Phúc lợi xã hội trên thế giới quan niệm và phân loại

Marshall nhận đ nh rằng lúc đầu ngư i ta thư ng nói đến từ welfare khi cần có những biện pháp nào đó để bảo vệ tình trạng phúc lợi của một cá nhân hay một nhóm nào đó; vì thế, từ này c

KINH TẾ HỌC-XÃ HỘI HỌC

PHÚC LỢI XÃ HỘI TRÊN THẾ GIỚI:

TRẦN HỮU QUANG (**)

TÓM TẮT

Sự phát triển của các hệ thống phúc lợi xã hội là một trong những thành tựu lớn lao của nhiều quốc gia trên thế giới trong thế kỷ XX Kể từ nay, phúc lợi xã hội được nhìn nhận như là một trong những quyền căn bản của con người trong một quốc gia văn minh và hiện đại Bài viết này lược thuật lại một số quan niệm chính về phúc lợi xã hội và một số lý thuyết phân loại các hệ thống phúc lợi xã hội trên thế giới

Sự phát triển của các hệ thống và các chương trình phúc lợi xã hội được xem là một trong những thành tựu lớn lao nhất xét về mặt chính sách xã hội tại các quốc gia trên thế giới trong thế kỷ

XX Điều có ý nghĩa cơ bản là kể từ nay, phúc lợi xã hội được nhìn nhận như là một trong những

quyền căn bản của con người trong một quốc gia văn minh

Bài này sẽ điểm qua một số quan niệm chính về phúc lợi xã hội và một số lý thuyết phân loại các

hệ thống phúc lợi xã hội trên thế giới

1 MỘT SỐ THUẬT NGỮ CÓ LIÊN QUAN

lợi ở TPHCM với mục tiêu tiến bộ và công bằng xã hội của Trung tâm Khoa học Xã hội và Nhân văn

TPHCM (nay là Viện Nghiên cứu Phát triển TPHCM) do Trần Hữu Quang làm chủ nhiệm.

Xét về mặt từ vựng, trong cuốn Từ điển tiếng Việt xuất bản năm 2000 (Hoàng Phê chủ biên),

chưa có cụm từ "phúc lợi xã hội", cũng chưa có từ "an sinh" hay "an sinh xã hội", mà chỉ có từ

"phúc lợi" Phúc lợi trong cuốn từ điển này được đ nh nghĩa như sau: "Lợi ích mà m i ngư i được hưởng không phải trả tiền hoặc chỉ phải trả một phần Thí dụ: Nâng cao phúc lợi của nhân

dân Các công trình phúc lợi (như nhà trẻ, lớp mẫu giáo, v.v.) Quỹ phúc lợi của xí nghiệp"

(Hoàng Phê, 2000, tr 790) Đ nh nghĩa này chỉ nhấn mạnh tới khía cạnh mi n phí hay giảm phí

mà chưa đề cập tới những nội hàm của từ này, và chỉ nói một cách chung chung là "lợi ích" Có

lẽ cách hiểu này xuất phát từ quan niệm về phúc lợi trong mô hình quản lý theo phương thức kế hoạch hóa tập trung trước đây, khi mà ngư i ta thư ng hiểu "phúc lợi" là phần thù lao bằng tiền hoặc hiện vật mà ngư i lao động nhận được từ cơ quan hay xí nghiệp, ngoài phần tiền lương, tiền phụ cấp và tiền thưởng, nhằm được hỗ trợ thêm về mặt đ i sống

Thực ra, từ "phúc lợi" đã xuất hiện trong cuốn Hán Việt từ điển giản yếu (1932) của Đào Duy Anh,với một đ nh nghĩa ngắn g n: phúc lợi là "hạnh phúc và lợi ích (bonheur et intérêts)" (Đào

Duy Anh, 1957, tr 137)

Từ phúc lợi tương ứng với từ welfare trong tiếng Anh, và đã được nhà xã hội h c Anh Gordon Marshall đ nh nghĩa một cách khá đầy đủ như sau: welfare là "tình trạng hoặc điều kiện làm ăn

khấm khá (doing well) hoặc sinh sống đàng hoàng, hạnh phúc (being well)" Marshall nhận đ nh

rằng lúc đầu ngư i ta thư ng nói đến từ welfare khi cần có những biện pháp nào đó để bảo vệ

tình trạng phúc lợi của một cá nhân hay một nhóm nào đó; vì thế, từ này chủ yếu được sử dụng

trong lĩnh vực chính sách (policy), vì nó gắn trực tiếp với những nhu cầu: "Các chính sách phúc

lợi là những chính sách được thiết lập nhằm đáp ứng những nhu cầu của cá nhân hay của nhóm" Theo Marshall, các nhu cầu ở đây cần được hiểu không phải chỉ có những nhu cầu tối thiểu để

sinh tồn, mà bao gồm cả những nhu cầu cần thiết cho một "cuộc sống tử tế và xứng đáng" (a

reasonable and adequate life) Các nhu cầu này bao gồm không chỉ một mức thu nhập tối thiểu

để có cái ăn, cái mặc, mà còn bao gồm nhà ở đàng hoàng, giáo dục, y tế và cơ hội có việc làm

(Marshall, 1998,tr.701-702)

Thuật ngữ "phúc lợi xã hội" trong tiếng Việt tương ứng với cụm từ social welfare trong tiếng

Anh; trong tiếng Hoa, ngư i ta cũng dùng cụm từ "xã hội phúc lợi" (phiên âm Hán Việt: 社會福利

hay 社会福利, shehui fuli) để nói về khái niệm này

Theo chúng tôi, phúc lợi xã hội, hiểu theo nghĩa rộng, là hệ thống các định chế, các chính sách

và các hoạt động nhằm bảo đảm đáp ứng những nhu cầu thiết yếu nhất của người dân, với mục tiêu là làm sao cho mọi người dân có được một cuộc sống đàng hoàng, tử tế, xứng đáng với phẩm giá con người Hệ thống này bao gồm các lĩnh vực như: giáo dục, y tế, nhà ở, bảo hiểm xã

hội, bảo hiểm y tế, các chính sách trợ giúp xã hội (hỗ trợ những tầng lớp nghèo và khó khăn )

và các chính sách cứu trợ xã hội (cứu trợ thiên tai, d ch bệnh )

Còn thuật ngữ an sinh xã hội thì tương ứng với cụm từ social security ; trong tiếng Hoa, ngư i ta

dùng cụm từ "xã hội bảo chướng" (phiên âm Hán Việt: 社会保障, shehui baozhang)(1) Trong thực

tế, trong các tài liệu Anh ngữ, đôi lúc ngư i ta cũng sử dụng hoán chuyển nhau giữa thuật ngữ

social welfare với thuật ngữ social security Tuy nhiên, thuật ngữ social security (an sinh xã hội)

thư ng được hiểu theo nghĩa hẹp hơn thuật ngữ social welfare (phúc lợi xã hội), và chỉ bao gồm

hệ thống bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế và các chính sách trợ giúp xã hội và cứu trợ xã hội Còn có một thuật ngữ nữa cũng thư ng được sử dụng phần nào tương ứng với hai thuật ngữ phúc

lợi xã hội hoặc an sinh xã hội, đó là cụm từ social protection Trong tiếng Việt, có ngư i d ch là

"bảo đảm xã hội", nhưng cũng có ngư i d ch là "bảo vệ xã hội" hay "bảo trợ xã hội"(2) Theo thiển

ý chúng tôi, có lẽ nên d ch thuật ngữ social protection là sự bảo hộ của xã hội (hay nói g n là sự

bảo hộ xã hội) thì thích hợp hơn Ngư i ta thư ng hiểu khái niệm này theo nghĩa rộng, tức là bao

gồm hệ thống an sinh xã hội (social security) và hệ thống các chính sách trợ giúp xã hội (social

assistance) và các chính sách cứu trợ xã hội (social relief)

Bảo hiểm xã hội (social insurance) là thuật ngữ thư ng được dùng để chỉ một chương trình quốc

gia mang mục tiêu cung ứng một số d ch vụ xã hội cơ bản, do nhà nước trực tiếp đứng ra t chức

hoặc bảo trợ Nguyên tắc của hệ thống này là sự chia sẻ chi phí tài chính giữa các thành viên

nhằm đối phó với những hoàn cảnh bất trắc như bệnh tật, mất việc làm, tu i già Đối tượng của

hệ thống này là một số tầng lớp dân cư nhất đ nh, với nguồn ngân sách thư ng là từ tiền thuế

và hoặc tiền phí đóng góp của những ngư i tham gia Hệ thống này thư ng mang tính cưỡng

bách (do nhà nước bắt buộc), nhưng cũng có hệ thống mang tính tự nguyện

Có một số điểm khác biệt sau đây giữa bảo hiểm xã hội với bảo hiểm tư nhân: a) bảo hiểm xã hội

thư ng mang tính chất bắt buộc, trong khi bảo hiểm tư nhân thư ng mang tính tự nguyện; b) việc cung ứng các d ch vụ trong hệ thống bảo hiểm tư nhân dựa trên sự thỏa thuận giữa nhà bảo hiểm với ngư i được bảo hiểm thông qua một bản hợp đồng, trong khi đó hệ thống bảo hiểm xã hội

thư ng dựa trên các chế độ và chính sách đối với từng tầng lớp dân cư nhất đ nh, tức là dựa trên

quyền được hưởng trợ cấp của ngư i được bảo hiểm; c) bảo hiểm tư nhân thư ng nhấn mạnh

đến tính chất công bình (equity) giữa các cá nhân mua bảo hiểm, còn bảo hiểm xã hội thì thư ng nhấn mạnh nhiều hơn tới tính chất thỏa đáng (social adequacy) của các khoản trợ cấp đối với

m i thành viên tham gia

Thuật ngữ nhà nước phúc lợi trong tiếng Việt được d ch từ thuật ngữ welfare state trong tiếng Anh hay État providence trong tiếng Pháp Thuật ngữ tương ứng trong tiếng Hoa là 福利国家 (fú

lì guó jiā, phiên âm Hán Việt: "phúc lợi quốc gia")

Khái niệm welfare state bắt đầu được sử dụng nhiều trong thập niên 1940, đặc biệt sau Thế chiến

thứ II, được dùng để mô tả những nhà nước có trách nhiệm chủ yếu trong việc cung ứng phúc lợi

xã hội thông qua các hệ thống an sinh xã hội, cung ứng các d ch vụ và các khoản trợ cấp nhằm đáp ứng những nhu cầu cơ bản của ngư i dân về mặt nhà ở, y tế, giáo dục và thu nhập (Marshall,

1998, tr 702)

Khái niệm chính sách xã hội là một khái niệm thư ng được đề cập trong những công trình nghiên cứu về phúc lợi xã hội và an sinh xã hội, khi ngư i ta chú tâm tới vai trò của nhà nước

đối với các lĩnh vực xã hội cũng như các vấn đề xã hội

Năm 1980, khi xem xét bộ môn nghiên cứu về chính sách xã hội, nhà xã hội h c Nga V Z Rôgôvin đ nh nghĩa đây là "một lĩnh vực tri thức xã hội h c, nghiên cứu hệ thống về các quá trình xã hội quyết đ nh hoạt động sống của con ngư i trong xã hội, xét theo khả năng tác động quản lý đến các quá trình đó" (Dẫn lại theo: Bùi Đình Thanh, 2004b, tr 286)

Theo Phạm Xuân Nam, "chính sách xã hội là sự thể chế hóa đư ng lối, chủ trương của một nhà nước (hay một cộng đồng) nhằm trực tiếp tác động vào con ngư i - thành viên xã hội, điều chỉnh các quan hệ lợi ích giữa h , hướng hành động của h tới các mục tiêu mà nhà nước (hay cộng đồng) mong muốn" (Phạm Xuân Nam, 1994b, tr 7) Còn theo Trần Đình Hoan, chính sách xã hội "bao trùm m i mặt của cuộc sống con ngư i, liên quan đến điều kiện lao động và sinh hoạt, giáo dục và văn hóa, kinh tế, dân số và quan hệ gia đình, quan hệ giai cấp và quan hệ dân tộc, tôn giáo, v.v." (Trần Đình Hoan, 1994, tr 505)

Bùi Đình Thanh đưa ra một đ nh nghĩa về chính sách xã hội mà chúng tôi cho là tương đối đầy

đủ nhất: "Chính sách xã hội là sự cụ thể hóa, thể chế hóa các đường lối, chủ trương để giải quyết

các vấn đề xã hội dựa trên những tư tưởng, quan điểm của chủ thể lãnh đạo phù hợp với bản chất chế độ xã hội-chính trị ( ) phản ánh lợi ích và trách nhiệm của cộng đồng xã hội nói chung

và của từng nhóm xã hội nói riêng nhằm tác động trực tiếp vào con ngư i và điều chỉnh các quan

hệ giữa con ngư i với con ngư i, giữa con ngư i với xã hội, hướng tới mục đích cao nhất là thỏa mãn những nhu cầu ngày càng tăng về đ i sống vật chất, văn hóa và tinh thần của nhân dân" (Bùi Đình Thanh, 2004b, tr 290, những chỗ nhấn mạnh là do chúng tôi, T.H.Q)

2 CÁC QUAN NIỆM VỀ PHÚC LỢI XÃ HỘI

Phúc lợi xã hội và an sinh xã hội là lĩnh vực được giới khoa h c xã hội quan tâm nghiên cứu khá nhiều kể từ sau cuộc Chiến tranh thế giới lần thứ hai, nhất là trong các ngành xã hội h c, kinh tế

h c và chính tr h c Cho đến nay, ngư i ta đã đưa ra nhiều đ nh nghĩa khác nhau và cũng khó lòng thống nhất với nhau về cách hiểu thế nào là phúc lợi xã hội hay an sinh xã hội Tuy vậy, về

đại thể, vẫn có một số điểm căn bản mà hầu như ai cũng ít nhiều đồng ý, đó là: hệ thống các định

chế và các chính sách nhằm bảo đảm đáp ứng những nhu cầu cơ bản của người dân, đặc biệt là trong những hoàn cảnh bất trắc như mất việc làm, già cả và bệnh tật, nhất là những nhóm dân

cư nghèo, yếu thế, dễ bị tổn thương Dưới đây là một số đ nh nghĩa chính về hai khái niệm này

trên thế giới

Năm 1944, Hội ngh của T chức Lao động Quốc tế (ILO) tuyên bố rằng "nghĩa vụ nghiêm cẩn của t chức ILO là thúc đẩy các quốc gia trên thế giới tiến hành những chương trình thực hiện

việc mở rộng các biện pháp an sinh xã hội (social security) nhằm cung ứng một mức thu nhập

căn bản cho tất cả những ngư i có nhu cầu cần được bảo hộ và cần được hưởng sự chăm sóc y tế toàn diện" (dẫn lại theo ILO, 2001, tr 1)

Vào năm 1948, Liên hiệp quốc đã ghi rõ trong bản Tuyên ngôn nhân quyền về quyền được

hưởng an sinh xã hội như sau: "M i ngư i, với tư cách là thành viên của xã hội, đều có quyền

hưởng an sinh xã hội và được quyền thực hiện, thông qua nỗ lực của quốc gia và sự hợp tác quốc

tế và phù hợp với cách thức t chức và các nguồn lực của mỗi quốc gia, các quyền kinh tế, xã hội

và văn hóa cần thiết cho phẩm giá của mình và cho sự phát triển tự do của nhân cách của mình"(3)

Năm 1952, t chức ILO đã đưa ra Công ước số 102 qui đ nh những tiêu chuẩn tối thiểu của hệ

thống an sinh xã hội mà sau đó phần lớn các nước trên thế giới đều dựa vào đó để xây dựng hệ

thống an sinh của mình Hệ thống an sinh tối thiểu này bao gồm các thành tố như sau: chăm sóc

y tế, trợ cấp bệnh tật, trợ cấp thất nghiệp, trợ cấp hưu trí, trợ cấp tai nạn nghề nghiệp, trợ cấp gia cảnh, trợ cấp thai sản, trợ cấp tàn tật, và trợ cấp cho người kiêm hưởng (ILO, 1952)(4)

Năm 1958, t chức ILO coi an sinh xã hội là "kết quả đạt được bởi một loạt các biện pháp tổng

hợp và có hiệu quả nhằm bảo vệ công chúng (hay phần lớn công chúng) khỏi tình cảnh túng

quẫn về mặt kinh tế ( ) vì không còn nguồn thu nhập do bệnh tật, thất nghiệp hoặc tu i già và

qua đ i" Đến năm 1984, t chức này b sung cho đ nh nghĩa trên bằng cách nhấn mạnh tới vai

trò của nhà nước, coi đây là "sự bảo vệ mà xã hội cung ứng cho các thành viên của mình thông qua một loạt các biện pháp công nhằm tránh rơi vào tình cảnh túng quẫn về mặt kinh tế mà nếu

không có những biện pháp này thì sẽ xảy ra vì b mất hoặc b giảm phần lớn nguồn thu nhập do bệnh tật, sinh nở, công việc, tai nạn, thất nghiệp, tàn phế, tu i già và qua đ i; cung ứng sự chăm sóc y tế và cung ứng các khoản trợ cấp cho các gia đình có con" Nhưng ít lâu sau đó, t chức ILO lại đưa ra một đ nh nghĩa khác, lần này không còn nhấn mạnh tới vai trò của nhà nước: an sinh xã hội là "sự an toàn chống lại một số nguy cơ, được cung ứng thông qua cách t chức thích hợp cho những thành viên nào của mình có thể rơi vào hoàn cảnh này Những nguy cơ này chủ yếu là những sự bất trắc mà cá nhân có ít phương tiện không thể nào đương đầu n i bằng khả năng riêng của mình hoặc không thể trù liệu một mình hay kể cả với sự phối hợp riêng tư với những ngư i thân thuộc của mình"(5)

Còn Hiệp hội An sinh Xã hội Quốc tế (ISSA) thì đưa ra một đ nh nghĩa tương đối hạn hẹp hơn

về an sinh xã hội, và quan niệm rằng đây không chỉ là phần việc của nhà nước: đó là "những chương trình bảo hộ xã hội do nhà nước thiết lập, hoặc những t chức được ủy nhiệm khác, (có chức năng) cung ứng cho các cá nhân một mức độ an toàn về thu nhập khi h phải đối diện với những hoàn cảnh bất trắc do tu i già, do lợi quyền thượng tồn(6), do mất khả năng, do tàn tật, thất nghiệp hoặc do phải nuôi dạy con cái Nó cũng có thể cung ứng quyền được hưởng sự chăm sóc

y tế - chữa tr hay phòng ngừa bệnh tật" (xem ISSA) Theo t chức ISSA, an sinh xã hội bao gồm: các chương trình bảo hiểm xã hội, các chương trình trợ giúp xã hội, các chương trình ph

quát (universal programmes), các chương trình tương trợ (mutual benefit schemes), các quỹ dự

phòng quốc gia (national provident funds), và những chương trình khác trong đó kể cả những

chương trình mang tính thương mại

Nhà xã hội h c ngư i Anh Thomas H Marshall (1949) có thể được coi là tác giả đầu tiên gắn

khái niệm phúc lợi (welfare) với khái niệm quyền công dân (citizenship), và cho rằng quyền được hưởng phúc lợi (welfare rights) là nhóm quyền thứ ba mà các thành viên của xã hội đã

giành được trong thế kỷ XX, sau nhóm các quyền dân sự và nhóm các quyền chính tr Trong một bài viết n i tiếng vào năm 1949 mang tên là "Citizenship and Social Class", ông quan niệm quyền công dân gồm có ba thành tố: quyền công dân về mặt dân sự, về mặt chính tr , và về mặt

xã hội Theo Marshall, nhà nước phúc lợi chính là kết quả của cả một quá trình l ch sử đấu tranh

cho các quyền công dân (citizenship rights) trong suốt hơn 200 năm qua, mở rộng từ lĩnh vực

dân sự, sang lĩnh vực chính tr , rồi tới lĩnh vực xã hội Vào thế kỷ XVIII, cuộc đấu tranh cho các

quyền công dân dân sự (civil citizenship) - bao gồm quyền tự do ngôn luận, quyền tự do tôn giáo,

và quyền bình đẳng trước pháp luật - đã giành được thắng lợi ở Anh Vào thế kỷ XIX, đó là cuộc

đấu tranh giành quyền công dân chính trị (political citizenship), bao gồm quyền ứng cử và bầu

cử Trong thế kỷ XX, đó là cuộc đấu tranh giành quyền công dân xã hội (social citizenship) - đây

là quyền được hưởng một mức độ an sinh nhất đ nh về mặt kinh tế và quyền được tham gia đầy

đủ vào đ i sống xã hội của đất nước(7) Quan niệm của Marshall đã đặc biệt khẳng đ nh rằng việc

được hưởng các khoản phúc lợi cần được quan niệm như một quyền mang tính pháp lý, dựa trên nguyên tắc ph quát (universality), chứ không phải dựa trên quyền ấn đ nh của những cơ quan có thẩm quyền (discretionary) (Marshall, 1998, tr 702)

Theo dòng tư tưởng đó, Elizabeth Wickenden (1965) cho rằng hệ thống an sinh xã hội bao gồm các "luật lệ, chương trình, quyền lợi và d ch vụ bảo đảm và củng cố các biện pháp đáp ứng các nhu cầu xã hội được công nhận như an sinh cơ bản của quần chúng và cải tiến trật tự xã hội"(8) Cũng tương tự như vậy, Beulah Compton (1980) đ nh nghĩa phúc lợi xã hội là một thiết chế bao gồm các chính sách và luật lệ, được thực thi bởi nhà nước hay bởi các t chức tự nguyện, thông qua đó một mức độ tối thiểu nhất đ nh về các d ch vụ xã hội thiết yếu (như y tế, giáo dục, nhà

ở ) được phân phối cho các cá nhân, gia đình, nhóm xã hội (những d ch vụ mà gia đình hay th trư ng không đáp ứng được cho h ) nhằm mục đích phòng ngừa, giảm nhẹ hoặc đóng góp vào việc giải quyết các vấn đề xã hội và cải thiện sự an sinh của cá nhân, nhóm và cộng đồng một cách trực tiếp(9)

Hai nhà kinh tế h c Jean Dreze và Amartya Sen (1991) đã tóm g n cái cốt lõi của khái niệm an

sinh xã hội như sau: "Ý tưởng cơ bản của an sinh xã hội là sử dụng những kế sách xã hội để

ngăn ngừa sự thiếu thốn và tình trạng dễ bị tổn thương vì bị thiếu thốn"(10) Hai tác giả này nhấn mạnh rằng sự cung ứng hệ thống an sinh xã hội trong những quốc gia đang phát triển cần được

quan niệm theo một nhãn giới rộng rãi hơn, và cần xem đây "chủ yếu như một mục tiêu cần theo

đuổi thông qua các biện pháp công hơn là như một nhúm chiến lược cá biệt được xác định một cách hẹp hòi" Cách hiểu này có lẽ cũng gần với quan niệm "Freedom from Want" (không b

thiếu thốn) mà bản phúc trình n i tiếng của Beveridge (ở Anh Quốc) đề xướng(11)

Giới hạn vào khía cạnh kinh tế, Madhava P Rao (2005) đã đưa ra một đ nh nghĩa về "an sinh

kinh tế" (economic security) khá độc đáo như sau: "Sự an sinh kinh tế bao gồm các cơ hội và các

khả năng (xét về mặt đ nh chế cũng như về mặt cá nhân) tận dụng những cơ hội này cho sự an sinh kinh tế vốn được cung ứng bởi xã hội xét như một t ng thể hoặc bởi những đ nh chế trong

xã hội như gia đình, cộng đồng, nhóm xã hội, th trư ng - cung ứng cho từng cá nhân hoặc cho từng cộng đồng nhằm mục tiêu mang lại 'sự phúc lợi xã hội' cho mỗi cá nhân trong cuộc hành trình của mình từ ngày chào đ i cho tới ngày qua đ i" (Rao, 2005, tr 4)

Khi nghiên cứu về phúc lợi xã hội, giới nghiên cứu cũng đề cập nhiều tới khái niệm nhà nước

phúc lợi Theo R Lowe (1993), thuật ngữ welfare state xuất hiện vào thập niên 1930 ở Anh, xuất

phát từ thuật ngữ Wohlfahrstaat trong tiếng Đức, được dùng để nói về một nhà nước có trách

nhiệm bảo đảm sự phúc lợi và th nh vượng của ngư i dân và biết tôn tr ng luật lệ quốc tế, đối

lập với kiểu nhà nước "warfare state" hay "power state" vốn là nhà nước chỉ biết áp đặt ý muốn

của mình lên ngư i dân và các nước láng giềng(12)

Theo Nicholas Abercrombie và một số tác giả (1988), "ý tưởng căn bản của một nhà nước phúc

lợi là: chính quyền có trách nhiệm đối với sự phúc lợi (well-being) của các công dân của mình,

và điều này không thể được giao phó cho cá nhân, công ty tư nhân hay cộng đ ng địa phương"

(Abercrombie et al., 1988, tr 269, những chỗ nhấn mạnh là do chúng tôi, T.H.Q) Theo các tác

giả này, nhà nước phúc lợi là nhà nước bảo đảm cho ngư i dân không b nghèo đói bằng các khoản trợ cấp thất nghiệp, trợ cấp gia cảnh, phụ cấp thu nhập cho những ngư i có lương thấp, có chế độ hưu b ng và trợ cấp ngư i già; nhà nước phúc lợi cung ứng đầy đủ các d ch vụ y tế, giáo dục mi n phí, và nhà ở Những d ch vụ này được tài trợ bởi các hệ thống bảo hiểm quốc gia và từ

nguồn ngân sách nhà nước (Abercrombie et al., 1988, tr 269-270)

Nhà nước phúc lợi là một nhà nước cam kết trách nhiệm của mình với ngư i dân ít nhất về ba lĩnh vực: a) bảo đảm công ăn việc làm cho m i ngư i (vì th trư ng tự do tư nhân không thể bảo đảm được điều này, nên nhà nước phải can thiệp để giải quyết tình trạng thất nghiệp, khuyến khích tăng trưởng kinh tế và n đ nh giá cả); b) cung ứng một hệ thống bảo hiểm công cộng nhằm bảo vệ ngư i dân trước những hoàn cảnh bất trắc như thất nghiệp, già cả và bệnh tật (nhà nước phải có chế độ bảo hiểm thất nghiệp, chế độ hưu b ng, và chế độ bảo hiểm y tế); c) nhà nước nhìn nhận rằng quyền công dân trong một chế độ dân chủ không chỉ bao gồm các quyền

dân sự và quyền chính tr , mà cả những quyền xã hội (Fallis, 2005, tr 2)(13)

Theo nhà xã hội h c Đức Karl-Heinz Hillmann (1994), nhà nước phúc lợi là "một nhà nước bảo đảm cho các công dân của mình, ngoài sự an toàn pháp lý, còn được cung ứng ở mức tối thiểu những sản phẩm vật chất (tùy theo những giá tr văn hóa-xã hội được xác đ nh một cách khác nhau)" Ông nhận đ nh đây là một mô hình nhà nước đáng hoan nghênh về mặt nhân văn, nhưng cho rằng nó cũng có nguy cơ "làm suy yếu ý thức hiệu suất, sự chủ động cá nhân, trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm xã hội của những công dân riêng lẻ, khả năng tự lực và khả năng điều hành của những mạng lưới thân tộc và những mạng lưới xóm giềng, và suy cho cùng, làm suy yếu cả nguồn lực kinh tế" (Hillmann, 1994, tr 947)

Philippe Bénéton cho rằng nhà nước phúc lợi là nhà nước có những hệ thống bảo hộ xã hội

(protection sociale) rộng rãi và những chính sách giảm thiểu những sự bất bình đẳng kinh tế và

xã hội Nhà nước phúc lợi là nhà nước làm thay th trư ng phần nào đó và hoặc sửa chữa những hậu quả của th trư ng, nhân danh sự an sinh hoặc sự bình đẳng Theo Bénéton, ngư i ta có thể phân biệt hai dạng nhà nước phúc lợi kế tiếp nhau tại phần lớn các nước Tây phương: "nhà nước

bảo hộ" (État protecteur), và "nhà nước tái phân phối" (État redistributif) Nhà nước bảo hộ (bắt

đầu phát triển từ thập niên 1930) là nhà nước mang mục tiêu chủ yếu là hạn chế những cái giá phải trả về mặt xã hội do th trư ng gây ra, và bảo đảm một số điều kiện an sinh trước những bất

trắc kinh tế lớn (thất nghiệp, bệnh tật, già cả, v.v.) Nhà nước tái phân phối (phát triển trong

những thập niên 1960 và 1970) là nhà nước tìm cách thiết lập một sự bình đẳng nào đó, bằng

cách cố gắng làm giảm những sự bất bình đẳng về mặt kinh tế và xã hội (Boudon et al., 1999, tr

90)

Một hệ thống nhà nước phúc lợi, theo Masayuki Fujimura (2000), bao gồm năm thành tố cơ bản sau đây: 1) một hệ thống an sinh xã hội; 2) chính quyền trung ương và chính quyền đ a phương

là ngư i quản lý chủ chốt của hệ thống này; 3) việc nhìn nhận về mặt xã hội và việc pháp điển hóa các quyền nền tảng của con ngư i; 4) sự can thiệp chính đáng của nhà nước vào lĩnh vực kinh tế để tạo ra đủ công ăn việc làm; và 5) việc thực hiện dân chủ rộng rãi dựa trên cơ sở quốc hội ra quyết đ nh trong lĩnh vực chính tr (Fujimura, 2000, tr 3)

Tuy nhiên, ngoài khái niệm nhà nước phúc lợi (welfare state), W A Robson (1976) còn khai triển thêm một khái niệm mới là "xã hội phúc lợi" (welfare society), và đề cập tới mối quan hệ

giữa nhà nước phúc lợi với xã hội phúc lợi Ông viết như sau: "Nhà nước phúc lợi là cái mà Quốc hội ban hành bằng sắc lệnh Còn xã hội phúc lợi là cái mà nhân dân làm, cảm nhận và suy nghĩ về những chuyện có liên quan tới sự phúc lợi t ng quát ( ) Chỉ có một xã hội phúc lợi dân chủ mới có khả năng thiết lập và duy trì một nhà nước phúc lợi thực thụ Vì thế, chúng ta không thể chỉ nhìn vào các d ch vụ và các chức năng của các cơ quan nhà nước, mà còn phải chú ý tới các thái độ, ý kiến và ứng xử của chính nhân dân"(14) Robson cho rằng một trong những khó khăn lớn nhất của chúng ta nằm ở chỗ chúng ta thư ng cố gắng xây dựng một nhà nước phúc lợi mà không có xã hội phúc lợi Robson nhấn mạnh rằng một "xã hội phúc lợi" do chính ngư i dân tạo dựng là điều kiện tiên quyết cho việc thiết lập một nhà nước phúc lợi Mặt khác, chính ý thức

cộng đồng (sense of community) là điều kiện tiên quyết để vận động ngư i dân tham gia xây

dựng một "xã hội phúc lợi", nếu không thì nhà nước phúc lợi chỉ giống như "được xây trên cát" (dẫn lại theo Fujimura, 2000, tr 6)

Tô Duy Hợp (2006) nhận xét rằng cần phân biệt giữa nội hàm "cơ bản" của hệ thống an sinh xã

hội (chỉ chăm lo cho một số đối tượng khó khăn) với nội hàm "đầy đủ" của khái niệm này (chăm

lo cho toàn dân): "Có thể nói, hàm ý cơ bản của an sinh xã hội là sự bảo vệ (bảo đảm) của xã hội

đối với những cá nhân hoặc và nhóm xã hội đặc biệt khó khăn hoặc gặp phải rủi ro bất khả

kháng (như thiên tai, đ ch h a ) ( ) Tuy nhiên, hàm ý đầy đủ của an sinh xã hội là hướng tới

phúc lợi xã hội toàn dân, tức là một hệ thống an sinh không chỉ bao gồm sự bảo trợ cho bộ phận đặc biệt khó khăn hoặc gặp rủi ro bất khả kháng, vì đó mới chỉ là phúc lợi tối thiểu nhằm mục

tiêu mưu sinh, mà còn bao gồm cả sự bảo vệ toàn xã hội, hơn thế nữa, đó còn là phúc lợi cao cấp

của xã hội phát triển" (Tô Duy Hợp, 2006, tr 25, những chỗ nhấn mạnh là do chúng tôi, T.H.Q) Ngoài ra, còn có một cách hiểu và cách phân loại về nhà nước phúc lợi hết sức đáng chú ý của Gøsta Esping-Andersen mà chúng tôi sẽ trình bầy trong mục sau

3 CÁC LÝ THUYẾT PHÂN LOẠI CÁC HỆ THỐNG PHÚC LỢI XÃ HỘI

Cho đến nay, giới nghiên cứu đã không ngừng xem xét và tranh luận về cách phân loại các mô hình hệ thống phúc lợi và nhà nước phúc lợi trên thế giới Về đại thể, có hai mô hình phúc lợi tương phản điển hình thư ng được các tác giả nói tới, đó là:

1 Mô hình bảo hiểm xã hội theo hướng Bismarck (các quỹ phúc lợi do ngư i lao động và ngư i

sử dụng lao động cùng quản tr ; mức đóng phí tính theo tỷ lệ so với mức lương; mức trợ cấp theo

tỷ lệ đóng góp)(15)

2 Mô hình bảo hộ xã hội theo hướng Beveridge (các quỹ phúc lợi do nhà nước quản tr ; nguồn

tài trợ lấy từ thuế; mức trợ cấp đồng đều giống nhau) (16)

Theo Tô Duy Hợp (2006), có thể có nhiều cách phân loại khác nhau về hệ thống an sinh xã hội như sau:

- Phân biệt giữa hệ thống an sinh xã hội cơ bản với hệ thống an sinh xã hội ở trình độ phát triển cao, theo Yang Tuan(17)

- Phân loại theo các đối tượng xã hội thụ hưởng (như ngư i cao tu i, ngư i thất nghiệp, ngư i nghèo )

- Phân loại theo các loại hình d ch vụ phúc lợi

- Phân loại giữa các biện pháp bảo vệ (protective) đối với những đối tượng d b t n thương (như trợ giúp xã hội và cứu trợ xã hội), các biện pháp phòng ngừa (preventive), và các biện pháp nhằm nâng cao năng lực (promotional), theo Lê Bạch Dương và một số tác giả khác(18)

Ngư i ta thư ng ghi nhận những tác giả quan tr ng nhất đã tiến hành công việc loại hình hóa các

hệ thống phúc lợi trên thế giới, đó là Richard Titmuss (1958, 1974), Walter Korpi (1980, 1998)

và Gøsta Esping-Andersen (1990)

Việc loại hình hóa các mô hình hệ thống phúc lợi thư ng được các nhà nghiên cứu tiến hành bằng cách xem xét những kiểu kết hợp giữa ba khu vực của xã hội (đó là th trư ng, nhà nước, và gia đình), và trong việc đáp ứng ba chức năng chính (đó là bảo hiểm, tái phân phối, và cung ứng các d ch vụ xã hội) Ngoài ra, ngư i ta còn xem xét các yếu tố sau đây: mức độ phụ thuộc vào th trư ng để thỏa mãn các nhu cầu của mình và có được sự bảo hộ của xã hội đối với mình (Gøsta

Esping-Andersen đưa ra khái niệm decommodification, tức mức độ "phi hàng hóa hóa", để nói về

mức độ được thụ hưởng các d ch vụ an sinh xã hội mà không lệ thuộc vào th trư ng); mô hình phân tầng xã hội mà nhà nước nhắm đến hoặc là hệ quả của sự can thiệp của nhà nước (liên quan tới mục tiêu bình đẳng xã hội) (Oberti, 1999, tr 90)

Richard Titmuss (1974) thư ng được coi là tác giả đầu tiên đưa ra một cái khung xếp loại các mô hình phúc lợi Dựa trên phương pháp phân tích đa chiều kích, ông đã nhận diện ra ba quan niệm khác nhau về vai trò của chính sách xã hội, và ông nối kết mỗi quan niệm với những nguyên tắc cung ứng và hưởng dụng các d ch vụ phúc lợi Theo ông, trên thế giới, có ba mô hình như sau:

a) Mô hình phúc lợi thặng dư (residual), trong đó vai trò chủ đạo thuộc về gia đình và th trư ng

chứ không phải là sự tái phân phối của nhà nước, và quyền hưởng phúc lợi phụ thuộc vào việc

thẩm tra khả năng thu nhập (means-testing)

b) Mô hình phúc lợi ph quát (universalist) hay cũng có thể g i là mô hình đ nh chế tái phân

phối, trong đó nhà nước thay thế vào chỗ của gia đình và th trư ng trong việc bảo đảm phúc lợi theo mục tiêu hướng đến sự bình đẳng

c) Mô hình đóng góp dựa trên mức thu nhập kiếm được (earnings-related contributory systems), phản ánh quan niệm đặt nặng trên hiệu quả đạt được trong lao động (industrial

achievement-performance); trong mô hình này, cả th trư ng lẫn nhà nước đều cùng có mặt, nhưng ngư i ta

ưu tiên nhấn mạnh đến những đóng góp kinh tế của các cá nhân(19)

Theo Gøsta Esping-Andersen (1990), chính l ch sử của các mối liên minh chính tr giữa các giai cấp mới là nguyên nhân quyết đ nh đối với những biến thể của mô hình nhà nước phúc lợi trong các xã hội hiện đại (Esping-Andersen, 1991, tr 1) Tác giả này cho rằng phần lớn các lý thuyết

về nhà nước phúc lợi hiện nay đều dựa trên những phân tích truyền thống về các mức độ công nghiệp hóa, về hình thái quyền lực chính tr , hay về khả năng chi tiêu của ngân sách nhà nước Esping-Andersen muốn vượt qua những khuôn kh phân tích ấy, và cho rằng chìa khóa của một

hình thái nhà nước phúc lợi chủ yếu nằm trong ba khâu sau đây : mức độ phi hàng hóa hóa

(de-commodification), sự phân tầng xã hội (social stratification), và tình hình nhân dụng

(employment) trong xã hội (Esping-Andersen, 1991, tr 2-3)

Ngư i ta thư ng xem sự phát triển của các quyền xã hội (social rights) như là bản chất của chính

sách xã hội Kế thừa và khai triển các tư tưởng của Karl Polanyi, Esping-Andersen cho rằng cần

xem xét các quyền xã hội dưới góc độ khả năng "phi hàng hóa hóa" các quyền xã hội "Tiêu

chuẩn nổi bật của các quyền xã hội phải là mức độ mà theo đó chúng cho phép con người có thể xác lập được mức sống của mình mà không phụ thuộc vào các lực lượng của thị trường Chính

là theo ý ngh a này mà các quyền xã hội có thể làm giảm bớt tư cách 'hàng hóa' của các công dân" (Esping-Andersen, 1991, tr 3)

Esping-Andersen viết: "Những động cơ chính của chính sách xã hội hiện đại nằm trong quá trình trong đó cả nhu cầu của con ngư i lẫn sức lao động đều trở thành hàng hóa, và vì thế, phúc lợi của chúng ta trở nên phụ thuộc vào mối quan hệ giữa chúng ta với hệ thống tiền tệ" Trong th i Trung c , khi mà chế độ sử dụng lao động chưa chuyển sang chế độ khế ước (hay hợp đồng,

contract), thì chính gia đình, giáo hội hoặc v lãnh chúa là những ngư i quyết đ nh khả năng sinh

tồn của mỗi ngư i "Sự khuếch trương của chủ nghĩa tư bản di n ra cùng với sự lụi tàn dần dần

của phương thức bảo hộ xã hội 'tiền hàng hóa hóa' ('pre-commodified' social protection)"

(Esping-Andersen, 1991, tr 35)

Esping-Andersen g i sự "phi hàng hóa hóa" (de-commodification) là tình trạng trong đó sở dĩ ngư i ta được hưởng các d ch vụ phúc lợi là do ngư i ta có quyền được hưởng, và ngư i ta có thể duy trì cuộc sống của mình mà không cần dựa trên thị trường (Esping-Andersen, 1991, tr

21-22) Ông nói rõ rằng cho dù có những chính sách trợ giúp xã hội hay bảo hiểm xã hội thì điều này không nhất thiết dẫn đến một tình hình "phi hàng hóa hóa" thực thụ nếu chúng không thực

sự giải phóng các cá nhân ra khỏi sự phụ thuộc vào th trư ng Khi ngư i công nhân b lệ thuộc hoàn toàn vào th trư ng, h sẽ rất khó mà đoàn kết với nhau và rất khó mà tập hợp lại được trong những phong trào hành động tập thể Chỉ khi nào các quyền xã hội của h được "phi hàng hóa hóa" thì lúc ấy h mới thực sự có sức mạnh, và đồng th i, quyền lực tuyệt đối của giới chủ lúc ấy mới yếu bớt đi; chính vì thế mà giới nghiệp chủ thư ng không có thiện cảm và cũng không sẵn lòng tham gia vào các chương trình phúc lợi xã hội (Esping-Andersen, 1991, tr 22) Esping-Andersen đã phân biệt ba loại hình nhà nước phúc lợi căn cứ trên những khác biệt giữa các quốc gia về: l ch sử chính tr , đặc biệt là khả năng huy động của giai cấp công nhân và khả năng liên minh giữa các giai cấp, mức độ ảnh hưởng của nhà nước và của th trư ng, và mức độ

mà việc tiếp cận các khoản an sinh xã hội có thể cho phép ngư i dân giảm bớt sự lệ thuộc vào th trư ng (Williams, 1999, tr 912)

Khi nghiên cứu về các loại hình nhà nước phúc lợi, Gøsta Esping-Andersen nhận đ nh rằng có

nhiều kiểu cấu hình sắp xếp (arrangements) khác nhau giữa nhà nước, th trư ng và gia đình

Tác giả này đã dựa trên bảy chỉ báo sau đây để tiến hành việc loại hình hóa: số lượng các chế độ trợ cấp hưu b ng riêng biệt theo ngành nghề; mức độ bao phủ bảo hiểm trong dân cư; mức chênh lệch giữa mức trợ cấp trung bình với mức trợ cấp tối đa; mức chi tiêu tính theo qui mô tương đối của số ngư i hưu trí thuộc diện công chức nhà nước; số trợ cấp dựa trên sự thẩm tra khả năng thu nhập; số ngư i hưu trí thuộc khu vực tư nhân; và y tế thuộc khu vực tư nhân (Esping-Andersen,

1991, tr 69-77) Từ đó, Esping-Andersen đã nhận diện ra ba loại hình nhà nước phúc lợi điển hình như sau:

a) Loại hình nhà nước phúc lợi theo quan điểm tự do (liberal), trong đó các đặc trưng chính là: trợ giúp dựa trên sự thẩm tra thu nhập; hạn chế chế độ trợ cấp ph quát (universal transfer); hoặc

chỉ có những chương trình bảo hiểm xã hội hạn hẹp Các khoản tiền trợ cấp thư ng rất thấp, và chủ yếu chỉ được dành cho những ngư i có thu nhập thấp hoặc buộc phải sống phụ thuộc vào nhà nước Điển hình cho loại hình này là Mỹ, Canada và Úc

b) Loại hình nhà nước phúc lợi bảo thủ và mang nặng tính chất "nghiệp hội" (corporatist) Chế

độ phúc lợi ở đây dựa trên những khác biệt về v thế (status), do đó các quyền ở đây luôn đi đôi

với các giai cấp và các v thế Nhà nước đóng vai trò chính trong việc cung ứng các d ch vụ phúc lợi xã hội, và hệ thống bảo hiểm tư nhân chỉ đóng vai trò m nhạt Đặc trưng của chế độ phúc lợi

"nghiệp hội" còn là dựa vào các t chức của giáo hội và gia đình Điển hình cho loại hình này là

Áo, Pháp, Đức và Ý

c) Loại hình nhà nước phúc lợi thứ ba là chế độ dân chủ-xã hội, trong đó những nguyên tắc về

tính ph quát và về việc phi hàng hóa hóa các quyền xã hội được mở rộng cho tới cả các tầng lớp trung lưu Mục tiêu của khuynh hướng dân chủ-xã hội là xây dựng một nhà nước phúc lợi hướng đến sự bình đẳng ở mức độ cao nhất, chứ không chỉ sự bình đẳng đối với những nhu cầu tối thiểu như ở các nước khác Nguyên tắc của nhà nước phúc lợi này là không đợi đến khi các nguồn lực của gia đình cạn kiệt thì mới trợ cấp, mà là "xã hội hóa các chi phí của đ i sống gia đình ngay từ

đầu" ("to preemptively socialize the costs of familyhood"), không phải nhằm tăng cư ng sự phụ

thuộc vào gia đình, mà ngược lại, nhằm tăng cư ng những khả năng độc lập của cá nhân Nhà nước phúc lợi này cung ứng các khoản trợ cấp trực tiếp cho trẻ em, đảm nhận trách nhiệm trực tiếp chăm lo cho trẻ em, ngư i già và những ngư i không nơi nương tựa Điển hình cho loại hình nhà nước phúc lợi này là các nước Bắc Âu (Esping-Andersen, 1991, tr 26-27)

Tương tự như Esping-Andersen, nhà xã hội h c Marco Oberti (1999) phân biệt ba mô hình nhà nước phúc lợi như sau:

a) Mô hình tự do (libéral) hoặc thặng dư (résiduel) (Mỹ, Canada, Úc) có đặc điểm là nhà nước

chỉ can thiệp và giúp đỡ một cách có giới hạn đối với những ngư i không còn khả năng sinh sống dựa trên th trư ng, gia đình hoặc sự trợ giúp tư nhân

b) Mô hình nghiệp hội bảo thủ (conservateur-corporatiste) (Đức, Pháp, Áo) đặt nền tảng trên lao động làm công ăn lương (travail salarié), mang mục tiêu bảo vệ ngư i lao động và gia đình của

h trước những nguy cơ (như tai nạn, bệnh tật, già cả, thất nghiệp) bằng cách bảo đảm cho h một mức thu nhập tối thiểu Do đó, các quyền hưởng phúc lợi đều gắn liền với giai cấp và v thế, bởi lẽ việc tái phân phối được thực hiện theo các nhóm ngành nghề và theo mức độ đóng góp của

h

c) Mô hình định chế tái phân phối (institutionnel-redistributif), hay phổ quát (universaliste), hay còn g i là dân chủ-xã hội (các nước Bắc Âu) là mô hình theo đó nhà nước bảo đảm sự phúc lợi

cho toàn dân một cách đồng đều Mô hình này mang đặc điểm là có mức độ bảo hộ xã hội cao đối với các bất trắc trong cuộc sống, có mức thuế suất cao, và cam kết với mục tiêu công bằng xã hội tái phân phối (Oberti, 1999,tr.90-91)

Walter Korpi và Joakim Palme (1998) đã đưa ra một kiểu phân loại các mô hình chi tiết hơn so với Gøsta Esping-Andersen và Marco Oberti, bằng cách dựa trên quá trình phát triển l ch sử của các mô hình này Korpi và Palme phân biệt năm mô hình bảo hiểm xã hội ở các nước Tây phương, đó là: a) mô hình nhắm tới những đối tượng nhất đ nh; b) mô hình bao gồm những chương trình phúc lợi tự nguyện được nhà nước trợ cấp; c) mô hình phúc lợi theo nghiệp hội; d)

mô hình an sinh cơ bản; và e) mô hình phúc lợi bao quát (xem Hình 1)

Hình 1 Các mô hình điển hình của các đ nh chế bảo hiểm xã hội ở các nước Tây phương, xét theo quá trình phát

triển l ch sử của các đ nh chế này, theo Walter Korpi và Joakim Palme, 1998