định người sản xuất khơng mang lại lợi ích cho tồn xã hội - Tác động ngoại ứng: Trong trường hợp xuất ngoại ứng làm cho thị trường thất bại Ngoại ứng liên quan đến tình chi phí sản xuất không nhà sản xuất gánh chịu (được nội hóa) mà chuyển sang cho người khác bên ngồi q trình sản xuất Ví dụ nhiễm mơi trường, cơng ty cố gắng giảm bớt chi phí tăng lợi nhuận bắt xã hội phải gánh chịu ảnh hưởng ô nhiễm gây - Hậu quản lý không tối tài sản sở hữu chung: Thảm kịch sử dụng tài sản sở hữu chung loại thất bại thị trường liên quan đến trường hợp sử dụng nguồn tài ngun sở hữu chung khơng có quy định cụ thể tài nguyên rừng, biển, đồng cỏ mỏ dầu Trong 11 Xem: A.C Pigou: The Economics of Welfare, London , Macmillan, 1932 10 trường hợp này, người sử dụng cá nhân thường hưởng lợi từ việc gia tăng sử dụng nguồn lực ngắn hạn, cho dù dài hạn tất người sử dụng phải trả giá từ kiệt quệ tài nguyên ngày tăng - Cạnh tranh hủy diệt: Cạnh tranh hủy diệt loại thất bại thị trường cịn gây tranh cãi, xuất trường hợp cạnh tranh gay gắt công ty tạo tác động tiêu cực lên người lao động xã hội Cạnh tranh gay gắt làm cho lợi nhuận giảm xuống cận biên dẫn đến giảm sút tiền lương thái quá, làm giảm giá trị sống điều kiện làm việc, tác động bất lợi lên phúc lợi toàn xã hội - Hàng hóa cơng cộng: Những thất bại loại thất bại thị trường chủ yếu, thất bại thị trường khác nhận thấy theo nghĩa rộng bao gồm hàng hóa cơng cộng giáo dục, nghiên cứu khoa học phát triển công nghệ, nghệ thuật văn hóa, hịa bình ổn định xã hội Đây hoạt động có “ngoại ứng tích cực” mà thị trường không cung cấp đầy đủ cho dù nhu cầu xã hội Mặc dù tình trạng xác nguyên nhân thất bại thị trường cịn gây tranh cãi mang tính quy nạp rõ ràng, nhà kinh tế học phúc lợi phát triển lý thuyết hoạch định sách công sở khái niệm Họ cho phủ có trách nhiệm hiệu chỉnh thất bại thị trường, kết đầu xã hội tối ưu khơng hồn tồn bắt nguồn từ việc định cá nhân thiếu phối hợp Theo quan điểm này, phủ ban hành sách để giải vấn đề vấn đề xã hội thất bại thị trường gây ra; phủ can thiệp thấy cần thiết để hiệu chỉnh tình hình Khi thấy vấn đề đòi hỏi can thiệp nhà nước, nhiệm vụ sách cơng yếu nhà kinh tế học phúc lợi tìm cách thức can thiệp hiệu Theo phương pháp này, cách thức hiệu cách có chi phí thấp kỹ thuật sử dụng để xác định phân tích chi phi - lợi ích Mục tiêu phân tích chi phí - lợi ích tìm cách thức để đạt đầu với chi phí đầu vào nhất, nhiều đầu với lượng chi phí đầu vào Kết luận phân tích bao gồm đánh giá tất phương án kết chúng theo chi phí lợi ích giá trị Trên sở 11 lựa chọn phương án tối đa hóa lợi ích, tối thiểu hóa chi phí Chi phí lợi ích cách thức phân tích xác định bởi12: (1) Liệt kê tất kết tích cực bất lợi phát sinh từ việc thực phương án hình thức tiền tệ; (2) Ước tính xác suất xuất kết tích cực bất lợi; (3) Ước tính chi phí lợi ích xã hội xuất hiện; (4) Tính tốn mát lợi ích thu liên quan đến kết việc nhân (2) với (3); (5) Chiết khấu theo năm kiện xảy trở năm để có giá trị rịng Phân tích chi phí - lợi ích kỹ thuật cần thiết để việc định nhà nước giống định thị trường gắn chặt chẽ với mục đích phân bổ nguồn lực Đây cố gắng sử dụng phương pháp kinh tế, thay phương pháp mặc thị trường thức định giá thức, để xác định phương án tối ưu Pareto Tiêu chí tối ưu Pareto địi hỏi hành động sách thực cung cấp khả tạo người tốt không làm thiệt hại cho khác Trong tơi ưu Pareto có khả đạt thị trường cạnh tranh, khơng thể áp dụng lĩnh vực sách cơng hành động nhà nước tạo lợi ích cho số người trả giá người khác Những khó khăn với nguyên tắc ưu Pareto dẫn đến kết kinh tế học phúc lợi đương đại thay tiêu chí gọi Kaldor - tiêu chí địi hỏi phương án sách tối đa hóa lợi ích rịng với chi phí định Theo tiêu chí này, sách lựa chọn cho dù có số người bị mát với điều kiện tổng lợi ích thu lớn tổng mát Phân tích chi phí - lợi ích sử dụng để tìm phân phối hiệu Kaldor, phương án sách cung cấp tỷ số lợi ích so với chi phí cao lựa chọn thực Các nhà kinh tế học phúc lợi cho rằng, thực tế, thất bại thị trường vế phương trình có hạn chế bẩm sinh 12 Xem: Baruch Fischhoff: “Cost-benefit Analysis and the Art of Motorcycle Maintenance”, Policy Scoences 8, (1997), pp.177-202 12 thất bại nhà nước - khả hiệu chỉnh thất bại thị trường nhà nước Họ thừa nhận số trường hợp cụ thể, nhà nước cải thiện thị trường Có ba trường hợp thất bại nhà nước phổ biến đây: - Đổi tổ chức: Đây trường hợp quan hành chịu trách nhiệm tạo hàng hóa dịch vụ cụ thể thay mục tiêu “công” mục tiêu “tổ chức” “tư nhân” Điều dẫn đến mở rộng tổ chức để tối đa hóa ngân sách quyền lực, giá trị khác tổ chức Trong trường hợp thế, hành động nhà nước để hiệu chỉnh thất bại thị trường làm tăng tính khơng hiệu - Lầm gia tăng chi phí: Do phân chia cần thiết thu nhập chi phí nhà nước, nhà nước nhận thu nhập thuế từ nguồn chung có chi phí cho chương trình cụ thể Nếu khơng có phương pháp tập hợp chi phí theo thu nhập, nhà nước khơng kiểm sốt chi phí - Ngoại ứng chuyển hóa: Các hành động nhà nước có tác động rộng đến xã hội kinh tế; kết hành động nhà nước có tác động loại trừ sản phẩm hàng hóa mà thị trường sản xuất được, tình trạng khác tác động tiêu cực lên toàn phúc lợi xã hội Tóm lại, kinh tế học phúc lợi cho không nhà nước phải xem xét cách cụ thể thất bại thị trường, mà phải đánh giá khách quan lực để hiệu chỉnh thất bại trước cố gắng thực điều Để giúp xác định vai trị tích cực nhà nước thị trường việc cung cấp hàng hóa dịch vụ, nhiều nhà kinh tế học phúc lợi phát triển cách phân loại hàng hóa dịch vụ Theo họ, tất hàng hóa dịch vụ xã hội chia thành bốn loại theo tính loại trừ (tính độc chiếm) tính tồn diện, nghĩa là, hàng hóa dịch vụ bị giới hạn cho người tiêu dùng đơn lẻ chúng tiêu dùng hoàn toàn sau giao dịch kinh tế Tiêu chí tính loại trừ tính tồn diện tạo bốn loại hàng hóa dịch vụ liệt kê Bảng 1.2 Bảng I.2: Phân loại chung hàng hóa dịch vụ 13 Tính tồn diện Tính độc chiếm Cao Thấp Cao Hàng hóa tư nhân Hàng hóa phải trả phí Thấp Hàng hóa dùng chung Hàng hóa cơng cộng Theo quan điểm này, hàng hóa tư nhân túy chiếm phần lớn hàng hóa dịch vụ tạo xã hội, ví dụ như: dịch vụ ăn uống cắt tóc, tách rời để bán khơng cịn để bán cho người khác sau người tiêu dùng tiêu dùng Ở thái cực khác hàng hóa dịch vụ cơng cộng túy, chẳng hạn ánh sáng khu phố quốc phịng, khơng thể chia thành phần tiêu dùng mà khơng làm giảm bớt tồn hàng hóa sẵn có Giữa hai loại hàng hóa phải trả phí hàng hóa dùng chung Hàng hóa trả phí bao gồm hàng hóa bán công cộng, cầu cống đường cao tốc - chúng không bị giảm bớt số lượng sau sử dụng việc sử dụng phải trả phí Các hàng hóa dùng chung hàng hóa, ví dụ, cá biển, việc tiêu dùng chúng khơng thể trực tiếp thu phí cá nhân, số lượng bị giảm bớt sau sử dụng Theo nguyên tắc kinh tế học phúc lợi, nhà nước không nên can thiệp vào giao dịch hoạt động liên quan đến hàng hóa dịch vụ tư nhân Nhà nước đơn giản đề quy định bắt buộc phải tôn trọng quyền sở hữu ngăn chặn hành vi phạm tội (như ăn cắp) huỷ hoại loại giao dịch Tuy nhiên, nhà nước cần cung cấp hàng hóa cơng cộng thị trường khơng thể cung cấp hàng hóa dịch vụ doanh nghiệp khơng thể thu phí lợi nhuận Nhà nước khơng cần cho phép hàng hóa trả phí xem hàng hóa cơng cộng phải thu phí việc sử dụng chúng Từ phương pháp này, chi phí việc xây dựng trì đường sá, cầu cống khơng nên tính phí cho tất người nộp thuế sau khơng nên cung cấp “miễn phí” cho người sử dụng phương tiện giao thông, người sử dụng phương tiện phải toán chi phí Trong trường hợp hàng hóa dùng chung, nhà nước cần thiết lập chế độ sở hữu thông qua cấp phép để phòng ngừa hủy hoại Việc bán hạn ngạch đánh bắt cá thông qua đấu thầu công khai, để trao “quyền” số 14 lượng cá khai thác định cho người thắng thầu ví dụ điển hình cho ngun tắc b) Tiếp cận theo chủ nghĩa đa nguyên hay nghiệp đoàn Một phương pháp quy nạp quan trọng thứ hai hoạch định sách tập trung vào nhóm, khơng phải cá nhân Phương pháp tiếng theo “chủ nghĩa đa nguyên” đời Mỹ xem phương pháp có ảnh hưởng lớn khoa học trị Mỹ; với phương pháp theo “chủ nghĩa tập đồn”, lý thuyết nhóm phát triển châu Âu Trong chứng tư nhà làm sách theo chủ nghĩa đa ngun nhận thấy tác phẩm người sáng lập Mỹ James Madison13, nhà quan sát người Pháp nước Mỹ đầu kỷ XIX Alexis de Tocqueville14 Tuy nhiên, học thuyết Arthur Bentley trình bày thức lần năm 1908 Lý thuyết sửa đổi qua nhiều năm, nguyên lý tảng A Bentley đề xướng trì nguyên vẹn Ngồi A Bently, có số nhà tư tưởng chủ nghĩa đa nguyên có ảnh hưởng đến phương pháp gồm David Truman, Robert Dahl, Nelson Polsby15 Tư tưởng chủ nghĩa đa nguyên dựa giả định tính ưu việt nhóm lợi ích q trình trị Trong sách Q trình phủ, A Bently lập luận rằng: Bản thân xã hội khơng khác ngồi phức hợp nhóm cấu thành nên Có lợi ích khác xã hội biểu cụ thể nhóm khác bao gồm cá nhân có lợi ích tương đồng D Truman sửa đổi khái niệm A Bently trao đổi lợi ích với nhóm lập luận có hai loại lợi ích tiềm tàng biểu lộ tạo thành hai loại nhóm tiềm có tổ chức Theo D Truman, lợi ích tiềm tàng q trình xuất cung cấp móng cho nhóm tiềm mà theo thời gian dẫn đến xuất nhóm có tổ chức Các nhóm lý thuyết theo chủ nghĩa đa nguyên không nhiều khơng thức, chúng có đặc điểm tư cách thành viên chồng chéo thiếu độc 13 Xem: James Madison and Jay Hamilton: The Federalist Papers: A Collection of Essays Written in Support of the Constitution of the United States, Garden City, New York, Anchor Books, 1961 14 Xem: Alexis de Tocqueville: Democracy in America, New York: New American Library, 1956 15 Xem: Michael Howlett and M Ramesh: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Ibid, p.33 15 quyền đại diện Đồng thời, cá nhân thuộc vào vơ số nhóm để theo đuổi lợi ích khác mình; chẳng hạn, người vừa thuộc vào hiệp hội người tiêu dùng vừa thành viên hiệp hội nuôi tôm Tư cách thành viên chồng chéo xem chế để điều hịa mâu thuẫn thúc đẩy hợp tác nhóm Ngồi ra, lợi ích thể nhiều nhóm Ví dụ, ngun nhân gây ô nhiễm môi trường nhận tán thành nhiều nhóm địa bàn thị Hoạt động trị theo phương pháp chủ nghĩa đa nguyên q trình lợi ích cạnh tranh khác điều hịa Vì sách cơng kết cạnh tranh cộng tác nhóm nhằm tăng thêm lợi ích chung cho thành viên nhóm Trong nhiều tác phẩm, người theo chủ nghĩa đa nguyên không cho tất nhóm có ảnh hưởng ngang tiếp cận bình đẳng với nhà nước Trong thực tế, họ thừa nhận nhóm thay đổi theo nguồn lực tài tổ chức (nhân sự, pháp lý, trung thành thành viên, thống nội bộ) nhóm tiếp cận nhà nước họ muốn Những người theo chủ nghĩa đa nguyên ban đầu giả định nhà nước phận dây chuyền kiểm soát thực thi nhu cầu đặt nhóm lợi ích Nhà nước thực thực thể mà nơi, “địa hạt” để nhóm cạnh tranh gặp gỡ mặc Quan điểm không phù hợp với vai trị nhà nước thực làm dẫn đến quan niệm nhà nước “người trọng tài” “người trung gian” Theo quan điểm này, cuối nhà nước nơi để nhóm cạnh tranh gặp gỡ trình bày khác biệt mình, đồng thời nhà nước xem thực thể trung lập thiết lập quy tắc mâu thuẫn nhóm bảo đảm nhóm vi phạm bị trừng phạt Quan niệm đa nguyên nhà nước giả định thống mục đích hành động phía nhà nước Như số học giả “hoạt động trị hành chính” tượng phổ biến có tác động quan trọng lên sách cơng Các quan hành khác có lợi ích khác giải thích mâu thuẫn vấn đề, cách thức họ giải vấn đề có tác động lên sách thơng qua sách thực 16 Sự thừa nhận vấn đề chủ nghĩa đa nguyên dẫn đến xuất gọi thuyết đa nguyên cộng đồng khoa học trị Mỹ Thuyết đa nguyên cho có cạnh tranh nhóm, nhóm có cơng tương đối số nhóm có nhiều quyền lực nhóm khác Charles Lindblom16 cho có hai lý để doanh nghiệp có nhiều quyền lực doanh nghiệp khác Thứ nhất, nhà nước xã hội tư cần kinh tế thịnh vượng cung cấp nguồn thu thuế để chi tiêu cho chương trình tái cử Để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nhà nước phải trì niềm tin doanh nghiệp, nên cần ý đến nhu cầu cộng đồng doanh nghiệp Thứ hai, xã hội tư bản, có phân chia khu vực công khu vực tư, khu vực cơng chịu kiểm sốt nhà nước khu vực tư bị chi phối doanh nghiệp Sự chi phối doanh nghiệp khu vực tư đem lại cho vị trí đặc quyền tương quan so sánh với nhóm khác tạo việc làm hay gắn kết hoạt động kinh tế - xã hội phụ thuộc vào hành vi đầu tư khu vực tư C Lindblom cho sức mạnh doanh nghiệp nằm chất chủ nghĩa tư thân dân chủ Trong xã hội tư bản, doanh nghiệp ln tìm cách gây sức ép lên nhà nước để thực lợi ích mình; để phù hợp với đòi hỏi chủ nghĩa tư bản, thân nhà nước phải bảo đảm hoạt động khơng ảnh hưởng bất lợi đến lợi ích doanh nghiệp Các lý thuyết châu Âu xem nhóm đơn vị phân tích sở có xu hướng theo hình thức nghiệp đồn Nền tảng chủ nghĩa nghiệp đoàn quay trở lại thời kỳ trung cổ có quan tâm đến việc bảo vệ “tầng lớp trung lưu” hiệp hội tự chủ nhà nước gia đình17 Các hiệp hội bao gồm phường hội hình thức khác hiệp hội tổ chức tôn giáo nhà thờ Lý thuyết nghiệp đoàn cho tầng lớp trung lưu có đời sống vượt cá nhân sáng lập, tồn chúng phần trật tự xã hội hữu tự nhiên Phần lớn đời sống trị mâu thuẫn châu Âu vào kỷ XV, XVI liên quan đến nỗ lực nhà 16 Xem: Charles Lindblom: Politics and Markets: The World’s Political Economic Systems, New York: Basic Books, 1997 17 Xem: Michael Howlett and M Ramesh: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Ibid, p.36 17 nước dân tộc lên để kiểm soát hoạt động “tầng lớp tự chủ” nỗ lực tầng lớp việc chống lại kiểm sốt nhà nước Theo P.C Schmitter, thuyết nghiệp đồn hiểu cách dễ trái ngược với thuyết đa nguyên Thuyết đa nguyên lý thuyết nhiều nhóm tồn để đại diện cho lợi ích thành viên, thành viên tham gia tự nguyện nhóm tự hợp tác với nhóm khác, khơng có can thiệp nhà nước vào hoạt động nhóm Trái lại, thuyết nghiệp đoàn là: “một hệ thống trung gian lợi ích, đơn vị hợp thành tổ chức với số lượng hạn chế mang tính bất thường, khơng cạnh tranh, có trật tự thứ bậc, khác chức năng, nhà nước công nhận cấp phép phép độc quyền đại diện có tính tốn loại hình tương ứng, đổi lại tơn trọng hoạt động kiểm sốt việc lựa chọn nhà lãnh đạo thể rõ ràng yêu cầu hay ủng hộ”18 Trong chủ nghĩa nghiệp đồn, nhóm khơng thành lập tự do, tự nguyện, cạnh tranh thuyết đa ngun; khơng có quyền tự chủ, phụ thuộc vào công nhận ủng hộ nhà nước, đổi lại có vai trị hoạch định sách Vì vậy, thuyết nghiệp đồn xem xét đầy đủ hai vấn đề thuyết đa nguyên là: bỏ qua vai trò nhà nước bỏ qua mơ hình thể chế hóa mối quan hệ nhà nước với nhóm Theo thuyết nghiệp đồn, sách cơng định hướng tương tác hiệu nhà nước nhóm lợi ích, hoạt động nhóm nhà nước cơng nhận Sự tương tác nhóm định hướng thể chế nhà nước nhà nước dàn xếp Chẳng hạn, hoạch định sách phát triển ngành cơng nghiệp lấy hình thức thương lượng bên hệ thống nhà nước với hiệp hội cơng nghiệp liên quan cơng đồn Tương tự, hoạch định sách phúc lợi xã hội bao gồm thương thuyết với toàn hiệp hội doanh nghiệp, nhóm phúc lợi xã hội với cơng đồn sách đề xuất có tác động đến thành viên cơng đồn Kết đầu thương thuyết không phụ thuộc vào đặc điểm tổ chức nhóm mà cịn phụ thuộc vào gắn bó mối quan hệ nhóm với nhà nước Bản thân nhà nước khơng xem hịn đá ngun khối, mà thực thể có rạn nứt bên tác động đến hành động 18 Phillipe C Shmitter: Modes of Interest Intermediation, p.9 18 Thuyết nghiệp đồn phù hợp với thực tiễn trị nhiều nước châu Âu đóng vai trị quan trọng phân tích sách cơng Thơng qua việc làm bật vai trò tự chủ nhà nước đời sống trị, mở đường cho giải thích phức tạp hoạch định sách cơng Hơn nữa, qua việc nhấn mạnh tầm quan trọng mơ hình quan hệ thể chế hóa nhà nước xã hội, thúc đẩy xuất lý giải tồn diện sách công c) Tiếp cận theo lý thuyết nhà nước Thuyết nhà nước lý thuyết trị quy nạp tập trung vào cấu xã hội có tổ chức thiết chế trị với tư cách đơn vị phân tích sở Nhiều phân tích khn khổ tập trung vào nhà nước, xem nhà nước thiết chế lãnh đạo xã hội tác nhân chủ yếu trình trị Tuy nhiên, số phân tích khác cho ngồi nhà nước cịn có hình thái xã hội khác doanh nghiệp hay người lao động Cả hai cách giải thích có nguồn gốc tác phẩm nhà xã hội học Đức cuối kỷ XIX nhà lý luận pháp lý Các tác phẩm làm sáng tỏ tác động phát triển thiết chế nhà nước đại lên phát triển xã hội Thay cho nhà nước phản ánh chất lực lượng quần chúng quốc gia cấu xã hội, nhà lý luận Max Weber Otto Hintze rằng, độc quyền nhà nước sử dụng quyền lực công cho phép nhà nước lập lại trật tự cấu trúc quan hệ xã hội với thiết chế 19 Cách giải thích “lấy nhà nước làm trung tâm” đời sống trị - trái ngược với cách giải thích “lấy xã hội làm trung tâm” Theo giải thích phương pháp tiếp cận nhà nước, “các nhà nước tạo ra, tổ chức điều chỉnh xã hội Các nhà nước chi phối tổ chức phạm vi lãnh thổ, chúng tạo văn hóa định hướng kinh tế Theo học thuyết nhà nước, nhà nước xem nhà hoạt động tự chủ có khả đặt thực mục tiêu mình, khơng để phản ứng trước sức ép nhóm giai cấp xã hội chi phối mang tính áp đặt lên Khả tính tự chủ nhà nước dựa vào hoạt động phục vụ công chức chuyên nghiệp, thực tế 19 Otto Hintze: The Historocal Essays of Otto Hintze, New York: Oxford University Press, 1975 Max Weber: Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology, Berkeley: University of California Press, 1978 19 tổ chức có tồn quyền nhân sự, nguồn tài hùng mạnh nguồn lực cưỡng chế Những người đề xuất phương pháp cho rằng, tập trung vào trung tâm nhà nước với tư cách biến số giải thích cho phép đưa giải thích hợp lý mơ hình phát triển dài hạn nhiều nước loại lý thuyết trị khác Tuy nhiên, thuyết nhà nước khơng thể giải thích tồn quyền tự tự xã hội giải thích nhà nước khơng thể ln ln bắt xã hội tơn trọng ý chí mình, ví dụ xuất bạo loạn không phục tùng công dân Thực tế cho thấy, dù nhà nước chuyên quyền có nỗ lực định nhằm đáp ứng yêu cầu nhân dân Tất nhiên, nhà nước dân chủ khơng thể trở nên hồn tồn tự chủ so với xã hội có quyền bầu cử Ngồi nỗ lực trì ni dưỡng ủng hộ nhân dân chế độ, nhà nước tư (cả dân chủ chuyên quyền) cần phải điều chỉnh theo chế thị trường sách Ngồi ra, thuyết nhà nước cho tất nhà nước “mạnh” đối phó với vấn đề thường theo cách thức chúng có đặc trưng tổ chức giống Điều hiển nhiên khơng đúng, nhà nước khác (cả “mạnh” “yếu”) thường có sách khác để giải vấn đề Tóm lại, chất, phương pháp tiếp cận dù quy nạp hay diễn dịch có xu hướng xem tính tích cực người yếu tố quan trọng đấu tranh sinh tồn giới mà nguồn lực sẵn có để thỏa mãn nhu cầu người hữu hạn mong muốn họ vô hạn Quan điểm áp dụng cho tượng trị, có hoạch định sách cơng Tuy nhiên, thời gian gần đây, khoa học trị cho học mà nhà hoạt động thực tiễn học từ họ kinh nghiệm người khác yếu tố định hành vi họ q trình sách Nghĩa là, mục tiêu mà nhà hoạt động tìm kiếm khơng phụ thuộc vào họ tin mục tiêu mong muốn đạt được, mà cịn phụ thuộc vào thành cơng thất bại trước Thảo luận, tranh luận thuyết phục nhà hoạt động thực tiễn xem phận thông trình sách, nhìn nhận q trình học theo phương pháp thử sai, so sánh Vì vậy, phân tích sách khơng thể sử dụng lý thuyết 20 chung có diễn dịch hay quy nạp, mà cần khn khổ phân tích cho phép xem xét tồn nhân tố tác động đến sách cơng, đồng thời cho phép kiêm nghiệm giả thuyết thông qua phân tích kinh nghiệm thực tế 21 ... trình sách cơng có ba phương pháp tiếp cận cụ thể sử dụng là: lựa chọn công, học thuyết giai cấp chủ nghĩa thiết chế a) Tiếp cận theo lý thuyết lựa chọn công Lý thuyết lựa chọn cơng phương pháp tiếp. .. xuất sách để giành ủng hộ cử tri Các đảng trị thường hành động giống nhau, việc nhà trị đưa gói sách nhằm thu hút cử tri Lợi ích thân định hướng cho nhà hành tối đa hóa ngân sách quan họ, ngân sách. .. chức, cố gắng giải thích giới trị q trình sách công a) Tiếp cận theo kinh tế học phúc lợi Kinh tế học phúc lợi phương pháp sử dụng phổ biến để nghiên cứu sách công Phương pháp dựa sở quan điểm cho