Và để đạt được một mức độ bền vững của đánh giá, chính phủ các nước cần có một chiến lược rõ ràng nhằm vào các thể chế về năng lực và các ưu đãi trong hệ thống điều hành của chính phủ nh
Trang 1LỜI MỞ ĐẦU
1 Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua, nhằm đáp ứng các yêu cầu của quá trình quản lý đất nước trong thời kỳ hội nhập kinh tế thế giới, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
ở nước ta đã ban hành một số lượng rất lớn các văn bản quy phạm pháp luật, góp phần hình thành và hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, tạo tiền đề cho công cuộc đổi mới đất nước
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta hiện nay vẫn còn bộc lộ nhiều khiếm khuyết và hạn chế, chưa đáp ứng được các yêu cầu của công cuộc đổi mới toàn diện đời sống kinh tế xã hội, đặc biệt là trong điều kiện Việt Nam đã trở thành thành viên chính thức của nhiều tổ chức quốc tế Một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu là vì hoạt động dự báo, đánh giá những tác động của văn bản trước khi được ban hành còn mới mẻ, chưa được quan tâm đầu tư, thực hiện còn mang nặng tính hình thức Vì vậy, việc đánh giá tác động của các văn bản quy phạm pháp luật là hết sức cần thiết Điều này nhằm chỉ ra những tác động tích cực và cả những tác động tiêu cực của văn bản quy phạm pháp luật để có những biện pháp khắc phục chúng trước hoặc sau khi ban hành Việc đánh giá này trong quá trình điều chỉnh các quan hệ xã hội có tác dụng nắm bắt được những gì đang thực sự diễn ra trong thực tế để hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và
hệ thống pháp luật nói chung trong tương lai
Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật là một công cụ không thể thiếu đối với quy trình làm luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới Chất lượng của bản báo cáo đánh giá tác động - kết quả của hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật - thường được xem xét thường xuyên bởi một cơ quan chuyên môn về lập pháp Từ thực tiễn áp dụng, tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế châu Âu OECD kết luận rằng việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật đã giúp cải thiện cách thức, động lực và văn hóa hoạch định chính sách Cụ thể như cải thiện hiệu quả chi phí của việc hoạch định chính sách và giảm số lượng các chính sách không cần thiết, kém chất lượng: tại Hà Lan, việc đánh giá tác động này
Trang 2làm giảm và thay đổi 20% các chính sách; tại Hàn Quốc, trên 25% chính sách không được Ủy ban cải cách chính sách chấp thuận; còn tại Anh, sau khi tuân thủ quy định mới về nhiệt độ bảo quản thực phẩm, số tiền tiết kiệm được hàng năm lên tới 40 triệu bảng (vì báo cáo đánh giá tác động cho thấy việc tăng nhiệt độ bảo quản thực phẩm không gây ảnh hưởng đến chất lượng thực phẩm)…
Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu tình hình đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta hiện nay là hết sức cần thiết Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất các giải pháp nhằm sửa đổi, thay thế kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật lạc hậu, không còn phù hợp với thực tiễn cuộc sống; đồng thời nâng cao chất lượng đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật
Xuất phát từ những đòi hỏi mang tính thực tiễn và nhu cầu bức thiết nêu trên,
tác giả đã quyết định chọn đề tài: “ Đánh giá tác động của văn bản quy phạm
pháp luật - lý luận và thực tiễn ” làm đề tài luận văn nghiên cứu của mình.
2 Tổng quan các nghiên cứu thực nghiệm
Có khá nhiều nghiên cứu quốc tế và trong nước về các khía cạnh liên quan tới hoạt động đánh giá tác động của văn bản pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật nói riêng Các bài nghiên cứu này thường tập trung phân tích cách thức triển khai một báo cáo đánh giá tác động của văn bản pháp luật, sự phù hợp của việc đánh giá này tại Việt Nam…
Đã có một số tác giả trong nước quan tâm nghiên cứu về vấn đề này như:
nghiên cứu của PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2009), “Các tiêu chí đánh giá tác
động của văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, (23), tr
22-28; Nguyễn Minh Tuấn (2011), Sử dụng công cụ đánh giá dự báo tác động pháp
luật (RIA) trong quá trình hoạch định chính sách, Trung tâm thông tin và dự báo
kinh tế - xã hội Quốc gia, Hà Nội; hay nghiên cứu của TS Nguyễn Thị Kim Thoa,
ThS Nguyễn Thị Hạnh (2008), “Đánh giá tác động pháp luật”, Tạp chí nghiên cứu
lập pháp,(6), tr 53-58 Cả ba nghiên cứu nói trên đều chỉ ra rằng đánh giá tác động
pháp luật là một xu hương toàn cầu, nó giúp quản lý chặt chẽ việc ban hành chính sách và các văn bản pháp luật Việc đánh giá tác động của văn bản pháp luật còn được tiến hành trước và sau khi ban hành Điểm giống nhau của cả 3 nghiên cứu
Trang 3này là họ cùng đi đến một kết luận chung: hoạt động đánh giá tác động của văn bản pháp luật cần được thực hiện trong những phạm vi nhất định và các cấp độ khác nhau; trong từng trường hợp cụ thể những đánh giá cần được cụ thể hóa trên cơ sở xác định rõ mục đích yêu cầu và mức độ cần thiết của việc đánh giá Tuy nhiên, cách tiếp cận của các tác giả trên là không giống nhau PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2009) phân tích dựa trên các tiêu chí đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Tác giả Nguyễn Minh Tuấn (2011) lại trình bày phương thức sử dụng công cụ đánh giá dự báo tác động pháp luật trong quá trình hoạch định chính sách Còn TS Nguyễn Thị Kim Thoa và Ths Nguyễn Thị Hạnh (2008) nghiên cứu tổng thể của việc đánh giá tác động pháp luật nói chung để đưa ra những luận điểm chứng minh tầm quan trọng của việc đánh giá này.
Một nghiên cứu khác của Scott Jacob (2006), “Current Trends and Processes
in RIA: The challenges of mainstreaming RIA into policy making”, tiến hành phân tích và đưa ra những xu hướng hiện nay trong quá trình đánh giá dự báo tác động của văn bản pháp luật Sự đóng góp đặc biệt của nghiên cứu này là chỉ ra được những xu hướng đánh giá tác động của văn bản pháp luật được các nước tiên tiến trên thế giới sử dụng trong khoảng thời gian từ 2002 đến 2006 Theo đó, việc đánh giá dự báo tác động của văn bản pháp luật được lồng ghép vào quá trình làm chính sách Và để đạt được một mức độ bền vững của đánh giá, chính phủ các nước cần
có một chiến lược rõ ràng nhằm vào các thể chế về năng lực và các ưu đãi trong hệ thống điều hành của chính phủ như: phát triển các chiến lược tư vấn đa cấp, quan tâm nhiều hơn để thu thập dữ liệu và các vấn đề về chất lượng dữ liệu; hướng dẫn
sử dụng việc đánh giá kỹ thuật tốt hơn…
Nghiên cứu về quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật của các văn bản
pháp luật nói chung, Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện một quá trình
đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt Nam, Khuôn khổ hợp tác giữa GTZ (Tổ
chức hợp tác kỹ thuật Đức) và Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ, Hà Nội,
đã đưa ra được cách thức xây dựng một đánh giá dự báo tác động pháp luật đầy đủ, bao gồm từ việc đánh giá ban đầu, xây dựng một báo cáo đánh giá sơ bộ, tham khảo lấy ý kiến, thu thập số liệu, sau cùng là đi đến phân tích và thảo luận kết quả
Trang 4Nghiên cứu cũng tổng hợp được những phương pháp đánh giá tác động pháp luật như: phương pháp chi phí lợi ích, phương pháp hiệu quả chi phí (mô hình chi phí chuẩn)…
Phân tích những tác động pháp lý ở các nước OECD, Delia Rodrigo (2005),
“Regulatory impact Analysis in OECD countries challenges for developing countries”, chỉ ra rằng việc đánh giá tác động của văn bản pháp luật không phải là một cơ sở đầy đủ để quyết định chính sách nhưng nó cần được sử dụng một cách tốt nhất như một công cụ để nâng cao chất lượng chính trị Nghiên cứu này cũng đề cập sâu đến vấn đề ở các nước đang phát triển, quá trình thực hiện báo cáo đánh giá tác động văn bản pháp luật mới chỉ đang bắt đầu áp dụng một số hình thức đơn lẻ Các phương pháp này là chưa đầy đủ và không được áp dụng một cách có hệ thống trên lĩnh vực chính sách Kết luận quan trọng của nghiên cứu này là: không có mô hình đúng và chuẩn đối với hoạt động đánh giá tác động của văn bản pháp luật, các mô hình thích hợp sẽ phụ thuộc vào chính trị, văn hóa, đặc điểm xã hội của mỗi quốc gia
Tóm lại, đa số các nghiên cứu đều chỉ ra được những tiêu chí và phương pháp đánh giá tác động của văn bản pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật nói riêng; việc đánh giá này là rất cần thiết trong việc điều hành chính sách Nhưng chưa có một nghiên cứu cụ thể nào quan tâm và đi sâu phân tích thực trạng đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong khoảng 10 năm trở lại đây; thêm vào đó tác giả lấy một số ví dụ cụ thể để tiến hành phân tích hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, từ đó đưa ra những kết luận và khuyến nghị chính sách Do đó, đề tài nghiên cứu này là thực sự cần thiết
3 Mục tiêu nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu một cách khoa học về tình hình đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam, luận văn hướng đến mục tiêu làm rõ bản chất và vai trò của việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Trong
đó, tập trung phân tích về khái niệm, ý nghĩa, vai trò, nội dung và phương pháp của đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Bên cạnh đó, luận văn còn đánh giá thực tiễn hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong thời gian qua nhằm chỉ ra được những thành tựu đạt được, những hạn chế
Trang 5thiếu sót và những nguyên nhân gây hạn chế trong hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Từ đó đề ra những giải pháp kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong thời gian tới Để làm rõ mục tiêu trên, luận văn hướng đến trả lời các câu hỏi sau:
- Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật có vai trò và ý nghĩa như thế nào đối với đời sống kinh tế xã hội của một quốc gia?
- Các phương pháp đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật là gì?
- Thực trạng hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta hiện nay ra sao?
- Những giải pháp và khuyến nghị nào rút ra được qua những phân tích trên?
4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Theo đó, phạm vi nghiên cứu tập trung vào việc phân tích đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật trước khi ban hành tại Việt Nam từ năm 2008 đến nay Sở dĩ tác giả lấy mốc thời gian này là vì đây là năm ra đời của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, văn bản luật đầu tiên ở nước ta quy định về hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Đồng thời, thực tiễn hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở nước
ta hiện nay cũng chỉ dừng ở mức đánh giá tác động trước khi ban hành
5 Phương pháp nghiên cứu
Luận văn chủ yếu sử dụng phương pháp nghiên cứu luận của Chủ nghĩa Mác -
Lê Nin với phép biện chứng duy vật và lịch sử, gắn với tư tưởng Hổ Chí Minh, cùng các phương pháp nghiên cứu khoa học chuyên ngành để thống kê, so sánh, phân tích và tổng hợp nhằm làm rõ các vấn đề nghiên cứu Đặc biệt là các phương pháp phân tích tổng hợp và so sánh luật sẽ sử dụng triệt để nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cũng như thực tiễn hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật
6 Những đóng góp khoa học của luận văn
Trang 6Về mặt lý luận, luận văn đã hệ thống hóa một số vấn đề cơ bản về việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Trong đó đặc biệt đề cập sâu đến các nội dung và phương pháp đánh giá phù hợp với điều kiện phát triển ở nước ta hiện nay.
Về mặt thực tiễn, luận văn đã cho thấy thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện hoạt động đánh giá văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong khoảng 10 năm trở lại đây Và một trong những kết luận quan trọng của bài nghiên cứu là: cần thiết phải phân tích nhiều nội dung đánh giá kết hợp với nhau trong việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Luận văn cũng thành công trong việc đưa ra ví dụ nhằm phân tích báo cáo đánh giá tác động của một số văn bản quy phạm pháp luật trên các lĩnh vực quan trọng của đất nước, từ đó rút ra được những khuyến nghị trong thực tế triển khai hoạt động đánh giá tác động này Bên cạnh đấy, luận văn còn chỉ ra rằng việc tham vấn ý kiến công chúng có vai trò rất quan trọng trong quá trình xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Cuối cùng luận văn đề ra được những giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong thời gian tới, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả và hoàn thiện hệ thống pháp luật, thúc đảy sự phát triển kinh tế, xã hội
7 Kết cấu của luận văn
Ngoài danh mục các hình, bảng biểu, danh mục các chữ viết tắt, danh mục các tài liệu tham khảo, lời cam đoan và các phụ lục, luận văn được kết cấu như sau:
Trang 7CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái niệm đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”
Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn của khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, nhằm khắc phục hạn chế trong việc phân định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính thông thường và những văn bản khác của cơ quan nhà nước được ban hành trong thời gian qua, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã bổ sung khái niệm quy phạm pháp luật, đồng thời hoàn thiện hơn khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Cụ thể như sau:
- Về khái niệm “quy phạm pháp luật”, khoản 1 Điều 3 quy định: “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn
vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong luật này ban hành và được nhà nước bảo đảm thực hiện”
- Về khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”, Điều 2 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong luật này Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình
tự, thủ tục quy định trong luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có rất nhiều công cụ, cách thức để nâng cao chất lượng cho văn bản quy phạm pháp luật Một trong
Trang 8những công cụ này chính là hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật.
Văn bản quy phạm pháp luật có vai trò, tác dụng vô cùng quan trọng trong đời sống xã hội, thường được ban hành và sử dụng trong một thời gian khá dài, nên khi ban hành cần tiến hành đánh giá tác động của nó thật khoa học và chính xác
Việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật thường được tiến hành trong hai trường hợp: đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (đánh giá có tính chất dự báo về khả năng tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật) và đánh giá hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật (đánh giá kết quả tác động thực tế của văn bản quy phạm pháp luật trong đời sống xã hội) Đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nhằm dự báo những tác động tích cực, tiêu cực của dự thảo văn bản để có biện pháp khắc phục chúng trước hoặc sau khi ban hành Đồng thời đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản còn là cơ sở so sánh, đánh giá hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật sau khoảng thời gian thi hành nhất định Việc đánh giá hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình điều chỉnh các quan hệ xã hội có tác dụng nắm bắt được những gì đang thực sự diễn ra trong thực tế để hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật nói riêng, hệ thống pháp luật nói chung trong tương lai1
Ở góc độ khác, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là một quá trình phân tích các tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách Đặc điểm của việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật là tìm ra một phương pháp tối ưu, phương pháp có thể giúp đưa ra câu trả lời đáng tin cậy đối với các vấn
đề mà thực tiễn điều hành chính sách đặt ra Điều đó phải được làm một cách khẩn trương, hiệu quả, minh bạch và không tốn kém Công cụ này có thể được sử dụng nhằm đánh giá: [i] Tác động tiềm năng về xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế; [ii] Tác động đến hệ thống văn bản chính thức (luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, các bản kế hoạch) và các quy định không chính thức (hướng dẫn về các thông
lệ cần tuân thủ, các chương trình nâng cao nhận thức của công chúng…); [iii] Tác
1 Nguyễn Minh Đoan (2009), “Các tiêu chí đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, (23), tr 22.
Trang 9động đến các nhóm chủ thể trong xã hội (người tiêu dùng, doanh nghiêp, nhân viên, nông thôn, đô thị, tôn giáo, giới…)2.
Thực hiện đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật là bảo đảm thu hút sự tham gia của công chúng vào quá trình hoạch định chính sách Quá trình thực hiện này giúp cơ quan soạn thảo có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được giải quyết, trong đó bao gồm những đánh giá mặt được và mặt hạn chế, từ đó tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền hướng giải quyết đúng đắn, hiệu quả hơn Về phía
cơ quan ban hành, việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật chính là nguồn cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện về các phương án lựa chọn, làm cơ sở
để các thành viên Chính phủ, Đại biểu Quốc hội thảo luận, quyết định phương án giải quyết vấn đề một cách phù hợp hiệu quả và kinh tế
Đứng về mặt ban hành chính sách mang tính vĩ mô, việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật mang lại những kết quả sau: [i] Giảm bớt rủi ro các lỗi về chính sách; [ii] Cải thiện tình hình lạm phát về văn bản quy phạm pháp luật vì văn bản chỉ được ban hành sau khi đã cân nhắc tương đối đầy đủ các tác động kinh tế -
xã hội và thấy lợi ích của việc thi hành lớn hơn chi phí
Từ những phân tích trên, có thể thấy “Đánh giá tác động của văn bản quy phạm phạm pháp luật là tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách, bằng việc phân tích chi phí, kết quả từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật”3 Quá trình này nhằm đưa ra nhiều phương án khác nhau để nghiên cứu, phân tích, đánh giá so sánh tác động của các giải pháp Từ đó cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền nhằm lựa chọn những phương án tốt nhất Công cụ này được sử dụng
để đánh giá tất cả các tác động kinh tế, xã hội, môi trường, chính trị và tài chính… của văn bản quy phạm pháp luật; đánh giá tất cả các văn bản quy phạm pháp luật từ trung ương đến địa phương
1.2 Vai trò, ý nghĩa của việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật.
2 Hoàng Thế Liên (chủ biên, 2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp và UNDP, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.252.
3 Nguyễn Thị Kim Thoa, Nguyễn Thị Hạnh (2008), “Đánh giá tác động pháp luật”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp,(6), tr 53.
Trang 10Văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản pháp luật chứa đựng các quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc chung, điều chỉnh các quan hệ xã hội có tính chất quan trọng trong phạm vi toàn đất nước Chính vì vậy trong quá trình xây dựng
cơ quan soạn thảo cần tính toán, xem xét kỹ lưỡng để cho ra đời một văn bản quy phạm pháp luật tốt nhất có thể Do đó, đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật là một khâu quan trọng góp phần nâng cao chất lượng cũng như đẩy mạnh hiệu quả của hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật sẽ giúp cơ quan có thẩm quyền có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ giải quyết trong văn bản quy phạm pháp luật Không chỉ riêng Việt Nam mà rất nhiều các quốc gia trên thế giới
từ lâu đã đề cao vai trò của việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Quá trình này là yêu cầu bắt buộc tại 13 quốc gia thành viên của tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế châu Âu (OECD) Sở dĩ, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được nhiều quốc gia quan tâm và sử dụng bởi nó mang lại những hiệu quả vô cùng thiết thực Cụ thể như sau:
1.2.1 Là công cụ hoạch định chính sách và lập pháp hữu hiệu.
Quá trình thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật buộc các cơ quan soạn thảo phải xác định rõ ràng mục tiêu của đề xuất thay đổi chính sách trong văn bản quy phạm pháp luật; cũng như đánh giá đầy đủ các tác động của những thay đổi chính sách và ảnh hưởng nằm ngoài dự kiến đối với các nhóm không phải
là mục tiêu của những thay đổi đó Cơ quan tổ chức soạn thảo sẽ phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, trong đó phải nêu rõ các vấn
đề cần giải quyết, các giải pháp đối với từng vấn đề, chi phí lợi ích của các giải pháp Đây chính là tiền đề quan trọng cho việc hoạch định các phương án giải quyết, các phương án thay thế nhằm đạt được các mục tiêu chính sách đã đề ra Điều này đảm bảo cho nội dung của văn bản quy phạm pháp luật có tính đa chiều, bám sát quy trình vận động phát triển của nền kình tế xã hội, giảm bớt các sai lầm
về chính sách
Trên thế giới, việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật đã trở thành công cụ hoạch định chính sách quan trọng để đánh giá đầy đủ và toàn diện về
Trang 11các chính sách Nó là một bức tranh sinh động phản ánh trung thực các mối quan hệ
xã hội và các phương án giải quyết bài toán chính sách được đặt ra Với tính năng
ưu việt của mình, đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật sẽ phân tích, đo lường đầy đủ cụ thể các tác động tích cực, tiêu cực, lượng hóa chi phí và lợi ích của các phương án chính sách trong mối quan hệ tổng thể với các chính sách pháp luật khác ở các văn bản quy phạm pháp luật liên quan của Nhà nước (bởi một trong những yêu cầu đảm bảo chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật là đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật), các điều ước quốc tế và nguồn lực đảm bảo thực hiện
1.2.2 Đảm bảo và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, cải thiện tình trạng lạm phát về văn bản quy phạm pháp luật.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật đã trở thành khâu bắt buộc trong quá trình lập pháp với ý nghĩa như một công
cụ kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật Một văn bản quy phạm pháp luật được xem là chất lượng tốt khi chính văn bản đó đạt được mục tiêu đề ra khi ban hành, phù hợp với đường lối chính trị chung, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đồng bộ và tính khả thi trong thực tiễn nhằm điều chỉnh kịp thời các vấn đề bức thiết của đời sống kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế Nói một cách chi tiết hơn thì đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật là phân tích toàn diện, tổng thể về các phương án chính sách trong mối tương quan giữa chi phí và lợi ích, đánh giá tiềm năng các tác động trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, thống nhất hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế với tiến bộ xã hội và đảm bảo, nâng cao chất lượng môi trường, lồng ghép các yếu tố phát triển bền vững vào nội dung pháp luật Từ đó, giúp các cơ quan có thẩm quyền lựa chọn được các phương án chính sách tối ưu và cho ra đời một sản phẩm lập pháp có tính bền vững, ổn định và khả thi
Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật còn giúp giảm thiểu văn bản kém chất lượng và tạo ra tính bền vững cho chính sách Cụ thể là nó góp phần giảm thiểu các tác động tiêu cực của pháp luật, hạn chế việc làm tăng gánh nặng pháp luật tới các đối tượng, hạn chế chi phí quản lý ở mức tối thiểu nhưng đem lại hiệu quả vì đạt được mục tiêu đề ra Vì vậy, nếu làm tốt, việc đánh giá tác động của
Trang 12văn bản quy phạm pháp luật sẽ nâng cao hiệu quả chi phí của các quyết định liên quan đến quản lý nhà nước, qua đó giảm được số các quy định chất lượng thấp và không cần thiết Sau quá trình đánh giá tác động, nếu văn bản quy phạm pháp luật
đó là chưa thực sự cần thiết thì Nhà nước có thể thực hiện các công cụ khác điều chỉnh góp phần giảm chi phí cho ngân sách nhà nước mà vẫn đem lại hiệu quả cho
xã hội
1.2.3 Đảm bảo quy trình xây dựng pháp luật được công khai, minh bạch.
Xây dựng pháp luật dựa trên cơ sở đánh giá tác động là quá trình học hỏi và tham vấn ý kiến các bên liên quan, thể hiện trách nhiệm của cơ quan ban hành với đối tượng chịu tác động Tính minh bạch của văn bản quy phạm pháp luật cũng được bảo đảm dựa trên cơ sở tham vấn ý kiến đối tượng chịu tác động rất đa dạng Thực tế, nếu không có sự tham vấn ý kiến, quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật sẽ không thấy hết được những mặt lợi, mặt hạn chế đối với xã hội Và như vậy khi đi vào cuộc sống sẽ không phù hợp, dễ dẫn đến việc đối tượng chịu tác động không tuân thủ, từ đó hiệu quả của chính sách pháp luật không được như mong muốn Quá trình này sẽ góp phần củng cố niềm tin của dân chúng vào luật pháp và chính sách, giảm được các rủi ro cho khu vực tư nhân, giảm độc quyền thông tin
Quá trình đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm thu hút được sự tham gia của công chúng vào việc hoạch định chính sách, bởi pháp luật tác động đến nhiều chủ thể trong xã hội Do đó, để đảm bảo tính khả thi, gần gũi và
dễ chấp nhận thì nó phải được bàn luận bởi đa số công chúng Chân lý chưa hẳn thuộc về đa số, nhưng phần lớn chân lý đều nằm ở đa số cho nên việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo sự tham gia của công chúng, nhất là những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách pháp luật Việc tham vấn, trao đổi, phản biện giữa các nhóm lợi ích khác nhau liên quan đến chính sách pháp luật không chỉ phát huy quyền làm chủ của nhân dân trên tinh thần “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” mà nhờ đó cũng nâng cao độ minh bạch của chính sách pháp luật; xây dựng và củng cố niềm tin của công chúng vào những quyết sách của Chính phủ; tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan; tạo sự
Trang 13đồng thuận cao trong xã hội; giảm bớt tác động của nhóm có đặc quyền đối với quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật làm cho quy trình lập pháp trở nên công khai, minh bạch hơn.
Bên cạnh đó, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật cũng giúp thay đổi văn hóa và tư duy quản lý nhà nước, giảm những can thiệp không cần thiết và các quy định mang tính hình thức Qua đó, tăng trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước đối với dân chúng và xã hội; thúc đẩy văn hóa quản lý theo hướng phục
vụ hơn là kiểm soát và xây dựng một Chính phủ năng động; sử dụng các phương pháp quản lý hợp lý hơn, phù hợp hơn với điều kiện đã thay đổi
1.2.4 Nâng cao tính cạnh tranh của nền kinh tế, đảm bảo công bằng xã hội.
Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật góp phần hình thành một nền kinh tế có tính cạnh tranh cao, một xã hội công bằng, văn minh, đảm bảo các mục tiêu phát triển bền vững Thông qua hoạt động này, những quy định không cần thiết, tạo ra gánh nặng cho xã hội và làm méo mó hoạt động của thị trường, làm giảm sức cạnh tranh của doanh nghiệp và cả nền kinh tế sẽ bị loại bỏ Ngày nay, trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế, thì việc sử dụng công cụ đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật càng góp phần cải thiện năng lực điều hành kinh tế của Chính phủ trong việc cắt giảm các chi phí, rủi ro từ các quy định của pháp luật
và các rào cản thương mại để tạo ra một môi trường đầu tư tích cực cho doanh nghiệp
Ngoài ra việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật còn tiết chế tác động tiêu cực đến cạnh tranh, giúp nhà hoạch định chính sách so sánh được lợi ích của cộng đồng với những chi phí bỏ ra, phù hợp tình hình thực tế và không tạo thêm chi phí phát sinh quá lớn Ví dụ, trong lĩnh vực thương mại các văn bản quy phạm pháp luật cần tránh việc gây trở ngại cho việc ra nhập, rút lui khỏi thị trường và ngăn cản quá trình sáng tạo Văn bản quy phạm pháp luật không nên hạn chế cạnh tranh trừ khi đảm bảo được rằng: Lợi ích của cộng đồng từ việc hạn chế cạnh tranh lớn hơn chi phí
Thông qua quá trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan soạn thảo cũng xây dựng được văn bản quy phạm pháp luật thống nhất, phù hợp với
Trang 14lợi ích quốc gia và đảm bảo tuân thủ các điều ước quốc tế Nói rộng ra, việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật sẽ góp phần tạo nên hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, tạo ra hành lang pháp lý rõ ràng, thúc đẩy nền kinh tế phát triển theo hướng tích cực Kết quả cao nhất của việc đánh giá văn bản quy phạm pháp luật là hình thành một nền kinh tế có tính cạnh tranh cao, hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế toàn cầu trong nền tảng duy trì một xã hội công bằng.
1.3 Quy trình và nội dung đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật.
1.3.1 Quy trình đánh giá tác dộng của văn bản quy phạm pháp luật.
Quy trình đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành qua 05 bước cơ bản sau đây:
Bước 1: Mô tả tóm tắt chính sách, các giải pháp chính sách và xác định trọng tâm đánh giá
Tại bước này, cơ quan thực hiện đánh giá tác động cần mô tả được vấn đề thực tiễn và nội dung chính sách, hành động của chính phủ nhằm giải quyết vấn đề đó
Cụ thể là cần mô tả được mục tiêu chính sách đề xuất, các chỉ tiêu cụ thể đối với các mục tiêu và các giải pháp chính sách đang được cân nhắc Sau đó, cần xác định các đối tượng bị ảnh hưởng bởi đề án chính sách, sắp xếp và phân nhóm các đối tượng
bị ảnh hưởng theo các tiêu chí đã lựa chọn Đồng thời, phải xác định và nhận diện trước các tác động tiềm tàng mà chính sách đó sẽ mang lại
Việc xác định trọng tâm và xây dựng kế hoạch triển khai cần được cân đối với nguồn lực (tài chính và thời gian) dành cho đánh giá tác động Trên cơ sở trọng tâm đánh giá được xác định và nguồn lực được phân bổ, nhóm chuyên gia đánh giá tác động sẽ được thành lập
Bước 2: Đánh giá các tác động của văn bản quy phạm pháp luật
Đây được xem là hạt nhân trung tâm của hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Do đó, trong quá trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, không thể tùy tiện đánh giá các nội dung của phương án được đề xuất mà không dựa trên những luận cứ khoa học Một quá trình đánh giá tác động phải trải
Trang 15qua nhiều công đoạn kỹ thuật khác nhau theo một quá trình mang tính hệ thống phản ánh được những tác động tới kinh tế, xã hội, môi trường… của từng phương
án Các chi phí lợi ích cũng phải được đo lường trên cơ sở tính toán cẩn thận bằng các thông số kỹ thuật, để từ đó giúp các nhà hoạch định chính sách lựa chọn được chính sách một cách hiệu quả Cụ thể, các tác động cần được đánh giá là:
+ Đánh giá tác động về kinh tế
+ Đánh giá tác động về xã hội
+ Đánh giá tác động về thủ tục hành chính (nếu có)
+ Đánh giá tác động về giới (nếu có)
+ Đánh giá tác động đối với hệ thống pháp luật
Bước 3: Phân tích tổng hợp các tác động và xây dựng dự thảo báo cáo đánh giá tác động
Tổng hợp, phân tích các tác động của các giải pháp chính sách là bước hết sức quan trọng Đối với một số chính sách có mục tiêu rõ ràng hoặc sẽ chủ yếu có thuần túy tác động kinh tế hoặc thuần túy tác động xã hội, khi đó đơn vị đánh giá có thể tổng hợp và phân tích hoặc đưa ra các phân tích so sánh và đưa ra khuyến nghị về giải pháp chính sách được lựa chọn một cách dễ dàng hơn Tuy nhiên trên thực tế, nhiều chính sách mang lại đồng thời cả tác động kinh tế, tác động xã hội, bình đằng giới và hệ thống pháp luật Thực tế cho thấy, nhiều lợi ích kinh tế lại không hoàn toàn song trùng với lợi ích về xã hội, bình đẳng giới hoặc môi trường, thậm chí chúng có tỷ lệ nghịch với nhau Vì vậy, vai trò quan trọng của đơn vị nghiên cứu là tổng hợp tất cả các tác động, kết quả đánh giá, phân tích một các ngắn gọn, dễ đọc,
dễ hiểu làm cơ sở cho quá trình tham vấn ý kiến hoặc thảo luận với các chuyên gia
Bước 4: Tham vấn ý kiến đối với kết quả và báo cáo đánh giá tác động
Việc tham vấn có thể được thực hiện với các chuyên gia, nhà khoa học, với công chúng, với các đối tượng chịu sự điều chỉnh hoặc các hiệp hội doanh nghiệp,
tổ chức xã hội… Quá trình tham vấn có thể được thực hiện dưới nhiều hình thức như: hội thảo, thảo luận nhóm, xin ý kiến bằng văn bản, thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, Internet… Các ý kiến thu thập được từ quá trình tham vấn, đặc
Trang 16biệt là về giải pháp chính sách nên được lựa chọn, cần được ghi chép, ghi thành văn bản và xử lý trong quá trình quyết định về giải pháp chính sách được lựa chọn và quá trình chỉnh lý, hoàn thiện báo cáo tiếp theo.
Bước 5: Chỉnh lý, hoàn thiện, ký xác nhận và công bố báo cáo
Sau quá trình tham vấn ý kiến, cơ quan thực hiện đánh giá tác động sẽ tiến hành phân tích, cân nhắc các ý kiến từ quá trình tham vấn và tiến hành chỉnh lý, hoàn thiện báo cáo đánh giá tác động Trong báo cáo đánh giá tác động này sẽ phải xác định rõ giải pháp chính sách được khuyến nghị lựa chọn Báo cáo cuối cùng được người có thẩm quyền của cơ quan chủ trì soạn thảo ký và công bố báo cáo theo quy định tại Điều 36 - Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015
1.3.2 Nội dung đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật.
Nội dung đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật sẽ được xác định lần lượt theo 04 yếu tố để đánh giá là:
Xác định các vấn đề bất cập
Xác định vấn đề bất cập là bước đầu tiên và quan trọng nhất trong nội dung thực hiện đánh giá tác động Việc xác định không chính xác vấn đề và nguyên nhân của nó sẽ gây ra khó khăn trong việc thực hiện các phần còn lại của hoạt động đánh giá tác động Và thậm chí là không thể đề xuất được các giải pháp hiệu quả để giải quyết vấn đề Trước khi đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, người thực hiện cần xác định chính xác vấn đề bất cập mà Nhà nước cần can thiệp bằng pháp luật thông qua việc xác định hiện trạng, nguyên nhân dẫn đến bất cập và hậu quả của vấn đề bất cập
Xác định mục tiêu của chính sách
Mục tiêu của chính sách là mong muốn đạt được để giải quyết các bất cập của cuộc sống sau khi xác định chính xác hậu quả của vấn đề bất cập gây ra Trong phần này cần nêu rõ các kết quả cuối cùng mà đề xuất xây dựng văn bản quy phạm pháp luật mong muốn đạt được dựa trên nguồn lực thực tế của các bên liên quan
Xác định được các phương án để giải quyết vấn đề
Trang 17Xác định các phương án để đạt được mục tiêu đã đặt ra Mỗi vấn đề có thể có từ 3- 6 phương án, trong đó phải có ít nhất một phương án “giữ nguyên hiện trạng”, một phương án “sửa đổi, ban hành văn bản quy phạm pháp luật” - biện pháp can thiệp trực tiếp và có một biện pháp khác không mang tính pháp lý.
Đánh giá tác động các phương án
Tùy vào mỗi vấn đề cần giải quyết mà ban soạn thảo quyết định đánh giá các phương án đã được lựa chọn dựa trên phương pháp phân tích định lượng, hay phương pháp phân tích định tính, hoặc kết hợp cả hai Dữ liệu cho quá trình phân tích này có thể được thu thập bằng nhiều hình thức khác nhau: dựa vào nguồn tài liệu sẵn có, tham khảo các công trình nghiên cứu, các kinh nghiệm liên quan, thông qua phỏng vấn, lập bảng hỏi… Sau khi đã đánh giá tác động tích cực và tiêu cực của các phương án, cơ quan soạn thảo văn bản phải so sánh các tác động này và đưa
ra lựa chọn Khi so sánh thống nhất các phương án đã đề xuất, cần trình bày các ưu, nhược điểm của từng phương án một cách thuyết phục để chứng minh phương án được lựa chọn rõ ràng có ưu thế hơn so với các phương án khác
Theo quy định tại Điều 6, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì nội dung đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật cần được đánh giá tác động trên nhiều phương diện: kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính (nêu có), bình đẳng giới (nếu có) và tác động đối với hệ thống pháp luật:
- Tác động về kinh tế của văn bản quy phạm pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế
- Tác động về xã hội của văn bản quy phạm pháp luật cần được đánh giá trên cơ
sở phân tích, dự báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội
Trang 18- Tác động về giới của văn bản quy phạm pháp luật (nếu có) được đánh giá trên
cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới
- Tác động về thủ tục hành chính (nếu có) văn bản quy phạm pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý và chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính để thực hiện văn bản
- Tác động đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tác động đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc tế
1.4 Phương pháp đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật.
Đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật cần đánh giá mọi tác động cả về tích cực và tiêu cực liên quan đến mỗi phương án được đề xuất Các hướng đánh giá
có thể sử dụng là phân tích định tính, phân tích định lượng hoặc quy đổi thành tiền Việc cân nhắc chi phí và lợi ích của các phương án khác nhau sẽ cung cấp một cơ
sở mạnh cho việc phân tích Ba phương pháp thích hợp nhất thường được sử dụng là: phân tích chi phí lợi ích; phân tích hiệu quả chi phí và phân tích rủi ro Tùy thuộc vào mỗi văn bản quy phạm pháp luật khác nhau mà có thể lựa chọn áp dụng một hay nhiều phương pháp trên, phù hợp với bản chất của vấn đề
1.4.1 Phân tích chi phí lợi ích
Phân tích chi phí lợi ích là một công cụ ra quyết định được sử dụng cho việc phân tích tác động kinh tế và xã hội của một chính sách hoặc cả văn bản quy phạm pháp luật Hai đặc điểm chính của phương pháp này là:
* Chi phí và lợi ích được thể hiện bằng giá trị tiền tệ và do vậy có thể so sánh trực tiếp với nhau;
* Chi phí và lợi ích được đánh giá về phương diện toàn bộ nền kinh tế, và do vậy đảm bảo được cái nhìn toàn cục Điều này tương phản với những trường hợp như đánh giá tài chính mà thường được sử dụng để đánh giá một cá nhân, một doanh nghiệp hoặc một tổ chức4
Trang 19Như vậy, phương pháp phân tích chi phí lợi ích giúp lượng hóa các chi phí và lợi ích cơ bản thành giá trị tiền tệ Phương pháp này cho phép so sánh các phương
án về phương diện chi phí (hoặc lợi ích) xã hội ròng của chúng, qua đó góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình đánh giá và ra quyết định Khi có thể, nên tiến hành các phân tích về chi phí lợi ích hơn là phân tích về tính hiệu quả chi phí Tuy nhiên, một vấn đề của phương pháp này là những khó khăn nảy sinh khi tiến hành đánh giá chi phí và lợi ích trong bối cảnh không có giá thị trường (ví dụ, như giá trị thị trường của tinh thần làm việc) Do những tác động không thể đánh giá theo giá trị tiền tệ đó mà phương pháp phân tích chi phí lợi ích thường được sử dụng kết hợp cùng các phương pháp khác trong việc xem xét một vấn đề có nhiều khía cạnh
Các quyết định về tính hiệu quả tổng thể của hành động pháp lý cần được thực hiện trên cơ sở ảnh hưởng của nó đối với một nhóm trong xã hội Các nhà xây dựng chính sách cần ra quyết định dựa trên những gì được coi là tốt nhất cho cộng đồng Bằng cách đánh giá chi phí xã hội, hơn là chỉ đánh giá chi phí và lợi ích tư nhân và thị trường Phân tích chi phí lợi ích góp phần đảm bảo rằng có chính sách tốt nhằm giải quyết các vấn đề chính sách Theo quy luật chung, các hành động của Chính phủ chỉ có cơ sở khi có lợi ích xã hội thuần lớn hơn 0
Một lợi thế của phương pháp đánh giá chi phí lợi ích là lợi ích thu được và chi phí phát sinh tại các thời điểm khác nhau có thể được so sánh một cách rõ ràng Bằng phương pháp chiết khấu, có thể quy đổi giá trị trong tương lai về giá trị hiện tại Tương tự như vậy, có thể sử dụng lãi suất để quy đổi giá trị tiền tệ hiện tại của một khoản tiền nào đó sang giá trị trong tương lai của nó, ví dụ như là trong 15 năm Do một đồng trong tương lai có giá trị thấp hơn so với một đồng tại thời điểm hiện tại, các chi phí và lợi ích trong tương lai cần phải được chiết khấu về giá trị hiện tại để tạo điều kiện thuận lợi cho việc so sánh Tương tự như vậy, các chi phí
và lợi ích trong quá khứ có thể được quy đổi sang giá trị hiện tại cho việc so sánh
Giá trị được gán cho chi phí và lợi ích cần dựa trên một giả định rõ ràng về mức lạm phát Thông thường, chi phí và lợi ích thường được đánh giá theo giá trị thực và
4 Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt Nam, Khuôn khổ hợp tác giữa GTZ (Tổ chức hợp tác kỹ thuật Đức) và Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính
phủ, Hà Nội, tr.50.
Trang 20lấy năm hiện tại là năm cơ sở Tổng chi phí của từng năm tổng toàn bộ chu kỳ dự án được tách ra khỏi tổng lợi ích trong năm đó và tính lợi ích ròng cho từng năm Sau
đó, lợi ích ròng của từng năm được quy đổi sang giá trị tiền tệ của ngày hôm nay theo phương pháp chiết khấu Chuỗi giá trị ròng đã được chiết khấu được cộng lại thành giá trị hiện tại ròng Công thức tính giá trị hiện tại ròng được mô tả như sau:
i=0
NPV = ∑ (Bt - C0)
(1+ r)t
Trong đó, B là giá trị của lợi ích nhận được trong năm bất kỳ trong tương lai, C
là chi phí trong năm bất kỳ trong tương lai, r là tỷ lệ chiết khấu và t là số năm ( trong đó năm hiện tại được coi là năm số 0)5
Theo nguyên tắc về giá trị hiện tại ròng, một hành động pháp luật được coi là nên thực hiện nếu như giá trị hiện tại ròng là thực dương (tức là lợi ích trừ chi phí lớn hơn 0) Do vậy, phân tích chi phí lợi ích được coi là một công cụ quan trọng cho các nhà hoạch định chính sách nhằm đánh giá tính phù hợp của một đề xuất Khi so sánh các phương án khác nhau, nên lựa chọn phương án nào có giá trị hiện tại ròng cao hơn
Phân tích chi phí lợi ích có thể được áp dụng cho một loạt các hoạt động khác nhau của Chính phủ Từ đầu tư tới các dự án cơ sở hạ tầng, các tiêu chuẩn bắt buộc
về sản phẩm, hàng hóa, yêu cầu đăng ký nghề nghiệp hoặc các chính sách về giáo dục, y tế
Khó khăn lớn nhất trong việc sử dụng phương pháp phân tích chi phí lợi ích là tính khả thi và tính phù hợp của việc gán các giá trị tiền tệ đối với các chi phí và lợi ích của một hành động của Chính phủ Trong một số trường hợp, nếu như có quá nhiều khó khăn, việc sử dụng phương pháp phân tích hiệu quả chi phí thường được coi là phương án thay thế tốt hơn
1.4.2 Phân tích hiệu quả chi phí
5 Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt Nam, Khuôn khổ hợp tác giữa GTZ (Tổ chức hợp tác kỹ thuật Đức) và Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính
phủ, Hà Nội, tr.52.
Trang 21Phân tích hiệu quả chi phí là một phương pháp nhằm so sánh chi phí của các phương án khác nhau với cùng một kết quả và lợi ích tương tự Vì phân tích hiệu quả chi phí thể hiện lợi ích bằng giá trị vật chất cụ thể hơn là bằng giá trị tiền tệ nên phương pháp này đặc biệt có tác dụng khi đánh giá các đề xuất trong đó việc xác định các lợi ích dễ dàng hơn việc định giá chúng Phân tích hiệu quả chi phí thường được sử dụng là phương pháp thay thế phương pháp phân tích chi phí lợi ích, đặc biệt khi phương pháp này không có tính khả thi trong việc thể hiện các chi phí và lợi ích bằng tiền tệ đối với một hành động của Chính phủ6
Phân tích hiệu quả chi phí đặc biệt có ý nghĩa trong một số lĩnh vực như: y tế,
an toàn giao thông, bảo vệ môi trường, giáo dục… Trong đó, có thể xác định lợi ích một cách dễ dàng hơn là định lượng chúng Ví dụ, sẽ dễ dàng hơn nếu đánh giá số lượng người được cứu sống nhờ việc áp dụng một văn bản quy phạm pháp luật hơn
là xác định giá trị tiền tệ của những mạng sống này Tuy nhiên, phương pháp này cũng có một số hạn chế Thứ nhất, nó chỉ tập trung vào một loại lợi ích duy nhất và
bỏ qua các lợi ích khác Bởi vậy, lợi ích được lựa chọn và đánh giá phải là lợi ích mang tính chi phối và phải liên quan trực tiếp tới mục tiêu chính sách Thứ hai, không giống như phân tích chi phí lợi ích, phân tích hiệu quả chi phí không đưa ra kết quả là xã hội có thể được hưởng lợi ích thuần từ việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đó
Phương pháp phân tích hiệu quả chi phí giúp cho việc xếp hạng thứ tự ưu tiên của các đề xuất trên cơ sở so sánh “tính hiệu quả theo chi phí đơn vị” hoặc là “mức hiệu quả tính trên một đơn vị tiền tệ” Để đảm bảo tính giá trị của phân tích, giá trị của kết quả các phương án khác nhau phải giống nhau, tức là các phương án khác nhau đều phải được coi là hiệu quả như nhau
Có ba trường hợp trong đó việc sử dụng phương pháp phân tích hiệu quả chi phí có ý nghĩa quan trọng là:
Thứ nhất, phương pháp phân tích hiệu quả chi phí có tác dụng khi vấn đề đang
được nghiên cứu là xác định phương án sử dụng tối ưu một nguồn lực cố định Điều
6 Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt Nam, Khuôn khổ hợp tác giữa GTZ (Tổ chức hợp tác kỹ thuật Đức) và Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính
phủ, Hà Nội, tr.55.
Trang 22này có nghĩa là khi tiến hành xác định thứ tự ưu tiên giữa các phương án chi phí khác nhau, và khi các vấn đề như trên liệu Chính phủ có nên tham gia vào hoạt động đó không và Chính phủ nên chi tiêu cho hoạt động đó ở mức nào không còn là điều phải quyết định nữa.
Thứ hai, phương pháp này được áp dụng đối với các chương trình và dự án đã
triển khai và dự kiến sẽ tiếp tục, song không nhất thiết phải theo phương thức như hiện tại Điều này có nghĩa là khi đó lợi ích trong việc phân bổ các nguồn lực trong khuôn khổ một mục tiêu chính sách đã được xác định
Thứ ba, phân tích hiệu quả chi phí là một công cụ mạnh khi có nhiều phương án
cụ thể đang được xem xét Do phân tích chi phí lợi ích hướng vào việc đánh giá tổng thể về chi phí và lợi ích thì thường có một số lượng thấp các phương án được mang ra so sánh Điều này không phải là trở ngại chính của phương pháp phân tích hiệu quả chi phí Việc xếp hạng theo tính hiệu quả về chi phí tạo điều kiện thuận lợi cho công tác so sánh
Không giống như phân tích chi phí lợi ích, phân tích hiệu quả chi phí không đưa ra một chỉ số tuyệt đối về việc lựa chọn hay loại bỏ các đề xuất Trong phân tích chi phí lợi ích, một đề xuất cải cách có thể được chấp thuận nếu như giá trị hiện tại ròng của nó bằng hoặc lớn hơn 0 Còn trong phân tích hiệu quả chi phí chúng ta chỉ có thể dựa vào xếp hạng các đề xuất Do sự khác biệt này, cần hạn chế sử dụng phân tích hiệu quả chi phí ở mức tối đa có thể, đặc biệt trong trường hợp các nhà hoạch định chính sách tìm kiếm thông tin nhằm đưa ra quyết định về mức độ phân
bổ nguồn lực trong một lĩnh vực cụ thể Bên cạnh đó, phân tích hiệu quả chi phí không nên được sử dụng khi các phương án khác nhau đáng kể về tác động chính (giá trị của kết quả) Bất kỳ một sự xếp hạng nào về tính hiệu quả của chi phí mà không để ý tới sự khác biệt đó đều có thể coi là không chính xác, là sai lầm
Cần đặc biệt chú ý tới các biện pháp đo lường tính hiệu quả trong phân tích hiệu quả chi phí Theo nguyên tắc chung, phương tiện đo lường càng gần với mục tiêu của hoạt động thì càng góp phần giảm bớt rủi ro của việc bỏ qua những lợi ích
cơ bản của hoạt động Ngoài ra, phân tích hiệu quả chi phí có xu hướng tập trung vào một chỉ số duy nhất về tính hiệu quả và do vậy cần chú ý đảm bảo rằng chỉ số
Trang 23được sử dụng là đầu ra cơ bản của toàn bộ các phương án đang được xem xét Nếu không, xếp hạng các phương án theo phân tích hiệu quả chi phí có thể bị sai lệch.
Một trong những ứng dụng rộng rãi của phương pháp phân tích hiệu quả chi phí
là việc sử dụng mô hình chi phí tiêu chuẩn để đánh giá chi phí hành chính Phương
pháp luận của mô hình chi phí tiêu chuẩn là sự đánh giá gánh nặng hành chính của doanh nghiệp dựa trên hoạt động làm nó có thể theo dõi sự gia tăng của gánh nặng hành chính Đồng thời các kết quả từ việc đánh giá mô hình chi phí tiêu chuẩn có thể trực tiếp áp dụng cho công việc đơn giản hóa của chính phủ Trong đó, các kết quả chỉ ra các quy định cụ thể và các hướng dẫn chi tiết của các quy định này đang nặng nề như thế nào đối với các doanh nghiệp
“Mô hình chi phí tiêu chuẩn được thiết kế để đánh giá hậu quả hành chính đối với các doanh nghiệp và là phương pháp được áp dụng rộng rãi nhất hiện nay để thực hiện điều đó”7
Đối với mỗi hoạt động hành chính, để có thể phân tích mô hình chi phí tiêu chuẩn thì cần thu thập một loạt các thông số chi phí như sau:
- Giá: bao gồm giá biểu, chi phí lương, tổng chi phí cho các hoạt động hành chính được thực hiện trong doanh nghiệp hoặc chi phí theo giờ cho người cung cấp dịch vụ bên ngoài
- Thời gian: là số thời gian yêu cầu để hoàn thành một hoạt động hành chính
- Số lượng: bao gồm số các doanh nghiệp bị tác động và số lần các hoạt động phải được hoàn thành mỗi năm
Kết hợp các yếu tố trên cho ta công thức của mô hình chi phí tiêu chuẩn cơ bản là:
Chi phí một hoạt động hành chính (hoặc cho một yêu cầu dữ liệu) = Giá x Thời gian x Số lượng (số doanh nghiệp x số lần)
7 Hoàng Thế Liên (chủ biên, 2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp và UNDP, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.332.
Trang 24Ví dụ: Một hoạt động hành chính cần 4 giờ (thời gian) để hoàn thành và chi phí mỗi giờ của một cán bộ doanh nghiệp thực hiện hoạt động đó là 20.000 đồng (giá biểu) Do đó, giá là 4 x 20.000 = 80.000 đồng Nếu yêu cầu này được áp dụng cho 200.000 doanh nghiệp mà mỗi doanh nghiệp phải tuân thủ 3 lần trong một năm (số lần) thì số lượng sẽ là 200.000 x 3 = 600.000 Do đó, tổng chi phí của hoạt động này
sẽ là 80.000 x 600.000 = 48.000.000.000 đồng
1.4.3 Phân tích rủi ro
Việc đánh giá rủi ro về môi trường, sức khỏe và sự an toàn cần được chuẩn bị
kỹ lưỡng như một nguồn đầu vào cho khuôn khổ phân tích Đánh giá rủi ro được hiểu là sự đánh giá khả năng có thể xảy ra một tác động cụ thể do một nguyên nhân được xác định và biết rõ Ví dụ: nếu một người sử dụng một lít nước với hàm lượng hóa chất vượt ngưỡng thì khả năng người đó có thể bị ung thư là 20% Ở đây, mục đích của phép phân tích là nhằm chỉ ra khả năng nhân quả có thể xảy ra Đánh giá rủi ro được sử dụng để đánh giá các tác động của biện pháp can thiệp cụ thể8
Phương pháp này đánh giá rủi ro của việc xảy ra sự kiện không mong muốn và các hậu quả có thể có đối với các cá thể và xã hội nếu nó xảy ra Kết quả đánh giá rủi ro sau đó có thể sử dụng để quyết định việc lựa chọn phương án hợp lý trong số các phương án hiện có nhằm giảm bớt hoặc triệt tiêu rủi ro đó
Mục đích của phân tích rủi ro được sử dụng nhằm trả lời các câu hỏi quan trọng ban đầu về việc có cần phải tiến hành quản lý bằng văn bản pháp luật đối với vấn đề nào đó hay không Nó bao gồm các công đoạn: [i] Đánh giá mức độ rủi ro của vấn đề; [ii] Khả năng giảm thiểu rủi ro của từng phương án; [iii] Liệu các biện pháp dự kiến có phải hiệu quả nhất để xử lý vấn đề hay không Tuy nhiên việc đánh giá rủi
ro là công việc không đơn giản trên cả phương diện xác định và quả lý rủi ro
Các kết quả đánh giá rủi ro dưới góc độ khoa học sẽ góp phần quan trong vào việc ban hành chính sách pháp luật, nhất là trong các lĩnh vực y tế và an toàn cộng đồng, bảo vệ môi trường, khai thác nguồn tài nguyên, tạo lập sự phồn vinh, đổi mới
8 Hoàng Thế Liên (chủ biên, 2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp và UNDP, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.337.
Trang 25an ninh quốc gia…, giúp chỉ rõ liệu chính sách đó sẽ có hiệu quả làm giảm rủi ro bằng một phương thức quan trọng hay không Tuy nhiên, đánh giá rủi ro thường có quy mô hạn chế hơn so với các phân tích chi phí lợi ích hay phân tích hiệu quả chi phí Thay vì chỉ tập trung vào các giá trị tiền tệ và lợi ích của việc giảm thiểu rủi ro, phân tích rủi ro tập trung trực tiếp vào tác động của văn bản đó đối với rủi ro Phân tích rủi ro có thể được đưa vào các phân tích về chi phí lợi ích và về tính hiệu quả chi phí bằng cách nhân chi phí và lợi ích với hệ số xác suất của chi phí và lợi ích dự kiến được tính bằng giá trị tiền tệ.
Bên cạnh các lợi thế, phân tích rủi ro cũng có khá nhiều điểm bất lợi Các tác động rủi ro có thể gồm nhiều loại khác nhau và không đồng nhất (tức là không thể gộp vào trong một giải pháp chung) Phân tích này thường không bao hàm việc đánh giá chi phí có thể xảy ra nếu sự kiện không mong muốn thực tế xảy ra Ngoài
ra hoàn toàn không tính đến các tác động tích cực và tiêu cực, trừ những rủi ro có liên quan đến các biện pháp được kiến nghị nhằm xử lý rủi ro đó và hậu quả của nó
Vì vậy, phân tích rủi ro không nên được sử dụng như là cơ sở duy nhất để đưa ra quyết định có nên hành động hay không, hoặc để quyết định loại hành động cần được tiến hành
Trên đây là ba phương pháp phân tích cơ bản đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, hay còn được gọi là phương pháp phân tích kinh tế Mặc dù các phương pháp phân tích là khác nhau nhưng mỗi phương pháp đều có điểm thuận lợi và bất lợi riêng, song tất cả đều góp phần làm cho hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật hiệu quả hơn
Việc đánh giá các tác động được thực hiện bằng các phương án khác nhau tùy thuộc vào bản chất của mỗi vấn đề song để thực sự đem lại hiệu quả thì đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật cần được phân tích tác động theo cả phương pháp định lượng (mô hình kinh tế lượng) khi có thể và phương pháp định tính nếu thấy cần thiết Đối với đánh giá tác động về kinh tế - xã hội, người thực hiện thường áp dụng phương pháp định lượng, phân tích hiệu quả kinh tế - xã hội, điều tra xã hội học… thường đạt được khả năng thuyết phục cao Những tác động nào mà không xác định được bằng phương pháp định lượng thì cần đánh giá bằng phương pháp
Trang 26định tính Trong trường hợp có các tác động xã hội khó định lượng thì việc đánh giá tác động cần mô tả tác động bằng các chỉ tiêu đo lường tác động chứ không nhất thiết phải bằng các giá trị.
1.5 Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới trong hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật.
Tại hầu hết các nước thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật thì việc này thường do Bộ chủ trì tiến hành và đóng vai trò chính, trừ một số trường hợp thuê tư nhân thực hiện Sở dĩ như vậy, vì các Bộ thường xuyên đối mặt với các vấn đề đòi hỏi phải có chính sách và pháp luật giải quyết, do đó có đủ kiến thức và kinh nghiệm về chúng Trong đó, vai trò của các chuyên gia thuộc biên chế của Bộ
là rất lớn Trong một số trường hợp, Chính phủ các nước có thể thành lập nhóm công tác liên Bộ để tiến hành phân tích chính sách, nhưng Bộ chủ trì vẫn đóng vai trò chủ đạo
Do đó, ở các nước có tiến hành đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, có hai mô hình về cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện đánh giá, cụ thể là:
Thứ nhất, cơ quan nào chủ trì soạn thảo văn bản hoặc cơ quan nào đóng vai trò
sẽ thực hiện chính văn bản thì tiến hành đánh giá tác động của văn bản đó
Thứ hai, trách nhiệm này thuộc về Bộ Tư pháp hoặc Bộ Tài chính Nếu thuê
các tổ chức độc lập thì chỉ thuê một số công việc như thu thập thông tin, tập hợp thông tin… hoặc cơ quan này có thể ủy nhiệm cho một tổ chức chuyên môn hoặc công ty tiến hành công việc này và theo dõi việc thực hiện Sở dĩ như thế, vì họ muốn nâng cao và ràng buộc trách nhiệm của cơ quan soạn thảo văn bản sẽ được ban hành; đồng thời nâng cao năng lực của cơ quan đó9
Kinh nghiệm các nước cho thấy, điều quan trọng là phải chỉ định và mời những cán bộ, chuyên gia giỏi, thạo việc tham gia thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Trong khi đó, mặc dù việc đánh giá này liên quan đến quá trình xây dựng pháp luật nhưng nó chủ yếu lại áp dụng các phương pháp kinh tế thực hiện, vì
9 Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt Nam, Khuôn khổ hợp tác giữa GTZ (Tổ chức hợp tác kỹ thuật Đức) và Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính
phủ, Hà Nội, tr.11-12.
Trang 27vậy cần quy định rõ thành phần của nhóm thực hiện đánh giá tác động nhất định phải có chuyên gia về kinh tế, pháp luật, và trong những trường hợp cần thiết cần có chuyên gia về môi trường, văn hóa, xã hội… tham gia.
Một vấn đề quan trọng khác là theo kinh nghiệm các nước, cần thiết lập cơ quan trung ương, độc lập với các Bộ, có đủ năng lực và thẩm quyền, chuyên trách theo dõi việc thực hiện việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật và kiểm soát chất lượng của các báo cáo đó do các cơ quan của Chính phủ thực hiện Ở
Mỹ, một bộ phận thuộc văn phòng Quản lý và Ngân sách (Office of Management and Budget) của Tổng thống theo dõi, đánh giá việc thực hiện đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Chính phủ liên bang Ở Anh, vào giữa những năm 1980, Ban Doanh nghiệp (Enterprise Unit) thuộc văn phòng nội các phụ trách theo dõi việc đánh giá tác động kinh tế của văn bản quy phạm pháp luật quản
lý Đến nay, sau nhiều lần sắp xếp, công việc này do Ban Tối ưu hóa Quy định quản
lý (Better Regulation Unit) thuộc văn phòng nội các đảm nhận
Theo kinh nghiệm của các nước, nội dung đánh giá tác động cần được nhìn nhận trên nhiều khía cạnh, như tác động về kinh tế, xã hội, môi trường; các tác động
có thể có đến các quyền cơ bản của con người; tác động đến các nhóm, tầng lớp xã hội khác nhau; tác động đến tình trạng bình đẳng (bất bình đẳng) hiện nay
Một trong các mục tiêu của việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật là đánh giá các chi phí trong tương quan với lợi ích do việc ban hành văn bản gây ra Đây là thành tố quan trọng nhất của đánh giá tác động Trong đó, điều quan trọng nhất là lợi ích ròng phải cao hơn chi phí (phân tích chi phí - lợi ích) và/hoặc chi phí bỏ ra phải đạt hiệu suất cao nhất (phân tích hiệu quả chi phí) Nếu như không đủ dữ liệu hoặc năng lực, nguồn tài chính để tiến hành phân tích chi phí - lợi ích một cách đầy đủ, có thể thử ước lượng những chi phí có thể có như kinh tế, ngân sách, xã hội, môi trường; đồng thời xác định tất cả những lợi ích có thể có10
Bên cạnh việc phân tích chi phí - lợi ích tổng thể, các nước đặc biệt chú ý đánh giá chi phí tuân thủ của các doanh nghiệp Lý do là chi phí này khá lớn, theo tính toán của OECD năm 1997, chi phí trực tiếp bỏ ra cho việc tuân thủ chính sách, pháp
10 OECD (2001), Improving Policy Instrument through Impact Assessement, SIGMA Papers No 31, tr.10.
Trang 28luật là từ 4% - 12% GDP Còn ở Mỹ, chi phí này là khoảng 500 tỷ USD/năm Chi phí tuân thủ các biện pháp chính sách riêng lẻ có thể không lớn nhưng tổng chi phí lại là một gánh nặng lớn đối với doanh nghiệp Những chi phí này nếu cao quá sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng, tác động đến người tiêu dùng, giảm tính cạnh tranh của doanh nghiệp và cả nền kinh tế Và cuối cùng, nó khiên cho đối tượng điều chỉnh của chính sách không muốn tuân thủ các biện pháp, tức là không đạt được mục đính của chính sách.
Một nội dung khác cũng được các cơ quan quản lý ở các nước như Mỹ, Anh đánh giá trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phân tích rủi ro Yêu cầu về đánh giá rủi ro được quy định trong nhiều đạo luật do Quốc hội Mỹ ban hành liên quan đến các lĩnh vực môi trường và sức khỏe Người ta định nghĩa rủi ro
là xác suất của một tác động ngược có thể xảy ra trong một khoảng thời gian nhất định Việc đánh giá rủi ro dựa trên dữ liệu, giả thuyết khoa học và thuật toán để đánh giá xác suất, tần suất, mức độ gây hại đối với con người hoặc tài nguyên thiên nhiên của một sự việc hay kết quả bất lợi Mối quan tâm chủ yếu của việc nghiên cứu rủi ro là cần phải tiếp nhận, đánh giá, định lượng và có phản ứng thế nào đối với rủi ro
Tất cả các nội dung trên khó thực hiện trong một số lĩnh vực như y tế, an toàn sản phẩm, môi trường, có những trường hợp khó xác định các yếu tố, nhất là yếu tố
vô hình Nhưng triết lý của nó góp phần làm cho hoạt động làm luật hiệu quả hơn Cách tiếp cận kinh tế trong phân tích chính sách sẽ giúp người đứng đầu Chính phủ
dễ dàng hơn trong việc theo dõi, đánh giá hiêu quả của chính sách, pháp luật do Bộ, ngành đệ trình, từ đó có thêm cơ sở để quyết định phê duyệt hoặc từ chối Tuy nhiên, cần lưu ý rằng đánh giá chi phí - lợi ích có thể gây mâu thuẫn giữa giá trị kinh tế với những giá trị khác như quyền của công dân, giá trị chính sách
Trong quá trình chuẩn bị đánh giá, cần xác định rõ sẽ đánh giá toàn bộ văn bản, hay chỉ một vài phần của văn bản đó Tiếp đó, cần xác định các tiêu chí đánh giá như mức độ đạt được mục tiêu của văn bản; chi phí - lợi ích của văn bản; mức độ thực hiện văn bản; các hiệu ứng phụ tích cực và tiêu cực… xác định thời điểm đánh giá nếu không được quy định trong luật
Trang 29Ở các nước, để tiến hành đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực, người ta thu thập thông tin về tác động thực tế để so sánh với các tác động dự đoán Ngoài ra, các nước đó cũng so sánh các thông số thực tế với các thông số trước khi văn bản được ban hành Điều này nhằm xác định liệu có sự thay đổi nào diễn ra nhờ sự ra đời của văn bản đó hay không Thu thập thông tin là một công việc tốn thời gian và tiền bạc nhất trong cả quá trình đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Kinh nghiệm ở đây là cần kết hợp các thông tin chính thức như các con số thống kê, các tài liệu chính thức của các bộ ngành liên quan và phi chính thức như tham vấn công chúng theo các tiêu chí khách quan, đúng mục tiêu, đáng tin cậy…
Ở bước tiếp theo, các chi phí, lợi ích và tác động đều phải được phân tích Mục tiêu chính của việc phân tích là xác định liệu các lợi ích có lớn hơn chi phí không Kết quả phân tích phải đủ sâu và rộng để cấp có thẩm quyền quyết định, song cũng cần phải phù hợp với trình độ, nguồn lực và thông tin hiện có của cơ quan, tổ chức tiến hành đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Không nên tiến hành các phương pháp phức tạp khi nguồn lực hạn chế Cần định lượng hóa các chi phí
và lợi ích khi có thể Tiếp đó, cơ quan chủ trì thực hiện đánh giá tác động cũng phải đưa ra các kiến nghị dựa trên việc đánh giá tác động để cấp có thẩm quyền có đầy
đủ thông tin đáng tin cậy quyết định về số phận của văn bản: hoặc sửa đổi, bổ sung, hoặc hủy bỏ, hoặc giữ nguyên
Từ tất cả những kinh nghiệm của các nước đã tiến hành đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, tác giả xin tóm tắt một số kinh nghiệm khi áp dụng việc đánh giá này như sau:
- Không nên coi việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật chỉ có tính chất công cụ kỹ thuật, mà cần được xem xét như một phần hữu cơ trong một môi trường cải cách thể chế rộng lớn hơn
- Việc đánh giá tác động này có mục đích hình thành nên quyết định, chứ không phải ra quyết định Do đó, những phát hiện trong quá trình đánh giá cần phải được công bố rộng rãi và phải là cơ sở để quyết định
- Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều hơn đối với một văn bản, chính sách sắp được ban hành, và ít hơn đối với một văn bản,
Trang 30chính sách đang có hiệu lực Các tài liệu nghiên cứu cũng tập trung vào dạng thứ nhất, nhưng tầm quan trọng của dạng thứ hai cũng cần được chú ý nhiều hơn.
- Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật cần áp dụng đối với tất
cả các văn bản có tác động nhất định với các nhóm đối tượng trong xã hội
- Quy mô của đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật phụ thuộc vào phạm vi tác động tiềm năng của văn bản pháp luật đó
- Nội dung của việc đánh giá tác động gồm các tác động về kinh tế, môi trường, xã hội; tác động tuân thủ của doanh nghiệp; chi phí và lợi ích; rủi ro
- Quy trình thực hiện đánh giá tác động có ba bước: Chuẩn bị; Thu thập thông tin, phân tích, thảo luận kết quả; Đánh giá tác động của văn bản Trong đó, việc tham vấn công chúng có vai trò rất quan trọng, vì việc đánh giá tác động được tiến hành không phải để biện luận cho những quyết định đã được đưa ra
- Cơ quan thực hiện soạn thảo văn bản chịu trách nhiệm tổ chức tiến hành đánh giá tác động; có thể ủy nhiệm chủ thể khác thực hiện nhưng phải theo dõi việc thực hiện Người đứng đầu cơ quan thực hiện ký xác nhận báo cáo đánh giá tác động cuối cùng
- Có đơn vị đánh giá chất lượng và xác nhận chất lượng, giúp các cơ quan khác bảo đảm chất lượng báo cáo đánh giá tác động Xác nhận chất lượng báo cáo đánh giá tác động của đơn vị này là cơ sở để ký xác nhận báo cáo đánh giá tác động cuối cùng
Trang 31CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở
NƯỚC TA HIỆN NAY
2.1 Thực trang quy định pháp luật về đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật
Cơ sở pháp luật cho việc áp dụng đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật có thể nói là một chỉ số cho thấy đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng ở nước đó như thế nào Ở các nước OECD thì cơ sở pháp luật này tương đối đa dạng, đó có thể là Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Quyết định, Chỉ thị hay Hướng dẫn của Thủ tướng Do tầm quan trọng của hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình soạn thảo và thông qua chính sách nên đây là một công cụ hỗ trợ tốt cho quy trình soạn thảo và ra quyết định Chính vì vậy, cần phải có một sự đánh giá, phân tích kỹ quy trình soạn thảo và thông qua chính sách để từ đó lồng ghép với quy trình đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật vào quy trình soạn thảo, thông qua chính sách một cách có hiệu quả nhất Đối với điều này, Việt Nam đã có sự tiếp thu kinh nghiệm của các nước và lồng ghép vào quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, rồi đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật là đạo luật quan trọng trong hệ thống pháp luật của Việt Nam, được coi là “luật của luật”, là nền tảng pháp lý cho việc hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật ở nước ta
Trước khi Luật Ban ban hành văn bản quy phạm pháp luật ra đời, trong Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam chỉ nói đến tên các loại văn bản được cơ quan nhà nước ban hành mà không có sự phân biệt đâu là văn bản quy phạm pháp luật, đâu không phải là văn bản quy phạm pháp luật Cho đến khi có
sự ra đời của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi năm 2002) thì văn bản quy phạm pháp luật mới trở thành một thuật ngữ pháp lý được sử dụng thống nhất trong nghiên cứu và thực tiễn ban hành văn bản Sau đó, luật này
Trang 32được hoàn thiện hơn trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008,
và gần đây nhất là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 có hiệu lực kể
từ ngày 01/07/2016
Để nghiên cứu thực trạng quy định pháp luật về đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong những năm gần đây, ba khía cạnh được đề cập
và xem xét chính là: Chủ thể đánh giá, nội dung đánh giá và quy trình đánh giá
2.1.1 Thực trạng quy định pháp luật về chủ thể đánh giá tác động.
Việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật cần được chính các cơ quan này soạn thảo Theo đó, người trực tiếp soạn thảo quy định pháp luật sẽ trực tiếp thực hiện báo cáo đánh giá tác động Bởi chỉ có người trực tiếp thực hiện soạn thảo thì mới hiểu một cách sâu sắc và đầy đủ các tác động, từ đó lựa chọn giải pháp phù hợp Tuy nhiên, một số nước đưa ra luận điểm rằng: để đảm bảo đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện khách quan thì việc báo cáo đánh giá tác động cần do chủ thể độc lập với chủ thể soạn thảo thực hiện Vậy quy định về chủ thể đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam được pháp luật quy định như thế nào?
Từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ra đời năm 1996 cho đến trước khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 được đi vào thực tiễn thì trong suốt một thời gian dài, việc đánh giá tác động chưa được đề cập đến một cách rõ ràng trong tất cả các văn bản quy phạm pháp luật nói chung Vì vậy, chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong thời gian này thường không cao, hay bị sửa đổi, bổ sung Nói cách khác, các chủ thể có thẩm quyền không tiến hành đánh giá các tác động của văn bản quy phạm pháp luật nên văn bản khi được thực thì trên thực tế sẽ gây ra nhiều vướng mắc và tính khả thi của văn bản không cao
Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh ngoài việc phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; những quan điểm, chính sách cơ bản; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản; thời gian dự kiến đề nghị Quốc hội, Ủy ban thường vụ
Trang 33Quốc hội xem xét, thông qua còn phải đánh giá tác động sơ bộ của văn bản (Điều 23) Pháp luật quy định như vậy là hợp lý vì khi mới đề xuất lập chương trình, chỉ cần nhận biết và đánh giá được vấn đề để xem xét mức độ cần thiết của vấn đề được đưa ra Đối với các cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, luật yêu cầu đánh giá tác động của văn bản ở mức độ cao hơn, nội dụng của báo cáo không chỉ dừng lại ở mức đánh giá tác động sơ bộ mà còn phải tiến hành thảo luận, phân tích đánh giá cụ thể chi tiết những tác động mà văn bản khi được thực thi trên thực tế sẽ gây ra những tác động nào, các giải pháp khắc phục ra sao, trong các giải pháp đó giải pháp nào là tối ưu trên cơ sở phân tích những chi phí và lợi ích cho từng giải pháp Việc đánh giá tác động ở giai đoạn này có sự tham gia đông đảo của quần chúng nhân dân, các cơ quan, tổ chức có liên quan nhằm đảm bảo cho việc đánh giá, phân tích khách quan, minh bạch và có tính khả thi (Điều 33).
Các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết thì hồ sơ dự án, dự thảo gửi Chính phủ tham gia ý kiến cũng cần phải có báo cáo đánh giá tác động của dự án, dự thảo đó (Điều 34) Trong quá trình thẩm định dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết trình Quốc hội thì trong hồ sơ thẩm định cũng cần phải có báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản được trình (Điều
36, điều 37) Tương tự như vậy, khi lập chương trình xây dựng nghị định, trong đề nghị xây dựng nghị định phải có báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản, đồng thời cơ quan chủ trì soạn thảo nghị định cũng xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản và đăng tải các tài liệu trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc cơ quan chủ trì soạn thảo (Điều 59, điều 61) Trong các hồ sơ thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cũng được luật này quy định rất cụ thể
là cần phải có báo cáo đánh giá tác động
Ngoài việc kế thừa những điểm tích cực của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đã chú trọng hơn đến quy trình phân tích, hoạch định chính sách bằng việc bổ sung những quy định
cụ thể, rành mạch về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất chính sách
và đề cao sự tham gia rộng rãi của các tầng lớp nhân dân trong giai đoạn này Luật năm 2015 dành hẳn một điều (Điều 35) để quy định về trách nhiệm, nội dung đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị luật, pháp lệnh Theo đó trách nhiệm đánh
Trang 34giá tác động của chính sách thuộc cơ quan, tổ chức, đại biểu quốc hội trình đề nghị,
cơ quan có thẩm quyền được đại biểu quốc hội yêu cầu và cơ quan đề xuất chính sách mới trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến dự án luật, pháp lệnh11 Đồng thời, để đảm bảo chất lượng của báo cáo đánh giá tác động, Luật 2015 quy định thủ tục bắt buộc lấy ý kiến góp ý và phản biện các báo cáo trong cả giai đoạn đề nghị xây dựng chính sách và giai đoạn soạn thảo (khoản 2 và
3 Điều 19; khoản 2,3,4 Điều 27) Ngoài ra, để đảm bảo tính hợp lý về nguồn lực tài chính, nguồn nhân lực, tính tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của đề nghị xậy dựng luật, pháp lệnh với
hệ thống pháp luật nói chung, Điều 36 của Luật 2015 quy định bắt buộc lấy ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp Đặc biệt, nhằm tăng cường tính công khai minh bạch trong việc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý, điểm c, khoản 1 - Điều 36 bổ sung quy định đăng tải báo cáo tiếp thu, giải trình trên cổng thông tin điện tử ít nhất là 30 ngày
Thêm vào đó, Luật năm 2015 còn quy định các hình thức lấy ý kiến đa dạng, phong phú như: đăng tải để lấy ý kiến, lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo đề nghị góp
ý, tổ chức hội thảo tọa đàm hoặc thông qua các phương tiện thông tin đại chúng Đặc biệt đối với việc đề nghị xây dựng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trong trường hợp cần thiết, cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết tổ chức đối thoại trực tiếp về chính sách với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết (khoản 2, Điều 113) Ngoài ra, để tăng cường trách nhiệm giải trình ý kiến góp ý luật 2015 cũng bổ sung quy định cơ quan, tổ chức, đại biểu quốc hội có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải công khai báo cáo giải trình, tiếp thu trên các cổng thông tin điện tử (khoản 1 - Điều 36, khoản 3 - Điều 57, khoản 3 - Điều 86) Bên cạnh đó, Luật năm 2015 bổ sung trách nhiệm phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức thành nguyên tắc trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 5)
Như vậy, kể từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 ra đời cho đến nay, quy định pháp luật về chủ thể đánh giá tác động pháp luật đã dần được quy
11 Vụ Pháp chế - Bộ Tư pháp (2015), Giới thiệu những điểm mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Tài liệu tập huấn nghiệp vụ công tác pháp chế, Đồ Sơn, Hải Phòng 20-22/8/2015, tr.14.
Trang 35định cụ thể, chi tiết và hoàn thiện hơn theo hướng mở rộng tính dân chủ, tăng cường tính công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
2.1.2 Thực trạng quy định pháp luật về nội dung đánh giá tác động.
Để hiểu được nội dung đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, cần tìm hiểu thông qua quy định về các loại đánh giá tác động theo quy định của Nghị định 24/2009/NĐ-CP và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Và mới đây nhất là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định
số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Theo quy định tại Điều 23, Điều 33 và Điều 59, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã bước đầu quy định về một số đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Nội dung của đánh giá tác động phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và giải pháp từng vấn đề đó; chi phí lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí lợi ích của các giải pháp Nhằm cụ thể hóa những nội dung trên Nghị định 24/2009/NĐ-CP quy định riêng phần đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật từ Điều 37 đến Điều 40 của Nghị định Theo đó, pháp luật đưa ra bốn loại đánh giá tác động pháp luật gồm: (i) Đánh giá tác động sơ bộ (được thực hiện khi chuẩn
bị đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định, chủ yếu theo phương pháp định tính); (ii) Đánh giá tác động đơn giản (được thực hiện trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, sử dụng kết hợp phương pháp phân tích định lượng và định tính); (iii) Đánh giá tác động đầy đủ (cũng được thực hiện trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nhưng được thực hiện đối với các quy định quan trọng, chủ yếu sử dụng phương pháp định lượng); (iv) Đánh giá tác động sau thực thi (được thực hiện 3 năm sau khi văn bản được đi vào thực tiễn) Các loại đánh giá tác động này có mối liên hệ với nhau được thể hiện trong hình vẽ dưới đây:
Trang 36Biểu 2.1: Mối liên hệ giữa các loại đánh giá tác động
Theo đó, đối với đánh giá tác động sơ bộ, Nghị định 24/2009/NĐ-CP quy định
cụ thể nội dung đánh giá phải nêu rõ vấn đề cần giải quyết và mục tiêu của chính sách dự kiến, các phương án để giải quyết vấn đề đó; lựa chọn phương án tối ưu để giải quyết vấn đề trên cơ sở đánh giá tác động về kinh tế, xã hội, môi trường, hệ thống pháp luật, tác động đến các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, khả năng tuân thủ của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các tác động khác Đồng thời, đánh giá tác động sơ bộ phải được đăng tải kèm theo các dữ liệu phân tích chi phí lợi ích
và bản thuyết minh đề nghị xây dựng văn bản trên trang thông tin điện tử của cơ quan có đề nghị xây dựng văn bản trong thời hạn ít nhất là 20 ngày để các cơ quan,
tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến (Điều 37) Với những nội dung đó, việc thực hiện đánh giá tác động sơ bộ là nhằm kiểm chứng tính cần thiết của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Đánh giá tác động trong quá trình soạn thảo văn bản gồm hai loại, đó là đánh giá tác động đơn giản và đánh giá tác động đầy đủ (điểm c, khoản 2 - Điều 33 và khoản 2 - Điều 64 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Điều 38
Trang 37Nghị định 24/2009/NĐ-CP Theo đó, việc đánh giá tác động (đơn giản hoặc đầy đủ) được thực hiện trước khi soạn thảo văn bản và được hoàn thiện trong quá trình soạn thảo trên cơ sở kết quả đánh giá tác động sơ bộ Nội dung của báo cáo đánh giá tác động trong quá trình này phải nêu rõ vấn đề cần giải quyết và mục tiêu của chính sách dự kiến, các phương án để giải quyết vấn đề, lựa chọn phương án tối ưu để giải quyết vấn đề trên cơ sở đánh giá tác động cụ thể, các giải pháp để thực hiện các chính sách cơ bản của dự thảo văn bản dựa trên các phân tích định tính hoặc định lượng về chi phí, lợi ích, các tác động tích cực, tiêu cực và cân nhắc các rủi ro của từng giải pháp Từ đó cung cấp kết quả phân tích làm cơ sở cho việc ban hành văn bản để đạt được các mục tiêu quản lý với chi phí hợp lý Trong một số trường hợp đặc biệt (như văn bản có thể làm phát sinh chi phí từ 15 tỷ đồng hàng năm trở lên cho nhà nước, cơ quan, tổ chức hoặc doanh nghiệp, cá nhân, văn bản có thể tác động tiêu cực đáng kể đến các nhóm đối tượng trong xã hội, văn bản có thể tác động đến số lượng lớn doanh nghiệp, văn bản có thể làm tăng đáng kể giá tiêu dùng, văn bản còn nhiều ý kiến khác nhau, được công chúng quan tâm và có ảnh hưởng đáng
kể đến lợi ích chung) thì phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động đầy đủ trên cơ sở phân tích định tính và định lượng các tác động
Đánh giá tác động không chỉ dừng lại ở trước và trong quá trình soạn thảo mà sau ba năm kể từ khi văn bản có hiệu lực, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo có trách nhiệm đánh giá tác động của văn bản trong thực tiễn Nội dung của đánh giá tác động này bao gồm việc theo dõi, thống kê, tổng kết đánh giá những kết quả đạt được trong quá trình thực thi luật, đánh giá thực trạng của đời sống xã hội sau một thời gian thực hiện văn bản Từ đó, có sự so sánh với thực trạng của đời sống xã hội trước khi văn bản được thực hiện, đối chiếu với mục tiêu mà cơ quan đã đặt ra khi ban hành, đối chiếu với kết quả đánh giá tác động trong giai đoạn soạn thảo để xác định tính hợp lý, tính khả thi của văn bản Trên cơ sở đó, kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền giải pháp nâng cao chất lượng của văn bản hoặc hoàn thiện văn bản Những nội dung cụ thể là: phân tích các chi phí, lợi ích thực tế và các tác động khác; mức độ tuân thủ văn bản của các nhóm đối tượng thi hành văn bản và kiến nghị các giải pháp thực thi văn bản hoặc sửa đổi, bãi bỏ văn bản trong trường hợp cần thiết Nhằm nâng cao chất lượng của
Trang 38báo cáo đánh giá tác động, văn bản được đánh giá phải được Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ xem xét và ký xác nhận trước khi gửi
hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản, hồ sơ thẩm định văn bản đến Bộ Tư pháp để tổng hợp báo cáo Chính phủ Đồng thời, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ phải chịu trách nhiệm về tính khách quan, chính xác của nội dung báo cáo đánh giá tác động (Điều 39, Nghị định/24/2009/NĐ-CP)
Như vây, có thể thấy từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 được thi hành thì quy định về nội dung đánh giá tác động là khá chặt chẽ, được thực hiện nhiều lần, theo nhiều mức độ, ở nhiều giai đoạn với những yêu cầu khắt khe về chất lượng, thời gian đối với từng loại đánh giá tác động
Đến năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã tiếp tục quy định
về nội dung đánh giá tác động pháp luật với nhận thức mới Theo đó, quy trình xây dựng chính sách được tách khỏi vào quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh hàng năm Đánh giá tác động không còn được thực hiện ở cả giai đoạn tiền đề nghị xây dựng luật, giai đoạn trước và trong quá trình soạn thảo mà chỉ thực hiện trong giai đoạn xây dựng luật và trong quá trình soạn thảo khi có chính sách mới Điều này nhằm đảm bảo tính hiệu quả của quy trình chính sách Đây là một điểm mới quan trọng của nhà lập pháp trong hoạt động đánh giá tác động pháp luật
Hình thức báo cáo đánh giá tác động cũng có sự thay đổi: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 chỉ ghi nhận một loại báo cáo đánh giá tác động duy nhất cho một dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và không còn nhiều loại báo cáo đánh giá tác động sơ bộ, đơn giản, đầy đủ như Luật 2008
Nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cũng được tập trung hơn và không dàn trải những tác động như Luật 2008 Theo đó, nội dung đánh giá tác động được tập trung vào các tác
động kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính và giới: “vấn đề cần giải quyết, mục tiêu
của chính sách, giải pháp để thực hiện chính sách, tác động tích cực, tiêu cực của chính sách, chi phí lợi ích của các giải pháp, so sánh chi phi lợi ích của các giải pháp, lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn, đánh giá
Trang 39tác động thủ tục hành chính, tác động về giới (nếu có).” (khoản 2, Điều 35) Các tác
động của chính sách cần được đánh giá cũng được nêu chi tiết hơn trong Điều 6 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Như vậy, thực tiễn quy đinh pháp luật cho thấy việc đánh giá tác động đang dần được hoàn thiện để trở thành công cụ phân tích và lựa chọn chính sách, làm luận cứ
để cơ quan thẩm định, thẩm tra tiến hành xem xét, đánh giá các nội dung và giải pháp trong đề xuất soạn thảo văn bản, qua đó giảm bớt một phần rủi ro và các lỗi về chính sách trong các văn bản quy phạm pháp luật
2.1.3 Thực trạng quy định pháp luật về quy trình đánh giá tác động.
Công cụ đánh giá tác động pháp luật bắt đầu được sử dụng từ những năm 1974
ở các nước OECD và nó không ngừng tiếp tục được hoàn thiện, mở rộng Hoạt động này được chính thức tiến hành tại Việt Nam vào năm 2008 khi chúng ta lồng ghép quy định này trong trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Cụ thể, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008, việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện ở 3 giai đoạn: (1) Giai đoạn đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định (khoản 1 Điều
23 và khoản 1 Điều 59); (2) Giai đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định (khoản 2 điều 33 và khoản 2 điều 61); (3) Giai đoạn sau 3 năm thi hành văn bản luật kể từ ngày văn bản có hiệu lực pháp luật (Điều 39 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/02/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008)
- Ở giai đoạn đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định: Theo yêu cầu của
Luật 2008 thì cơ quan soạn thảo phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động sơ bộ đối với các đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được đưa vào Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh hàng năm và nhiệm kỳ Quốc hội
- Ở giai đoạn soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật: Để cung cấp thêm thông
tin cho cơ quan có thẩm quyền cũng như các đối tượng liên quan trong việc xem
Trang 40xét, thảo luận, thông qua văn bản, đồng thời nhằm nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải đảm bảo chất lượng của văn bản, Luật 2008 quy định cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định có trách nhiệm tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản luật (Điều 33 và Điều 61) Đặc biệt, hồ sơ thẩm định, hồ sơ trình Chính phủ và hồ sơ trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có một tài liệu bắt buộc đó là báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản luật, pháp lệnh (điểm c khoản 2 Điều 36).
- Ở giai đoạn sau 3 năm thi hành văn bản (kể từ ngày văn bản có hiệu lực pháp
luật): Đây là hoạt động đánh giá tác động sau khi chính sách đã được ban hành Việc tổ chức thực hiện nhằm đánh giá tính hợp lý, khả thi của các quy định đó Quá trình này bao gồm việc phân tích các chi phí lợi ích thực tế và các tác động khác; mức độ tuân thủ văn bản của các nhóm đối tượng thi hành văn bản và kiến nghị các giải pháp thực thi văn bản hoặc sửa đổi, bãi bỏ văn bản trong trường hợp cần thiết
Để cụ thể hóa các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
2008, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định chi tiết về quy trình đánh giá tác động này Cụ thể:
- Ngay trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh tại các Bộ, ngành phải lập báo cáo đánh giá tác động sơ bộ (Điều 3) và trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ gửi Bộ Tư pháp phải có báo cáo đánh giá tác động sơ bội của văn bản (Điều 4)
- Việc đưa các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vào đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chỉ được thực hiện khi đã được đánh giá tác động sơ bội về mục tiêu, chính sách cơ bản và nội dung chính của văn bản (Điều 8) Tương tự như lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, khi các Bộ, ngành lập đề nghị xây dựng nghị định cũng phải được đánh giá tác động sơ bộ các chính sách cơ bản
và nội dung chính của văn bản (Điều 14)
- Trong quá trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, soạn thảo dự thảo nghị định của Chính phủ phải lập báo cáo đánh giá tác động của văn bản và có báo cáo tổng kết việc thi hành pháp