Chuyên đề TỰ CHỦ ĐẠI HỌC: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

MỞ ĐẦU Tại phiên họp thứ 22 ngày 13/03/2017, khi cho ý kiến về Dự thảo Luật Giáo dục đại học sửa đổi1, Ủy ban thường vụ Quốc hội UBTVQH đã khẳng định tán thành nâng cao hiệu quả tự chủ đ

TRUNG TÂM THÔNG TIN KHOA HỌC LẬP PHÁP

Thông tin chuyên đề

TỰ CHỦ ĐẠI HỌC: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC

CHO VIỆT NAM

(Tài liệu phục vụ Kỳ họp thứ năm, Quốc hội khóa XIV)

Hà Nội, tháng 5 năm 2018

ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI

VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 2

1 Bối cảnh trong nước và quốc tế về vấn đề tự chủ đại học 2

2 Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới về tăng cường tự chủ cho các trường đại học 6

3 Một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 12

KẾT LUẬN 14

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 16

MỞ ĐẦU

Tại phiên họp thứ 22 ngày 13/03/2017, khi cho ý kiến về Dự thảo Luật Giáo dục đại học (sửa đổi)1, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đã khẳng định tán thành nâng cao hiệu quả tự chủ đại học nhưng đảm bảo có sự quản lý của Nhà nước, đồng thời, xác định trách nhiệm xây dựng hành lang pháp lý rõ ràng, chế tài cụ thể để phân cấp, giao quyền tự chủ cho các trường đại học Trong đó, vấn đề giao quyền tự chủ cho các cơ sở đào tạo trong việc

bổ nhiệm và suy tôn các chức danh giảng viên cũng đã được UBTVQH yêu cầu Ngoài ra, một báo cáo của tổ chức quốc tế về quá trình thực hiện tự chủ

đại học ở Châu Á đã chỉ ra một trong những điểm yếu của nước ta là: “ Sự thiếu đồng bộ giữa cấp quản lý ở trung ương và ở địa phương trong quản lý tài chính dẫn đến hạn chế đối với tự chủ ở đại học "2 Từ những nhận định trên đây có thể thấy rằng tự chủ về tài chính và tự chủ về nguồn nhân lực là hai nội dung cần lưu ý khi xây dựng Dự thảo Luật Giáo dục đại học (sửa đổi) lần này Trên thực tế, tự chủ đại học nói chung không phải là vấn đề mới, bối cảnh trong nước và quốc tế (1) đã chỉ ra rằng nhận thức về tự chủ đại học và mối liên hệ của nó đối với sự phát triển của kinh tế xã hội đã được hình thành

từ sớm, nhiều quốc gia trên thế giới đã bước tiến về tự chủ trong tài chính và nguồn nhân lực cho các trường đại học thành công (2) là bài học, giá trị tham khảo cho nước ta trong giai đoạn hiện nay (3)

1 Bối cảnh trong nước và quốc tế về vấn đề tự chủ đại học

1.1 Bối cảnh trong nước

Từ năm 2005 cho đến nay, nhiều văn bản quy phạm pháp luật có quy định về tự chủ đã được ban hành ở nước ta Cụ thể, Nghị quyết 14/2005-NQ/CP về đổi mới cơ bản và toàn diện giáo dục đại học ngày 2 tháng 11 năm

2005 đã xác định rõ “ Hoàn thiện chính sách phát triển giáo dục đại học theo hướng bảo đảm quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội của cơ sở giáo dục

1 Được giao Bộ Giáo dục và Đào tạo chủ trì soạn thảo, dự kiến trình QH tại kỳ họp thứ 5 QH khóa XIV

2 Xem UNESCO, Increased autonomy for universities in Asia: How to make it work? , 2013

đại học, sự quản lý của Nhà nước và vai trò giám sát, đánh giá của xã hội đối với giáo dục đại học” là một trong những mục tiêu cụ thể của quá trình đổi

mới cơ bản và toàn diện giáo dục đại học của nước ta Theo tinh thần của văn bản này thì thay vì chịu sự kiểm soát của các bộ chuyên môn quản lý, các cơ

sở giáo dục đại học được quyền tự chủ trong hoạt động và quyết định đối với các vấn đề đào tạo, nghiên cứu, quản lý nguồn nhân lực, lên kế hoạch dự toán

và ký kết hợp tác

Thêm vào đó, Luật Giáo dục đại học 20123 của nước ta đã có quy định

về quyền tự chủ của cơ sở giáo dục đại học tại Điều 32 “Cơ sở giáo dục đại học tự chủ trong các hoạt động chủ yếu thuộc lĩnh vực tổ chức và nhân sự, tài chính và tài sản, đào tạo, khoa học và công nghệ, hợp tác quốc tế, bảo đảm chất lượng giáo dục đại học Cơ sở giáo dục đại học thực hiện quyền tự chủ ở mức độ cao hơn phù hợp với năng lực, kết quả xếp hạng và kết quả kiểm định chất lượng giáo dục…” Theo quy định tại điều luật này thì quyền tự chủ được

trao một cách có điều kiện cho các cơ sở giáo dục đại học ở 6 khía cạnh khác nhau, trong đó bao gồm tự chủ về tài chính và tự chủ về nguồn nhân lực Quy định như vậy là phù hợp với bối cảnh trong nước và xu thế của thế giới Nghị quyết số 29-NQ/TW ngày 4 tháng 11 năm 2013 về đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục và đào tạo cùng Nghị quyết số 77/NQ-CP ban hành ngày 24 tháng

10 năm 2014 về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014-2017 tiếp tục cho thấy quyết tâm của Đảng

và Chính phủ ta trong việc đảm bảo tự chủ cho các trường đại học

Báo cáo tổng kết thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập 2014-2017 cho thấy: Vai trò của tự chủ cho đại học bước đầu đã được nhận thức rõ ràng và rằng nhờ có tự chủ, chất lượng giáo dục và đào tạo của các cơ sở tham gia thí điểm tăng lên rõ rệt Tuy nhiên, quá trình thực hiện thí điểm cũng chỉ ra một thực trạng về sự thiếu đồng bộ trong

3 Luật số 08/2012/QH13 Ban hành ngày 18/06/2012 có hiệu lực ngày 01 tháng 01 năm 2013

quy định của pháp luật về tự chủ đại học và sự thiếu thực chất của tự chủ4 Đó chính là lý do mà cho đến nay (khoảng 15 năm sau đó), tự chủ đại học nói chung và tự chủ trong vấn đề tài chính và nguồn nhân lực vẫn còn là vấn đề đang được bàn thảo khi xây dựng Dự thảo Luật Giáo dục đại học (sửa đổi) và Chiến lược giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2012-2020, tầm nhìn 2035 Phát biểu tại Hội thảo tham vấn về chiến lược giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2021-2020, tầm nhìn 2035 tổ chức ngày 28.3 vừa qua tại Hà Nội, người đứng đầu Bộ Giáo dục và đào tạo nước ta tiếp tục khẳng định: “Hạn chế về tự chủ đại học và chất lượng giải trình vẫn là một trong những yếu kém của giáo dục đại học ở Việt Nam”

Bối cảnh trên cho thấy: Đã qua nhiều năm nhưng tự chủ đại học ở nước

ta chưa thực sự phát huy hiệu quả, công tác thực hiện còn gặp nhiều lúng túng trong khi đó định hướng quốc tế về vấn đề này khá rành mạch, kinh nghiệm của các quốc gia cũng tương đối phong phú

1.2 Bối cảnh quốc tế

Thuật ngữ “tự chủ đại học” (university autonomy) và vai trò của nó được hình thành từ khá sớm trên thế giới và có nguồn gốc từ việc nhận thức vai trò của “tự do học thuật” (academic autonomy) vào năm 19665 Các tuyên

bố của tổ chức phi chính phủ quốc tế sau đó như “Tuyên bố Lima về tự do học thuật và tự chủ đại học” do mạng lưới Dịch vụ đại học thế giới (World University Service) thông qua năm 1988 và Bộ các nguyên tắc của tự do học tập và tự chủ đại học lấy tên “Magna Charta of European Universities do Hội nghị thường trực các hiệu trưởng các trường đại học ở Châu Âu thông qua

4 Xem thêm Vũ Thị Phương Anh, Tự chủ đại học ở Việt Nam: Thiếu thực chất trên

www.tiasang.com.vn số 16 ngày 20.8.2014

5 Các câu hỏi liên quan đến tự do học thuật được đặt ra từ những năm 1966 băng việc thông qua

“Khuyến nghị về địa vị của giảng viên” do Unesco thực hiện với sự phối hợp với Tổ chức lao động quốc tế (ILO) Tự chủ đại học được cho là cần thiết cho việc thực hiện tự do học thuật không giới hạn theo UNESCO, Study on the desirability of preparing an international instrument on academic

freedom, 1993

năm 19886 mở ra thời kỳ nhận thức và đấu tranh mạnh mẽ cho tự chủ đại học nói chung

Hội nghị quốc tế về quyền tự do học tập và tự chủ đại học (International Conference on academic freedom and university autonomy) do Unesco tổ chức tại Rumani năm 19927 ngay sau đó đã đưa ra thảo luận về khái niệm tự chủ đại học và những vấn đề cần quan tâm Bên cạnh việc nhận

định: “Tự chủ là khái niệm thường xuyên được gắn với giáo dục đại học nhưng lại không thường xuyên được định nghĩa Tự chủ là quyền của các trường đại học được tự mình điều hành mà không chịu sự can thiệp từ phía bên ngoài ”, thì những người đứng đầu của hơn 50 trường đại học ở Châu âu

còn cho rằng việc quy định tự chủ như thế nào sẽ khác nhau tùy thuộc vào điều kiện và hoàn cảnh của từng nơi đồng thời chỉ ra sự tự chủ này không nên độc lập hoàn toàn với sự kiểm soát từ bên ngoài mà nên là quá trình trao đổi

và thỏa hiệp có hiệu quả với các yếu tố từ bên ngoài8

Diễn biến quốc tế những năm sau đó, đặc biệt là những năm 2009,

2010, khi mà nền kinh tế chịu sự tác động của các yếu tố như xu hướng quốc

tế hóa, yêu cầu của sự phát triển kinh tế như ứng dụng khoa học công nghệ, nhu cầu nhân công có trình độ cao đã ảnh hưởng trực tiếp đến giáo dục đại học Các tiêu chí như: Tính tự chủ, khả năng liên kết và tính cạnh tranh được cho là tiêu chuẩn cho một trường đại học hiện đại Đứng trước những đòi hỏi này, xu hướng tự chủ về thể chế 9cùng với các biện pháp tăng cường hợp tác quốc tế, liên ngành và xây dựng mạng lưới nghiên cứu và giáo dục, cải cách quản trị bằng việc áp dụng nhiều hình thức tham gia quản lý mới, xây dựng hệ thống kiểm định và đánh giá chất lượng làm tăng thêm tính tự chủ cho các

6 Đã dẫn

7 Đây là hội nghị với sự tham gia của 30 quốc gia trên thế giới, được tổ chức với mục đích tạo ra diễn đàn trao đổi ý tưởng và kinh nghiệm cũng như đề ra những nguyên tắc và cách thức mới để đối phó với những xu hướng và yêu cầu của xã hội đối với giáo dục đại học

8 Xem thêm UNESCO, Academic freedom and university autonomy,1992

9 Thuật ngữ tiếng anh “Institutional autonomy” chỉ khả năng của các trường đại học trong phạm vi thẩm quyền của mình mà không phải chịu bất kỳ chỉ đạo và ảnh hưởng từ bất kỳ cấp nào của Chính phủ;

trường đại học Ngày nay, tự chủ vẫn tiếp tục được khẳng định là một trong những định hướng tương lai cho giáo dục đại học trên toàn thế giới10

Vai trò của tự chủ đại học nói chung và những nỗ lực của tổ chức phi chính phủ quốc tế nhằm bảo vệ các giá trị của tự chủ đại học là tiền đề cho quá trình thay đổi chính sách, pháp luật ở các quốc gia trên thế giới để từng bước đảm bảo quyền này Phần tiếp theo sau đây sẽ phân tích một số ví dụ điển hình cho sự thành công trong việc đảm bảo tính tự chủ ở các cơ sở giáo

dục đại học đối với quản lý tài chính và nhân lực

2 Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới về tăng cường tự chủ cho các trường đại học

Báo cáo về cải cách quản trị và tự chủ đại học ở Châu Á (Governance reforms and university autonomy in Asia) do Cơ quan văn hóa, khoa học giáo dục của Liên Hiệp Quốc phối hợp cùng Viện Chiến lược giáo dục quốc tế thực hiện đã chỉ ra rằng Nhật Bản là quốc gia có quá trình cải cách và thực thi

tự chủ đại học sớm và hiệu quả nhất ở Châu Á Ở khu vực Châu Âu, theo nghiên cứu của Liên hiệp các trường đại học Châu Âu (European University Association)11 tiến hành trên 29 quốc gia năm 2016 thì Luxembourg là quốc gia đạt được tự chủ về tài chính (đạt 91%) và nguồn nhân lực (đạt 94%) ở mức cao nhất Đồng thời, ở khu vực Châu Mỹ La tinh, Hoa Kỳ là quốc gia có nền giáo dục tiên tiến nhất trong khu vực và trên thế giới

Bài học kinh nghiệm của 03 quốc gia là đại diện cho 03 châu lục dưới đây sẽ cho chúng ta thêm nhiều bài học cho quá trình tăng cường tự chủ tài chính và nhân lực cho các trường đại học

2.1 Những điểm mạnh trong tự chủ về tài chính và nhân lực của đại học ở Nhật Bản

10 Tham khảo Huseyin Gul, Songul Sallan Gul, Eylem Kaya, Ayse Alican, Main trends in the world

of higher education, internationalization and institutional autonomy , 2010

11 Tham khảo European Universities Association, University autonomy in Europe III- Country

Profile, 2017

Cải cách giáo dục đại học công lập được tiến hành ở nước này từ những năm 1990 do yêu cầu của cải cách nền kinh tế Ban đầu, quá trình này tập trung vào việc xây dựng hệ thống đánh giá chất lượng giáo dục Năm 2004, việc ban hành một chính sách liên kết (Corporatization Policy) và Luật liên kết các trường đại học công lập (National University Corporation Act) đánh dấu bước chuyển mình mạnh mẽ của quá trình tự chủ ở đại học Những thay đổi về địa vị pháp lý cho các trường đại học tạo điều kiện cho các tự chủ về tài chính và nguồn nhân lực ở nước này

Các trường đại học công lập ở Nhật Bản được sáp nhập vào Hiệp hội các trường đại học (National University Corporations- NUCs) Nếu như trước đây, các trường đại học thuộc quản lý của Bộ Giáo dục thì kể từ sau ban hành luật nêu trên, mỗi trường đại học công lập trở thành một pháp nhân độc lập với sự quản lý từ trung ương Mục tiêu của luật này là trao thêm quyền cho người đứng đầu các trường đại học công lập, thúc đẩy độc lập về tài chính và

tự chủ trong quản lý hành chính Thực tiễn thi hành luật này còn cho thấy các kết quả ấn tượng về sự độc lập về tài chính, hành chính, học thuật và đi cùng với đó là sự tăng cường tính minh bạch và kiểm định công12 Thêm vào đó, kể

từ sau khi ban hành luật nêu trên, giảng viên các trường đại học không còn là công chức nhà nước Việc tuyển dụng, bổ nhiệm, thuyên chuyển giảng viên trong trường đều do trường đại học thực hiện Một số kết quả đạt được, đặc biệt là về tự chủ tài chính và trách nhiệm giải trình từ sau khi ban hành Luật liên kết các trường đại học công lập 2004 đó là13:

Thứ nhất, chính sách và pháp luật đã trao thêm nhiều sự linh hoạt trong quản lý cho Liên hiệp các trường đại học công lập bằng việc tăng cường trách nhiệm giải trình thông qua các kế hoạch giữa nhiệm kỳ do Bộ Giáo dục thông qua Cụ thể, trước đây, các trường này không phải lên kế hoạch, chiến lược

12 Tham khảo Shingo Hanada, Japan’s Higher Education incorporation policy: A comparative

analysis of three stages of national university governance, trên Journal of Higher Education Policy

and Management, tập 35, số 5, 2013

13 Tham khảo Kiyoshy YAMAMOTO, Corporatization of National Universities in Japan: An analysis

the impact on governance and finance

cho riêng mình mà chỉ cần tuân theo quy định của pháp luật, nay yêu cầu Liên hiệp các trường đại học công lập phải lập mục tiêu tăng cường chất lượng giảng dạy, nghiên cứu, cải thiện hiệu quả tài chính;

Thứ hai, các trường được toàn quyền phân phối và sử dụng các thu nhập từ hoạt động Nói một cách khác, họ phải tự cân bằng giữa mức chi và mức thu, điều này khác hẳn với trước đây khi mà họ chỉ cần đảm bảo không bội chi ngân sách Cũng nhờ có cơ chế này mà các trường đại học có thể thu hút nhiều nguồn tài trợ hơn so với trước đây;

Thứ ba, việc chia cơ chế giải trình thành 4 loại, qua 2 tiêu chí: Nguồn kiểm soát (kiểm soát nội bộ, kiểm soát từ bên ngoài, mối quan hệ giữa thành viên góp vốn) và mức độ kiểm soát (mối liên hệ trong giải trình) Theo đó, cơ chế giải trình ở Nhật bản được phát triển theo hướng: Thúc đẩy sự kiểm soát

từ bên ngoài và tăng thêm nhiều sự linh hoạt Do đó, một Ủy ban kiểm định dành cho Liên hiệp các trường đại học công lập được thành lập ở nước này để tiến hành việc kiểm định, đánh giá đối với mỗi trường đại học Từ năm 2004, việc đánh giá chất lượng là bắt buộc đối với các trường đại học ở Nhật Bản

Kết quả nhìn chung cho thấy cơ chế tự chủ như trên giúp cho các trường đại học công lập ở Nhật Bản đáp ứng được yêu cầu của việc nghiên cứu cạnh tranh Các thành viên của trường đại học ngày nay có thể tương tác trực tiếp với các công ty để tiến hành các hoạt động hợp tác nghiên cứu Các thủ tục hành chính, ra quyết định nhanh chóng và hiệu quả hơn14

2.2 Những điểm mạnh trong tự chủ về tài chính và nhân lực của đại học ở Luxembourg15

Luxembourg chỉ có duy nhất một trường đại học, lấy tên “Đại học Luxembourg ” và hoạt động của trường này được thực hiện trong khuôn khổ

ổn định từ năm 2010 Đây cũng là lý do tại sao nước này dễ đạt được hiệu quả cao trong tự chủ Cụ thể:

14 Tham khảo N.V.Varghese, Michaela Martin, University autonomy in Asia, UNESCO 2013

15 Tham khảo Tham khảo European Universities Association, University autonomy in Europe III-

Country Profile, 2017

Về tài chính, điểm lợi thế của Luxembourg đó là nước này chỉ có duy

nhất một trường đại học, do đó, quá trình cải cách để đạt được tự chủ cho trường đại học là khá dễ dàng Vấn đề phân bổ tài chính, chi tiêu như thế nào chỉ là vấn đề giữa Chính phủ và Trường đại học Luxembourg Theo quy định thì Chính phủ nước này quản lý vấn đề tài chính của trường đại học theo kế hoạch 4 năm một lần Gần 80% kinh phí hoạt động của Trường đại học Luxembourg là từ kinh phí của Chính phủ, tuy nhiên, trường vẫn mong đợi có khoảng gần 25% còn lại là từ nguồn kinh phí bên ngoài (đến giữa năm 2020)

mà không bị cắt giảm kinh phí từ nhà nước Khi thống nhất mức kinh phí với Chính phủ, Trường đại học Luxembourg được tự quyết việc sử dụng nguồn kinh phí nội tại, được phép tự do quyết định mức học phí cho tất cả các cấp học, cho tất cả các sinh viên (không có sự phân biệt giữa sinh viên thuộc các nước Châu Âu và sinh viên đến từ các nước không thuộc Châu Âu) Nguồn thu được và nguồn dư thừa sẽ được trường tự sử dụng trong khoảng thời gian

là 4 năm Sau khoản thời gian này, Chính phủ sẽ quyết định thu hoặc không lấy thu dư đó (nếu còn) Ngược lại, trường có thể mượn tiền của Chính phủ nếu được Bộ có thẩm quyền phê duyệt Việc sử dụng và định đoạt tài sản (là bất động sản) - các tòa nhà được các trường tự quyết (có thể bán) ngoại trừ những tòa nhà thuộc sở hữu của Chính phủ hoặc được mượn từ tổ chức khác

Về nguồn nhân lực, trường đại học được toàn quyền tuyển dụng giảng viên và nhân viên hành chính Việc giảng viên không còn là công chức nhà nước cho phép các trường tự quy định lương cho giảng viên, tự quyết định việc sa thải hoặc thăng chức cho giảng viên mà không phải tuân theo bất kỳ một quy định cụ thể nào Phần lớn các giảng viên của trường đại học làm việc theo hợp đồng cá nhân Việc tuyển dụng và trả lương do trường quyết định có tham chiếu với bảng lương dành cho công chức nhà nước, nhưng việc trả thêm lương cho giảng viên trong khả năng là do trường quyết định

Như vậy, về cơ bản, quá trình này ở Luxembourg khá giống với Nhật Bản, khi mà trường đại học không còn là một bộ phận chịu sự quản lý của