Thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam hiện nay (LA tiến sĩ)

Thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam hiện nayThanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam hiện nayThanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam hiện nayThanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam hiện nayThanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam hiện nayThanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam hiện nayThanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam hiện nayThanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam hiện nayThanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam hiện nayThanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam hiện nayThanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

-

TRẦN VĂN TRƯỜNG

THANH TRA CHUYÊN NGÀNH GIAO THÔNG VẬN TẢI

THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2018

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

-

TRẦN VĂN TRƯỜNG

THANH TRA CHUYÊN NGÀNH GIAO THÔNG VẬN TẢI

THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và luật Hành chính

Mã số: 9.38.01.02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

PGS.TS Vũ Thư

Hà Nội - 2018

2

LỜI CAM ĐOAN

Tác giả xin cam đoan luận án này là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tác giả Các tư liệu, tài liệu, ý kiến khoa học được sử dụng trong luận án

có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn đầy đủ Kết quả nghiên cứu là quá trình lao động, nghiên cứu và học tập trung thực của tác giả

Hà nội, ngày 23 tháng 11 năm 2018

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

3

MỤC LỤC

Nội dung Trang

Lời cam đoan

2.1 Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải 26 2.2 Điều chỉnh pháp luật về thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải 46 2.3 Những yếu tố cơ bản tác động đến thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam 65 Chương 3 THỰC TRẠNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH GIAO

3.1 Tình hình pháp luật về thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải ở Việt Nam 71 3.2 Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo quy định pháp luật Việt Nam hiện nay 91 Chương 4 QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI THANH TRA CHUYÊN

4.1 Nhu cầu đổi mới thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải 113

4.2 Quan điểm đổi mới thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải 116

4.3 Giải pháp đổi mới thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải ở Việt Nam hiện nay 122

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, BẢNG

(Sắp xếp theo nhóm Sơ đồ, Bảng)

I Sơ đồ

Sơ đồ 3.1 Tổ chức thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải ở

Việt Nam trước 2010

Trang 175

Sơ đồ 3.2 Tổ chức thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải từ

2010 đến nay

Trang 176

Sơ đồ 3.3 Mô hình tổng quát tổ chức thanh tra chuyên ngành giao

thông vận tải một số nước Một số nước Châu Âu và một số nước Ả rập, như Pháp, Đức, Ai cập

Trang 177

Sơ đồ 3.4 Mô hình tổng quát tổ chức thanh tra chuyên ngành giao

thông vận tải Australia và một số nước Bắc mỹ như Hoa kỳ, Canada

Trang 178

Sơ đồ 3.5 Mô hình tổng quát tổ chức thanh tra chuyên ngành giao

thông vận tải Một số nước phát triển Châu Á, Đông Bác Á như Nhật, Hàn quốc, Singapo

Trang 179

Sơ đồ 4.1 Mô hình tổ chức thanh tra chuyên ngành giao thông

vận tải theo phương hướng đổi mới

Trang 190

II Bảng

Bảng 3.1 Văn bản quy phạm pháp luật và điều ước quốc tế Quốc

tế hiện hành về thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải

Trang 158

Bảng 3.2 Văn bản chỉ đạo, điều hành và hướng dẫn quy trình,

nghiệp vụ thanh tra CN GTVT

Trang 167

Bảng 3.3 Số liệu kết quả thanh tra chuyên ngành giao thông vận

tải

Trang 180

Bảng 3.5 Số liệu đầu tư phát triển ngành giao thông vận tải Trang 189

Bảng 4.1 Đề xuất xây dựng các quy trình thanh tra chuyên ngành

giao thông vận tải

Trang 191

Bảng 4.2 Đề xuất xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về

thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải

Trang 195

Bảng 4.3 Danh sách tỉnh, thành phố, huyện đảo theo vùng, miền

gắn với cơ cấu, tính chất quản lý CN GTVT

Trang 197

2

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

1 BOT Build - Operate-Transfer (Xây dựng - khai thác -

chuyển giao)

2 Công ước Chicago Công ước về Hàng không dân dụng Quốc tế ký tại

Chicago – Mỹ năm 1944

4 Doc + dãy số tự nhiên

13 Tokyo Mou Memorandum of Understanding on Port State Control

in the Asian Pacific Region signed at Tokyo on

December 1st, 1993 – Bản ghi nhớ về kiểm soát của nhà nước tại cảng biển thuộc khu vực Châu á Thái Bình Dương ký ngày 01/12/1993 tại Tokyo

14 UNCLOS 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea -

Công ước về Luật biển năm 1982

15 WTO World Trade Organization - Tổ chức thương mại Thế

giới

16

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài luận án

Việt Nam có hệ thống giao thông đa dạng, phức tạp với đầy đủ các loại hình GTVT đường bộ, đường sắt, đường thuỷ nội địa, đường hàng không và đường biển hay còn gọi

là hàng hải Trong chiến lược phát triển của nước ta, ngành GTVT luôn luôn được xác định có vai trò rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng

Từ khi nước ta thực hiện chính sách mở cửa, hội nhập và phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng Xã hội chủ nghĩa, ngành GTVT đã có sự chuyển đổi, phát triển nhanh và khá toàn diện: chỉ trong thời gian ngắn gần đây (2011 – 2016), ngành GTVT

đã có trên 60 dự án do tư nhân đầu tư với quy mô lớn về kết cấu hạ tầng giao thông cầu đường bộ, đường cao tốc, cảng biển, luồng hàng hải, nhà ga sân bay với số vốn trên 186 ngàn tỷ đồng; có trên 140 doanh nghiệp nhà nước thuộc Bộ GTVT hoạt động trong lĩnh vực GTVT được cổ phần, thoái vốn hoặc đã chuyển giao; trong đó có nhiều Tổng công

ty có vốn hóa thị trường rất lớn, như Tổng công ty Hàng không Việt Nam, Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam, Tổng công ty Hàng hải Việt Nam, Tổng công ty Đường sắt Việt Nam, Tổng công Quản lý đường cao tốc Việt Nam các Tổng công ty Xây dựng công trình giao thông 1, 4, 5, 6, 8 đã được cổ phần hóa, bán và chuyển phần vốn của nhà nước còn lại cho Ủy ban quản lý vốn nhà nước; có trên 11.000 doanh nghiệp tư nhân, công ty cổ phần, hợp tác xã hoạt động kinh doanh trong lĩnh vực vận tải đường bộ, đường thủy nội địa Số lượng phương tiện vận tải tăng đột biến, hàng năm tăng trung bình từ 20- 30%, tính riêng lĩnh vực đường bộ đã đạt gần 50 triệu phương tiện Có nhiều phương thức GTVT mới xuất hiện như: vận tải đa phương thức (Multimodal transport) hay còn gọi là vận tải liên hợp (combined transport), GTVT thông minh có sự tích hợp, kết nối của công nghệ thông tin thành hệ thống (Inteligent Transport System - ITS), Logistic trong GTVT - dịch vụ hậu cần vận tải theo chuỗi cung ứng từ nơi sản xuất đến nơi tiêu thụ; ứng dụng công nghệ thông tin quản lý điều hành vận tải, như quản lý tàu biển (VTS), quản lý tàu sông (AIS), quản lý vận tải hàng không (Saber), quản lý vận tải hành khách đường bộ Grab, Uber Thực tiễn sự thay đổi này đã tác động mạnh mẽ, làm xuất hiện nhiều vấn đề mới, phức tạp đòi hỏi cần tiếp tục đổi mới toàn diện về cơ chế quản lý nhà nước CN GTVT, trong đó đặc biệt là cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát CN

2

GTVT Việc đổi mới này cũng phù hợp với thực tiễn phát triển, hội nhập, đồng thời đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, Chính phủ kiến tạo và phục vụ cho sự phát triển hiện nay

Thanh tra chuyên ngành là một trong những công cụ pháp lý, phương thức hữu hiệu của cơ quan quản lý nhà nước CN GTVT để kiểm soát việc thi hành và tuân thủ pháp luật chuyên ngành GTVT đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng hải và hàng không, góp phần quan trọng trong công cuộc đổi mới, phát triển kinh tế xã hội cấp thiết

ở nước ta hiện nay; bảo đảm quyền con người, quyền cơ bản của công dân; bảo đảm TTATGT Qua nghiên cứu thực tiễn cho thấy, thanh tra CN GTVT đã tiến hành thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thi hành, tuân thủ pháp luật về bảo vệ, khai thác, vận hành kết cấu hạ tầng giao thông, hoạt động vận tải và dịch vụ hỗ trợ vận tải, chất lượng phương tiện, quản lý phương tiện, đào tạo, sát hạch, cấp bằng, giấy phép điều khiển phương tiện GTVT đường bộ, đường sắt, đường thuỷ nội địa, hàng không và hàng hải Hoạt động này đã góp phần phòng ngừa, phát hiện và ngăn chặn, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật về GTVT và bảo đảm TTATGT Ngoài ra, hoạt động thanh tra CN GTVT còn phát hiện nhiều sơ hở, vướng mắc trong cơ chế, chính sách, pháp luật, quy chuẩn, tiêu chuẩn, quy tắc quản lý chuyên ngành để kịp thời đề xuất, kiến nghị với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền khắc phục bổ sung, sửa đổi cho phù hợp; đồng thời giúp cho các chủ thể tham gia các hoạt động trong lĩnh vực GTVT thực hiện đúng quy định của pháp luật CN GTVT, tạo môi trường pháp lý lành mạnh, bảo đảm kỷ cương, kỷ luật, bảo

vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân Tuy nhiên, bên cạnh những thuận lợi và kết quả đạt được, thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra CN GTVT theo pháp luật Việt Nam hiện nay còn nhiều hạn chế, vướng mắc, bất cập Quan niệm, nhận thức về thanh tra CN GTVT chưa được thống nhất, thiếu tính khoa học, còn nhiều quan niệm khác nhau về bản chất, vị trí, vai trò và mục đích của thanh tra CN GTVT hay nói cách khác chưa có khái niệm về thanh tra CN GTVT Mô hình tổ chức thanh tra CN GTVT thiếu khoa học, còn nhiều tầng nấc, chưa tiếp cận với yêu cầu cải cách tổ chức bộ máy theo hướng đổi mới, phù hợp với yêu cầu phát triển nền kinh tế theo hướng kinh tế thị trường; nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền thanh tra chưa đầy đủ, còn nhiều quy định chồng chéo, mâu thuẫn giữa cấp trên với cấp dưới, giữa trung ương với địa phương, giữa ngành GTVT với ngành khác, như ngành

3

GTVT với các ngành Xây dựng, Tài nguyên môi trường, Công an, Quân đội, chính quyền địa phương; quy định về nguyên tắc, hình thức, trình tự, thủ tục, quy trình hoạt động thanh tra CN GTVT đã lạc hậu, lỗi thời làm thiếu tính chủ động, linh hoạt và tự chịu trách nhiệm; cơ chế, phương thức hoạt động thanh tra của một số nội dung quản lý nhà nước về GTVT chưa phù hợp với quy định, khuyến cáo của các điều ước liên quan đến thanh tra, kiểm tra, giám sát CN GTVT mà Việt Nam là thành viên, trong đó đặc biệt là lĩnh vực GTVT hàng không, hàng hải, vận tải đa phương thức và lĩnh vực vận tải

có sử dụng công nghệ cao; còn nhiều vấn đề thực tiễn phát sinh trong hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát CN GTVT chưa được thể chế hoá kịp thời để điều chỉnh và phục

vụ công tác quản lý Tất cả những tồn tại, hạn chế, vướng mắc này đã ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng, kết quả, chất lượng hoạt động thanh tra CN GTVT, dẫn đến làm giảm hiệu lực, hiệu quả và vai trò quản lý nhà nước CN GTVT Điều này cũng ảnh hưởng, gây nhiều hệ luỵ, như: tình hình mất TTATGT, tai nạn giao thông vẫn diễn biến rất phức tạp Bình quân hàng năm (2011- 2016), tai nạn giao thông ở Việt Nam làm chết khoảng 9.000 người, bị thương trên 25.000 người, thiệt hại về kinh tế trung bình 2,8% GDP [93] Đây luôn là nỗi ám ảnh của mọi gia đình, vấn đề gây bức xúc của toàn xã hội, tác động làm ảnh hưởng xấu đến sự phát triển của nền kinh tế, trật tự an toàn xã hội Cơ chế quản lý BOT trong ngành GTVT còn lạc hậu, thiếu thống nhất; chất lượng công trình giao thông yếu kém, xuống cấp, hoạt động vận tải, phương tiện giao thông thiếu sự kiểm soát, nhiều tàu thuyền bị bắt giữ ở nước ngoài do không bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật, nhiều hãng hàng không nước ngoài chưa bay đến Việt Nam do hệ thống quản lý chưa bảo đảm an toàn, an ninh; nguy cơ uy hiếp an toàn bay vẫn tiềm ẩn khó lường; công tác huấn luyện, đào tạo người điều khiển, vận hành phương tiện giao thông còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu…Có một thực tiễn nữa là tình trạng thiếu ý thức, coi thường pháp luật, vi phạm tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy tắc quản lý CN GTVT của tổ chức, cá nhân, công dân còn diễn ra khá phổ biến, công khai và thách thức Bên cạnh đó, còn nhiều cán bộ, thanh tra viên, lực lượng thực thi pháp luật CN GTVT thuộc cơ quan chức năng và chính quyền địa phương xử lý chưa nghiêm các hành vi vi phạm hoặc non kém

về trình độ, chuyên môn, nghiệp vụ đã không xử lý đến nơi, đến chốn các hành vi vi phạm dẫn đến phản tác dụng, ảnh hưởng không nhỏ đến uy tín, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của thanh tra CN GTVT Ngoài ra, các điều kiện bảo đảm hoạt động thanh tra CN

4

GTVT còn hạn chế, như điều kiện về chế độ, chính sách đại ngộ người làm thanh tra, cơ

sở vật chất kỹ thuật nghiệp vụ, công tác tuyển dụng, đào tạo, huấn luyện nghiệp vụ chuyên môn chưa đáp ứng yêu cầu, đặc biệt là trong các lĩnh vực GTVT được chuyên môn hoá cao

Tại các diễn đàn, hội thảo ở trong nước và quốc tế diễn ra thời gian qua đã có nhiều

ý kiến luận bàn về vị trí, vai trò và trách nhiệm của thanh tra CN GTVT trong quản lý nhà nước chuyên ngành và công tác bảo đảm TTATGT; công tác phối hợp trong hoạt động thanh tra, kiểm tra, tuần tra, kiểm soát xử lý vi phạm pháp luật CN GTVT…song tất cả những bình luận có tính chất khoa học đó chưa có sự có sự thống nhất cao, còn lẫn lộn giữa cơ chế kiểm soát ngành với cơ chế bảo đảm trật tự xã hội…[93] Cũng về vấn

đề này, ở nước ta đã có một số công trình khoa học, đề tài, bài viết nghiên cứu một số nội dung liên quan đến pháp luật, tổ chức và hoạt động thanh tra CN GTVT, nhưng phần lớn các công trình chưa nghiên cứu sâu sắc, toàn diện; kết quả nghiên cứu chưa giải quyết thấu đáo những vấn đề căn bản về lý luận, pháp luật cũng như thực tiễn tổ chức và hoạt động thanh tra CN GTVT

Như vậy, xét một cách tổng quát, về lý luận cũng như thực tiễn thanh tra CN GTVT theo pháp luật ở Việt Nam còn khá nhiều tồn tại, bất cập cần tiếp tục nghiên cứu, làm rõ theo hướng tiếp tục đổi mới cho phù hợp với yêu cầu phát triển và hội nhập quốc tế trong giai đoạn hiện nay Kết quả nghiên cứu nếu thành công chắc chắn sẽ có ý nghĩa không chỉ về khoa học pháp lý mà còn có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc

Xuất phát từ những lý do trên, tác giả chọn đề tài “Thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam hiện nay” để nghiên cứu ở cấp độ tiến sĩ, chuyên

ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu luận án

Mục đích nghiên cứu: là làm sáng tỏ luận cứ khoa học để đưa ra đề xuất, kiến nghị

các giải pháp đổi mới thanh tra CN GTVT theo pháp luật Việt Nam

Nhiệm vụ nghiên cứu: với việc xác định mục đích như trên, luận án có nhiệm vụ

sau đây:

- Hệ thống hoá, phân tích và làm rõ hơn cơ sở lý luận về thanh tra CN GTVT theo pháp luật Việt Nam

5

- Làm rõ thực trạng thanh tra CN GTVT theo pháp luật Việt Nam, đồng thời phân tích, đánh giá thực tiễn tổ chức, hoạt động thanh tra CN GTVT theo pháp luật Việt Nam, qua đó chỉ ra những ưu điểm, tồn tại, hạn chế và xác định nguyên nhân của tồn tại, hạn chế đó để củng cố cơ sở cho các phương án tiếp tục đổi mới, hoàn thiện

- Xác định rõ nhu cầu, quan điểm và đề xuất các giải pháp có tính khả thi, khoa học đổi mới thanh tra CN GTVT theo pháp luật Việt Nam, trong đó có đổi mới và thống nhất nhận thức về thanh tra CN GTVT; đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra CN GTVT theo pháp luật và tiếp tục rà soát, hoàn thiện hệ thống pháp luật về thanh tra CN GTVT

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

Đối tượng nghiên cứu: là những vấn đề lý luận, thực tiễn thanh tra CN GTVT theo

pháp luật Việt Nam

Phạm vi nghiên cứu: thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật

Việt Nam là vấn đề khá rộng, phức tạp Tuy nhiên, dưới góc độ luật hành chính, luận án xác định và giới hạn phạm vi nghiên cứu như sau:

- Phạm vi về nội dung: nghiên cứu về tổ chức, hoạt động thanh tra CN GTVT đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng không và hàng hải theo pháp luật Việt Nam hiện nay

Trong quá trình nghiên cứu, luận án có tham khảo, đề cập đến hoạt động kiểm tra, giám sát, tuần tra, kiểm soát CN GTVT của các cơ quan, tổ chức nhà nước có thẩm quyền để làm sâu sắc hơn các nội dung thuộc phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án

- Phạm vi về thời gian: luận án chủ yếu nghiên cứu, phân tích thông tin, số liệu thuộc giai đoạn 2011- 2016

- Phạm vi về không gian: luận án nghiên cứu về thanh tra CN GTVT từ trung ương, đến địa phương, gồm Thanh tra Bộ GTVT, Thanh tra CN GTVT tại Tổng cục Đường bộ Việt Nam, Cục Đường sắt Việt Nam, Cục Đường thuỷ nội địa Việt Nam, Cục Hàng không Việt Nam, Cục Hàng hải Việt Nam và Thanh tra các Sở GTVT Khi nghiên cứu

về thanh tra CN GTVT ở địa phương, tác giả lựa chọn xác suất Thanh tra Sở GTVT theo vùng, miền

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

4.1 Phương pháp luận của luận án

Luận án sử dụng phương pháp luận là chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử và phép biện chứng duy vật Luận án được nghiên cứu trên cơ sở lý luận Mác

- Lênin, Tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật, đường lối, quan điểm xây

6

dựng nhà nước và pháp luật Việt Nam; quan điểm đổi mới và hội nhập quốc tế của Việt Nam nói chung, ngành GTVT nói riêng trong giai đoạn hiện nay

4.2 Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng các phương pháp, gồm: phương pháp thống kê; phân tích, tổng hợp; phương pháp so sánh; phương pháp điều tra, khảo sát; phương pháp lịch sử cụ thể; phương pháp chuyên gia; phương pháp trao đổi, tọa đàm; phương pháp mô hình, sơ đồ Ngoài ra, luận án còn sử dụng phương pháp nghiên cứu lý thuyết về xã hội học pháp luật, phương pháp luật so sánh và tiếp thu tri thức về phương pháp của các lĩnh vực khoa học xã hội qua việc tiếp cận đa ngành, liên ngành luật học

Tùy theo từng chương, nội dung, vấn đề nghiên cứu, luận án sử dụng từng phương pháp hoặc kết hợp giữa các phương pháp nghiên cứu để thực hiện nghiên cứu nhằm đạt được kết quả nghiên cứu cao nhất, cụ thể là:

Chương 1, luận án chủ yếu sử dụng phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp để khái quát, đánh giá những công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về thanh tra, TTCN, thanh tra CN GTVT, qua đó xác định những nội dung được kế thừa và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, làm sáng tỏ

Để giải quyết những vấn đề về lý luận thanh tra CN GTVT tại Chương 2, Luận án

sử dụng tất cả các phương pháp nghiên cứu nêu trên để giải quyết Trong đó tác giả ưu tiên sử dụng nhiều phương pháp phân tích, tổng hợp, kết hợp với phương pháp nghiên cứu lý thuyết về xã hội học pháp luật, phương pháp luật học so sánh để luận giải làm rõ các khái niệm, đặc điểm, bản chất của thanh tra CN GTVT; làm rõ vấn đề điều chỉnh pháp luật về thanh tra CN GTVT; sử dung phương pháp mô hình để nghiên cứu, thiết kế

mô hình thanh tra CN GTVT

Đối với Chương 3, để phân tích về thực trạng thanh tra CN GTVT theo pháp luật Việt Nam,chỉ rõ được những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân, luận án đã sử dụng phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp thống kê, phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp chuyên gia; phương pháp trao đổi, tọa đàm để đánh giá làm rõ thực trạng pháp luật thanh tra CN GTVT

Khi nghiên cứu Chương 4, luận án sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp luật học so sánh, phương pháp mô hình và phương pháp lịch sử cụ thể để

7

lập luận, đưa ra nhu cầu, quan điểm, giải pháp đổi mới thanh tra CN GTVT trên các phương diện lý luận, pháp luật về thanh tra CN GTVT và cơ chế hoạt động của thanh tra

CN GTVT

5 Đóng góp mới về khoa học của luận án

Luận án là công trình nghiên cứu đặc thù, có tính chuyên sâu về thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải dưới góc độ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật hành chính Luận án có những đóng góp mới chủ yếu sau:

Thứ nhất, đã tổng thuật, khảo cứu và phân tích có hệ thống các công trình khoa học

liên quan đến thanh tra CN GTVT, qua đó rút ra những kết quả đã đạt được, những vấn

đề cần tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ; khẳng định thanh tra CN GTVT được hình thành, tồn tại và phát triển có tính tất yếu khách quan trong nền kinh tế thị trường có sự quản lý của nhà nước

Thứ hai, làm rõ hơn những vấn đề lý luận về thanh tra CN GTVT theo pháp luật

Việt Nam, đưa ra khái niệm, làm rõ vị trí, vai trò, đặc điểm của thanh tra CN GTVT; vấn

đề điều chỉnh pháp luật về thanh tra CN GTVT

Thứ ba, kiến nghị, đưa ra giải pháp thiết kế mô hình tổ chức thanh tra CN GTVT

theo hướng tăng cường phân cấp, giảm cấp trung gian phù hợp với đặc điểm, tính chất quản lý nhà nước CN GTVT và tổ chức chính quyền địa phương, trong đó có thiết lập tổ chức để thực hiện thẩm quyền thanh tra và hỗ trợ hoạt động thanh tra CN GTVT thông qua cơ chế uỷ quyền và hợp đồng hành chính

Thứ tư, đổi mới phương thức hoạt động thanh tra và điều kiện bảo đảm hoạt động

thanh tra phù hợp với mô hình tổ chức; phù hợp với đặc điểm, tính chất quản lý nhà nước chuyên ngành GTVT đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng không và hàng hải

Thứ năm, hoàn thiện hệ thống pháp luật về thanh tra CN GTVT bảo đảm tính đầy

đủ, thống nhất, khắc phục những hạn chế về nội dung, hình thức pháp luật và kỹ thuật lập pháp, trước hết phải xây dựng Luật thanh tra thay thế Luật Thanh tra 2010 Luật thanh tra phải có chế định riêng về TTCN để phân biệt rõ với thanh tra hành chính; xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Quản lý nhà nước CN GTVT quy định cụ thể về tổ chức, hoạt động và các điều kiện bảo đảm hoạt động thanh

8

tra CN GTVT Luận án đã đưa ra đề xuất danh mục các văn bản quy phạm pháp luật và danh mục các quy trình thanh tra CN GTVT cần xây dựng, ban hành

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

Kết quả nghiên cứu luận án góp phần làm phong phú thêm các quan điểm về pháp luật cũng như tổ chức và hoạt động TTCN nói chung, thanh tra CN GTVT nói riêng Luận án có giá trị thiết thực cả về phương diện lý luận và thực tiễn, là công trình để tham khảo có giá trị, ý nghĩa cho việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về thanh tra, kiểm tra, giám sát ở Việt Nam cũng như hoàn thiện pháp luật về thanh tra CN GTVT trong giai đoạn trước mắt cũng như lâu dài

Kết quả nghiên cứu luận án còn có giá trị tham khảo cho việc nghiên cứu và biên soạn giáo trình, tài liệu phục vụ công tác giảng dạy, đào tạo, bồi dưỡng về chuyên ngành luật hành chính, quản lý nhà nước và nghiệp vụ thanh tra

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị cho công tác xây dựng và hoạch định chính sách quản lý, phát triển ngành GTVT cũng như công tác bảo đảm trật tự an toàn giao thông

7 Cơ cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận án được thiết kế theo kết cấu, gồm 4 Chương:

Chương 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu và những vấn đề liên quan đến luận án Chương 2 Những vấn đề lý luận về thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải Chương 3 Thực trạng thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật

Việt Nam hiện nay

Chương 4 Quan điểm, giải pháp đổi mới thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải

ở Việt Nam

9

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu

1.1.1 Tình hình nghiên cứu ở trong nước

1.1.1.1 Nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến những vấn đề về thanh tra và thanh tra chuyên ngành

* Những công trình tiêu biểu nghiên cứu về thanh tra

Đề tài khoa học cấp bộ trọng điểm:“Tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra”

do Quách Lê Thanh làm Chủ nhiệm đề tài [41] và Đề tài “Lịch sử và truyền thống ngành Thanh tra Việt Nam” do Vũ Phạm Quyết Thắng làm Chủ nhiệm đề tài [42] Đây là

những đề tài được nghiên cứu rất công phu, tiếp cận khá toàn diện các vấn đề về công tác thanh tra ở Việt Nam Trên quan điểm chung của Đảng và tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng nhà nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa, công trình đã nghiên cứu đến các vấn đề

về thanh tra, như: quan điểm của Đảng, tư tưởng Chủ tịch Hồ Chí Minh về thanh tra qua các thời kỳ; yêu cầu đối với cán bộ làm công tác thanh tra… Công trình đã cung cấp một lượng thông tin khổng lồ về quá trình phát triển mang tính truyền thống của ngành Thanh tra Việt Nam, đã làm nổi bật vai trò của thanh tra trong quá trình xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước; đưa ra một số kiến nghị nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra như tăng cường quyền hạn cho các tổ chức thanh tra, nâng cao chất lượng cán bộ, công chức của ngành thanh tra Kết quả nghiên cứu có ý nghĩa rất quan trọng trong việc gợi mở nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn để tiếp tục nghiên cứu về thanh tra ở Việt Nam hiện nay Mặc dù đã nghiên cứu thanh tra một số bộ ngành, song công trình này chưa đề cập sâu về lý luận mà chủ yếu nghiên cứu về thực tiễn pháp luật, tổ chức và hoạt động thanh tra, trong đó có thanh tra chuyên ngành

Một số công trình nghiên cứu về đổi mới thanh tra nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu

quả công tác thanh tra ở Việt Nam, như: Luận án Phó tiến sỹ luật học“Cơ sở lý luận và thực tiễn của vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước ở Việt Nam” của Phạm Tuấn Khải [15]; Đề tài khoa học cấp bộ: “Cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới

tổ chức và hoạt động thanh tra trong điều kiện nền kinh tế nhiều thành phần ở Việt Nam” do Phạm Văn Khanh làm Chủ nhiệm đề tài [19]; Đề tài khoa học cấp bộ“Đổi mới

tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra trong cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” do Trần Văn Truyền làm Chủ nhiệm đề tài [44]; Luận án tiến sỹ luật học

10

“Đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra ở Việt Nam hiện nay” của Nguyễn Huy Hoàng [9]; Đề tài khoa học cấp bộ: “Đổi mới tổ chức và hoạt động hệ thống thanh tra nhà nước theo hướng cải cách nền hành chính nhà nước” do TS.Trần Đức Lượng làm Chủ nhiệm

đề tài [22]… Những công trình này được nghiên cứu ở các thời điểm khác nhau trong giai đoạn (1995 - 2015), đây là giai đoạn có nhiều thay đổi về thể chế, chính sách, pháp luật về thanh tra ở Việt Nam, từ Pháp lệnh thanh tra năm 1990 đến Luật Thanh tra năm

2004 và Luật Thanh tra năm 2010 Ở mức độ, khía cạnh và thời điểm khác nhau, các kết quả nghiên cứu này đã đi sâu lý giải làm rõ những vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn đổi mới, như: khái niệm về thanh tra trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề kiểm tra, giám sát và kiểm soát; cơ sở, nội dung đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra, theo đó thanh tra luôn có sự phát triển mang tính kế thừa, tiếp nối và có vị trí, vai trò rất quan trọng trong quản lý nhà nước Đặc biệt, xung quanh vấn đề này, có một số tác giả đã đưa ra những đề xuất mới, táo bạo Ví dụ, tác giả Phạm Tuấn Khải cho rằng, trong điều kiện, đặc điểm nền kinh tế thị trường ở Việt Nam, chúng ta cần nghiên cứu, xây dựng hệ thống thanh tra cho phù hợp, trong đó tác giả đã đề xuất xây dựng hệ thống “thanh tra nhà nước chuyên ngành ở Việt Nam”; tác giả Phạm Văn Khanh đã luận giải, mạnh dạn

đề xuất, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 theo hướng “chuyển hệ thống thanh tra (cấp hành chính) sang loại hình thanh tra Quốc hội hoặc giám sát hành chính độc lập với Chính phủ; tăng cường vị trí, vai trò thanh tra bộ, đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ trưởng; ở cấp tỉnh, không thành lập tổ chức thanh tra chuyên trách mà tăng cường hoạt động kiểm tra của các cơ quan chuyên môn (sở, ngành); tác giả Nguyễn Huy Hoàng đề xuất đổi mới tổ chức thanh tra “không thành lập Thanh tra Bộ, Thanh tra

Sở mà chức năng TTCN ở các cơ quan này chuyển thành kiểm tra chuyên ngành, do bộ, ngành chủ trì, chủ động thực hiện” Các công trình này đã giúp cho tác giả tiếp cận để tiếp tục nghiên cứu đề tài luận án theo hướng đổi mới thanh tra CN GTVT

Luận án tiến sĩ luật học “Hoàn thiện pháp luật thanh tra trong giai đoạn hiện nay”

của tác giả Nguyễn Thị Thương Huyền [10] Công trình đã đề cập một cách tương đối toàn diện và sâu sắc về những vấn đề lý luận pháp luật thanh tra, phân tích và làm sâu sắc thêm luận điểm “thanh tra là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước”; phân tích và làm sáng tỏ quan niệm pháp luật về thanh tra trong vai trò, vị trí là một chế định quan trọng của luật hành chính Đây là công trình nghiên cứu tham khảo rất tốt, rút

ra được những đề xuất rất có giá trị cho việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật thanh tra ở Việt Nam hiện nay, trong đó có TTCN

Bên cạnh công trình nghiên cứu những vấn đề chung về thanh tra, trong thời gian gần đây có một số đề tài, công trình nghiên cứu, tập bài giảng đề cập đến những vấn đề

về nghiệp vụ và hoạt động thanh tra, như: Đề tài “Những vấn đề đặt ra trong sửa đổi, bổ

11

sung Quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra” do Nguyễn Ngọc Tản, Chủ nhiệm đề tài [35]; Đề tài cấp bộ “Báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra - những vấn đề lý luận

và thực tiễn” do Đặng Khánh Toàn làm Chủ nhiệm[38]; Tập bài giảng về Nghiệp vụ

công tác thanh tra, chương trình Thanh tra viên, Thanh tra viên chính và Thanh tra viên cao cấp do Trường Cán bộ Thanh tra biên soạn Các công trình nghiên cứu này được nghiên cứu, biên tập trên cơ sở nền tảng những vấn đề lý luận về thanh tra do các công trình khoa học đã nghiên cứu trước đó hoặc một số nội dung được tiếp tục nghiên cứu, luận giải sâu hơn do yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn tổ chức và hoạt động thanh tra Đây là nguồn thông tin, tài liệu có giá trị để phục vụ nghiên cứu, xây dựng cơ sở lý luận của đề tài luận án mà tác giả đang theo đuổi nghiên cứu

* Những công trình nghiên cứu chuyên sâu về thanh tra chuyên ngành, trong đó có nội dung đề cập đến thực tiễn tổ chức và hoạt động TTCN ở Bộ GTVT và Sở GTVT

Đề tài khoa học cấp bộ: “Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành – Những vấn đề lý luận và thực tiễn” do Nguyễn Tuấn Khanh làm Chủ nhiệm [16] Công trình đã

bước đầu nêu được một số vấn đề chung về quan niệm, đặc điểm, mục đích, nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục và các biện pháp nghiệp vụ trong hoạt động TTCN Đồng thời, đưa ra những giải pháp hoàn thiện tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động TTCN Trong đó có khái niệm kiểm tra hành chính trong hoạt động TTCN và nhấn mạnh, hoạt động TTCN gắn chặt, có mối quan hệ khăng khít với thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính Tuy nhiên, về cơ bản, đề tài vẫn theo quan điểm quản lý nhà nước khá cổ điển, chưa mạnh dạn phân cấp, ủy quyền cho các tổ chức ngoài nhà nước để thực hiện nhiệm

vụ TTCN …Mặc dù còn có những hạn chế, song đây là một trong những đề tài nghiên cứu khá toàn diện, sâu sắc về TTCN theo pháp luật thanh tra hiện nay, là nguồn tư liệu quý để tác giả tham khảo, nghiên cứu đề tài luận án

Đề tài khoa học cấp bộ “Tổ chức, hoạt động và mối quan hệ giữa Thanh tra Bộ và TTCN - thực trạng và giải pháp” do Nguyễn Khắc Hường làm Chủ nhiệm đề tài [11]

Đây là đề tài được nghiên cứu khá công phu, đã khảo sát hệ thống tổ chức hoạt động của thanh tra ở hai mươi sáu Bộ, cơ quan ngang Bộ và ba cơ quan thuộc Chính phủ Đề tài

đã làm rõ thực trạng những vấn đề bất cập và nguyên nhân; nghiên cứu và xây dựng được các mô hình tổ chức TTCN phù hợp theo từng nhóm bộ quản lý ngành, đặc biệt là các bộ đa ngành Công trình này đã được nghiên cứu từ lâu nên nhiều đánh giá, kiến nghị, đề xuất đến nay đã lạc hậu, không còn phù hợp Tuy nhiên, kết quả nghiên cứu vẫn

có giá trị tham khảo khi nghiên cứu về thực trạng và sự cần thiết khách quan của TTCN

mà luận án đang nghiên cứu

12

Đề tài khoa học cấp cơ sở “Hoàn thiện mô hình tổ chức thanh tra bộ, ngành” của

Đặng Xuân Phương [30] Đề tài đã nghiên cứu, phân tích và đánh giá khái quát thực trạng tổ chức hệ thống thanh tra ở các bộ, ngành hiện nay; xác định và phân loại được các mô hình tổ chức thanh tra ở bộ, ngành trong thực tiễn của bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương; xác định được những nguyên tắc, tiêu chí phản ánh đặc điểm, yêu cầu công tác quản lý nhà nước ở từng bộ, ngành làm cơ sở thiết kế bộ máy tổ chức thanh tra phù hợp Lần đầu tiên xuất hiện quan điểm cơ quan quản lý hành chính chuyên ngành gồm Tổng cục, Cục thuộc Bộ là cơ quan thực hiện chức năng TTCN, có các quyền hành chính, trong đó có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính Tuy nhiên, Đề tài chỉ được nghiên cứu, nhìn nhận trên góc độ tổ chức bộ máy, do đó, còn khá nhiều hạn chế, trong

đó chưa làm rõ được khái niệm, bản chất của TTCN theo pháp luật Mặc dù vậy, đây cũng là tài liệu có giá trị để tham khảo, nghiên cứu nhằm thiết kế mô hình thanh tra CN GTVT mà luận án đang theo đuổi

Luận án tiến sĩ luật học “Pháp luật thanh tra chuyên ngành ở Việt Nam hiện nay”

của Bùi Thị Thanh Thuý [43] Đề tài được nghiên cứu khá sâu những vấn đề về pháp luật TTCN Trên cơ sở nghiên cứu lý luận, thực trạng pháp luật TTCN, luận án đã đưa ra phương hướng hoàn thiện pháp luật TTCN Các định hướng đã bám sát quan điểm, thanh tra là chức năng của quản lý nhà nước, gắn liền với quản lý nhà nước chuyên ngành, cụ thể như, xác lập, đảm bảo tính hệ thống và kế thừa của pháp luật về TTCN; nhận thức một cách đúng đắn và đầy đủ hơn về vị trí, vai trò quan trọng của TTCN, trên

cơ sở đó xác lập những quy phạm pháp luật phù hợp để điều chỉnh; hoàn thiện pháp luật

về TTCN phải trên cơ sở tiến hành đổi mới đồng bộ trên các phương diện: tổ chức, bộ máy, phương thức hoạt động và đội ngũ cán bộ, công chức TTCN Một trong những đề xuất khá mạnh dạn mà tác giả đưa ra là mỗi bộ, sở chỉ có một tổ chức TTCN, chỉ thực hiện chức năng TTCN, không thực hiện chức năng thanh tra hành chính, trong khi hiện nay nhà nước đang có xu hướng sáp nhập tinh giản bộ máy Công trình đã gợi mở một số vấn đề phục vụ nghiên cứu của đề tài, như đổi mới tư duy, nhận thức về TTCN trên góc

độ hoàn thiện pháp luật, đổi mới quy định của pháp luật về phương thức hoạt động TTCN, nâng cao số lượng, chất lượng đội ngũ cán bộ thanh tra Bên cạnh những vấn đề, quan điểm khá mới, song chưa có nhiều điểm đột phá, phù hợp với giai đoạn phát triển

và hội nhập hiện nay

Bài viết của tác giả Dương Nguyễn “Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh thí điểm thành lập thanh tra chuyên ngành cấp xã, phường” trên Tạp chí Thanh tra điện tử [28]

Bài viết nêu, phân tích sự cần thiết, tiêu chuẩn, nhiệm vụ, thẩm quyền của người được giao nhiệm vụ TTCN an toàn thực phẩm cấp quận, cấp phường; nội dung thanh tra, hoạt động thanh tra, trách nhiệm quản lý hoạt động TTCN an toàn thực phẩm ở cấp quận, cấp

vụ nghiên cứu luận án Tuy nhiên, nội dung còn sơ sài, chưa đi sâu phân tích sự cần thiết, vị trí, vai trò, cơ sở khoa học, quy trình hoạt động, hệ quả pháp lý của việc thí

điểm Do đó, vấn đề TTCN ở cấp cơ sở cần tiếp tục được nghiên cứu Bài viết “Thanh tra nhà nước chuyên ngành, những vấn đề cần chú ý khi đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra” Phạm Tuấn Khải đăng trên Kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra, tập III của

Thanh tra Nhà nước [11] Tác giả đã chỉ ra yêu cầu, sự cần thiết khách quan phải hoàn thiện pháp luật về thanh tra; đồng thời cũng đưa ra quan điểm, phương hướng hoàn thiện pháp luật về thanh tra Lý luận, quan điểm của tác giả cũng góp phần định hướng cho luận án khi nghiên cứu để hoàn thiện về vị trí, vai trò, tổ chức và hoạt động của thanh tra

CN GTVT

Về phương diện lý luận, còn có nhiều giáo trình, sách chuyên khảo, tập bài giảng của các cơ sở đào tạo đã dành nhiều trang để lý giải, trình bày về vấn đề thanh tra Trong

đó phải kể đến giáo trình “Thanh tra và giải quyết khiếu nại hành chính” của Học viện

Hành chính Quốc gia, Nxb Khoa học kỹ thuật Hà Nội, 2011 [6] Đây là sách phục vụ cho việc đào tạo chuyên sâu về thanh tra, trong đó đã cung cấp những lý luận căn bản về pháp luật thanh tra; tổ chức và hoạt động thanh tra theo pháp luật Việt Nam hiện nay Ngoài ra, trong giáo trình Luật Hành chính của Đại học Luật năm 2012, Luật hành chính

và tài phán hành chính của Đại học Quốc gia năm 2012 đã dành một chương, trong đó viết những vấn đề quan trọng về thanh tra; phân biệt thanh tra, kiểm tra, kiểm sát; vị trí, vài trò, chức năng của thanh tra trong quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam Sách

chuyên khảo “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay” do Đào Trí Úc và Võ Khánh Vinh đồng chủ biên; nội dung cuốn sách này liên quan trực tiếp đến luận án với chủ đề “kiểm tra, thanh tra của Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước” Bài viết của Đinh Văn Minh “Đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra, góp phần hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước”, hay bài viết của Phạm Tuấn Khải “Tăng cường hoạt động kiểm tra, thanh tra năm nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính phủ”, các bài viết đã chỉ ra một vấn đề lý

luận căn bản đó là, vai trò và sự cần thiết phải hoàn thiện thanh tra với mục tiêu nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước của Chính phủ Những lý luận, quan điểm có tính chuẩn mực trong giáo trình hay quan điểm trong bài viết nghiên cứu về vấn đề thanh tra này là thông

14

tin tham khảo rất quan trọng khi luận án đưa ra các giải pháp hoàn thiện thanh tra CN GTVT ở Việt Nam Nghiên cứu về pháp luật, thực trạng tổ chức và hoạt động TTCN, có thể kể đến một số bài viết của các tác giả đăng trên tạp chí trong nước như: Tác giả Nhất Anh có bài “Góp phần tháo gỡ vướng mắc trong Tổ chức và hoạt động TTCN” trên Thanh tra điện tử, 2014 Bài viết có nêu những nội dung cơ bản và quan điểm về việc thực hiện TTCN chính là thực hiện quyền hành chính Bài viết “Thanh tra, kiểm tra chuyên ngành trong cơ chế thực thi quyền hành chính” của Phạm Tuấn Khanh đăng trên Trang thông tin của Viện Khoa học thanh tra (2015) đã cho rằng, mỗi hoạt động TTCN

có sự khác biệt cần thể chế hóa; mục đích của hoạt động TTCN phải tương đồng với mục đích kiểm tra hành chính là nhằm phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời các hành vi phạm phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc các ngành, lĩnh vực Tác giả bài viết cho rằng, cần có quy định trình tự, thủ tục tiến hành các hoạt động TTCN đơn giản để việc thực hiện các quyền được nhanh chóng, kịp thời, hiệu quả Bài viết “Một số vướng mắc trong thực hiện pháp luật TTCN” của Hồ Thị Thu An, Thanh tra Chính phủ Sau khi nêu những vướng mắc, khó khăn, tác giả đề nghị cần xác định rõ những cơ quan được giao thực hiện chức năng TTCN ở cấp trung ương, cấp địa phương, nhất là ở chi cục thuộc sở; xác định rõ tiêu chí để giao chức năng TTCN cho các cơ quan cần thiết; đổi mới tổ chức và hoạt động TTCN phải phù hợp với vị trí, chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn và đặc điểm kinh tế, kỹ thuật của mỗi ngành Các bài viết, ở các góc độ khác nhau, các tác giả đều có nhận định chung rằng, vấn đề TTCN cần phải nghiên cứu, thay đổi nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động, phù hợp với thực tiễn quản lý nhà nước ở Việt Nam hiện nay Những ý kiến này đã góp phần cho tác giả luận án tiếp tục đi sâu nghiên cứu những quy định của pháp luật về TTCN để củng cố các luận điểm sẽ được luận giải trong luận án

* Công trình ở Việt Nam nghiên cứu về thanh tra, kiểm tra, giám sát ở một số nước trên Thế giới

Cuốn sách “Tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới” do Nguyễn Văn Kim chủ biên [13] Công trình này được biên soạn hết sức

công phu, đề cập nhiều thông tin, trong đó nêu rất rõ, cụ thể thực trạng mô hình tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số quốc gia trên thế giới Thông tin cho thấy, thực trạng hiện nay trên thế giới đang tồn tại loại hình thanh tra được các tác giả dẫn chứng, phân tích rất chi tiết, gồm: Giám sát Quốc hội (tiếng Anh là Ombudsman); Thanh tra, giám sát hành chính và TTCN Trong đó, vấn đề TTCN của một số nước đã được đề cập khá nhiều thông tin trong cuốn sách này Theo đó, TTCN là loại hình được thành lập, tổ chức và hoạt động ở hầu hết các nước trên thế giới với

15

phương thức, cách thức tổ chức và hoạt động khác nhau tùy thuộc vào chế độ chính trị,

tổ chức bộ máy nhà nước của mỗi quốc gia Ở nhiều nước, TTCN được tồn tại song song với nhiều loại hình thanh tra khác như giám sát Quốc hội hoặc thanh tra, giám sát hành chính TTCN có chức năng cơ bản là thanh tra các lĩnh vực do bộ, ngành đó quản lý nhằm đảm bảo cho việc thực hiện pháp luật, quyết định, chỉ thị mệnh lệnh quản lý, điều hành của Bộ trưởng được chấp hành và tuân thủ một cách nghiêm chỉnh Các nước có loại hình này là Pháp, Đức, Anh, Nhật, Thụy Sỹ, Bỉ, Ai Cập, Xcốtlen, Rumani, Tây Ban Nha…Như ở Pháp, hầu hết mỗi bộ thuộc nội các có một Tổng Thanh tra Hiện nay có tới

18 cơ quan thanh tra với quy mô lớn nhỏ khác nhau TTCN thuộc các Bộ độc lập với những cơ quan, đơn vị trực thuộc Bộ và có chức năng kiểm tra, thanh tra hoạt động của các cơ quan thuộc Bộ và cơ quan hành chính các cấp, các cơ quan, tổ chức khác thuộc lĩnh vực quản lý của bộ, ngành nhằm bảo đảm việc chấp hành pháp luật và thực thi các quyết định, mệnh lệnh của Bộ quản lý ngành Qua thanh tra, đưa ra các kết luận, kiến nghị xử lý vi phạm và xử phạt đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật quản lý hành chính Cuốn sách này đã cung cấp cho tác giả nguồn thông tin phong phú, một cách nhìn đa chiều về thực trạng tổ chức, hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của các nước trên Thế giới Tuy nhiên, có một số nội dung về thanh tra chưa được phân tích sâu sắc, có vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu để làm rõ như vấn đề thanh tra quốc hội hay tính chất phi chính trị trong hoạt động thanh tra…;

Bài nghiên cứu của Vũ Công Giao “Các cơ quan giám sát độc lập trên thế giới”[8] Bài viết nghiên cứu sâu về sự ra đời và thực trạng của cơ quan giám sát độc

lập, trong đó, cơ quan giám sát Quốc hội là một dạng cơ quan giám sát độc lập được ra đời sớm và phát triển tại nhiều quốc gia trên thế giới; thẩm quyền, vị trí và cách thức hiến định cơ quan giám sát độc lập trong đó có cơ quan thanh tra tại một số nước như Mehico, Venezuela, Nam phi, Irac, Ecuado Bài viết đã phân loại các cơ quan giám sát độc lập để đánh giá hiệu quả hoạt động tương ứng với mô hình tổ chức Tác giả cũng đưa ra các yếu tố ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động của cơ quan này là tính chính danh, năng lực tổ chức, trách nhiệm giải trình của tổ chức, sự quan liêu, trì trệ Đồng thời cũng

đi đến nhận định rằng, các cơ quan giám sát độc lập được thành lập ở các nước chứng minh sự cần thiết của thể chế này để giám sát quyền lực và nâng cao tính liêm chính của

bộ máy, đặc biệt là các nước phát triển Tuy nhiên, việc vận hành và những khó khăn, thách thức mà cơ quan này phải đối mặt cũng đặt ra yêu cầu cần tiếp tục được hoàn thiện

và nghiên cứu Đây là cơ sở để luận án nghiên cứu, đưa ra cơ sở lý luận và giải pháp hoàn thiện thanh tra CN GTVT theo hướng, khi thực thi quyền hạn được pháp luật quy định, thanh tra CN GTVT phải hoạt động và chịu trách nhiệm độc lập, song cần cơ chế giám sát nhằm tránh việc lạm quyền trong hoạt động thanh tra

và hoạt động Thanh tra GTVT Có thể nói, đây là Nghị định về TTCN đầu tiên ở Việt Nam sau khi có Luật Thanh tra năm 2004 Tuy nhiên, phạm vi nghiên cứu của đề tài rất hẹp, những thông tin, luận cứ, kiến nghị đến nay cơ bản đã không còn phù hợp với thực tiễn phát triển ngành GTVT Mặc dù vậy, quan điểm, tư duy nghiên cứu đổi mới, đột phá, tiếp cận sát với hoạt động của quản lý nhà nước CN GTVT là tiền đề để luận án tiếp tục kế thừa, tham khảo

Đề án “Tăng cường biên chế, trang thiết bị cho lực lượng thanh tra giao thông vận tải” của Bộ GTVT được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 321/QĐ-TTg

ngày 05 tháng 3 năm 2010 [32] Đề án này là công trình được nghiên cứu, khảo sát rất

kỹ lưỡng, đánh giá thực trạng pháp luật; tổ chức, hoạt động và cơ sở vật chất kỹ thuật nghiệp vụ thanh tra CN GTVT trên toàn quốc, đồng thời đề ra mục tiêu cụ thể, đó là: tăng cường biên chế, trang thiết bị nhằm củng cố tổ chức, nâng cao năng lực hoạt động cho lực lượng Thanh tra GTVT đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng hải và hàng không từ trung ương đến địa phương để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ TTCN, góp phần tăng cường quản lý nhà nước về GTVT và bảo đảm TTATGT Đây là tư liệu quan trọng để tham khảo luận giải các nội dung của luận án

Bài viết của Lê Quốc Tiến “Port state control in serveral countries of Asia Pacific region - Công tác kiểm tra tàu biển tại một số nước trong khu vực Châu Á Thái Bình Dương”, Tạp chí Khoa học Công nghệ Hàng hải - 08/2015 [37] Bài viết đã đề cập đến

những vấn đề cơ bản, thực trạng công tác kiểm tra tàu biển theo Công ước quốc tế về hàng hải của IMO Bài viết đã sơ bộ nêu ra những nguyên nhân, sự cần thiết phải có việc kiểm tra lẫn nhau giữa các nước có Cảng biển và là thành viên Công ước Tác giả đã thu

17

thập, đưa ra những dẫn chứng cụ thể về kết quả kiểm tra, những tồn tại, khiếm khuyết kỹ thuật qua việc kiểm tra chuyên ngành của một số nước trong khu vực Châu Á Thái Bình, gồm: Singapo, Trung quốc, Hồng Kông, Úc, Nhật, Philippines Tuy nhiên, tác giả không

đi sâu về mặt lý luận, không có quan điểm, bình luận mà chủ yếu là liệt kê số liệu, nêu ra những việc mà các nước trong khu vực đang triển khai thực hiện và kiến nghị việc tăng cường kiểm tra nhằm hạn chế tàu biển bị bắt giữ khi đến các cảng biển trong khu vực Mặc dù vậy, bài viết đã cung cấp những thông tin quí giá để luận án tham khảo khi nghiên cứu sâu về thực trạng TTCN trong lĩnh vực hàng hải - một trong những đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án

Bài viết “Port State Control - Kiểm tra PSC đối với đội tàu biển Việt Nam và các biện pháp hạn chế tàu bị lưu giữ” đăng trên Website của Cục Đăng kiểm Việt Nam [25]

Đây là bài viết chuyên khảo về kiểm tra của Chính quyền cảng đối với tàu biển nước ngoài hoạt động trong vùng nước cảng biển trong việc thi hành các quy định của điều ước quốc tế về an toàn, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường Bài viết tuy không đi sâu về lý luận cũng như pháp luật về công tác thanh tra, kiểm tra chuyên ngành, song đã phân tích được các nội dung có liên quan đến hoạt động nghiệp vụ thanh tra, kiểm tra, kiểm soát; thực trạng, nguyên nhân của việc vi phạm, tàu biển Việt Nam bị chính quyền nước ngoài bắt giữ Bài viết là thông tin gợi mở để đề tài tiếp tục nghiên cứu về quy trình, thủ tục và phương thức thanh tra, kiểm tra CN GTVT, trong đó có chuyên ngành về hàng hải

1.1.2 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài

Nghiên cứu về thanh tra, TTCN và thanh tra CN GTVT không chỉ được các nhà khoa học, chuyên gia trong nước quan tâm nghiên cứu mà còn có nhiều tác giả và tổ chức nước ngoài nghiên cứu theo nhiều hướng, phương diện khác nhau, có thể kể đến các công trình tiêu biểu sau đây:

Bài nghiên cứu của Hughes, G., Mears, R., & Winch, C: “An inspector calls? Regulation and accountability in three public services” (Sự cần thiết của thanh tra?, quy

định và trách nhiệm giải trình trong ba khu vực dịch vụ công), (1997) [58, tr.299-313] Bài viết này xem xét các hình thức thanh tra và quy định của các dịch vụ công cộng, đánh giá trong ba lĩnh vực cung cấp dịch vụ công và phân tích mẫu trong các quy định của các khu vực công khác nhau Bài viết cung cấp một tổng quan về các chế độ khác nhau của TTCN trong lĩnh vực giáo dục, lập chính sách và y tế Mặc dù lĩnh vực CN GTVT không giống như lĩnh vực giáo dục hay y tế, song các quan điểm của tác giả đã gợi mở để nghiên cứu, đánh giá đầy đủ thực trạng hoạt động thanh tra để có cơ sở kiến nghị giải pháp TTCN đối với các dịch vụ công trong ngành GTVT

18

Bài tham luận tại Hội nghị thanh tra Châu Á thường niên lần thứ 10 ở Việt Nam

của Tiến sĩ Vivienne Thomi “Thirty years improving public administration in Australia (Ba mươi năm kiện toàn hành chính công ở Australia) [65] Tác giả bài tham luận đã đi

sâu phân tích cơ sở lý luận về tính độc lập trong hoạt động thanh tra Các yếu tố đảm bảo cho các cơ quan thanh tra hoạt động có hiệu lực, hiệu quả và mang lại niềm tin cho công chúng đó là “tính độc lập” của các cơ quan thanh tra Ngoài ra tác giả cũng cho rằng, cần thiết phải có mối quan hệ của cơ quan thanh tra với các cơ quan nhà nước và Quốc hội;

có mạng lưới các cơ quan và đội ngũ công chức làm công tác thanh tra được đào tạo bài bản, có kinh nghiệm Những thách thức mà cơ quan thanh tra phải đối mặt trong công việc đó là duy trì sự tôn trọng, ủng hộ của Quốc hội, của các cơ quan nhà nước và công chúng Để giải quyết thách thức này đòi hỏi cơ quan thanh tra phải tiến hành xây dựng

cơ sở lý luận, có chiến lược rõ ràng: xác định công việc trọng tâm ưu tiên giải quyết; quá trình thực hiện nhiệm vụ một cách linh hoạt và nâng cao tinh thần trách nhiệm, tạo uy tín trong việc thực thi nhiệm vụ Bài tham luận gợi mở cho luận án hướng nghiên cứu về cơ

sở lý luận xây dựng phương thức hoạt động của TTCN cũng như tính độc lập trong thực thi quyền hạn của thanh tra đạt hiệu quả, phù hợp với tính chất quản lý nhà nước CN GTVT ở Việt Nam hiện nay

Bài nghiên cứu khoa học “Coping With Changes on all Fronts: Reaffirming the Ombudsman ’s Powers and Adapting its Actions (Đối phó với những thay đổi trên mọi phương diện: Khẳng định lại thẩm quyền của cơ quan thanh tra giám sát và thích ứng về hành động) của Clare Lewis, Cơ quan thanh tra của Bang Ontario, Ca-na-đa [62] Tác

giả bài nghiên cứu đã đưa ra luận điểm về cách thức, phương pháp tiếp cận trong hoạt động giám sát của xã hội Nghiên cứu bài viết của Clare Lewis cho thấy, mỗi quốc gia, trong đó có Việt Nam, đứng trước sự thay đổi không ngừng về kinh tế, xã hội, khoa học

kỹ thuật, cơ quan thanh tra cần phải tập trung nghiên cứu lý luận, tự mình thay đổi, khẳng định lại về địa vị pháp lý, có phương pháp, cách thức hành động phù hợp, thích ứng với yêu cầu của sự phát triển, bảo đảm dân chủ và dân quyền Bài viết đã nghiên cứu để tác giả nghiên cứu những vấn đề lý luận thuộc phạm vi nghiên cứu của đề tài

Báo cáo “Inspections Reforms: Do models exist?”(Cải cách thanh tra, cần xác định mô hình nào?) của Cesar Cordova-Novion và Tarik Sahovic [64] Báo cáo dài 72

trang, đã đánh giá, phân tích sâu sắc về thực trạng các mô hình tổ chức thanh tra Tác giả

đã nghiên cứu cải cách và mô hình thanh tra của 25 quốc gia trên thế giới, với việc phân tích một cách khoa học các mô hình và đặc điểm của những cải cách đã được thực hiện tại đó Mục đích chính của nó là kiểm điểm các phương pháp đã được đưa ra trong vòng

15 năm qua Báo cáo tập trung vào những thay đổi về thể chế, tổ chức và hoạt động của mỗi quốc gia, trong đó cũng xác định ba yếu tố chính thúc đẩy cải cách: Pháp quyền, tài chính và môi trường kinh doanh được cải thiện Tác giả tiếp tục phân loại thanh tra theo

Bài nghiên cứu “Regulation inside government: processes and impacts of inspection of local public services (Quy định trong chính phủ về quy trình và tác động của thanh tra các dịch vụ công cộng địa phương) của Downe, J., & Martin Nghiên cứu

trước đây đã nêu bật sự gia tăng chưa từng có trong quy mô, phạm vi và cường độ của các quy định trong chính phủ ở Anh, và mối quan tâm ngày càng tăng về chi phí và hiệu quả của nó… [10] Kết quả nghiên cứu của Downe, J., & Martin không những gợi mở cho Nghiên cứu sinh phải nghiên cứu kỹ về các mô hình thanh tra CN GTVT phù hợp

mà còn tính đến chi phí cho hoạt động TTCN – đây là vấn đề mấu chốt của các Chính phủ xây dựng một tổ chức thực thi nhiệm vụ, đặc biệt là nhiệm vụ có tính chất chuyên môn cao như thanh tra CN GTVT

Bài nghiên cứu “Inspection reforms: why, how and with what results”(Cải cách thanh tra: tại sao, làm thế nào với kết quả gì?) của Florentin Blanc (Bài viết 87 trang,

đăng trên trang web của tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế - OECD)[7] Mở đầu bài viết, tác giả giới thiệu về các vấn đề chính, khái quát liên quan đến thanh tra Tiếp theo

là phân tích thực tế việc thanh tra trước cải cách và một số mô hình thanh tra không theo khuôn mẫu cụ thể cũng như sự gắn kết giữa trung ương và địa phương Florentin Blanc

đã phân tích các cải cách thanh tra khác nhau và đưa ra kết luận về những cuộc cải cách thanh tra đó dựa trên bối cảnh, mục tiêu và mô hình thực tế Cụ thể hơn, tác giả tiếp tục phân tích một số ví dụ về việc thực thi cải cách thanh tra có hiệu quả ở một số nước, bắt đầu với Mexico vào năm 1995, nhiều nước ở khu vực Trung, Đông Âu và các nước Liên

Xô cũ từ cuối thập niên 1990 Trong đó có các cuộc cải cách nổi bật như tại Anh từ năm

2005 và Hà Lan vào năm 2006 Bên cạnh đó là các sáng kiến mới nhất trong cải cách ở Lithuania - Litva vào năm 2010 và Italia kể từ năm 2011 Với mức độ khác nhau và sự tập trung tương ứng theo từng khu vực pháp lý một cách chi tiết, cụ thể, những cải cách này đã cố gắng tạo ra khuôn khổ pháp lý cho việc thanh tra rõ ràng hơn và mạnh mẽ hơn, tập trung hơn nhằm mục đích thúc đẩy hơn sự thi hành và đảm bảo kết quả tích cực hơn

20

trong việc phát hiện và xử lý những vi phạm Luận điểm của tác giả đã củng cố cho mục đích, yêu cầu nghiên cứu của nghiên cứu sinh về sự cần thiết khách quan phải có giải pháp nhằm cải cách, đổi mới vài trò cũng như tổ chức và hoạt động của thanh tra CN GTVT theo pháp luật trong giai đoạn hiện nay

Trang thông tin điện tử của Tokyo Mou có các bài viết: một số điểm lưu ý về quy trình thanh tra, kiểm tra nhà nước cảng biển “Hot - spots: Port State Control” [59]; công tác kiểm soát của nhà nước đối với cảng biển (Procedures for Port State Control) [61]; tài liệu bỏ túi về kiểm tra tại cảng biển (Port State Inspection Pocket Checklist) [63] Các bài viết, tài liệu này đã nêu cụ thể về mục đích, ý nghĩa, quy trình trình tự thủ tục nghiệp vụ tiến hành thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động của tàu biển tại cảng biển Trong đó bài viết “một số điểm lưu ý về quy trình thanh tra, kiểm tra tàu biển” đã nêu cụ thể mười (10) hoạt động của thanh tra viên khi lên tàu biển tiến hành thanh tra, kiểm tra Bài viết tài liệu kiểm tra bỏ túi về thanh tra, kiểm soát tại cảng biển đã nêu cụ thể tám (08) mẫu kiểm tra (checklist) trong đó có đầy đủ các tiêu chí để phục vụ cho công tác thanh tra, kiểm tra tại cảng biển Đặc biệt cuốn tài liệu về thủ tục kiểm soát của nhà nước tại cảng biển (Procedures for Port State Control) với 94 trang đã nêu rất cụ thể trình tự, thủ tục và yêu cầu về hoạt động thanh tra, kiểm tra tàu biển lẫn nhau giữa các quốc gia tham gia điều ước quốc tế nhằm ngăn chặn kịp thời các vi phạm có thể xảy ra ảnh hưởng đến an toàn, an ninh và phòng ngừa ô nhiễm môi trường Tài liệu này (trang 82 - 84) cũng đưa ra hai (02) mẫu biên bản, mẫu A là biên bản ghi thông tin kiểm tra giấy tờ hành chính, mẫu B là biên bản ghi thông tin đánh giá những khiếm khuyết cần khắc phục Có thể nói, các bài viết này là thông tin rất có giá trị để tham khảo nghiên cứu làm

rõ phương thức, trình tự thủ tục thanh tra, kiểm tra chuyên ngành trong phạm vi nghiên cứu của đề tài

Trang thông tin điện tử của FAA có đăng các bài: Chương trình chuẩn để thanh tra chuyến bay (Flight Inspection Program Standards) [56]; thanh tra viên an toàn hàng không (Aviation Safety Inspectors) [55] Các bài viết, tài liệu này đã mô tả khá chi tiết chương trình kiểm soát, kiểm tra đối với một chuyến bay, từ việc chuẩn bị, đến thực thi nhiệm vụ, trách nhiệm của thanh tra viên và quy trình xử lý vi phạm về tiêu chuẩn an toàn bay Đặc biệt, bài viết về thanh tra viên an toàn bay (phần 5) đã nêu cụ thể, chi tiết các tiêu chuẩn cụ thể đối với thanh tra viên, như thanh tra viên phải là phi công có kỹ năng chuyên nghiệp, có giờ bay an toàn tối thiểu 1500h, có 100h bay an toàn trong 3 năm gần nhất…; các bài viết, tài liệu này đã cung cấp nhiều thông tin có giá trị về hoạt động thanh tra, giám sát chuyên ngành, trong đó có nêu về tiêu chuẩn thanh tra viên, thông tin này đã gợi ý cho tác giả khi nghiên cứu để hoàn thiện về các điều kiện bảo đảm hoạt động TTCN trong đó có yêu cầu đối với người làm công tác thanh tra

21

1.2 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu và xu hướng nghiên cứu

1.2.1 Những kết quả nghiên cứu đạt được, luận án kế thừa

Nghiên cứu về lý luận: Các công trình nêu trên đều đưa ra và có những giá trị lý

luận cơ bản nhất định về thanh tra nói chung, trong đó có lý luận về pháp luật cũng như

tổ chức và hoạt động TTCN Những công trình nghiên cứu trong nước và ngoài nước đều luận giải, xác định thanh tra là một thiết chế quan trọng trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia, có vị trí, vai trò nhất định trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, đặc biệt

là quản lý hành chính nhà nước TTCN nói chung, thanh tra CN GTVT nói riêng được lý giải là một cơ chế tất yếu trong nền kinh tế thị trường có sự quản lý của nhà nước, là công cụ để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của con người, công dân và doanh nghiệp Những vấn đề lý luận cơ bản về thanh tra, TTCN mà luận án kế thừa để tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện đó là những quan niệm khác nhau về thanh tra với tư cách là một chức năng trong quản lý nhà nước; thanh tra và quản lý phải gắn liền với nhau, chịu sự tác động qua lại của nhau và phải được pháp luật điều chỉnh, thanh tra là chức năng của

cơ quan quản lý nhà nước Những công trình nghiên cứu ở nước ngoài, đặc biệt là những công trình nghiên cứu về TTCN, thanh tra CN GTVT có cách tiếp cận về vấn đề thanh tra rộng hơn, đa dạng và thực chất hơn được dựa trên nền tảng kinh tế xã hội; luôn lấy con người làm trung tâm, hạn chế sự can thiệp của nhà nước vào các hoạt động của xã hội để luận giải, làm cơ sở lý luận cho việc hoàn thiện thể chế về thanh tra chuyên ngành Kết quả nghiên cứu này là nội dung, quan điểm khoa học quý giá để luận án kế thừa tiếp tục nghiên cứu để làm sáng tỏ những vấn đề lý luận của đề tài luận án

Nghiên cứu về thực tiễn: Quá trình hình thành, phát triển của TTCN nói chung,

thanh tra CN GTVT theo pháp luật Việt Nam qua các thời kỳ từ khi có Pháp lệnh thanh tra năm 1990 đến nay đã được các công trình nghiên cứu trong nước đề cập, nghiên cứu

có tính hệ thống Mặc dù chưa có nhiều, song qua nghiên cứu thực tiễn pháp luật cũng như tổ chức và hoạt động thanh tra CN GTVT, các công trình khoa học đều có chung nhận xét rằng, pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật TTCN luôn luôn có những độ chênh, độ trễ nhất định, quy định pháp luật về thanh tra CN GTVT luôn lạc hậu so với thực tiễn và yêu cầu quản lý nhà nước về GTVT Có nhiều nguyên nhân khác nhau để lý giải vấn đề có tính quy luật này, trong đó có những nguyên nhân khá cơ bản, đó là sự phát triển kinh tế, khoa học công nghệ, hội nhập và sự khác biệt của các thể chế chính trị của quốc gia Kết quả nghiên cứu thực tiễn của các công trình khoa học trên đây cung cấp nhiều tư liệu có giá trị mang tính quy luật để tác giả tiếp tục hoàn thiện khi nghiên cứu đề tài luận án

Nghiên cứu đưa ra các giải pháp, kiến nghị: Phần lớn các công trình nghiên cứu,

đặc biệt là các công trình nghiên cứu ở trong nước đều có phần kiến nghị, trong đó đã đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật hoặc đổi mới về tổ chức và hoạt động

22

TTCN, thanh tra CN GTVT Các giải pháp chủ yếu đưa ra trên cơ sở đánh giá những hạn chế, tồn tại của pháp luật về thanh tra và việc thực hiện pháp luật về thanh tra Mặc dù hiện nay có nhiều giải pháp đã lạc hậu, lỗi thời hoặc chưa đủ cơ sở lý luận, thiếu tính thực tiễn, song là thông tin giá trị để tác giả nghiên cứu kế thừa có chọn lọc những giải pháp phù hợp với mục đích nghiên cứu của đề tài luận án Đối với công trình nghiên cứu

ở nước ngoài, mặc dù không có những giải pháp cụ thể, song phần lớn những kiến giải

về quy trình, hiệu quả của thanh tra, kiểm tra, giám sát chuyên ngành, yêu cầu về chuẩn mực của người làm công tác TTCN… sẽ là những thông tin có giá trị để luận án đưa ra các giải pháp đổi mới khả thi, đáp ứng yêu cầu

1.2.2 Những vấn đề chưa được các công trình khoa học giải quyết hoặc chưa giải quyết thấu đáo, cần tiếp tục nghiên cứu

Trên phương diện khoa học Luật hành chính – nhà nước, trong phạm vi, đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án và những kết quả nghiên cứu của các công trình nêu trên, đặt ra yêu cầu cho tác giả những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, cụ thể là:

Về phương diện lý luận: Mặc dù có một lượng thông tin khá lớn, song thực chất,

chưa có một công trình nào đi sâu, làm rõ cơ sở lý luận về thanh tra CN GTVT theo pháp luật Với cách tiếp cận và trên quan điểm “tiếp tục xây dựng nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa; xây dựng nền hành chính phục vụ nhân dân”[24], luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu làm rõ hơn, sáng tỏ hơn những vấn đề lý luận về thanh tra CN GTVT theo pháp luật, như bản chất, khái niệm, đặc điểm của thanh tra CN GTVT; khung pháp luật điều chỉnh về thanh tra CN GTVT, trong đó sẽ nghiên cứu làm rõ cơ chế ủy quyền thanh tra, hợp đồng hành chính hỗ trợ công tác thanh tra CN GTVT Đây là những vấn đề còn khá mới mẻ trong lý luận cũng như thực tiễn quản lý nhà nước CN GTVT ở Việt Nam Luận án sẽ tiếp tục làm rõ, sâu sắc hơn vai trò của thanh tra CN GTVT, có hướng nghiên cứu mới để làm rõ hơn vai trò của thanh tra CN GTVT không chỉ trong quản lý nhà nước CN GTVT mà còn thực hiện các chức năng xã hội khác, tạo sự bình đẳng trong xã hội, góp phần bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân [24]; nghiên cứu làm sáng tỏ về đặc tính pháp luật, nội dung, đối tượng điều chỉnh của pháp luật về thanh tra CN GTVT; nghiên cứu những yếu tố tác động đến điều chỉnh pháp luật về thanh tra CN GTVT Đồng thời, trên cơ sở lý luận về xã hội học pháp luật [50], luận án

sẽ tiếp tục nghiên cứu mối quan hệ biện chứng, sự tác động của việc tuân thủ, ý thức chấp hành pháp luật chuyên ngành của các đối tượng quản lý sẽ tác động làm thay đổi phương thức, cách thức hoạt động thanh tra CN GTVT ở Việt Nam

Về cơ sở lý luận để xây dựng mô hình tổ chức và mối quan hệ của chúng với hệ thống tổ chức thanh tra CN GTVT theo pháp luật Việt Nam hiện nay Qua nghiên cứu cho thấy, phần lớn các công trình nghiên cứu trước đây đều xây dựng một hệ thống tổ chức với lý luận rằng “ở đâu có vai trò quản lý nhà nước CN GTVT thì ở đó có thanh tra

23

CN GTVT” và chưa đánh giá hết các yếu tố tác động đến việc xây dựng mô hình tổ chức cho phù hợp với điều kiện thực tại của nền kinh tế theo hướng thị trường, phát triển khoa học công nghệ, điều kiện xã hội hóa và hội nhập quốc tế Trong một số công trình nghiên cứu vẫn còn tư tưởng nhà nước ôm đồm, làm thay Các ý kiến đó cho rằng phải thanh tra, kiểm tra tất cả các hoạt động của xã hội, trong khi đó có nhiều nội dung quản

lý về GTVT có thể chuyển cho xã hội làm, tự kiểm soát sẽ tốt hơn, tiết kiệm và hiệu quả hơn Đây là một trong những nguyên nhân khiến hệ thống tổ chức thanh tra CN GTVT

“ngày càng phình to, cồng kềnh, nhiều tầng nấc” song kém hiệu quả Các công trình khoa học ở trên đã nêu trình tự, thủ tục hoạt động của TTCN song còn khá mờ nhạt, chủ yếu là trích dẫn, phân tích trên cơ sở pháp luật thực định Do đó, luận án sẽ có nhiệm vụ tiếp tục nghiên cứu làm rõ cơ chế, phương thức, bản chất hoạt động đặc thù của thanh tra

CN GTVT trong điều kiện ở Việt Nam và hội nhập quốc tế

Những vấn đề chưa được sáng tỏ về mặt lý luận nêu trên sẽ được triển khai nghiên cứu trong khuôn khổ Chương 2 của luận án

Về nghiên cứu thực tiễn: Các công trình nghiên cứu chưa có sự phân tích riêng biệt

về thực trạng pháp luật cũng như thực tiễn tổ chức, hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát CN GTVT, trong đó có các quy định của pháp luật chuyên ngành và các quy định của điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có liên quan Để làm sáng tỏ vấn đề này, ngoài việc nghiên cứu các đối lượng thuộc ngành GTVT, đề tài còn mở rộng nghiên cứu thêm kết quả, tình hình hoạt động của các lực lượng chấp pháp và lực lượng được uỷ nhiệm kiểm tra trong lĩnh vực GTVT khác, như lực lượng cảnh sát giao thông, kiểm soát của chính quyền cảng, bảo vệ, tuần kiểm của doanh nghiệp quản lý bảo trì, khai thác công trình giao thông và các hiệp hội Vấn đề này, dường như các công trình khoa học trước đó chưa có điều kiện nghiên cứu hoặc nghiên cứu chưa sâu, có trọng tâm, trọng điểm Những thiếu hụt này sẽ được nghiên cứu, phân tích thông qua những số liệu, tư liệu cụ thể tại chương 3 của luận án

Về giải pháp, kiến nghị, đề xuất: Những giải pháp của các công trình nghiên cứu

trước đây, chủ yếu là đưa ra giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật thực định theo kiểu„„thủng chỗ nào, bịt chỗ đó‟‟, chưa quan tâm nhiều đến việc đánh giá thực tiễn khách quan, yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, khoa học công nghệ và hội nhập quốc tế; chưa xuất phát từ quan điểm lấy con người làm trung tâm, lấy hiệu quả của xã hội làm nền tảng để đưa ra các giải pháp đổi mới, hoàn thiện Do đó, với nhiệm vụ nghiên cứu, Luận án sẽ minh chứng, luận giải sự cần thiết, nhu cầu, quan điểm để đưa ra hệ thống các giải pháp bảo đảm tính khả thi

Về xu hướng nghiên cứu: Mặc dù còn những hạn chế, song có thể nói xu hướng

nghiên cứu về thanh tra nói chung, thanh tra CN GTVT nói riêng ngày càng tiếp cận theo hướng hiện đại, nhà nước pháp quyền và các quyền dân sự được tôn trọng, bảo vệ

24

Các công trình, bài viết nghiên cứu về thanh tra ngày càng làm rõ hơn sự khác biệt về bản chất hoạt động của thanh tra chuyên ngành và thanh tra hành chính; đều có tư tưởng tiếp cận mục tiêu, mục đích của thanh tra là góp phần tạo điều kiện thuận lợi, giúp đỡ cho hoạt động sản xuất kinh doanh, cung cấp dịch vụ và hỗ trợ tích cực cho sự phát triển

của xã hội vì mục tiêu con người

Tóm lại, có thể khẳng định rằng cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu có

hệ thống, toàn diện, chuyên biệt về thanh tra CN GTVT ở cấp độ luận án tiến sĩ Luật học Công trình nghiên cứu này sẽ là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu về lý luận cũng như thực tiễn về thanh tra CN GTVT

1.3 Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu

1.3.1 Giả thuyết nghiên cứu

- Bên cạnh những kết quả đạt được về pháp luật cũng như thực tiễn tổ chức và hoạt động thanh tra CN GTVT, quan niệm, nhận thức về thanh tra CN GTVT chưa được thống nhất, đầy đủ và còn thiếu tính khoa học; pháp luật điều chỉnh về thanh tra CN GTVT còn nhiều hạn chế, chưa kịp thời cập nhật các quy định quốc tế; mô hình tổ chức, phương thức hoạt động thanh tra CN GTVT còn nhiều bất cập, chưa phù hợp với thực tiễn

- Nhằm tăng cường quản lý nhà nước, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội nói chung, ngành GTVT nói riêng trong thời kỳ hội nhập quốc tế ngày càng diễn ra mạnh

mẽ, sâu rộng hiện nay, cần đổi mới thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật Việt Nam

1.3.2 Câu hỏi nghiên cứu

Trên cơ sở giả thuyết nghiên cứu, luận án tập trung giải quyết một số câu hỏi nghiên cứu sau đây:

- Thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải được hiểu, quan niệm như thế nào, có những đặc điểm gì?, có những vị trí, vai trò như thế nào?

- Pháp luật về thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải có đặc điểm gì, bao gồm những nhóm quy phạm pháp luật gì?, điều chỉnh đối tượng nào?; những yếu tố cơ bản nào tác động đến điều chỉnh pháp luật về thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải?

- Thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo pháp luật hiện nay như thế nào? thực tiễn ra sao?; những ưu điểm, tồn tại, hạn chế của thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải là gì? do những nguyên nhân cơ bản nào?

- Những nhu cầu nào của việc đổi mới thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải?, việc đổi mới thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải cần tuân thủ những quan điểm

ra, kết quả nghiên cứu còn gợi ý về phương pháp luận, cung cấp thông tin khoa học để tác giả giới hạn phạm vi, nội dung, đối tượng nghiên cứu về thanh tra CN GTVT

2 Chỉ ra những vấn đề căn bản về kết quả nghiên cứu mà luận án có thể kế thừa, như: các công trình khoa học đều luận giải, xác định thanh tra là chế định pháp lý rất quan trọng trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia, đặc biệt trong quản lý xã hội của nhà nước Vấn đề thanh tra CN GTVT được nghiên cứu tại các công trình nghiên cứu ở ngoài nước đã lý giải là một cơ chế tất yếu khách quan xuất hiện, tồn tại trong nền kinh

tế thị trường có sự quản lý của nhà nước, là công cụ, phương thức kiểm soát của nhà nhà nước nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của con người, công dân và doanh nghiệp; luôn lấy con người làm trung tâm để luận giải, làm cơ sở lý luận cho việc hoàn thiện thể chế về thanh tra chuyên ngành, thanh tra CN GTVT Các công trình khoa học cũng đã nêu thực tiễn và đưa ra các giải pháp đổi mới, hoàn thiện về thanh tra chuyên ngành ở Việt Nam, tuy nhiên đến nay phần lớn các thông tin, giải pháp đưa ra đã không còn phù hợp

3 Khái quát được những nội dung cơ bản về thanh tra CN GTVT mà các công trình khoa học chưa giải quyết hoặc giải quyết chưa sâu sắc Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, làm sáng tỏ, như: khái niệm, đặc điểm, vai trò của thanh tra CN GTVT, điều chỉnh pháp luật về thanh tra CN GTVT, cơ sở khoa học để đưa ra mô hình tổ chức thanh tra

CN GTVT theo hướng tinh giản bộ máy, tiết kiệm chi phí của nhà nước, tạo điều kiện để

tổ chức ngoài nhà nước tham gia vào công tác thanh tra để quản lý; hệ thống, đánh giá tổng thể thực trạng pháp luật, tổ chức và hoạt động thanh tra CN GTVT trong điều kiện phát triển khoa học công nghệ và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng; phân tích, lý giải

để đưa ra những giải pháp đổi mới thanh tra CN GTVT bảo đảm tính khả thi, phù hợp với tính chất, đặc điểm quản lý chuyên ngành GTVT trong giai đoạn hiện nay

26

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA CHUYÊN NGÀNH

GIAO THÔNG VẬN TẢI

2.1 Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải

2.1.1 Khái niệm thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải

2.1.1.1 Thanh tra và thanh tra chuyên ngành

Trong hệ thống hành pháp, hoạt động tự kiểm soát bên trong và hoạt động kiểm soát đối với bên ngoài là hoạt động có tính nguyên tắc và phổ biến của tất cả các nhà nước trên thế giới Chúng ta rất dễ dàng thấy cụm từ “thanh tra, kiểm tra, giám sát” trong các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính, tài liệu pháp lý trong và ngoài nước được sử dụng để chỉ các hoạt động sử dụng quyền lực trực tiếp của cơ quan hành chính nhà nước tác động vào một đối tượng nhất định khi đối tượng đó tham gia các quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh Khi xem xét thanh tra là phương thức kiểm soát bên trong bộ máy hành chính thì cho thấy, việc kiểm soát này được biểu hiện rất phong phú, đa dạng, phụ thuộc vào chế độ chính trị, nền tảng kinh tế - xã hội ở mỗi nước Các biểu hiện đó có thể là thanh tra, kiểm tra hoặc giám sát hành chính hay kiểm tra, kiểm soát nội bộ mà chúng ta hay gọi là TTHC Dù được tổ chức và hoạt động dưới cách thức, phương diện nào thì các hoạt động đó cũng nhằm theo dõi, xem xét, đánh giá việc thực thi pháp luật và mệnh lệnh hành chính của cơ quan cấp trên đối với các cơ quan cấp dưới, của người chỉ huy và người bị chỉ huy trong hệ thống hành chính nhà nước Nền kinh tế phát triển, đối tượng quản lý càng đông, nhu cầu của con người ngày càng cao, vụ việc vi phạm hoặc các quy định của pháp luật không được thi hành và tuân thủ ngày càng nhiều thì người đứng đầu cơ quan quản lý hành chính phải có biện pháp quản lý đủ mạnh nhằm bảo đảm ổn định và trật tự xã hội, từ đó “thanh tra chuyên ngành” là công cụ được ưu tiên thiết lập Mặt khác, các quan hệ xã hội nói chung, quan

hệ kinh tế, khoa học công nghệ ngày càng phát triển, đòi hỏi bộ máy hành chính ngày càng phải mở rộng, thâm nhập càng sâu vào mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội

để quản lý và hỗ trợ Lúc này, ngoài việc kiểm soát bên trong nội bộ hệ thống hành chính của mình, nhà nước phải tăng cường thiết lập cơ chế để kiểm soát đối với các đối tượng ngoài xã hội trong việc thi hành và tuân thủ những yêu cầu, chuẩn mực nhất định, khi đó thanh tra cũng là công cụ hữu hiệu để thực hiện yêu cầu này

27

Ở nước ta, thuật ngữ “thanh tra” được chính thức xuất hiện đầu tiên tại Sắc lệnh 64/SL ngày 23/11/1945, sau đó đã xuất hiện trong nhiều tài liệu, sách báo pháp lý, ngôn ngữ Hiện nay, có nhiều định nghĩa khác nhau liên quan đến thanh tra, như: thanh tra nhà nước, thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành Qua nghiên cứu cho thấy, cụm từ thanh tra được hiểu theo nhiều khía cạnh khác nhau Thanh tra được hiểu là một chức năng của tổ chức, là một chức năng thiết yếu của

cơ quan quản lý nhà nước, được ví như con mắt có chức năng nhìn, quan sát, nhận biết thế giới bên ngoài xã hội không thể thiếu của con người Theo nghĩa danh từ được hiểu

là việc thanh tra, sự thanh tra hoặc tổ chức thanh tra Theo nghĩa động từ thì được hiểu là hoạt động thanh tra, làm thanh tra, là tiến hành xem xét, đánh giá, kết luận, xử lý và khuyến cáo đối với các đối tượng quản lý Khi nghiên cứu về thanh tra nói chung, chúng

ta thường hiểu hoặc bàn nhiều về thanh tra với nghĩa là “hoạt động thanh tra”, “chức năng của một tổ chức” có thẩm quyền quản lý nhà nước hoặc là công cụ, phương thức kiểm soát của cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành

Hoạt động thanh tra là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét, xác định

từ bên ngoài đối với hoạt động của một hoặc một số đối tượng nhất định, có tính độc lập với đối tượng Theo từ điển Anh – Anh của Đại học Oxford, thanh tra (inspect) là xem xét một cách chặt chẽ, kỹ lưỡng, chi tiết đối với ai đó, cái gì đó, thường để đánh giá tình trạng của họ hoặc để phát hiện bất kỳ thiếu sót nào Từ điển tiếng Anh có cụm từ “safety officials inspected the runway – thanh tra đường băng sân bay”[70] Theo từ điển tiếng Việt, thanh tra là sự kiểm soát, xem xét tại chỗ, với khái niệm này thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm xem xét để phát hiện, ngăn chặn những hành vi trái với quy định hoặc thanh tra là xem xét kỹ để biết và nhận định về tình hình; người có trách nhiệm xem xét tình hình, cán bộ chỉ huy đi thanh tra mặt trận [66, tr.717,882] Theo từ điển pháp luật Anh – Việt, thanh tra (inspect) là chỉ hoạt động khám phá, kiểm tra các sự kiện

về một vấn đề gì đó để tìm ra sự thật, nguyên nhân; kiểm tra để nắm chắc cái gì đó bằng cách xem xét, kiểm tra, kiểm soát để biết chắc chắn rằng cái đó đã đúng, an toàn, vận hành hoặc chạy tốt [71, tr.340,436,888] Theo từ điển Pháp lý phổ thông, thanh tra được xem là “biện pháp” (phương pháp) của kiểm tra [69] Thanh tra còn được hiểu là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc; thanh tra là sự kiểm tra, kiểm soát sự thi hành và tuân thủ pháp luật, thực hiện đúng đắn; xem xét nhằm phát hiện sự có mặt, hoặc tìm dấu hiệu của tình trạng không có hiệu quả; chỉ sự kiểm soát việc ra vào một khu vực nào đó [14, tr.15] Trong cuốn kỷ yếu Bác Hồ với thanh tra, thanh tra được hiểu là sự xem xét, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết luận

28

cần thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước, khắc phục những nhược điểm, phát huy yếu tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước” [26] Như vậy, xét về hình thức từ ngữ, thanh tra được biểu hiện khá phong phú

Thanh tra còn được hiểu một cách toàn diện trên góc độ pháp luật hành chính, là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định đối với việc làm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhằm kết luận đúng, sai, chỉ ra ưu điểm, khuyết điểm, trên

cơ sở đó phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các hành vi vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi lích của nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân [9, tr.36] Xét về vị trí của thanh tra trong quản lý nhà nước thì cho thấy thanh tra là một khâu quan trọng trong các khâu của chu trình quản lý nhà nước

Bên cạnh thuật ngữ thanh tra, thuật ngữ “kiểm tra” cũng rất đa dạng, phổ biến, nó xuất hiện trong nội hàm của khái niệm về thanh tra, là một hoạt động cụ thể của thanh tra như đã phân tích ở trên Khi nghiên cứu về thuật ngữ này cho thấy, kiểm tra là hoạt động kiểm soát, xem xét cái gì đó đã đúng, an toàn, hoàn hảo hoặc chạy tốt chưa, nghĩa này hay dùng với hoạt động kiểm tra tình trạng của máy móc, thiết bị thường không gắn với con người; hoạt động kiểm tra thủ tục, ghi tên người ra, vào (check-in, check - out) [67] Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”, để chỉ hoạt động của một chủ thể tác động vào đối tượng bị kiểm tra, có thể trực thuộc hoặc không trực thuộc; kiểm tra là một phương diện, một mặt của hoạt động thanh tra, hoạt động kiểm tra như là một bộ phận “hạt nhân” của hoạt động thanh tra [14, tr.17] Có ý kiến cho rằng, kiểm tra gắn với hoạt động quản lý nói chung, do đó, “xét về mặt nguồn gốc lịch sử, thuật ngữ kiểm tra xuất hiện trước thuật ngữ thanh tra, nó xuất hiện từ khi chưa có nhà nước” [9, tr.33]

Từ những phân tích trên cho thấy, xét về bản chất, mục đích của hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm tra của các chủ thể quản lý nhà nước nói chung thì hầu như không

có sự phân biệt hai khái niệm này hoặc rất khó để phân biệt Khi bàn đến sự thống nhất rằng, mục đích của kiểm tra, thanh tra là nhằm xây dựng, V.I Lênin nhiều lần nhấn mạnh trong các tác phẩm của ông cũng như trong thực tiễn hoạt động của Đảng Bônxêvích rằng, mục đích của kiểm tra và thanh tra là nhằm xây dựng “khả năng biết làm, biết thành thạo trong quản lý” [21, tr.34] Khi tìm đọc trong sách báo chính trị, pháp lý và các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản quản lý của nước ta, chúng ta thường thấy sử dụng cụm từ “thanh tra, kiểm tra hoặc kiểm tra, thanh tra” để chỉ một giai đoạn không

và tuân thủ các điều kiện, tiêu chuẩn nhằm bảo đảm an toàn, an ninh vì mục tiêu quản lý nhà nước chuyên ngành Ví dụ, Bộ Luật Hàng hải, Luật Hàng không dân dụng Việt Nam

có quy định: Cảng vụ hàng không, Cảng vụ hàng hải là cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành (một số nước xác định là chính quyền cảng – Port Authority), có nhiệm vụ kiểm tra giám sát an toàn, an ninh và phòng ngừa ô nhiễm môi trường đối với các hoạt động hàng không, hàng hải Tuy nhiên, khi nghiên cứu các hoạt động khác trong cơ chế vận hành của hệ thống chính trị nhà nước ta cho thấy, hoạt động giám sát, kiểm tra chủ yếu do các các tổ chức chính trị, chính trị xã hội hoặc tổ chức xã hội nghề nghiệp thực hiện và được quy định cụ thể trong Điều lệ, như công tác kiểm tra giám sát Đảng viên theo Điều lệ Đảng cộng sản Việt Nam Ngoài ra, trong hoạt động quản lý nhà nước chuyên ngành, hoạt động kiểm tra giám sát còn nhằm đánh giá mức độ thi hành và tuân thủ quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật chuyên ngành để phục vụ việc cấp giấy phép hoạt động hoặc giấy chứng nhận khả năng chuyên môn cho các tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân Xét về tính chất, nội dung và cách thức hoạt động thì thấy rằng, hoạt động này khá tương đồng với hoạt động thanh tra hay kiểm tra của nhà nước, song có khác nhau về chủ thể, mục đích hoạt động Như vậy, xét ở góc độ quản lý nhà nước chuyên ngành, hoạt động kiểm tra giám sát chuyên ngành có thể coi là một hình thức hoạt động của TTCN

Ngoài ra, trong quản lý nhà nước chuyên ngành có hoạt động kiểm soát việc tuân thủ quy chuẩn và các điều kiện bảo đảm an toàn Khi nghiên cứu lịch sử về thanh tra cho thấy, thực chất kiểm soát là hoạt động có tính nguồn gốc, bản chất của thanh tra, gắn liền với thanh tra hay thanh tra là công cụ, phương thức kiểm soát của nhà nước nói chung,

cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành nói riêng Thuật ngữ kiểm soát xuất hiện cùng với thuật ngữ thanh tra nhưng có tính khái quát hơn, rộng hơn và bao hàm hơn, trong kiểm soát có thanh tra hay để kiểm soát phải thực hiện thanh tra Kiểm soát là kiểm tra, xem xét nhằm ngăn ngừa những sai phạm [68, tr.937], là xét xem, kiểm tra có gì sai quy tắc, điều lệ, kỷ luật không [66, tr.440] Các định nghĩa này thể hiện về nội hàm của kiểm soát không chỉ là hoạt động đơn thuần, mà nó còn là hoạt động có tính chất dự báo, không chỉ nhằm đến hoạt động đã xảy ra, đã kết thúc mà còn nhằm đến hoạt động đang, sắp hoặc sẽ xảy ra, có tính chất phòng ngừa Có thể nói, xét về tính chất, kiểm soát bao

30

trùm cả thanh tra, kiểm tra, giám sát hay nói cách khác, để kiểm soát phải có hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát Để kiểm soát có hiệu quả, chủ thể kiểm soát luôn luôn trả lời các câu hỏi, kiểm soát cái gì, kiểm soát khi nào, kiểm soát ở đâu, kiểm soát như thế nào, bằng cách nào và chờ đợi cái gì ở việc kiểm soát hay kiểm soát nhằm mục đích gì Chủ tịch Hồ Chí Minh nói “muốn chống bệnh quan liêu, bệnh bàn giấy; muốn biết ai ra sức làm, ai làm cho qua chuyện, chỉ có một cách là khéo kiểm soát”[23, tr.287]

Xét về nguồn gốc, bản chất thì thanh tra được xuất hiện từ rất sớm, có biểu hiện rất

đa dạng, trong nội hàm thanh tra có các hoạt động khác đan xen lẫn nhau, thâm nhập vào nhau, trong đó có hoạt động kiểm tra giám sát Chính những đặc điểm này mà trong rất nhiều quy định của pháp luật, quy định của các điều ước quốc tế cũng như thực tiễn hoạt động quản lý chuyên ngành ở nước ta, nhiều trường hợp không thể phân biệt được một cách rành mạch hoặc không thể phân biệt được các hoạt động thanh tra, kiểm tra hay kiểm tra giám sát Do đó, tùy từng trường hợp cụ thể, chúng ta phải căn cứ vào các yếu

tố có tính đặc trưng như chủ thể, mục đích và nội dung hoạt động để xác định hoạt động thanh tra hay các hoạt động khác

Trên góc độ quản lý hành chính nhà nước hoặc quản lý nhà nước chuyên ngành, thanh tra là chức năng, công cụ và là phương thức kiểm soát của cơ quan quản lý hành chính nhà nước đối với các đối tượng quản lý trong việc thi hành và tuân thủ pháp luật chuyên ngành nhằm đạt được mục tiêu nhất định, mà phổ biến là mục tiêu an toàn cho con người và sự phát triển của xã hội Ngoài ra, nếu xét thuần tuý về phương pháp, cách thức hoạt động thanh tra về chuyên môn kỹ thuật chuyên ngành thì trong hoạt động thanh tra còn có cả các hoạt động điều tra, xác minh, kiểm tra, giám sát việc thi hành và tuân thủ quy chuẩn, quy tắc quản lý chuyên ngành

Từ đó có thể khẳng định rằng, thanh tra và thanh tra chuyên ngành được quan niệm

có tính chất tương đối, là thuật ngữ chung nhất chỉ hoạt động tích cực của một chủ thể quản lý nhằm kiểm soát, đánh giá đối với đối tượng quản lý theo trình tựu, thủ tục nhất định

2.1.1.2 Khái niệm thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải

Thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải thuộc phạm trù chung về thanh tra, song

có tính chuyên biệt, gắn với đặc điểm, tính chất quản lý nhà nước CN GTVT Để làm rõ khái niệm thanh tra CN GTVT, chúng ta cần hiểu rõ một số vấn đề về Ngành GTVT, pháp luật về CN GTVT; sự khác nhau giữa TTCN với TTHC trong ngành GTVT, những dấu hiệu căn bản nhận biết về thanh tra CN GTVT, cụ thể như sau:

Thứ nhất, thanh tra CN GTVT gắn liền với khái niệm GTVT và Ngành GTVT Giao

thông vận tải - tiếng Anh là “transport”, có nghĩa là chuyên chở, vận tải, vận chuyển

31

người và hàng hóa từ nơi này đến nơi khác bằng cách thức nhất định [67, tr.1858] GTVT là ngành, bộ phận thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia Ngành GTVT có các phương thức GTVT (có tài liệu gọi là lĩnh vực), gồm: GTVT đường bộ (road transport), GTVT đường sắt (railway transport), GTVT hàng không (air transport), GTVT đường thủy (waterways transport), trong đường thủy có thể được phân chia thành đường thuỷ nội địa (inland waterways transport) và đường biển hay còn gọi là hàng hải (marine transport) Những năm gần đây trên thế giới cũng như ở nước ta, trong GTVT

đã xuất hiện một số phương thức vận tải mới có sự kết hợp giữa các phương thức và hỗ trợ của khoa học công nghệ, như: vận tải đa phương thức (Multimodal transport) hay còn gọi là vận tải liên hợp (combined transport), GTVT thông minh có sự tích hợp, kết nối của công nghệ thành hệ thống (Inteligent Transport System - ITS), Logistic trong GTVT

- dịch vụ vận tải theo chuỗi cung ứng từ nơi sản xuất đến nơi tiêu thụ sản phẩm hàng hoá Các phương thức vận tải này xuất hiện đều có mục đích tối ưu hóa hoạt động vận tải hàng hoá, hành khách và tạo điều kiện tốt nhất để phục vụ việc đi lại thuận tiện cho con người Nội dung mỗi phương thức GTVT chủ yếu là hoạt động vận tải, giao thông kết nối và bảo đảm an toàn giao thông [76] Như vậy, suy rộng ra, GTVT là một khái niệm khoa học quản lý chuyên ngành có tính phổ biến, gắn liền với điều kiện tự nhiên của mỗi quốc gia Khi gắn với thể chế quản lý nhà nước, điều kiện kinh tế xã hội của mỗi một quốc gia thì vấn đề GTVT có nội hàm khác nhau Song xét đến cùng, dù theo nghĩa gì, trong điều kiện, hoàn cảnh nào thì GTVT cũng được hiểu là ngành có tính chất hỗn hợp giữa “dịch vụ và kỹ thuật”, có tính chất phục vụ, hỗ trợ cho các ngành khác phát triển, đó là phục vụ nhu cầu di chuyển của con người, vận chuyển lưu thông hàng hóa từ nơi này đến nơi khác một cách thuận tiện, hiệu quả và an toàn Ngành GTVT là một khái niệm chung của quản lý nhà nước về các lĩnh vực giao thông vận tải đường bộ, đường sắt, đường thuỷ nội địa, hàng không và hàng hải; chỉ phạm vi quản lý với các ngành kinh

tế - kỹ thuật khác, như Ngành Kế hoạch và Đầu tư, Ngành xây dựng, Ngành Tài nguyên

và Môi trường, Ngành Nông nghiệp và Nông thôn…; Tính chất ngành GTVT nêu trên là đặc điểm chi phối, quan hệ mật thiết với khái niệm về thanh tra CN GTVT

Từ việc thống nhất quan niệm, cách hiểu về GTVT và ngành GTVT sẽ dễ dàng nhận diện rõ thanh tra CN GTVT, đồng thời phân biệt giữa thanh tra CN GTVT với TTHC của Ngành GTVT Khi nghiên cứu về thanh tra CN GTVT, ở Việt Nam, trước năm 1990 và các nước trên thế giới từ trước đến nay không thấy có tài liệu, văn bản pháp lý nào có định nghĩa trực tiếp về TTCN nói chung, thanh tra CN GTVT nói riêng với tư cách là công cụ kiểm soát mà có nhiều tên gọi khác nhau như đã phân tích ở phần trên Ví dụ trong lĩnh vực hàng không có thanh tra bay (flight inspect), trong lĩnh vực hàng hải có giám sát của chính quyền cảng đối với hoạt động của tàu biển (port state

32

control), trong lĩnh vực đường sắt là kiểm tra giám sát an toàn chạy tàu; lĩnh vực đường

bộ có tuần tra, kiểm soát người và phương tiện tham gia giao thông Tuy nhiên, khi nghiên cứu, thảo luận về vấn đề này trên các diễn đàn trong nước và quốc tế cho thấy một điều khá thú vị đó là, mặc dù mỗi nước có cách gọi khác nhau, song về bản chất, mục đích của hoạt động kiểm tra, giám sát, kiểm soát, điều tra chuyên ngành (inspect, control, monitoring, investigate…) phục vụ công tác quản lý của nhà nước chuyên ngành GTVT ở các nước trên thế giới không có sự khác nhau nhiều, trong đó có hoạt động thanh tra CN GTVT ở nước ta Điều này lý giải một điều rằng, hoạt động thanh tra CN GTVT rất đa dạng, phong phú, song đều có chung một mục đích là xem xét, đánh giá việc thi hành và tuân thủ pháp luật, quy tắc quản lý, tiêu chuẩn kỹ thuật chuyên ngành GTVT với mục tiêu bảo đảm trật tự quản lý chuyên ngành và an toàn, thuận lợi cho con người, xã hội

Thứ hai, thanh tra CN GTVT và thanh tra ngành GTVT có mối quan hệ chặt chẽ với nhau Khi nói đến “thanh tra ngành GTVT” là bao gồm tất cả các hoạt động thanh tra

CN GTVT và TTHC của các cơ quan quản lý nhà nước ngành GTVT Ví dụ, thanh tra ngành GTVT bao gồm Thanh tra Bộ GTVT, Thanh tra Sở GTVT, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành Cục, Cảng vụ Còn khi nói đến thanh tra

CN GTVT là chỉ nói đến thanh tra việc thi hành và tuân thủ pháp luật chuyên ngành đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng không và hàng hải, không có thanh tra, giám sát hành chính hay còn gọi là TTHC Nghiên cứu quy định của pháp luật về thanh tra ngành GTVT hiện nay có hai loại tổ chức, đó là, tổ chức thanh tra có cả nhiệm vụ, quyền hạn TTHC và nhiệm vụ, quyền hạn TTCN, có loại tổ chức thanh tra chỉ thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra CN GTVT Do tính chất không rõ ràng về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ này nên thực tiễn hiện nay không phải khi nào cũng phân biệt được hoạt động TTHC, hoạt động TTCN Có thể nói, đây là tồn tại, hạn chế khá căn bản trong lý luận cũng như thực tiễn pháp luật về thanh tra ngành nói chung, thanh tra CN GTVT nói riêng ở nước ta hiện nay

Thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải và TTHC ngành GTVT có mục đích, chủ thể, đối tượng, phương thức hoạt động khác nhau, cụ thể là:

Về mục đích hoạt động thanh tra CN GTVT Nếu xét trên góc độ thực hiện pháp

luật, hoạt động thanh tra CN GTVT nhằm bảo đảm việc thi hành và tuân thủ pháp luật

CN GTVT, bao gồm cả điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên Pháp luật về CN GTVT là hệ thống các quy tắc, quy định điều chỉnh các hành vi của tổ chức, cá nhân; các quy chuẩn, tiêu chuẩn chuyên môn kỹ thuật chuyên ngành, quy trình quản lý vận hành khai thác kết cấu hạ tầng, trang thiết bị Qua đó đánh giá, xem xét những việc làm tốt để

33

tiếp tục phát huy, đồng thời xác định những khiếm khuyết, tồn tại trong quản lý để điều chỉnh, khắc phục nhằm hướng xã hội vào mục tiêu bảo đảm yêu cầu quản lý nhà nước

CN GTVT và hỗ trợ, thúc đẩy cho sự phát triển có trật tự, hiệu quả, thuận tiện và an toàn

vì mục tiêu con người; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhà nước, tổ chức, cá nhân Trong khi đó, TTHC là xem xét, đánh giá, giám sát trách nhiệm thực thi công vụ, thực hiện kiểm soát quyền lực hành chính là chủ yếu

Về chủ thể thực hiện thẩm quyền thanh tra CN GTVT Là cơ quan quản lý nhà nước

CN GTVT, tổ chức thanh tra CN GTVT hoặc tổ chức gián tiếp thực hiện quyền thanh tra thanh tra CN GTVT thông qua cơ chế ủy quyền (xem thêm 2.1.2.2) Đối với TTHC chỉ

là cơ quan nhà nước, trong đó chủ yếu là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chung, ở trung ương là cơ quan kiểm tra, giám sát công vụ thuộc Chính phủ, ở địa phương là cơ quan kiểm tra, giám sát công vụ thuộc Ủy ban nhân dân các cấp Ngoài ra,

ở một số nước, cơ quan kiểm tra, giám sát công vụ thuộc Quốc hội, Nghị viện hoặc của

cơ quan kiểm tra và kỷ luật Đảng Tiêu chuẩn nghiệp vụ của Người thực hiện quyền TTCN phải có trình độ chuyên môn chuyên ngành và kỹ năng nghề nghiệp được đào tạo, huấn luyện chuyên sâu về chuyên ngành, như đường bộ, đường sắt, hàng hải, hàng không; Người tiến hành TTCN có khả năng hoạt động độc lập cao, có thể ra quyết định

xử lý, khuyến cáo tại chỗ đối với đối tượng thanh tra Đối với TTHC, người có thẩm quyền thanh tra hành chính phải không phải bắt buộc có trình độ chuyên sâu về kỹ thuật chuyên ngành mà phải nắm chức được các chế độ thực thi công vụ của công chức, người được ủy quyền thực thi công vụ

Về đối tượng thanh tra CN GTVT Thanh tra CN GTVT có đối tượng rất rộng, có

hoạt động phong phú, đa dạng, chủ yếu nằm ngoài hệ thống tổ chức bộ máy cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành hay nói cách khác là luôn luôn độc lập với chủ thể là đối tượng của cơ quan quản lý chuyên ngành và chủ thể thực hiện quyền thanh tra, gồm tất

cả tổ chức, cá nhân trong nước và tổ chức, cá nhân nước ngoài có hoạt động, tham gia vận hành, khai thác, cung cấp dịch vụ…thuộc phạm vi quản lý nhà nước chuyên ngành GTVT Đối tượng thanh tra CN GTVT không cố định, bất biến mà luôn thay đổi, có xu hướng mở rộng, biến động theo sự phát triển của xã hội và luôn có tính liên kết đa ngành, liên ngành Còn đối tượng TTHC là tổ chức, cá nhân trong nội bộ bộ máy quản lý nhà nước về GTVT, có tính ổn định

Về phương thức hoạt động thanh tra CN GTVT Xuất phát từ đặc điểm quản lý nhà

nước chuyên ngành, quy trình hoạt động do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành,

có tính đa dạng, linh hoạt, không cứng nhắc, mỗi chuyên ngành có thể thực hiện những quy trình khác nhau Khi tiến hành thanh tra, người tiến hành thanh tra được đưa ra biện

bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng không và hàng hải đến các điều ước quốc tế về GTVT mà Việt Nam là thành viên; các văn bản quy phạm pháp luật, quy chuẩn, tiêu chuẩn, quy trình, quy tắc quản lý khác Nội dung pháp luật CN GTVT gồm các yếu tố cấu thành giữa dịch vụ và kỹ thuật CN GTVT, có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, không thể tách rời Pháp luật CN GTVT quy định cụ thể về hệ thống các điều kiện, quy tắc, thể

lệ liên quan đến quy hoạch, kết cấu hạ tầng và khai thác, vận hành kết cấu hạ tầng, phương tiện và kỹ thuật phương tiện, người điều khiển phương tiện, hoạt động vận tải; các biện pháp bảo đảm TTATGT, nó phản ánh sâu sắc mối quan hệ giữa dịch vụ, kỹ thuật với hành vi của con người Quy định về chuyên môn kỹ thuật CN GTVT thường được xác định cụ thể, chi tiết về số lượng, khối lượng, tính chất cơ lý, như quy trình bảo trì công trình đường bộ gồm các yêu tố tác động của thời tiết, vật liệu, độ bền, thời gian

sử dụng; quy chuẩn về khai thác tàu bay, gồm có yêu cầu về bảo dưỡng, kiểm tra định kỳ hoạt động của động cơ, tiêu hao nhiên liệu; tiêu chuẩn về ô tô, gồm nhiều kết cấu từ

thân, vỏ đến máy móc, thiết bị, kiểm định an toàn kỹ thuật định kỳ…(xem thêm 2.1.2.1)

Thứ tư, thanh tra CN GTVT được biểu hiện dưới nhiều góc độ khác nhau, song chủ yếu được nhìn nhận là hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước CN GTVT Nếu xét trên

phương diện vị trí, chức năng, thanh tra CN GTVT là một chức năng của quản lý nhà nước CN GTVT, gắn liền với quản lý, là phương thức, công cụ kiểm soát của cơ quan quản quản lý nhà nước CN GTVT đối với các đối tượng là tổ chức, cá nhân trong việc thi hành và tuân thủ pháp luật CN GTVT Điều này hoàn toàn phù hợp với bản chất, nguồn gốc của quản lý nói chung, trong đó có quản lý nhà nước CN GTVT

Dưới góc độ là một chủ thể hoặc tổ chức, thanh tra CN GTVT được hiểu như một

bộ phận cấu thành của cơ quan, tổ chức có chức năng quản lý nhà nước CN GTVT Chủ thể này có thể là tổ chức độc lập hoặc phụ thuộc, có thể là tổ chức, cá nhân được nhà