bình luận chế định đơn vị sự nghiệp công lập trong pháp luật việt nam

Bàn khái niệm Đơn vị nghiệp công lập đánh giá điểm bất cập chế định pháp luật Cung cấp dịch vụ công chức hay nói cách khác trách nhiệm Nhà nước cộng đồng, xã hội Nhà nước vừa có chức quản lý vừa có chức cung cấp dịch vụ cơng Đặc điểm xuất phát từ tính giai cấp tính xã hội nhà nước Như nói trên, chức xã hội mở rộng với tiến kiểu nhà nước Trong xã hội nay, có tồn hai kiểu nhà nước tiến bậc lịch sử nhân loại: Nhà nước Xã hội Chủ nghĩa Nhà nước Tư Cả hai kiểu nhà nước dành quan tâm đặc biệt cho việc cung ứng dịch vụ công để phục vụ xã hội mà không kiểu nhà nước lịch sử có Thơng qua chức này, Nhà nước bộc lộ đầy đủ vai trò thẩm quyền định tất yếu việc cung cấp dịch vụ công Những loại hình dịch vụ cơng sống vốn phong phú đa dạng, mang đặc trưng riêng biệt loại hình dịch vụ Cùng với đó, phát triển ngày cao đời sống xã hội đòi hỏi cần phải có tổ chức chun biệt thực hoạt động cung cấp dịch vụ công theo cách chun mơn hóa để phục vụ cách tối đa theo chất lượng tốt cho cộng đồng, dân cư Trải qua giai đoạn phát triển, Nhà nước nhận thấy cần từ bỏ chế tập trung bao cấp, vào nắm giữ điều tiết hoạt động kinh tế - xã hội tầm vĩ mô, không can thiệp sâu sắc vào tất lĩnh vực đời sống trước Bởi thế, đời Đơn vị nghiệp công lập (ĐVSNCL) giúp “san sẻ” gánh nặng với nhà nước lĩnh vực cung cấp dịch vụ cơng, góp phần nhà nước thực tốt chức xã hội Ngồi chức cung cấp dịch vụ cơng, ĐVSNCL có chức phục vụ quản lý nhà nước Xuất phát từ đa dạng dịch vụ cơng q trình thu hẹp phạm vi “kiểm soát” nhà nước lĩnh vực mà nhà nước cần có tổ chức để dễ dàng cho việc quản lý, kiểm soát số lượng chất lượng loại hình dịch vụ cơng Tuy tư nhân lực lượng tham gia vào q trình dịch vụ công nhà nước cung cấp phải giữ vai trò chủ đạo xã hội nên kiểm soát quản lý nhà nước thông qua tổ chức riêng cần thiết Tóm lại, chức cung cấp dịch vụ công Nhà nước chức đặc biệt quan trọng, khách quan, tất yêu tồn phát triển Nhà nước Chức gắn bó chặt chẽ có quan hệ mật thiết chất xã hội Nhà nước ĐVSNCL đời khơng mục đích khác để giúp chức Nhà nước trở nên chun nghiệp hóa, giữ vị trí chủ đạo để đáp cho ứng nhu cầu ngày cao cộng đồng xã hội Khoản Điều Luật Viên chức 2010 quy định: "Đơn vị nghiệp công lập tổ chức quan có thẩm quyền Nhà nước, tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội thành lập theo quy định pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ cơng, phục vụ quản lí nhà nước" Với trên, dễ tìm thấy điểm bất ổn xây dựng khái niệm ĐVSNCL: Về tư cách pháp nhân ĐVSNCL: Có thể khẳng định “không phải tổ chức nghiệp công lập cơng nhận có tư cách pháp nhân” Các dấu hiệu để thỏa mãn tư cách pháp nhân tổ chức quy định điều 84 Bộ Luật dân 2005 Căn vào để thấy tổ chức nghiệp thành lập theo quy định pháp luật, quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước) thoả mãn điều kiện “được thành lập hợp pháp” thường “có cấu tổ chức chặt chẽ”, chúng khơng có tài sản độc lập, khơng có khả chịu trách nhiệm tài sản riêng khơng nhân danh tham gia quan hệ pháp luật cách độc lập khơng có tư cách pháp nhân Tổ chức nghiệp cơng lập có tư cách pháp nhân tổ chức nghiệp cơng lập khơng có tư cách pháp nhân có khác biệt lớn chế quản lí; cách thức tổ chức, hoạt động vai trò quan hệ pháp luật, nên việc phân biệt đơn vị nghiệp công lập với tổ chức nghiệp công lập khác cần thiết Trong đó, đơn vị nghiệp cơng lập gồm tổ chức có tư cách pháp nhân theo quy định pháp luật dân Tuy vậy, khoản Điều Luật Viên chức lại không quy định “tư cách pháp nhân” đơn vị nghiệp công lập hiểu Về chức cung cấp dịch vụ công: Dịch vụ công khái niệm chưa định nghĩa cụ thể Việt Nam Có thể hiểu cách khái quát loại dịch vụ công cộng nhằm đáp ứng nhu cầu thiết yếu cộng đồng dân cư Tuy nhiên, từ thực tiễn cung cấp dịch vụ công Việt Nam cho thấy: nhà nước chủ thể DUY NHẤT cung cấp dịch vụ cơng (ví dụ: văn phòng cơng chứng – loại hình công ty hợp danh thực chức cung cấp dịch vụ công) loại chủ thể (cơ quan nhà nước, đơn vị nghiệp, doanh nghiệp) cung cấp nhiều loại dịch vụ cơng Do đó, việc phân định đơn vị nghiệp doanh nghiệp thiết phải tiến hành sở mục đích cung cấp dịch vụ cơng Trong đó, doanh nghiệp cung cấp dịch vụ cơng nhằm mục đích sinh lợi, đơn vị nghiệp cung cấp dịch vụ cơng khơng nhằm mục đích Đây vấn đề mà quy định nội hàm khái niệm ĐVSNCL chưa Về phân loại chức ĐVSNCL: trước Luật Viên chức 2010 đời đưa khái niệm “đơn vị nghiệp cơng lập” pháp luật phân chia hai loại đơn vị nghiệp nhà nước: đơn vị phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước đơn vị thực dịch vụ cơng Tuy nhiên, có đơn vị lại thực đồng thời nhiệm vụ (ví dụ: Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam Viện hàn lâm khoa học Công nghệ Việt Nam thuộc Chính phủ vừa tiến hành hoạt động nghiên cứu phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước, vừa thực hoạt động đào tạo sau đại học) Theo quy định điều 4, Nghị định 55/2012/NĐ-CP thành lập, tổ chức lại, giải thể việc phân loại đơn vị nghiệp công lập dựa sau: a) Ngành, lĩnh vực hoạt động đơn vị nghiệp công lập; b) Chức năng, nhiệm vụ phục vụ quản lý nhà nước thực nhiệm vụ giao cung cấp dịch vụ công đơn vị nghiệp cơng lập; c) Tính chất, đặc điểm chuyên môn, nghiệp vụ đơn vị nghiệp công lập; d) Cơ chế hoạt động đơn vị nghiệp công lập.” Như vậy, Nghị định 55/2012/NĐ-CP lấy chức làm tiêu chí phân loại ĐVSNCL đồng thời có tách bạch rõ ràng chức phục vụ quản lý nhà nước chức cung cấp dịch vụ công Sự phân định yếu tố khách quan cần thiết từ khuôn khổ pháp lý để dùng làm cho thực Tuy nhiên, soi chiếu với quy định tai điều Luật Viên chức 2010 lại không thấy có tách bạch này: “…có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước” Tác giả cho việc dùng dấu: “,” để nối phận câu chữ tất yếu dẫn đến cách hiểu theo chiều hướng ĐVSNCL có chức năng: “cung cấp dịch vụ cơng phục vụ quản lý nhà nước” Nói theo cách khác ĐVSNCL đồng thời thực hai nhiệm vụ kể thực tế lại khơng Các ĐVSNCL có chức tảng, chủ chốt cung cấp dịch vụ công, yếu tố phục vụ quản lý nhà nước nhiều đơn vị mờ nhạt khơng muốn nói khơng có Sự thiếu cẩn trọng diễn đạt câu từ pháp lý nguyên nhân khiến hoạt động ĐVSNCL (cung cấp dịch vụ công phục vụ quản lý nhà nước) chưa phân hóa rõ nét với quan nhà nước (tiến hành họat động quản lý nhà nước) Bởi, từ “phục vụ quản lý nhà nước” đến “quản lý nhà nước” xem có ranh giới chia tách mơ hồ không định nghĩa đầy đủ Về thẩm quyền thành lập ĐVSNCL: Định nghĩa thân khái niệm ĐVSNCL quy định điều Luật Viên chức tổ chức có thẩm quyền thành lập, bao gồm: “do quan có thẩm quyền Nhà nước, tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội thành lập” Luật Viên chức 2010 quy định thức khái niệm “đơn vị nghiệp công lập” cách thức mà trước dùng khơng thống Tuy nhiên, nghị định 29/2012/NĐ-CP có tổ chức nghiệp thuộc phủ (khoản 3, điều 5) khơng rõ tổ chức Ngồi ra, theo điều 50 Nghị định 29/2012/NĐ-CP “áp dụng Nghị định đối tượng khác” có đơn vị nghiệp thuộc tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, đơn vị nghiệp thuộc đơn vị nghiệp công lập, đơn vị nghiệp thuộc công ty trách nhiệm hữu hạn thành viên nhà nước làm chủ sở hữu Có thể thấy, định nghĩa chưa đưa thật đầy đủ quan có thẩm quyền thành lập ĐVSNCL Trong thực tiễn hoạt động quy định văn pháp luật cho thấy rằng, quan trên, tổ chức khác có thẩm quyền thành lập mơ hình Căn vào quy định Nghị định 29/2012/NĐ-CP dựa vào quy định điều Nghị định 55/2012/NĐ-CP phân chia cách tương đối toàn diện quan có thẩm quyền trực tiếp việc thành lập, tổ chức lại giải thể ĐVSNCL: Đơn vị nghiệp công lập thuộc Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ; Đơn vị nghiệp cơng lập thuộc tổ chức Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà khơng phải đơn vị nghiệp công lập; Đơn vị nghiệp công lập thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội, Đại học Quốc gia thành phố Hồ Chí Minh; Đơn vị nghiệp công lập thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau gọi chung cấp tỉnh); Đơn vị nghiệp công lập thuộc quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Đơn vị nghiệp công lập thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau gọi chung cấp huyện) Các quan thuộc Chính phủ; Đơn vị nghiệp cơng lập thuộc doanh nghiệp Nhà nước; Đơn vị nghiệp công lập thuộc tổ chức trị - xã hội, tổ chức trị - xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội Rõ ràng, doanh nghiệp nhà nước – tổ chức kinh tế nhà nước có thẩm quyền thành lập ĐVSNCL (như Đại học Dầu khí, Đại học Điện lực trực thuộc Tập đồn Dầu khí Tập đồn điện lực Việt Nam…) Tuy thành lập dựa vào nguồn vốn kinh phí nhà nước khơng thể dựa vào để “biện hộ” cho việc xếp chung doanh nghiệp nhà nước nằm số quan nhà nước quy định điều Luật Viên chức 2010 Rõ ràng, thiếu xót quy định pháp luật Từ phân tích để thấy, thiết định nghĩa ĐVSNCL cần phải quy định lại chứa đựng nhiều bất cập Qua trình nghiên cứu, tác giả xin đưa khái niệm định nghĩa riêng dựa vào phân tích kỹ lưỡng sau: “Đơn vị nghiệp công lập tổ chức quan có thẩm quyền nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội thành lập ngân sách nhà nước; có khơng tư cách pháp nhân; thực chức cung cấp dịch vụ cơng khơng nhằm mục đích sinh lợi phục vụ quản lý nhà nước thực đồng thời hai chức này” Từ định nghĩa kể đưa đặc điểm chung mang tính khái quát ĐVSNCL sau: Thẩm quyền thành lập: Do quan Đảng, Nhà nước, Doanh nghiệp nhà nước, Tổ chức trị - xã hội thành lập Tuy nhiên, thẩm quyền định thành lập không đồng nghĩa với trực thuộc ĐVSNCL Một ĐVSNCL trực thuộc quản lý quan lại quan khác thành lập nên nguyên tắc chịu đồng thời hai chi phối đến từ quan Chức cung cấp dịch vụ công (chức chủ yếu): Là việc tổ chức hoạt động theo nguyên tắc phục vụ xã hội, khơng mục tiêu lợi nhuận, thực hoạt động nghiệp để cung cấp dịch vụ cho thị trường trước hết nhằm góp phần thực vai trò nhà nước việc phân phối lại thu nhập thực sách phúc lợi cơng cộng can thiệp vào thị trường Nhờ đó, nhà nước hỗ trợ cho ngành kinh tế hoạt động bình thường, nâng cao dân trí, bồi dưỡng nhân tài, đảm bảo nâng cao đời sống tinh thần cho nhân dân Kết hoạt động nghiệp chủ yếu cung cấp dịch vụ công, phục vụ trực tiếp gián tiếp trình tái sản xuất xã hội Nhờ việc sử dụng hàng hóa cơng cộng hoạt động nghiệp tạo mà trình tái sản xuất cải vật chất thuận lợi đạt hiệu cao Hình thức tên gọi: Tên gọi ĐVSNCL phong phú đa dạng với nhiều loại hình khác nhau: trường, học viện, trung tâm, viện, tạp chí, văn phòng, bệnh viện, hạt,… ra, lĩnh vực khác lại có loại hình tên gọi khác dành cho ĐVSNCL mà khơng thiết phải có khuôn mẫu để áp theo Nghĩa là, tùy vào nhu cầu vào chức mà đặt tên gọi Kinh phí thành lập: Các ĐVSNCL thành lập hoàn toàn dựa vào nguồn vốn ngân sách nhà nước mà khơng có tham gia tư nhân Đặc điểm xuất phát từ mục đích thành lập ĐVSNCL khơng mục tiêu lợi nhuận Trong trình hoạt động, Nhà nước tiếp tục cấp ngân sách (một phần toàn bộ) để trì tổ chức hoạt động cách quy củ Cơ cấu tổ chức: Những ĐVSNCL khác có cách thức tổ chức khác nhìn chung gồm phận sau: Bộ máy lãnh đạo quản lý (người đứng đầu cấp phó); trung tâm, khoa chun mơn, phòng ban (hành chính, văn thư, tài vụ, kế tốn, bảo vệ, lao cơng ) Mỗi phận kể vào nhiệm vụ giao để thực mục tiêu chung đơn vị Đội ngũ nhân sự: Đây đội ngũ nhân lực trì hoạt động ĐVSNCL Các đối tượng vốn đa dạng mà lực lượng chủ đạo đông đảo đội ngũ viên chức Đội ngũ nhân vốn không tạo cải vật chất trực tiếp tham gia vào công tác chuyên môn để cung cấp dịch vụ công xã hội Nhà nước cách định tiêu biên chế vị trí việc làm ĐVSNCL để quản lý đội ngũ nhân Về chất, biên chế vị trí việc làm khơng khác cách để số lượng người cần thiết cần cho việc đảm đương công việc thường xuyên quan, tổ chức nhà nước Xét cách khái quát, gọi đội ngũ nhân phần lớn nhân viên nhà nước (đối với người cấu biên chế vị trí việc làm), họ “xương sống” hành quốc gia, phục vụ tổ chức nhà nước hưởng lương trực tiếp từ ngân sách quốc gia quỹ lương đơn vị mà họ công tác Do đa dạng loại hình ĐVSNCL nên đội ngũ nhân đa dạng theo Theo lẽ thường, nhắc đến ĐVSNCL người ta nghĩ đến công chức, viên chức Tuy nhiên, quan Cơng An, Qn đội có ĐVSNCL riêng họ khơng thể gọi cơng chức, viên chức mà có chức danh riêng, có đạo luật riêng điều chỉnh Như vậy, nhìn nhận tổng quan, xác đội ngũ nhân ĐVSNCL bao gồm: công chức, viên chức, viên chức quốc phòng, sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp, người lao động theo hợp đồng Cuối cùng, thấy, khơng phải quan hành nhà nước, có chức quản lý hành nhà nước ĐVSNCL thực quản lý hành nhà nước nội tổ chức Đó việc quản lý cấu nhân đội ngũ công chức, viên chức, người lao động liên quan đến hoạt động chuyên môn, công tác, thi đua, khen thưởng… thực chất quản lý đội ngũ nhân viên nhà nước hoạt động coi hoạt động quản lý hành nhà nước Những bất cập quy định pháp luật Đơn vị nghiệp công lập Tuy văn hành ĐVSNCL gần ban hành liên tục dần hoàn thiện rõ ràng quy định đơn vị nghiệp cơng lập nhỏ lẻ, rải rác thiếu đồng Những quy định hướng đến điều chỉnh số khía cạnh ĐVSNCL nên chưa ĐVSNCL đặt vị tầm ảnh hưởng rộng lớn nó, trước hết hệ thống pháp luật Việt Nam Các văn quy định ĐVSNCL không thực chất lượng với nhiều mâu thuẫn, bất cập Quá trình nghiên cứu, đánh giá, tìm hiểu lý luận lẫn thực tiễn giúp tác giả đưa nhận định bất cập sau: Bất cập quy định nội hàm khái niệm ĐVSNCL Bất cập trình bày khái quát chương I, tiểu mục nhỏ này, người viết trình bày rõ ràng cụ thể vướng mắc mà điều Luật Viên chức 2010 làm rõ Đây phần tác có quan điểm trùng khớp với tiến sĩ luật hành Nguyễn Mạnh Hùng đến từ trường đại học Luật Hà Nội: Thứ nhất, đơn vị nghiệp công lập tổ chức quan có thẩm quyền nhà nước, tổ chức trị – xã hội thành lập theo quy định pháp luật Xuất phát từ đặc thù hệ thống trị nước ta mà pháp luật hành quản lý, sử dụng tài sản nhà nước2 giao quyền quản lí, sử dụng tài sản nhà nước quyền thụ hưởng kinh phí từ ngân sách nhà nước cho số tổ chức phi nhà nước như: tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội, tổ chức trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội tổ chức xã hội nghề nghiệp Chính lý sở đề cao đặc điểm đơn vị nghiệp công lập thành lập sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước mà nhiều văn quy phạm pháp luật hành3 quy định đơn vị nghiệp cơng lập tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội, tổ chức trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp doanh nghiệp nhà nước thành lập đơn vị nghiệp công lập Nói cách khác, tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội, tổ chức trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp doanh nghiệp nhà nước nhà nước giao quyền thành lập đơn vị nghiệp cơng lập sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước Tóm lại, quan niệm theo nghĩa hẹp đơn vị nghiệp cơng lập bao gồm đơn vị nghiệp quan có thẩm quyền nhà nước thành lập theo quy định pháp luật; quan niệm theo nghĩa rộng đơn vị nghiệp công lập gồm tất đơn vị nghiệp thành lập sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước Tuy vậy, khái niệm đơn vị TS Nguyễn Mạnh Hùng, Khái niệm đơn vị nghiệp công lập quy định nào, tạp chí Thanh Tra, số ngày 3/2015 Xem: Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước số 09/2008/QH12 ngày 03/06/2008; Nghị định Quy định chi tiết hướng dẫn thi hành số điều Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, số 52/2009/NĐ-CP ngày 03/06/2009 Xem: Khoản Điều Luật Viên chức; Điều Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 Chính phủ, quy định chế tự chủ đơn vị nghiệp công lập; Khoản Điều Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28/06/2012 Chính phủ, quy định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị nghiệp công lập nghiệp công lập theo quy định khoản Điều Luật Viên chức lại rõ tính chất “cơng lập” theo quan niệm Thứ hai, đơn vị nghiệp công lập tổ chức có tư cách pháp nhân Theo quy định Điều 84 Bộ luật Dân sự, số 33/2005/QH11 ngày 14/06/2005, tổ chức công nhận pháp nhân có đủ điều kiện: thành lập hợp pháp; có cấu tổ chức chặt chẽ; có tài sản độc lập với cá nhân, tổ chức khác tự chịu trách nhiệm tài sản đó; nhân danh tham gia quan hệ pháp luật cách độc lập Xét phương diện hình thức, dấu hiệu để xác định tư cách pháp nhân tổ chức nghiệp công lập thường thể thông qua dấu hiệu tài khoản dấu riêng tổ chức Dấu hiệu tài khoản riêng chứng tỏ tổ chức có tài sản độc lập với cá nhân, tổ chức khác có khả chịu trách nhiệm tài sản đó; dấu hiệu dấu riêng chứng tỏ tổ chức có khả nhân danh tham gia quan hệ pháp luật cách độc lập Các dấu hiệu thường phản ánh định thành lập văn quy phạm pháp luật quy định tổ chức hoạt động tổ chức nghiệp cơng lập Ví dụ: theo quy định Điều lệ trường mầm non4 số nhà trường, nhà trẻ, nhóm trẻ, lớp mẫu giáo cơng lập trường mầm non, trường mẫu giáo, nhà trẻ cơng lập có tư cách pháp nhân, có tài khoản dấu riêng [khoản Điều 6] Như vậy, tổ chức nghiệp công lập công nhân có tư cách pháp nhân Tuy tổ chức nghiệp thành lập theo quy định pháp luật, quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước) thỏa mãn điều kiện “được thành lập hợp pháp” thường “có cấu tổ chức chặt chẽ”, chúng khơng có tài sản độc lập, khơng có khả chịu trách nhiệm tài sản riêng độc lập khơng có tư cách pháp nhân Nói cách khác, tổ chức nghiệp công lập chủ thể độc lập quan hệ pháp luật, chúng phận hữu pháp nhân định chịu quản lý, điều hành trực tiếp pháp nhân Thứ ba, đơn vị nghiệp công lập có nhiệm vụ cung cấp dịch vụ cơng, phục vụ quản lý nhà nước Điều lệ ban hành kèm theo Quyết định số 14/2008/QĐ-BGDĐT ngày 07/04/2008 Bộ trưởng Bộ Giáo dục Đào tạo Nhìn chung, dịch vụ công cộng hiểu loại dịch vụ công nhằm đáp ứng nhu cầu tự nhiên thiết yếu cộng đồng dân cư Trong đó, dịch vụ cơng ích loại dịch vụ cơng cộng nhằm đảm bảo cải thiện điều kiện sinh sống thiết yếu cộng đồng dân cư, như: dịch vụ vệ sinh mơi trường; phòng chống thiên tai; cung cấp điện, nước sạch; giao thông công cộng;… Ở Việt Nam nay, dịch vụ cơng ích chủ yếu doanh nghiệp cung cấp Cá biệt, số đơn vị nghiệp cơng lập có chức cung cấp loại hình dịch vụ này, như: Trung tâm khí tượng thủy văn Quốc gia, Trung tâm Dự báo khí tượng thủy văn Trung ương5 Dịch vụ nghiệp công loại dịch vụ cơng cộng có tính chất nghiệp vụ riêng biệt6 nhằm đáp ứng nhu cầu phi vật chất tự nhiên thiết yếu người cộng đồng dân cư, như: nhu cầu học tập, chăm sóc sức khỏe, văn hóa, thơng tin, hưởng thụ thành khoa học, công nghệ,… Ở Việt Nam nay, dịch vụ nghiệp công chủ yếu đơn vị nghiệp cung cấp Cá biệt, số doanh nghiệp có chức cung cấp loại hình dịch vụ này, như: doanh nghiệp khoa học công nghệ, nhà xuất tổ chức hoạt động theo loại hình doanh nghiệp kinh doanh có điều kiện Nhà nước chủ sở hữu7 Mặt khác, dịch vụ hành cơng (dịch vụ cơng lĩnh vực quản lý hành nhà nước) thường hiểu loại dịch vụ công nhằm đáp ứng nhu chung thiết yếu cá nhân, tổ chức, phát sinh từ yêu cầu quản lý hành nhà nước Trong đó, chủ yếu nhu cầu xác định tư cách pháp lý cá nhân, tổ chức (tương ứng với dịch vụ: cấp giấy tờ hộ tịch, văn bằng, chứng cho cá nhân; cấp đăng ký hoạt động cho pháp nhân;…) xác định tính hợp pháp việc, tài liệu, tài sản (tương ứng dịch vụ: công chứng; chứng thực; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng, quyền sở hữu tài sản;…) Các nhu cầu không phát sinh tự nhiên từ đời sống cộng đồng dân cư mà phát sinh theo yêu cầu pháp luật liên quan đến điều kiện chung, thiết yếu để cá nhân, tổ chức tham gia vào quản lý hành Xem: Điều Điều Quyết định số 77/2013/QĐ-TTg ngày 24/12/2013 Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Trung tâm khí tượng thủy văn quốc gia trực thuộc Bộ Tài nguyên Môi trường Xem: Từ điển tiếng Việt, Trung tâm từ điển học – Viện ngôn ngữ học, Nxb Đà Nẵng, 2002, tr 877 Xem: Nghị định số 80/2007/NĐ-CP ngày 19/05/2007 Chính phủ doanh nghiệp khoa học công nghệ (đã sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 96/2010/NĐ-CP ngày 20/09/2010; bị bãi bỏ khoản Điều 10 thoe quy định Nghị định số 45/2011/NĐ-CP, ngày 17/06/2011); khoản Điều 12 Luật Xuất bản, số 19/2012/QH13 ngày 20/11/2012 nhà nước Do đó, dịch vụ hành cơng chủ yếu quan hành nhà nước cung cấp Cá biệt, số đơn vị nghiệp, doanh nghiệp có chức cung cấp loại hình dịch vụ như: Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, Phòng công chứng (đơn vị nghiệp), Văn phòng công chứng (công ty hợp danh)8 Như vậy, dịch vụ công đa dạng việc phân loại chúng có ý nghĩa tương đối, việc cung cấp dịch vụ xuất phát từ chức phục vụ nhà nước Một mặt, nhà nước không chủ thể trực tiếp cung cấp số loại dịch vụ cơng mà có trách nhiệm quản lý hình thức cung cấp loại dịch vụ Mặt khác, việc cung cấp dịch vụ công không nhằm mục đích đáp ứng nhu cầu, lợi ích chung thiết yếu cộng đồng dân cư mà tạo điều kiện góp phần nâng cao hiệu quản lý nhà nước Nói cách khác, việc khoản Điều Luật Viên chức quy định đơn vị nghiệp cơng lập có nhiệm vụ “cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước” khơng rõ ràng, có trùng lặp khơng thực hợp lý * Bất cập việc phân định quan nhà nước với ĐVSNCL: Từ lý luận, tác giả nêu rõ để minh định quan nhà nước, doanh nghiệp nhà nước với ĐVSNCL dựa việc tổng kết đặc điểm riêng biệt ba thực thể Từ để nhận rằng, rõ ràng pháp luật Việt Nam nhiều mâu thuẫn Bản chất vấn đề thân người làm luật chưa hiểu cách đầy đủ quan nhà nước, doanh nghiệp nhà nước ĐVSNCL để phân biệt chúng với Ngày 01/02/2016 Chính phủ ban hành Nghị định 10/2016/NĐ-CP quy định quan thuộc phủ gồm điều thức có hiệu lực vào ngày 20/03/2016 vừa qua Trong nghị định quy định từ trước đến nay, thiết nghĩ có nhầm lẫn dẫn đến việc quy định sai từ tên gọi vấn đề khác Khoản 1, Điều Nghị định định nghĩa: “Cơ quan thuộc Chính phủ Chính phủ thành lập, có chức phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước Chính phủ; thực số dịch vụ cơng có đặc điểm, tính chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp đạo” Xem: khoản Điều Thông tư liên tịch số 05/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC, ngày 15/03/2010 Hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế chế tài Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất; khoản Điều 19, khoản Điều 22 Luật Công chứng, số 53/2014/QH13 ngày 20/06/2014 Cơ quan thuộc phủ xác định đơn vị, bao gồm: Viện Hàn lâm khoa học công nghệ Việt Nam, Viện Hàn lâm khoa học Xã hội Việt Nam, Học viện Chính trị - Hành Quốc gia Hồ Chí Minh, Đài truyền hình Việt Nam, Đài tiếng nói Việt Nam, Thông Xã Việt Nam, Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Ban tư lệnh bảo vệ lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh Đối với đơn vị có văn riêng điều chỉnh, quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đơn vị ghi nhận đơn vị quan Thực chất, ĐVSNCL mà khơng phải quan hành nhà nước thuộc Chính phủ Bởi vì: Thứ nhất, thân nghị định xác định chức “cơ quan” “phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước Chính phủ; thực số dịch vụ cơng có đặc điểm, tính chất quan tọng mà Chính phủ trực tiếp đạo” Đây đặc điểm ĐVSNCL quy định rõ khoản 1, điều Luật Viên chức 2010 “phục vụ quản lý nhà nước” “cung cấp dịch vụ công” Rõ ràng, chất không khác nhau, có đơn vị có tính chất đặc biệt, cung cấp loại hình dịch vụ cơng đặc biệt mà Chính phủ cần quản lý đạo trực tiếp Nếu “cơ quan” nhiệm vụ lại có chồng chéo, giao thoa với ĐVSNCL chức quan hành nhà nước quản lý hành nhà nước ĐVSNCL “khơng có chức quản lý nhà nước”(khoản 2, điều 21, Nghị định 36/2012/NĐ-CP) ? Đây tồn lớn mà pháp luật Việt Nam chưa thể làm rõ Thứ hai, với đơn vị đơn vị riêng biệt quy định pháp luật chức thể chất cung cấp dịch vụ công nhiệm vụ phục vụ quản lý rõ ràng, tức “hướng về” phía ĐVSNCL – kiểu ĐVSNCL đặc biệt hành thân văn quy định tên gọi “cơ quan” khơng phải ĐVSNCL Ví dụ, định nghĩa chức Viện hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam quy định khoản 1, điều Nghị định 109/2012/NĐ-CP: “cơ quan thuộc Chính phủ, có chức nghiên cứu những vấn đề khoa học xã hội; cung cấp luận khoa học cho Đảng Nhà nước việc hoạch định đường lối, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, sách phát triển nhanh bền vững đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa; thực tư vấn sách phát triển; đào tạo sau đại học khoa học xã hội; tham gia phát triển tiềm lực khoa học xã hội nước” hay Ban bảo vệ Lăng chủ tịch Lăng Hồ Chí Minh: “là quan thuộc Chính phủ, có chức đạo, phối hợp quan, tổ chức có liên quan việc giữ gìn nguyên vẹn, lâu dài bảo vệ tuyệt đối an tồn thi hài Chủ tịch Hồ Chí Minh; quản lý, bảo đảm an ninh, trật tự tổ chức số hoạt động Lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh, Quảng trường Ba Đình, Đài tưởng niệm Anh hùng Liệt sĩ, Khu đón tiếp nhân dân cơng trình có liên quan theo quy định pháp luật”… Đây chức mang tính cung cấp, phục vụ đặc trưng ĐVSNCL cung cấp dịch vụ công chức phục vụ quản lý nhà nước (“tư vấn”, “tham vấn”, “giữ gìn nguyên vẹn lâu dài”, “bảo đảm an ninh, trật tự”) Thứ ba, quan lệ thuộc trực tiếp tổ chức vào phủ có loại quan “của Chính phủ” quan “thuộc phủ” theo cách phân chia pháp luật Các quan Chính phủ theo quy định nghị định 36/2012/NĐ-CP chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Bộ Cơ quan ngang 18 quan ngang có chức năng: “Bộ quan Chính phủ, thực chức quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực phạm vi nước; quản lý nhà nước dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực” Như coi đơn vị theo nghị định 10/2016 quan chức “phục vụ quản lý nhà nước” “cung cấp dịch vụ công” mà quản lý nhà nước theo ngành quản lý dịch vụ công thuộc ngành ? Thứ tư, thực coi quan nhà nước, cần phải có quy định cụ thể để làm sở giúp phân biệt tách bạch chúng với ĐVSNCL Tuy nhiên, trường hợp này, tác giả cho với chất chức đơn vị kể khơng có khác biệt với ĐVSNCL thơng thường Có vị trí đặc biệt hành dịch vụ cơng Chính phủ trực tiếp đạo quản lý Cũng giống hệ thống quy phạm tổ chức xã hội có định 68/2010/QĐ-TTg dành riêng quy định cho 28 tổ chức xã hội đặc thù vị trí, ảnh hưởng to lớn xã hội nên phủ quan tâm đặc biệt Tương tự, “cơ quan” nên coi ĐVSNCL đặc thù để tách bạch rõ ràng với qua nhà nước Tuy chất không khác tên gọi khác vấn đề lớn * Bất cập quy định pháp luật liên quan đến đội ngũ công chức, viên chức làm việc ĐVSNCL Công chức, viên chức đội ngũ nhân hùng hậu ĐVSNCL, không trực tiếp tạo cải vật chất chuyên môn, nghiệp vụ chức quản lý đơn vị tiến hành trực tiếp hoạt động phục vụ lợi ích cơng cộng đồng xã hội Công chức viên chức phải khác biệt với đội ngũ nhân viên doanh nghiệp nhà nước, phải định nghĩa cách đầy đủ, chuẩn xác phạm vi đối tượng rộng lớn Tuy nhiên, đáng tiếc, pháp luật Việt Nam nhiều bất cập, thiếu đồng xoay quanh vấn đề này: Thứ nhất, khoản 2, điều Luật Cán bộ, công chức định nghĩa dài công chức sau: “Công chức công dân Việt Nam, tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh quan Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp máy lãnh đạo, quản lý đơn vị nghiệp công lập Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức trị - xã hội (sau gọi chung đơn vị nghiệp công lập), biên chế hưởng lương từ ngân sách nhà nước; công chức máy lãnh đạo, quản lý đơn vị nghiệp cơng lập lương bảo đảm từ quỹ lương đơn vị nghiệp công lập theo quy định pháp luật” Tuy định nghĩa dài theo hình thức liệt kê định nghĩa chưa đầy đủ chưa bao quát hết tất đối tượng công chức Đối với khối học viện, nhà trường thuộc cơng an quốc phòng, người đứng đầu ĐVSNCL quy định đến hàm Trung tướng Thiếu tướng (giám đốc Bệnh viện 108, giám đốc Học viện Quân y, giám đốc Học viện Cảnh sát…) Như vậy, họ sĩ quan chuyên nghiệp, đeo hàm cấp tướng điều chỉnh luật riêng sĩ quan, quân đội Định nghĩa loại trừ đối tượng “sĩ quan” câu hỏi đặt người có coi cơng chức hay không cho dù hiển nhiên họ đứng đầu ĐVSNCL ? Thứ hai, từ lý luận thực tiễn quy định pháp luật có đủ sở để khẳng định rằng, công chức, viên chức làm việc đơn vị doanh nghiệp nhà nước đặc thù doanh nghiệp lấy thu bù chi, đề cao yếu tố lợi nhuận cho dù hình thành nguồn vốn ngân sách nhà nước Khoản 1, điều Nghị định 97/2015/NĐ-CP quản lý người giữ chức danh, chức vụ doanh nghiệp công ty trách nhiệm hữu hạn thành viên mà nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ quy định: “1 Người bổ nhiệm giữ chức danh Chủ tịch Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty a) Không cán bộ, công chức, viên chức; Trường hợp cán bộ, công chức, viên chức bổ nhiệm giữ chức danh quản lý phải có định thuyên chuyển, điều động công tác (đối với cán bộ, công chức) phải chấm dứt hợp đồng làm việc (đối với viên chức)” Khoản 1, điều Nghị định quy định: “1 Người bổ nhiệm giữ chức danh Tổng giám đốc, Phó Tổng giám đốc, Giám đốc, Phó Giám đốc khơng cán bộ, cơng chức, viên chức; Trường hợp cán bộ, công chức, viên chức bổ nhiệm giữ chức danh quản lý phải có định thun chuyển, điều động cơng tác (đối với cán bộ, công chức) phải chấm dứthợp đồng làm việc (đối với viên chức)” Tuy nhiên, thông tư 15/2015/TT-BLĐTB&XH ban hành lại quy định hoàn toàn ngược lại gọi chung đối tượng khoản tồn thơng tư sau: “… Thành viên Hội đồng thành viên (hoặc Chủ tịch cơng ty), Thành viên Hội đồng quản trị, Kiểm sốt viên, Tổng giám đốc, Giám đốc, Phó tổng giám đốc, Phó giám đốc, Kế tốn trưởng (sau gọi chung viên chức quản lý)…” ??? Tóm lại, nhầm lẫn mang tính tư nhận thức thân nhà làm luật chưa phân biệt rõ ràng đâu quan, doanh nghiệp nhà nước dẫn tới việc không thống mặt từ ngữ cách thức ban hành Tên gọi mâu thuẫn dẫn đến cách hiểu khác mặt khoa học, tất yếu dẫn đến bất cập thực tiễn thi hành  ... giao cung cấp dịch vụ công đơn vị nghiệp cơng lập; c) Tính chất, đặc điểm chun mơn, nghiệp vụ đơn vị nghiệp công lập; d) Cơ chế hoạt động đơn vị nghiệp công lập. ” Như vậy, Nghị định 55/2012/NĐ-CP... Nghị định 29/2012/NĐ-CP “áp dụng Nghị định đối tượng khác” có đơn vị nghiệp thuộc tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, đơn vị nghiệp thuộc đơn vị nghiệp công lập, đơn vị nghiệp thuộc công. .. thiết Trong đó, đơn vị nghiệp cơng lập gồm tổ chức có tư cách pháp nhân theo quy định pháp luật dân Tuy vậy, khoản Điều Luật Viên chức lại không quy định “tư cách pháp nhân” đơn vị nghiệp công lập