Những giải pháp tăng cường quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp

Bên cạnh đó, nhiều bài nghiên cứu có nội dung liên quan của các chuyên gia, nhà nghiên cứu được đăng tải trên các tạp chí, báo như bài viết “Quản lý vốn nhà nước cần lộ trình” của GS.TS

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

HOÀNG CÔNG DŨNG

ĐỐI VỚI TÀI SẢN ĐẦU TƯ TRONG CÁC DOANH NGHIỆP

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

MÃ SỐ: 60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS TS HOÀNG THẾ LIÊN

HÀ NỘI - 2012

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng bản

thân tôi Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy,

chính xác và trung thực Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng

được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Hà Nội, ngày tháng năm 2012

Người viết

Hoàng Công Dũng

Danh mục các chữ viết tắt 1

Danh mục các bảng, hình vẽ 2

LỜI MỞ ĐẦU 3

1 Tính cấp thiết của đề tài 3

2 Tình hình nghiên cứu 4

3 Mục đích nhiên cứu 5

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 5

5 Phương pháp nghiên cứu 6

6 Kết cấu đề tài nghiên cứu 6

CHƯƠNG I TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI TÀI SẢN ĐẦU TƯ TRONG CÁC DOANH NGHIỆP 1.1 Tổng quan về doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước 7

1.1.1 Hoạt động đầu tư của nhà nước trong các doanh nghiệp 7

1.1.2 Doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước 12

1.1.3 Quản lý doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước 14

1.2 Tài sản nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp 17

1.2.1 Tài sản nhà nước 17

1.2.2 Tài sản nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp 17

1.3 Quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp 20

1.3.1 Sự cần thiết quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong doanh nghiệp 20

1.3.2 Khái niệm quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp 21

1.3.3 Chủ thể quản lý 22

1.4 Quá trình hình thành và phát triển của quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp qua các thời kỳ 28

CHƯƠNG 2

THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI TÀI SẢN ĐẦU TƯ

TRONG CÁC DOANH NGHIỆP

2.1 Thực trạng pháp luật về quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp 362.1.1 Cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong doanh nghiệp 36 2.1.2 Những bất cập, hạn chế pháp luật về quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp 502.2 Thực trạng hiệu quả quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp 522.2.1 Thực trạng tài sản, vốn nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp và kết quả hoạt động của các doanh nghiệp có vốn nhà nước 522.2.2 Hiệu quả quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp 582.2.3 Hạn chế trong quản lý của nhà nước đối với tài sản, vốn đầu tư trong các doanh nghiệp và nguyên nhân 61

CHƯƠNG 3

NHỮNG GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI

VỚI TÀI SẢN ĐẦU TƯ TRONG CÁC DOANH NGHIỆP

3.1 Định hướng tăng cường quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp 673.2 Kiến nghị về mô hình quản lý và thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước 693.3 Những kiến nghị hoàn thiện các quy định pháp luật về quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp 71 3.4 Những kiến nghị về điều kiện đảm bảo cho việc nâng cao hiệu quả quản

lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp 73

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 76

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

SCIC Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

VINASHIN Tập đoàn Công nghiệp tầu thủy Việt Nam

DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH VẼ

1 Tỷ lệ đóng góp GDP của các thành phần kinh tế 53

2 Cơ cấu vốn đầu tư theo thành phần kinh tế qua các năm 53

3 Một số chỉ tiêu cơ bản của các doanh nghiệp 54

4 Số doanh nghiệp có vốn nhà nước sản xuất kinh doanh có

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Sau 26 năm đổi mới, nền kinh tế nước ta đã đạt được nhiều thành tựu to lớn Nước ta đã thoát khỏi tình trạng kém phát triển, bắt đầu trở thành quốc gia

có thu nhập trung bình ở trình độ thấp Tốc độ tăng trưởng GDP hàng năm ở mức cao so với các nước trong khu vực và trên thế giới Thu hút nguồn vốn đầu

tư nước ngoài khá lớn Đời sống nhân dân được cải thiện Trong đó, khu vực kinh tế nhà nước với nòng cốt là các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước, giữ vai trò chủ đạo, đóng góp không nhỏ vào thành tựu nêu trên Hiện tại, các doanh nghiệp có tài sản, vốn nhà nước ở nước ta đang nắm giữ những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, đóng góp tỷ lệ không nhỏ vào ngân sách quốc gia, tạo công ăn việc làm cho hàng triệu người lao động

Tuy nhiên, bên cạnh những mặt đạt được, khu vực kinh tế nhà nước nói chung và khu vực doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước nói riêng đã bộc lộ nhiều bất cập, nhất là các bất cập liên quan đến quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư vào các doanh nghiệp

Đó là sự kém hiệu quả trong hoạt động của nhiều doanh nghiệp nhà nước, trong đó có nhiều tập đoàn kinh tế, tình trạng thua lỗ, thất thoát vốn, tài sản của nhà nước còn chưa được khắc phục kịp thời Quyết định đầu tư của nhà nước còn có chỗ, có lúc, chưa có trọng tâm, trọng điểm, mang tính phân tán, dàn trải

Cơ chế khuyến khích sử dụng hiệu quả nguồn vốn nhà nước đã đầu tư và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu trong việc bảo toàn và phát triển tài sản nhà nước đầu tư trong doanh nghiệp chưa thiết thực Công tác giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp có lúc còn lỏng lẻo, hình thức Cơ chế giám sát, đánh giá việc thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với đại diện chủ sở hữu còn thiếu chặt chẽ v.v

Những hạn chế, bất cập nêu trên hiện đang là chủ đề được nhiều tầng lớp trong xã hội quan tâm và nếu không được giải quyết kịp thời và thỏa đáng sẽ ảnh hưởng xấu đến việc thực hiện vai trò chủ đạo của khu vực kinh tế nhà nước, ảnh hưởng không tốt tới sức cạnh tranh chung của toàn bộ nền kinh tế, gây bức xúc trong dư luận Với mong muốn góp phần nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn để từ đó đưa ra đề xuất bước đầu nhằm tăng cường sự quản lý của nhà

nước trong việc giải quyết vấn đề nêu trên, tác giả lựa chọn đề tài: “Những giải pháp tăng cường quản lý của nhà nước đối với tài sản do nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình

2 Tình hình nghiên cứu

Trong thời gian qua, có nhiều công trình nghiên cứu liên quan tới nội dung của đề tài đã được công bố ở Việt Nam Trong số đó, có thể kể tới một số công trình sau đây:

- Luận án tiến sĩ kinh tế với nhan đề “Cơ chế quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước Việt Nam” của tác giả Trần Thị Mai Hương năm

2005 nghiên cứu về cơ chế quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp với nội dung tập trung vào quá trình đổi mới quản lý phần vốn nhà nước tại các DNNN qua các thời kỳ và tiến hành đánh giá thực tế tại Tổng công ty Công nghiệp tầu thủy Việt Nam và Tổng công ty Khánh Việt

- Luận án tiến sĩ “Quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp sau cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước” năm 2009 của tác giả Nguyễn Thị Thu Hương cung cấp những vấn đề lý luận và thực tiễn của quản lý vốn nhà nước đối với doanh nghiệp sau cổ phần hóa dưới góc độ khoa học tài chính, kinh tế

Bên cạnh đó, cũng có những nghiên cứu về cơ chế quản lý vốn của doanh nghiệp nhà nước dưới góc độ nghiên cứu tài chính doanh nghiệp như Luận án tiến sĩ kinh tế của tác giả Nguyễn Xuân Nam “ Đổi mới cơ chế quản lý vốn và tài sản đối với các tổng công ty phát triển theo mô hình tập đoàn kinh doanh ở Việt Nam” Năm 2010, Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương thuộc Bộ

Kế hoạch và Đầu tư cũng tiến hành nghiên cứu đề tài nghiên cứu khoa học cấp

bộ về “Tách chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam: thực trạng và giải pháp.” Đề tài cung cấp những cơ sở lý luận, kinh nghiệm nước ngoài cũng như đánh giá thực trạng tách chức năng chủ sở hữu nhà nước và chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và đưa ra những giải pháp hữu ích có giá trị tham khảo cao

Các công trình nghiên cứu nêu trên chủ yếu đề cập đến quản lý vốn, tài sản nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp dưới góc độ kinh tế, tài chính

Dưới góc độ nghiên cứu khoa học pháp lý, ở Việt Nam cũng đã có một

số công trình nghiên cứu tập trung lý giải các khía cạnh pháp luật về quản lý doanh nghiệp nhà nước như Luận án tiến sĩ của tác giả Lê Văn Trung “Đổi mới quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam” hay nghiên cứu về “Pháp luật về Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Thị Ngọc Hòa Bên cạnh đó, nhiều bài nghiên cứu có nội dung liên quan của các chuyên gia, nhà nghiên cứu được đăng tải trên các tạp chí, báo như bài viết “Quản lý vốn nhà nước cần lộ trình” của GS.TS Lê Đăng Doanh đăng trên báo điện tử Thanh niên năm 2009; “Giải pháp cho việc tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước” của PGS.TS Trần Đình Thiên (Viện kinh tế Việt Nam); “Tập đoàn kinh tế nhà nước – cần một cái nhìn thực chất” của tác giả Nguyễn Quang A… Tuy nhiên, việc đánh giá dưới khía cạnh pháp lý về quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp

để từ đó đưa ra những giải pháp tăng cường quản lý của chủ sở hữu nhà nước vẫn chưa được đề cập nhiều

sở hữu nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp, trong đó tập trung vào các kiến nghị về hoàn thiện pháp luật và cơ chế pháp lý đảm bảo thực thi pháp luật có hiệu quả

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động quản lý của nhà nước đối với tài sản, vốn do nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp với phạm vi nghiên

cứu giới hạn trong quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với các tài sản do nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử làm

cơ sở phương pháp luận để nhìn nhận vấn đề, theo đó, các nội dung nghiên cứu được đặt trong mối quan hệ tác động qua lại và vận động liên tục

Luận văn cũng sử dụng các phương pháp phân tích, diễn giải khi nghiên cứu các quy định pháp luật cũng như các vấn đề lý luận về quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp

Bên cạnh đó, phương pháp tổng hợp, so sánh, và khảo cứu thực tiễn được

sử dụng khi phân tích những hiện tượng thực tế, cung cấp và đánh giá các số liệu phản ánh thực tiễn tình hình quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong doanh nghiệp

Ngoài ra, một số quan điểm, chủ trương của Đảng và chính sách của Nhà nước được vận dụng để xây dựng các kiến nghị

6 Kết cấu đề tài nghiên cứu

Ngoài Lời mở đầu, mục lục, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được kết cấu gồm ba chương:

Chương I Tổng quan các vấn đề lý luận về quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp

Chương II Thực trạng quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp

Chương III Những giải pháp tăng cường quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp

CHƯƠNG I TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI TÀI SẢN ĐẦU TƯ TRONG CÁC DOANH NGHIỆP

1.1 Tổng quan về doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước

1.1.1 Hoạt động đầu tư của nhà nước trong các doanh nghiệp

1.1.1.1 Khái niệm đầu tư

Đầu tư là hoạt động thường xuyên, liên tục và đóng vai trò quan trọng trong hoạt động kinh doanh của các nhà đầu tư Thuật ngữ “đầu tư” theo định nghĩa trong

Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học là việc “bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào công việc gì, trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội” [18,tr.301] Bên cạnh đó tùy thuộc vào góc độ nghiên cứu khác nhau, thuật ngữ đầu tư được các bộ môn khoa học định nghĩa một cách khác nhau:

- Trong kinh tế học vĩ mô, đầu tư (investment), được hiểu ngược với nghĩa

“tiêu dùng” (consumption), là việc sử dụng nguồn lực được tiết kiệm trong hiện tại

để gia tăng tư bản nhằm tăng cường năng lực sản xuất tương lai Nói đến đầu tư là nói tới đầu tư cho việc tăng cường tiềm lực sản xuất của xã hội Đầu tư là đầu tư cho tương lai, đầu tư để xây dựng xã hội trong tương lai Đầu tư, vì thế, còn được xem là con đường trực tiếp để hình thành và tích lũy tư bản [24, tr.13]

- Trong môn tài chính học, đầu tư là việc bỏ tiền vào một việc với kỳ vọng

về lợi nhuận, sau khi đã phân tích kỹ lưỡng, có một sự đảm bảo cao cho tiền gốc cũng như khả năng thu hồi trong một khoảng thời gian dự kiến [29]

- Dưới góc độ pháp lý, giáo trình Luật Đầu tư của Trường Đại học Luật Hà Nội cho rằng đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn, tài sản theo các hình thức và cách thức do pháp luật quy định để thực hiện hoạt động nhằm mục đích lợi nhuận hoặc mục đích kinh tế xã hội khác [4, tr 6] Từ điển Black’s Law Dictionary nổi tiếng của Hoa Kỳ lại định nghĩa đầu tư là một khoản chi để có được tài sản hoặc có tài sản để tạo ra lợi nhuận [28, tr 902]

Trong phạm vi nghiên cứu của luận văn này, thuật ngữ “đầu tư” được hiểu theo góc độ pháp lý

Theo định nghĩa của Luật Đầu tư hiện hành (Luật Đầu tư năm 2005), Khoản

1, Điều 3: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư.”

Nhìn chung, hoạt động đầu tư có những đặc điểm cơ bản sau đây:

- Phải có sự bỏ ra hoặc hi sinh một nguồn lực (khoản chi phí dưới hình thức vốn, tài sản v.v.) nào đó của hiện tại nhằm đạt tới một mục tiêu hoặc một kết quả nào

đó

- Kết quả thu được từ hoạt động đầu tư có thể là các khoản lợi nhuận, sự gia tăng vốn, tăng thêm tài sản, mở rộng hoạt động sản xuất, kinh doanh, hoặc đạt được một mục tiêu, một kết quả nào đó được chủ thể đầu tư coi là có giá trị lớn hơn so với giá trị của nguồn lực đã bỏ ra

- Hoạt động đầu tư hướng tới các kết quả trong tương lai Nghĩa là nhà đầu

tư bỏ chi phí đầu tư, hi sinh nguồn lực hiện tại để thu lại kết quả trong một khoảng thời gian sắp tới

Nhà đầu tư thực hiện hoạt động đầu tư có thể là cá nhân, pháp nhân, các tổ chức và nhà nước Trong đó nhà đầu tư nhà nước thường được coi là nhà đầu tư lớn, chiếm tỷ trọng đầu tư đáng kể trong cơ cấu đầu tư toàn xã hội

Trong khuôn khổ của luận văn này, hoạt động đầu tư của nhà nước sẽ được quan tâm nghiên cứu, phân tích

1.1.1.2 Hoạt động đầu tư của Nhà nước

Đầu tư của nhà nước là việc nhà nước bỏ vốn, tài sản theo các hình thức và cách thức do pháp luật quy định để thực hiện hoạt động nhằm mục đích lợi nhuận hoặc mục đích kinh tế xã hội khác Từ trong bản chất, hoạt động đầu tư của nhà nước có những điểm đặc thù so với các đặc điểm chung của hoạt động đầu tư đã nêu

Điểm đặc thù đầu tiên phải kể tới đó là trong hoạt động đầu tư của nhà nước, nhà nước đóng vai trò là chủ đầu tư Khác với các chủ đầu tư thông thường (nhất là các nhà đầu tư tư nhân), nhà nước bên cạnh tư cách là chủ sở hữu những nguồn lực đầu tư còn mang trong mình vai trò tổ chức đại diện cho quyền lực công cộng Nhà nước có quyền sử dụng pháp luật để quản lý các hoạt động đầu tư của mình Đây là điều mà các chủ đầu tư khác không thể có được

Điểm đặc thù thứ hai cần kể tới chính là mục tiêu của hoạt động đầu tư của nhà nước Nếu với các nhà đầu tư tư nhân, mục tiêu lợi nhuận thường được xem là mục tiêu duy nhất thì trong đầu tư của nhà nước, mục tiêu lợi nhuận nhiều khi không phải là mục tiêu duy nhất Ngay cả trong trường hợp hướng tới mục tiêu lợi

nhuận, thì mục tiêu này cũng phải nhìn từ góc độ mục tiêu lớn hơn của nhà nước,

đó là mục tiêu phục vụ lợi ích công cộng

Ngoài ra, điểm đặc thù khác cần phải tính tới khi phân tích bản chất hoạt động đầu tư của nhà nước chính là nguồn lực phục vụ hoạt động đầu tư Nguồn lực

sử dụng trong các hoạt động đầu tư của nhà nước, thường trực tiếp, hay gián tiếp có nguồn gốc từ tiền thuế hoặc các khoản đóng góp của dân Chính vì thế, hoạt động đầu tư của nhà nước, bên cạnh chịu sự giám sát trực tiếp của nhà nước với tư cách

là chủ đầu tư, còn phải chịu sự giám sát chặt chẽ của người dân, công chúng, với tư cách là chủ thể đích thực của quyền lực nhà nước

Ở Việt Nam, kinh tế nhà nước được hiến định đóng vai trò “chủ đạo” trong nền kinh tế quốc dân (Điều 19 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001) Trong thực tế, kinh tế nhà nước giữ vai trò quan trọng, tạo lập cơ sở và điều kiện vật chất cho quá trình quản lý, điều hành kinh tế – xã hội của đất nước [15,tr 42] Kinh tế nhà nước trước hết là toàn bộ vốn, tài sản thuộc sở hữu nhà nước, do đó,

do nhà nước quản lý, điều hành, định đoạt và thụ hưởng kết quả từ việc khai thác,

sử dụng các nguồn vốn, tài sản này Kinh tế nhà nước thể hiện cụ thể nhất qua hoạt động sử dụng các nguồn lực của nhà nước để thực hiện các mục tiêu do nhà nước ấn định Trong đó hoạt động đầu tư của nhà nước là một trong những hoạt động nổi bật, đóng vai trò quan trọng trong tổng thể các hoạt động kinh tế nhà nước

Thực tế cho thấy, ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, không phân biệt chế

độ chính trị, chế độ kinh tế, nhà nước đều thực hiện hoạt động can dự vào nền kinh tế [17, tr 84] Ở các nước xã hội chủ nghĩa, sự tham gia của nhà nước trong các hoạt động kinh tế nói chung và hoạt động đầu tư nói riêng là phổ biến và mang tính chất nguyên lý Trong các quốc gia theo mô hình xã hội chủ nghĩa, nhà nước là chủ sở hữu các tư liệu sản xuất chủ yếu, có trách nhiệm tổ chức và quản

lý nền kinh tế quốc gia, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả các nguồn lực quốc gia

Ở các quốc gia có nền kinh tế thị trường lâu đời (còn gọi là các quốc gia tư bản phát triển), trong giai đoạn phát triển ban đầu của chủ nghĩa tư bản (còn gọi là giai đoạn tư bản chủ nghĩa tự do cạnh tranh), nhà nước hầu như để mặc các lực lượng thị trường (khu vực tư nhân) tự do phát triển Nhà nước tôn trọng, bảo hộ quyền sở hữu tài sản (sở hữu tư nhân), quyền tự do cạnh tranh và tự do hợp đồng của các chủ thể hoạt động kinh tế (các doanh nghiệp tư), và chỉ can thiệp khi có

các tranh chấp, bất đồng giữa các chủ thể [8, tr 292] Trong lĩnh vực đầu tư, nhà nước chủ yếu chỉ tiến hành các hoạt động đầu tư phát triển, đó là việc nhà nước đầu tư các hạng mục, công trình, lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không

có điều kiện đầu tư như cơ sở hạ tầng - kỹ thuật của nền kinh tế, cung cấp các dịch vụ công; đầu tư cho an ninh, quốc phòng, hỗ trợ nền kinh tế như khai hoang,

mở rộng lãnh thổ, đánh thức các tiềm năng xã hội…(chức năng này thường được các nhà kinh tế gọi là chức năng cung ứng hàng hóa, dịch vụ công cộng cho xã hội) [17, tr 88] Những hoạt động đầu tư này cung cấp nền tảng chung cho sự phát triển kinh tế xã hội Nguồn lực thực hiện hoạt động đầu tư phát triển vượt ngoài khả năng của các thành phần kinh tế khác do yêu cầu nguồn lực đầu tư rất lớn, khả năng thu hồi thấp hoặc không thể thu hồi, những khoản đầu tư như vậy còn mang tính thường xuyên, ổn định và chiếm tỷ trọng lớn trong nguồn ngân sách quốc gia Kinh phí để nhà nước thực hiện chức năng này có nguồn từ các loại thuế, phí mà Nhà nước thu được từ xã hội Nhà nước ở đây đóng vai trò là chủ thể duy nhất có điều kiện và trách nhiệm đầu tư cho những lĩnh vực này với mục tiêu phát triển

Tuy nhiên, với sự thất bại của mô hình nền kinh tế thị trường tự do (bằng

sự trải nghiệm của cuộc đại suy thoái và khủng hoảng giai đoạn 1929-1932), kinh

tế thị trường được coi là đã bộc lộ đầy đủ những khuyết tật cố hữu, mô hình nền kinh tế hỗn hợp, trong đó ngoài “bàn tay vô hình” của thị trường, bàn tay hữu hình của nhà nước (thông qua các quy định của luật pháp, các công cụ thuế lũy tiến, các chương trình an sinh xã hội, các doanh nghiệp công v.v.) cần được sử dụng để khắc phục các khuyết tật của cơ chế thị trường, trở thành mô hình kinh tế phổ biến ở các nước phát triển Sự can thiệp này hướng tới các mục tiêu cơ bản là: (1) khắc phục các khuyết tật của thị trường (như kiểm soát độc quyền, phòng ngừa ô nhiễm, hạn chế bất công, bất bình đẳng về thu nhập v.v.), (2) nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực trong xã hội và (3) ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế (thông qua các chính sách tài khóa, tiền tệ, đầu tư công v.v.) [17, tr 84,85]

Trong bối cảnh đó, hoạt động đầu tư của Nhà nước có sự thay đổi theo hướng mở rộng hơn so với chức năng cung ứng các hàng hóa, dịch vụ công cộng truyền thống để bao gồm cả hoạt động đầu tư kinh doanh Nhà nước tham gia vào các hoạt động kinh tế không chỉ với vai trò người thực hiện việc đầu tư phát triển

kinh tế xã hội mà còn tham gia với vai trò của một nhà đầu tư kinh doanh với mục tiêu lợi nhuận rất rõ ràng

Tuy nhiên, trên thực tế về vấn đề này cũng có nhiều quan điểm khác nhau

Có quan điểm cho rằng nhà nước chỉ nên thực hiện thiên chức của mình là đầu tư phát triển và không nên cạnh tranh đầu tư vì mục đích lợi nhuận với xã hội

Lý do là nhà nước tham gia đầu tư kinh doanh cũng đồng nghĩa với việc nhà nước

“cạnh tranh” đầu tư với các nhà đầu tư khác trong xã hội Đây là một sự cạnh tranh đầu tư không công bằng do vị thế đặc biệt của nhà nước (vừa là chủ thể nắm trong tay những nguồn lực khổng lồ của quốc gia lại vừa là tổ chức đại diện quyền lực công, có quyền quản lý các nhà đầu tư khác) Sự đầu tư, kinh doanh này của nhà nước có thể làm méo mó các quan hệ đầu tư và gây hại cho nền kinh tế Nhà nước tham gia đầu tư, kinh doanh có thể dẫn tới tình huống xung đột lợi ích, nhà nước

“vừa đá bóng”, “vừa thổi còi” [20]

Tuy vậy, cũng có quan điểm cho rằng việc nhà nước tham gia đầu tư kinh doanh không chỉ vì mục tiêu lợi nhuận Hoạt động đầu tư này còn có ý nghĩa trong việc giúp nhà nước điều tiết nền kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, dẫn dắt nền kinh tế theo định hướng đề ra Ban đầu, động cơ của nhà nước khi đầu tư kinh doanh là muốn tự tạo nguồn thu để trang trải cho các hoạt động của nhà nước, giảm bớt gánh nặng cho dân chúng (bởi lẽ nguồn lực đầu tư của nhà nước có nguồn chủ yếu là từ đóng góp của dân chúng) Tiếp theo, hoạt động đầu tư của nhà nước tạo động lực thúc đẩy các thành phần kinh tế khác, cân bằng phát triển kinh tế giữa các vùng, các lĩnh vực khác nhau trong nền kinh tế, duy trì tăng trưởng và bảo đảm phát triển bền vững Nghĩa là, kinh tế nhà nước, đầu tư nhà nước đóng vai trò chèo lái con thuyền kinh tế quốc gia và việc nhà nước đầu tư kinh doanh hoàn toàn là đòi hỏi mang tính khách quan

Mặc dù tính hợp lý, chính đáng của việc nhà nước đầu tư kinh doanh còn nhiều ý kiến khác nhau, nhưng tại thời điểm hiện nay, quan điểm chính thức của Việt Nam là nhà nước đồng thời có thể thực hiện cả hoạt động đầu tư phát triển và hoạt động đầu tư kinh doanh [6, tr.147-148] Nhà nước sử dụng tài sản do nhà nước quản lý đầu tư vào trong các doanh nghiệp với mục tiêu là tăng giá trị tài sản của nhà nước và thực hiện việc kiểm soát sự ổn định kinh tế trong những lĩnh vực chiến lược [4, tr 204]

Việc tham gia đầu tư kinh doanh của Nhà nước được thực hiện theo những chính sách nhất định Nhà nước xác định tương đối rõ phạm vi những lĩnh vực cần đầu tư và mức độ nhà nước nên đầu tư Điều đó liên quan đến việc xác định lĩnh vực nào cần có sự chi phối của nhà nước đối với thị trường thông qua việc thành lập các doanh nghiệp nhà nước chiếm quyền chi phối, lĩnh vực chỉ cần sự hiện diện vừa phải của nhà nước, hoặc không cần nhà nước đầu tư Yêu cầu đặt ra đối với chính sách đầu tư của nhà nước vào doanh nghiệp là phải dung hòa lợi ích của các nhà đầu tư trong nền kinh tế Việc dung hòa lợi ích như vậy là một việc không hề đơn giản và khó có thể tìm ra các tiêu chí để xác định ranh giới đầu tư của nhà nước Đầu tư của nhà nước phải đáp ứng mục tiêu đặt ra như định hướng thị trường, thu lợi nhuận và gia tăng sức mạnh kinh tế cho chính nhà nước, đồng thời vẫn phải đảm bảo lợi ích cho các nhà đầu tư khác, không cạnh tranh đầu tư, không bóp méo hoạt động đầu tư

Theo chính sách hiện hành của Việt Nam, Nhà nước thực hiện việc đầu tư vào các doanh nghiệp sản xuất, cung cấp dịch vụ công cộng, an ninh, quốc phòng

… đồng thời đầu tư vào các doanh nghiệp kinh doanh với mục tiêu lợi nhuận Đầu

tư vào các doanh nghiệp phục vụ lợi ích công là việc làm thường xuyên, liên tục và không có nhiều biến động Trong khi đó, đầu tư kinh doanh với mục đích lợi nhuận thường có sự biến động về chính sách Theo đó, tùy điều kiện từng nền kinh tế, tùy từng thời kỳ phát triển kinh tế khác nhau mà nhà nước có chính sách đầu tư vào các doanh nghiệp khác nhau

Chính sách đầu tư này không chỉ có ý nghĩa đối với nhà nước trong việc xác định các lĩnh vực ưu tiên đầu tư mà còn là giới hạn đầu tư dành cho các doanh nghiệp sử dụng vốn nhà nước, tránh tình trạng doanh nghiệp đầu tư tràn lan, không hiệu quả gây thất thoát tài sản nhà nước

1.1.2 Doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước

Có thể nói rằng, doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước vừa là “địa điểm” lại vừa là một trong những công cụ, phương tiện quan trọng qua đó nhà nước hiện thực hóa các mục tiêu đầu tư của mình Quản lý tài sản nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp, vì thế, ở chừng mực nhất định, cũng chính là quản lý của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước

Doanh nghiệp có vốn nhà nước là các doanh nghiệp được nhà nước bỏ vốn, tài sản thuộc sở hữu của mình đầu tư thành lập hoặc góp vốn Các doanh nghiệp có

vốn đầu tư của nhà nước có thể chia ra thành doanh nghiệp nhà nước (DNNN - các doanh nghiệp do nhà nước đầu tư 100% hoặc nắm quyền chi phối) và doanh nghiệp

có một phần vốn của nhà nước và nhà nước không nắm vai trò chi phối

Theo quan niệm chung trên thế giới, DNNN được coi là một tổ chức kinh

tế do nhà nước nắm toàn bộ vốn điều lệ hoặc nắm giữ quyền chi phối Các tổ chức kinh tế này có thể có tên gọi là doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp công (Public Enterprise), doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước (State Owned Enterprises hoặc Government Owned Corporations) hoặc xí nghiệp quốc hữu [23, tr 18]… Các doanh nghiệp này thường được tổ chức dưới hình thức pháp lý

là các công ty TNHH, công ty cổ phần hoạt động theo luật công ty hoặc hoạt động theo đạo luật, cơ chế riêng biệt Trong đó các doanh nghiệp hoạt động theo luật công ty thường chiếm đa số Các doanh nghiệp hoạt động theo luật, cơ chế riêng thường chiếm tỷ lệ không lớn và hiện có xu thế chuyển hóa sang doanh nghiệp hoạt động theo luật công ty Các doanh nghiệp này thường là các doanh nghiệp có quy mô lớn, hoạt động trong các lĩnh vực đóng vai trò then chốt trong nền kinh tế quốc dân như khai khoáng, viễn thông, điện lực, tài chính ngân hàng v.v

Các doanh nghiệp khác có vốn đầu tư của nhà nước thường là các doanh nghiệp được thành lập, tổ chức và hoạt động theo luật công ty và thường hoạt động dưới hình thức pháp lý là các công ty TNHH nhiều thành viên, công ty cổ phần Trong đó, nhà nước tham gia đầu tư vốn với tư cách một cổ đông góp vốn thông thường và không nắm giữ quyền chi phối đối với doanh nghiệp

Ở Việt Nam, hiện nay dù là DNNN hay doanh nghiệp khác có vốn đầu tư nhà nước đều hoạt động theo quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2005 Trong đó DNNN được xác định là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ (Luật doanh nghiệp 2005, Khoản 22, Điều 4) Nghĩa là DNNN bao gồm toàn bộ các doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ được tổ chức dưới hình thức công ty TNHH một thành viên hoặc trên 50% vốn điều lệ được tổ chức dưới hình thức công ty TNHH hai thành viên trở lên hoặc công ty cổ phần Cũng cần lưu ý rằng, DNNN hoàn toàn vốn nhà nước còn có thể là công ty TNHH hai thành viên trở lên với các thành viên đều là nhà đầu tư nhà nước hoặc công ty

cổ phần mà các cổ đông đều là cổ đông nhà nước Các DNNN giữ vai trò nhất định trong các lĩnh vực quan trọng thiết yếu của nền kinh tế nước ta như công nghiệp quốc phòng, dịch vụ công, cơ sở hạ tầng, an ninh năng lượng… và những lĩnh vực

mà khu vực kinh tế phi nhà nước không muốn đầu tư hoặc chưa có khả năng đầu

tư

Các doanh nghiệp khác có vốn nhà nước là các doanh nghiệp được nhà nước hoặc DNNN đầu tư vốn và thường tổ chức dưới hình thức công ty TNHH hai thành viên trở lên hoặc công ty cổ phần Trong đó phần vốn góp của nhà nước không chiếm tỷ lệ chi phối (từ 50% trở xuống) và vai trò của đại diện chủ sở hữu nhà nước trong doanh nghiệp hoàn toàn giống với các cổ đông thông thường Những doanh nghiệp dạng này thường hoạt động trong những ngành, lĩnh vực có hiệu quả kinh tế, khả năng sinh lời cao và nhà nước thường đầu tư thông qua kênh đầu tư gián tiếp như chứng khoán

Tùy vào tiêu chí khác nhau, doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước được phân loại thành nhiều nhóm khác nhau Chẳng hạn:

- Dựa trên tiêu chí tỷ lệ vốn góp và quyền chi phối của nhà nước đối, doanh nghiệp có vốn nhà nước được chia thành DNNN và doanh nghiệp khác có vốn nhà nước

- Dựa trên tiêu chí mục tiêu hoạt động của doanh nghiệp, doanh nghiệp có vốn nhà nước được chia thành doanh nghiệp hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận

và doanh nghiệp có mục tiêu lợi nhuận Trong đó, doanh nghiệp không có mục tiêu lợi nhuận thường là các doanh nghiệp được nhà nước đầu tư toàn bộ số vốn để thành lập và hoạt động sản xuất kinh doanh với sản phẩm phục vụ lợi ích công cộng, an ninh, quốc phòng và những mục đích tương tự, lợi nhuận có thể thấp, không có lợi nhuận hoặc thậm chí lỗ Các doanh nghiệp này mang tính đặc thù, thường được xác định rõ mặt hàng sản xuất, dịch vụ cung cấp, thậm chí giá cả của sản phẩm Đối với những doanh nghiệp này đánh giá hiệu quả sản xuất kinh doanh, các tiêu chí về doanh thu, lợi nhuận không phải là tiêu chí quan trọng nhất, mà việc các doanh nghiệp có hoàn thành tốt các yêu cầu đặc thù của mình hay không mới là tiêu chí quan trọng nhất Các doanh nghiệp có mục tiêu lợi nhuận là các doanh nghiệp được nhà nước đầu tư vốn để tiến hành sản xuất kinh doanh với mục tiêu thu lợi nhuận về cho nhà nước Đối với những doanh nghiệp này, mục tiêu được đặt

ra là làm ăn có hiệu quả, làm cho tài sản thuộc sở hữu nhà nước ngày càng tăng lên[5, tr 623]

1.1.3 Quản lý doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước

Xuất phát từ vị thế đặc biệt của nhà nước (vừa là tổ chức đại diện quyền lực công quản lý toàn bộ xã hội, vừa là chủ sở hữu của khoản vốn, tài sản đã đầu tư vào doanh nghiệp), quản lý của nhà nước đối với các doanh nghiệp có vốn nhà nước, theo nghĩa rộng nhất, gồm hai loại hoạt động quản lý cơ bản là hoạt động quản lý

nhà nước và hoạt động quản lý với tư cách là chủ sở hữu:

Quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước là việc sử dụng

quyền lực nhà nước để can thiệp và điều chỉnh quá trình hình thành, hoạt động và chấm dứt hoạt động của các doanh nghiệp này Quan niệm này xuất phát từ định nghĩa chung về quản lý nhà nước được các nhà khoa học hành chính và luật học ở nước ta thừa nhận rộng rãi Cụ thể, quản lý nhà nước được hiểu là “sự tác động có

tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật đối với các quá trình xã hội và các hành vi hoạt động của con người do các cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến hành nhằm duy trì và phát triển các mối quan hệ

xã hội và trật tự pháp luật, thỏa mãn các nhu cầu hợp pháp của con người trong công cuộc xây dựng và bảo vệ tổ quốc, đạt được các mục tiêu của quốc gia một cách hiệu quả nhất trong từng giai đoạn phát triển” [19, tr 28] Mối quan hệ này không cân xứng, giữa một bên nhà nước là chủ thể quản lý và một bên doanh nghiệp là đối tượng quản lý

Mục tiêu của quản lý nhà nước là nhằm tạo môi trường hoạt động thuận lợi, bình đẳng, cạnh tranh, đúng luật đối với các doanh nghiệp [11, tr 17], đảm bảo tăng trưởng và phát triển nền kinh tế theo định hướng nhà nước đặt ra Hiện tại, mục tiêu này được Đảng ta xác định là nhằm tăng nhanh giá trị nội địa, giá trị gia tăng và sức cạnh tranh của nền kinh tế ở cả 3 cấp độ (sức cạnh tranh của sản phẩm, sức cạnh tranh của doanh nghiệp và sức cạnh tranh của cả nền kinh tế), đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, huy động và sử dụng hiệu quả các nguồn lực, đáp ứng các yêu cầu của phát triển bền vững [7, tr 107]

Quản lý nhà nước được thực hiện thông qua các công cụ pháp luật, cơ chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và các nguồn lực kinh tế [7, tr 206], trong đó công cụ đóng vai trò chủ yếu và có hiệu lực nhất là công cụ pháp luật

Bộ máy thực hiện quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước chính là bộ máy thực hiện các chức năng quản lý nhà nước nói chung, bao gồm bộ máy quản lý của cơ quan cấp trung ương (nhất là Chính phủ và các Bộ, cơ quan ngang Bộ) và địa phương (nhất là Ủy ban nhân dân các cấp) Cán bộ thực hiện quản lý nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo chức trách của vị trí,

cấp ngạch mà mình đảm nhiệm Những cán bộ này chỉ thực hiện những nhiệm vụ, trách nhiệm được giao theo đúng quy định của pháp luật

Nội dung chủ yếu của quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước bao gồm: i) Ban hành pháp luật về doanh nghiệp; ii) Tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật thông qua việc phổ biến, hướng dẫn, cung cấp các điều kiện thi hành pháp luật; iii) Giám sát việc tuân thủ pháp luật của doanh nghiệp và các chủ thể liên quan và kịp thời xử lý các hành vi vi phạm (Điều 161, Luật Doanh nghiệp năm 2005)

Quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp là việc thực hiện

các hoạt động quản lý với tư cách là một nhà đầu tư vào doanh nghiệp, thực hiện các quyền và nghĩa vụ của một nhà đầu tư nhằm đạt mục tiêu đặt ra Mối quan hệ lúc này giữa nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước là quan hệ giữa chủ sở hữu, cổ đông, thành viên đối với doanh nghiệp

Mục tiêu cơ bản và quan trọng nhất của quản lý của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước thường là bảo toàn, phát triển vốn, chống thất thoát tài sản đầu tư và thu lợi nhuận

Công cụ quản lý của chủ sở hữu nhà nước đa dạng, phong phú, bao gồm điều

lệ, quy chế, các phương pháp kinh tế, kỹ thuật, tài chính và bộ máy quản trị doanh nghiệp Trong đó điều lệ và các quy chế với các phương pháp kinh tế tạo động lực cho người quản lý và người lao động sáng tạo, công hiến trong công việc như quy chế tài chính, tiền lương và khen thưởng là công cụ giữ vị trí quan trọng, chủ yếu

Bộ máy và cán bộ thực hiện quản lý của chủ sở hữu nhà nước phải đáp ứng được những yêu cầu chuyên sâu về quản trị kinh doanh, là những người làm kinh tế

và quản lý kinh tế vi mô Bộ máy và những con người quản lý được chủ động tương đối trong công việc, họ phải có quyền và được phép làm tất cả những gì mà pháp luật của nhà nước, điều lệ của công ty và các văn bản nội bộ khác không cấm với mục đích mang lại lợi ích cho doanh nghiệp

Nội dung quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước: i) Quản lý về tổ chức và nhân sự của doanh nghiệp ii) Quyết định phương hướng phát triển sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp; iii) Quản lý tài chính doanh nghiệp với các nội dung; iv) Kiểm tra, giám sát kết quả hoạt động kinh doanh về hiệu quả sử dụng vốn, tài sản nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp (Điều 3, Nghị định số 132/2005/NĐ-CP)

1.2 Tài sản nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp

1.2.1 Tài sản nhà nước

Tài sản nhà nước hay tài sản thuộc sở hữu nhà nước rất đa dạng, có thể được chia thành hai nhóm: nhóm thứ nhất là những tài sản chỉ thuộc sở hữu nhà nước, không được dịch chuyển quyền sở hữu cho chủ thể khác ngoài nhà nước và nhóm thứ hai gồm những tài sản có thể được chuyển nhượng, chuyển đổi để trở thành đối tượng của các hình thức sở hữu khác Những tài sản thuộc dạng thứ nhất có đặc điểm chung là chỉ có thể sử dụng vì mục đích công cộng, không thể được giao cho

ai sở hữu Nhóm thứ hai là những gì trong khối tài sản nhà nước không thuộc nhóm thứ nhất, nhóm tài sản này thường được giao cho các cơ quan nhà nước, dùng làm vốn đầu tư để phục vụ hoạt động của bộ máy nhà nước, trong đó có các tài sản dùng để đầu tư kinh doanh

Tuy nhiên, việc phân nhóm tài sản như vậy cũng mang tính tương đối bởi tùy theo pháp luật của mỗi nước mà phạm vi nhóm thứ nhất và thứ hai có thể khác nhau Ví dụ như ở nhiều nước công nhận sở hữu về đất đai, cá nhân, tổ chức được pháp luật quy định có quyền sở hữu đối với đất đai, khi đó đất đai có thể trở thành tài sản dùng để đầu tư Trong khi đó, pháp luật Việt Nam cho rằng đất đai là tài sản thuộc nhóm thứ nhất, không thể thuộc sở hữu tư nhân, do đó đất đai không được sử dụng như tài sản đầu tư, thay vào đó quyền sử dụng đất được sử dụng để đầu tư

Trên phương diện pháp lý, tài sản nhà nước được hiểu là những tài sản được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước hoặc có nguồn gốc ngân sách, tài sản được xác lập quyền sở hữu nhà nước theo quy định của pháp luật [15,tr 45] Các tài sản, vốn của nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp bao gồm vốn cấp trực tiếp từ ngân sách nhà nước cho công ty nhà nước khi thành lập, trong quá trình hoạt động kinh doanh; vốn nhà nước tiếp nhận từ nơi khác chuyển đến theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; giá trị các khoản viện trợ, quà biếu, quà tặng; tài sản vô chủ, tài sản dôi thừa khi kiểm kê công ty nhà nước; vốn bổ sung từ nguồn lợi nhuận sau thuế; giá trị quyền sử dụng đất và các khoản được tính vào vốn nhà nước theo quy định của pháp luật

1.2.2 Tài sản nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp

Tài sản là khách thể của quan hệ sở hữu, tài sản phải nằm trong mối quan hệ

sở hữu nhất định, gắn liền với một chủ sở hữu nhất định Đây là cơ sở giải thích mối quan hệ sở hữu giữa nhà nước - doanh nghiệp - tài sản trong đầu tư của nhà nước

Nhà nước đầu tư bằng tài sản thì chuyển quyền sở hữu tài sản đó cho doanh nghiệp, tài sản lúc này thuộc sở hữu của doanh nghiệp và độc lập với tài sản của chủ sở hữu nhà nước Tài sản nhà nước đã đầu tư vào doanh nghiệp, tạo nên tài sản của pháp nhân doanh nghiệp, thì tài sản đó tách khỏi khối tài sản còn lại của nhà nước Nhà nước có quyền sở hữu của nhà đầu tư các quyền lợi vật chất đối với tài sản của doanh nghiệp hình thành từ tài sản đem góp vốn mà không sở hữu các tài sản cụ thể của doanh nghiệp Sau khi nhà nước đầu tư tài sản vào doanh nghiệp thì doanh nghiệp có quyền sử dụng với tư cách pháp nhân đối với tài sản đó Giữa nhà nước và doanh nghiệp có sự tách biệt, là các chủ thể pháp lý khác nhau Doanh nghiệp có tư cách pháp nhân, có tài sản riêng và đầy đủ các quyền của chủ sở hữu tài sản gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt

Trên phương diện đầu tư, mối quan hệ giữa chủ sở hữu với tài sản thường

là mối quan hệ trực tiếp về cả mặt hiện vật và mặt giá trị Tuy nhiên trong hoạt động đầu tư hình thái hiện vật của tài sản không phải là mối quan tâm của nhà đầu

tư, thay vào đó mặt giá trị của tài sản được coi trọng Nhà đầu tư quan tâm đến sự bảo toàn về giá trị và lợi tức thu về từ việc đầu tư Trong hoạt động đầu tư, tài sản phải có giá trị đầu tư, hoặc có giá trị quy đổi thì mới dùng để đầu tư Tài sản dưới hình thái vật chất cụ thể cũng có thể quy đổi thành tiền vốn để đầu tư vào doanh nghiệp, và sau khi đầu tư vào doanh nghiệp thì chúng trở thành tài sản dưới hình thái giá trị Thông qua đầu tư chủ sở hữu chuyển quyền chiếm hữu và sử dụng đối với tài sản cho đối tượng khác và chỉ sở hữu dưới hình thái giá trị Giá trị tài sản của nhà nước đem đầu tư tạo thành vốn của doanh nghiệp Đây chính là mối liên

hệ giữa tài sản và vốn Có thể thấy vốn là một bộ phận của tài sản, nhưng không phải mọi tài sản đều là vốn Chỉ có tài sản đưa vào đầu tư sản xuất kinh doanh thì mới gọi là vốn, tài sản không đưa vào đầu tư sản xuất kinh doanh thì không phải

là vốn Vốn là biểu hiện bằng tiền của toàn bộ tài sản được đầu tư vào kinh doanh nhằm mục đích sinh lời [21, tr 10]

Từ những phân tích trên có thể thấy tài sản nhà nước đầu tư trong các doanh

nghiệp được biểu hiện thành vốn thuộc sở hữu nhà nước trong các doanh nghiệp

Như vậy, xét ở góc độ nhất định khái niệm tài sản đầu tư trong doanh nghiệp và khái niệm vốn đầu tư vào doanh nghiệp là trùng nhau Trong phạm vi nghiên cứu của luận văn này, hai khái niệm vốn và tài sản đầu tư trong doanh nghiệp được sử dụng với ý nghĩa như nhau

Quyền sở hữu nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp có các đặc điểm cơ bản sau: i) Quyền sở hữu của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp chính là quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp có tài sản mà nhà nước đã đầu tư Biểu hiện cụ thể của quyền sở hữu này chính là quyền tham gia quản lý doanh nghiệp để chiếm hữu, sử dụng, định đoạt và thu lợi đối với tài sản của doanh nghiệp; ii) Nhà nước có quyền trong tổ chức, vận hành doanh nghiệp tương ứng với tỷ lệ phần vốn đã góp vào doanh nghiệp; iii) Nhà nước được chia lãi và chịu rủi ro từ hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp; iv) Nhà nước có thể chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ vốn góp của mình trong doanh nghiệp theo quy định của pháp luật

Vốn nhà nước có một số đặc điểm cơ bản sau đây:

Một là, vốn nhà nước là một trong những tiền đề vật chất cho việc hình thành và hoạt động của doanh nghiệp có vốn nhà nước Dù trong nhiều trường hợp, pháp luật không quy định một mức vốn pháp định, nhưng trong thực tế, với các doanh nghiệp, để tiến hành hoạt động, chủ doanh nghiệp phải đầu tư hoặc huy động được một mức vốn nhất định mới có thể tổ chức sản xuất kinh doanh, tham gia vào các giao dịch, có tài sản để chịu trách nhiệm về hoạt động của mình Với các doanh nghiệp có đầu tư của nhà nước, tài sản (vốn) góp của nhà nước chính là một trong những phần cấu thành nên nguồn vốn cho doanh nghiệp hoạt động

Hai là, vốn đầu tư từ phía nhà nước có khuyết tật cố hữu là khả năng bị xâm phạm và bị thất thoát rất cao bởi sự thiếu rõ ràng về người chủ đích thực của nguồn vốn này

Ba là, vốn nói chung và vốn nhà nước nói riêng có chức năng sinh lời nhưng không có khả năng tự sinh lời mà việc sinh lời là kết quả của việc vận hành doanh nghiệp sử dụng vốn

Vốn nhà nước đầu tư trong doanh nghiệp được xác định như thế nào cũng là một vấn đề có nhiều quan điểm khác nhau Quan điểm cho rằng vốn nhà nước đầu

tư vào doanh nghiệp không bao gồm vốn doanh nghiệp đó đầu tư vào doanh nghiệp khác Cơ sở lập luận của quan điểm này chính là tính độc lập giữa doanh nghiệp có vốn nhà nước và chủ sở hữu nhà nước về tài sản Như đã đề cập ở trên, tài sản nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được tách ra khỏi khối tài sản của chủ sở hữu nhà nước, doanh nghiệp lúc này có quyền sở hữu với tài sản này, nhà nước nắm giữ quyền sở hữu về mặt giá trị Trong quá trình sản xuất kinh doanh, khi cần thiết

doanh nghiệp này thực hiện việc đầu tư thành lập doanh nghiệp, vốn đầu tư thành lập doanh nghiệp mới là vốn của doanh nghiệp, không phải của nhà nước Do đó vốn DNNN đầu tư vào doanh nghiệp khác không phải là vốn nhà nước Một quan điểm khác cho rằng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm vốn mà nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và vốn doanh nghiệp đó đầu tư vào doanh nghiệp khác Quan điểm này được thể hiện trong pháp luật Việt Nam, theo đó tài sản, vốn của Nhà nước Việt Nam đầu tư trong doanh nghiệp bao gồm vốn đầu tư vào công

ty nhà nước và vốn công ty nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp khác Với các hiểu và quy định như vậy phạm vi vốn nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp được mở ra khá rộng Có lẽ quy định này xuất phát từ quan điểm cho rằng mọi nguồn vốn phái sinh từ vốn có nguồn gốc từ nhà nước đều phải coi là vốn nhà nước

1.3 Quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp 1.3.1 Sự cần thiết quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong doanh nghiệp

Nhà nước cần phải quản lý tài sản mà mình đã đầu tư trong doanh nghiệp vì những lý do chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, quản lý tài sản là quyền và trách nhiệm, là chức năng của chủ sở hữu

Thứ hai, khi dùng tài sản để đầu tư, chủ sở hữu trở thành nhà đầu tư Quan

hệ giữa chủ sở hữu với tài sản đã được đầu tư biến từ quan hệ vật quyền chuyển sang quan hệ trái quyền (tức là việc thụ hưởng lợi ích từ tài sản đã đầu tư bị lệ thuộc vào hành vi của chủ thể khác) Để đảm bảo các chủ thể có liên quan thực hiện đúng các mục tiêu mà chủ đầu tư dự kiến khi tiến hành đầu tư, lẽ đương nhiên, chủ đầu tư phải tiến hành các hoạt động quản lý Điều này đặc biệt đúng với trường hợp nhà đầu tư là nhà nước Trong trường hợp này, tài sản, vốn nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp là tài sản thuộc sở hữu của nhà nước nhưng lại giao cho doanh nghiệp sử dụng Nhà nước không trực tiếp sử dụng vốn, doanh nghiệp là người sử dụng vốn Người sử dụng vốn (thường là những nhà lãnh đạo doanh nghiệp) có xu hướng sẽ tìm cách tối đa hóa lợi ích cho bản thân, thực hiện những công việc mang tính vụ lợi không vì lợi ích của chủ sở hữu Đây là nguyên nhân dẫn đến các nguồn lực đầu tư của nhà nước có thể bị lạm dụng, chiếm đoạt, gây thất thoát hao tổn tài sản, vốn của nhà nước

Thứ ba, Nhà nước thông qua đại diện chủ sở hữu để thực hiện chức năng chủ

sở hữu, cụ thể là thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với tài sản, vốn đầu tư trong doanh nghiệp và đối với doanh nghiệp Những người đại diện chủ

sở hữu này không phải chủ sở hữu, dẫn đến họ không có nhiều động lực trong việc thực hiện các quyền năng của chủ sở hữu Hệ quả là đại diện chủ sở hữu có thể buông lỏng quản lý, hoặc thậm chí có thể thỏa hiệp với người sử dụng vốn để thực hiện những việc không vì lợi ích chủ sở hữu nhà nước

Với những vấn đề nêu trên, có thể thấy việc tổ chức quản lý tài sản, vốn nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp là cần thiết, là biện pháp tất yếu để nhà nước hiện thực hóa mục tiêu đầu tư của mình

1.3.2 Khái niệm quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp

Quản lý là một khái niệm được nhìn nhận dưới nhiều góc độ khác nhau và dưới lăng kính của mỗi bộ môn khoa học khác nhau thì khái niệm này cũng được hiểu theo các cách không giống nhau Nhưng dù tiếp cận theo góc độ nào quản lý vẫn có những đặc điểm chung là sự tác động của chủ thể lên đối tượng theo mục tiêu nhất định [26, tr.633] Trong một quan hệ quản lý, thường có chủ thể quản lý, đối tượng quản lý và nội dung, phương thức, công cụ quản lý Chủ thể quản lý tác động đến đối tượng quản lý (thông qua các nội dung, phương thức, công cụ quản lý) để đạt được mục đích của mình Đối tượng quản lý tiếp nhận, và thực hiện các yêu cầu của chủ thể quản lý nhằm hiện thực hóa mục tiêu quản lý nói chung

Trong quản lý của nhà nước đối với tài sản do nhà nước đầu tư trong doanh nghiệp, nhà nước với tư cách chủ sở hữu là chủ thể quản lý Xét về bản chất, đây là quản lý chủ sở hữu đối với tài sản của mình đã đầu tư vào một chủ thể khác (doanh nghiệp), chứ không phải quản lý nhà nước với tư cách là chủ thể thực hiện quyền lực công Tuy nhiên, do chủ thể quản lý trong trường hợp này là nhà nước, một chủ thể luôn mang trong mình tư cách là tổ chức thực hiện quyền lực công, nên sự phân tách giữa quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư vào doanh nghiệp với tư cách là chủ

sở hữu với việc quản lý của nhà nước đối với các doanh nghiệp này với tư cách là tổ chức thực hiện quyền lực công trên thực tế không hề dễ dàng

Đối tượng của quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp chính là các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước Mục tiêu đầu tư của

nhà nước chỉ có thể đạt được thông qua hoạt động đầu tư, kinh doanh của chính các doanh nghiệp này

Xuất phát từ đặc điểm hoạt động của doanh nghiệp hướng tới việc sử dụng vốn hiệu quả vì mục tiêu lợi nhuận là chủ yếu, có thể nói rằng quản lý của nhà nước đối với tài sản do nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp chính là để doanh nghiệp hoạt động tốt, có hiệu quả, vốn nhà nước có thể được bảo toàn và phát triển

Về nội dung quản lý, với tư cách là chủ sở hữu phần tài sản đã đầu tư vào doanh nghiệp, nhà nước trở thành chủ sở hữu hoặc đồng chủ sở hữu của doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước Do đó, nội dung quản lý của nhà nước bao gồm các nội dung cơ bản sau:

- Quyền và trách nhiệm của nhà nước với tư cách là chủ sở hữu hoặc đồng chủ sở hữu doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước

- Quyền và trách nhiệm của người đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp

- Quyền và nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan trong việc giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp

Từ những phân tích kể trên, có thể đưa ra định nghĩa: Quản lý của nhà nước

đối với tài sản do nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp là tổng thể các hoạt động quản lý của nhà nước và các chủ thể được nhà nước giao phó để bảo đảm tài sản, vốn nhà nước được bảo toàn và phát triển, được khai thác và sử dụng có hiệu quả

1.3.3 Chủ thể quản lý

Về mặt lý luận, chủ đầu tư chính là người tiến hành việc quản lý đối với các nguồn lực đầu tư của mình Tuy nhiên, cũng có những trường hợp, chủ đầu tư không trực tiếp đứng ra quản lý mà có thể giao việc quản lý này cho chủ thể khác thực hiện Chủ thể này thay mặt chủ đầu tư tiến hành việc quản lý tài sản, vốn của chủ đầu tư Trong trường hợp đầu tư của nhà nước, nhà nước thường xây dựng và phát triển các tổ chức quản lý tài sản, vốn nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp Hiện nay, trên thế giới, việc quản lý tài sản nhà nước đã đầu tư vào các doanh nghiệp có những mô hình phổ biến sau:

i) Nhà nước thực hiện chức năng chủ sở hữu thông qua hệ thống các cơ quan nhà nước (nhất là các cơ quan hành chính) các cấp (có thể gọi là mô hình cơ

quan chủ quản) Theo mô hình này, mỗi cơ quan thực hiện việc quản lý trong phạm vi và mức độ khác nhau phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của mình Ví dụ như cơ quan lập pháp quyết định tổng mức đầu tư và chủ yếu giám sát việc quản

lý sử dụng vốn, các cơ quan hành pháp từ trung ương đến địa phương tổ chức thực hiện việc đầu tư, quản lý sử dụng vốn, thanh tra kiểm tra trong phạm vi quản

lý

Điển hình cho mô hình quản lý này là Thụy Điển Tại Thụy Điển, Quốc hội quyết định những vấn đề cơ bản về quản lý tài sản của Chính phủ, quyết định giới hạn tỷ lệ vốn nhà nước mà Chính phủ đầu tư trong doanh nghiệp, giám sát việc thực hiện chức năng chủ sở hữu của Chính phủ Chính phủ thực hiện chức năng chủ

sở hữu phần vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp theo ủy quyền của quốc hội

và tiến hành những nội dung quản lý kiểm soát nhất định Các bộ của Chính phủ cử người của mình tham gia hội đồng quản trị của các doanh nghiệp nhà nước làm đại diện chủ sở hữu [14, tr 126-130]

ii) Nhà nước thành lập một cơ quan nhà nước chuyên trách thực hiện việc giám sát, quản lý các DNNN cũng như quản lý phần tài sản đầu tư trong doanh nghiệp Trong mô hình này, việc quản lý, giám sát các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước được tập trung vào một đầu mối thống nhất là cơ quan quản lý doanh nghiệp nhà nước hoặc doanh nghiệp có vốn của nhà nước Các cơ quan hành chính nhà nước khác đứng ngoài hoạt động của cơ quan này

Đại diện điển hình của mô hình này là Trung Quốc Hiện nay, việc quản lý tài sản nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp của Trung Quốc được thống nhất quản lý bởi Ủy ban giám sát và quản lý tài sản nhà nước thực hiện Ủy ban giám sát

và quản lý tài sản nhà nước được thành lập ở cấp trung ương thuộc Quốc vụ viện và

ở cấp địa phương thuộc chính quyền địa phương [11, tr 31]

iii) Nhà nước thành lập các thiết chế tài chính chuyên nghiệp thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước và quản lý phần vốn của nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp Các thiết chế này không phải cơ quan nhà nước, mà hoạt động như một doanh nghiệp, có hình thức pháp lý là công ty với chức năng chủ yếu là thực hiện việc đầu tư, kinh doanh, quản lý vốn đầu tư của nhà nước trong các doanh nghiệp

Đại diện điển hình sử dụng mô hình này là Singapore Temasek Holdings thuộc 100% sở hữu của Bộ Tài chính Singapore, thay mặt Chính phủ thực hiện

chức năng đầu tư các nguồn lực của nhà nước vào các doanh nghiệp hoặc các quỹ đầu tư Temasek hoàn toàn độc lập trong việc quyết định kinh doanh, kể cả trong lĩnh vực đầu tư hay thoái đầu tư Các lĩnh vực đầu tư của Temasek có thể chia thành hai nhóm lớn: Nhóm 1 gồm các doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ 100% vốn hoặc cổ phần chi phối trong các ngành, lĩnh vực quan trọng như: năng lượng, sân bay, bến cảng…; Nhóm 2 gồm các doanh nghiệp có tiềm năng phát triển trong

và ngoài nước Temasek quản lý các công ty thông qua việc bổ nhiệm, miễn nhiệm đội ngũ lãnh đạo; phê duyệt phương án kinh doanh; kiểm tra các báo cáo tài chính, báo cáo kết quả kinh doanh [12, tr 28]

Có thể thấy, mỗi mô hình quản lý đều có ưu và nhược điểm riêng Chẳng hạn, trong mô hình thứ nhất, việc Quốc hội và Chính phủ phân công nhau trực tiếp thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tạo cơ hội tốt để các doanh nghiệp có vốn nhà nước chịu sự giám sát trực tiếp của các thiết chế do dân bầu nên Khoảng cách giữa chủ sở hữu (nhà nước) với doanh nghiệp có phần được thu hẹp Tuy nhiên, mô hình này cũng dễ dẫn tới khả năng ôm đồm, khó tách được việc thực hiện các hoạt động quản lý vĩ mô của nhà nước với các hoạt động vi mô của doanh nghiệp Trong điều kiện số lượng doanh nghiệp có vốn nhà nước lớn và đa dạng, mô hình này có thể làm cho các thiết chế trong bộ máy nhà nước “ngập lụt” với những sự vụ cụ thể phát sinh từ các doanh nghiệp có vốn của nhà nước Trong mô hình thứ hai và thứ

ba, tính chuyên nghiệp trong việc giám sát, quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn của mình đã được nâng lên, các thiết chế quyền lực nhà nước có phần được giải phóng khỏi những công việc sự vụ của doanh nghiệp, tuy nhiên, những mô hình này cũng tạo ra các thiết chế trung gian, tạo ra khoảng cách lớn giữa chủ sở hữu nhà nước với doanh nghiệp có vốn đầu tư của mình Trong điều kiện đó, việc đảm bảo thực hiện mục tiêu đầu tư của nhà nước có thể bị ảnh hưởng nếu như tổ chức trung gian giữa thiết chế quyền lực của nhà nước với các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước vận hành không tốt

Tùy theo điều kiện, đặc thù của từng quốc gia có thể sử dụng một hoặc kết hợp sử dụng nhiều mô hình đại diện chủ sở hữu nhà nước khác nhau

Thực tiễn đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư trong doanh nghiệp ở Việt Nam tồn tại đồng thời hai mô hình: một là mô hình cơ quan nhà nước thành lập, tổ chức, quản lý và thực hiện chức năng chủ sở hữu với doanh nghiệp; hai là chuyển dần việc thực hiện chức năng chủ sở hữu, trong đó có quyền

kiểm soát vốn và tài sản về cho một đơn vị có chức năng chuyên kinh doanh vốn nhà nước là Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC)

1.3.4 Nội dung quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp

Quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp thực chất là giải quyết mối quan hệ lợi ích giữa chủ sở hữu nhà nước và doanh nghiệp sử dụng vốn nhà nước Nếu quan hệ lợi ích này được giải quyết tốt, nhà nước sẽ thực hiện tốt quyền sở hữu của mình, doanh nghiệp có động cơ, được khuyến khích sử dụng vốn có hiệu quả và ngược lại

1.3.4.1 Quyền và trách nhiệm của chủ sở hữu nhà nước

Quyền của chủ sở hữu vốn nhà nước có thể được chia thành 4 nhóm:

i) Quản lý về tổ chức và nhân sự của doanh nghiệp với các nội dung: quyết định việc thành lập, giải thể, chuyển đổi sở hữu doanh nghiệp; ban hành điều lệ, các quy chế của doanh nghiệp; quyết định cơ cấu tổ chức quản lý của doanh nghiệp, tuyển chọn, bổ nhiệm, miễn nhiệm lãnh đạo doanh nghiệp;

ii) Quyết định phương hướng phát triển sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp: xác định chiến lược phát triển doanh nghiệp; quyết định mặt hàng, kế hoạch sản xuất, cung ứng dịch vụ;

iii) Quản lý tài chính doanh nghiệp với các nội dung: Quyết định mức vốn đầu tư ban đầu, đầu tư bổ sung; quy định chế độ tài chính doanh nghiệp; chuyển nhượng, thoái vốn khỏi doanh nghiệp;

iv) Kiểm tra, giám sát kết quả hoạt động kinh doanh về hiệu quả sử dụng vốn, tài sản nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp; kiểm tra giám sát việc thực hiện chiến lược phát triển doanh nghiệp cũng như các kế hoạch sản xuất kinh doanh

Trách nhiệm của chủ sở hữu vốn phải bao hàm được các nội dung liên quan đến việc thực hiện cam kết góp vốn đầy đủ và đúng hạn, chịu trách nhiệm trong phạm vi vốn góp, tuân thủ quy định của pháp luật chung và “pháp luật riêng” của công ty (điều lệ)

1.3.4.2 Quyền và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Quyền của đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước chính là quyền được thay mặt chủ sở hữu thực hiện chức năng chủ sở hữu Nội dung các quyền gồm những quyền

của chủ sở hữu đại diện chủ sở hữu được phép thực hiện Trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu quy định về trách nhiệm thực hiện quyền năng chủ sở hữu, trách nhiệm báo cáo, giải trình trước chủ sở hữu và trách nhiệm đền bù

Quản lý suy cho cùng là quản lý con người Trong mọi hoạt động quản lý, nhân tố con người vừa là mục tiêu vừa là động lực cho sự phát triển của một tổ chức, một cơ chế quản lý [13, tr 1] Đó là quan điểm của những người làm quản trị nhân lực và thực chất cũng là vấn đề có ý nghĩa quan trọng đối với quản lý của nhà

nước đối với tài sản đầu tư trong doanh nghiệp Nhà nước cần đặc biệt chú ý đến cơ

chế phân phối đảm bảo lợi ích cho các đối tượng có liên quan, trong đó có lãnh đạo doanh nghiệp, người đại diện chủ sở hữu và người lao động trong doanh nghiệp Cơ chế đó phải khuyến khích lãnh đạo doanh nghiệp quản trị doanh nghiệp có hiệu quả, tạo động lực cho người đại diện chủ sở hữu thực hiện mẫn cán trách nhiệm được giao, người lao động lao động sản xuất tích cực

Trong phạm vi quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp, vấn đề quyền lợi của đại diện chủ sở hữu có thể nói là nội dung có ý nghĩa lớn Nhà nước với tư cách chủ sở hữu cần ghi nhận những đóng góp, cống hiến của những người thay mặt mình thực hiện chức năng chủ sở hữu của mình Quan trọng nhất, người đại diện chủ sở hữu phải thấy lợi ích chính đáng của mình gắn chặt với lợi ích của nhà nước, phải có động lực quản lý tốt tài sản, vốn nhà nước đầu tư trong doanh nghiệp Các chính sách vật chất, tinh thần thể hiện thông qua chế độ tiền lương, khen thưởng là công cụ hữu hiệu khuyến khích đại diện chủ sở hữu phấn chấn, tích cực và có động lực quản lý Làm được như vậy, lợi ích của nhà nước được bảo toàn, hiệu quả quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp được nâng cao

Bên cạnh những chính sách khuyến khích đại diện chủ sở hữu, nhà nước cũng cần ràng buộc họ với những trách nhiệm nhất định, đảm bảo nguyên tắc quyền lợi phải đi đôi với trách nhiệm Trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu trong quản lý tài sản, vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cần được tập trung vào các nội dung như làm tốt chế độ báo cáo, trách nhiệm giải trình, chịu trách nhiệm về những hành vi của mình Đại diện chủ sở hữu có trách nhiệm báo cáo đầy đủ và kịp thời cho người mà mình đại diện là nhà nước về tình hình thực hiện chức năng đại diện của mình, hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp, tình trạng bảo toàn và phát triển vốn, tài sản nhà nước Trách nhiệm giải trình là khi cần, đại diện chủ sở hữu phải lý giải, thuyết minh được với chủ sở hữu về những hành vi thực tế của mình

Cuối cùng, khi có những hao hụt, tổn thất về tài sản, vốn nhà nước đầu tư trong doanh nghiệp thì đại diện chủ sở hữu chịu trách nhiệm đến đâu, như thế nào cũng là vấn đề cần phải được giải quyết

1.3.4.3 Giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp

Nhà nước đầu tư tài sản, vốn vào doanh nghiệp không đồng nghĩa nhà nước

bỏ mặc để đại diện chủ sở hữu và doanh nghiệp tự ý sử dụng, quản lý vốn nhà nước Nhà nước phải có cơ chế đánh giá, giám sát hoạt động của đại diện chủ sở hữu, doanh nghiệp để buộc những chủ thể này phải thực hiện tốt chức năng của mình Trên cơ sở kết quả giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động doanh nghiệp, Nhà nước có những biện pháp khuyến khích những doanh nghiệp làm tốt, xử lý và tăng cường quản lý với doanh nghiệp làm không tốt với mục đích cuối cùng nâng cao hiệu quả đồng vốn đầu tư, tối đa hóa lợi nhuận và tăng giá trị doanh nghiệp,

đầu tư bổ sung, chuyển đổi cơ cấu vốn hay thoái vốn

Dựa trên nguyên tắc vốn nhà nước phải được bảo toàn và phát triển, việc đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp xuất phát từ yêu cầu cần có những chỉ báo để đánh giá hiệu quả việc bảo toàn và hiệu quả sử dụng vốn nhà nước Đánh giá hiệu quả quản lý vốn cần dựa trên tiêu chí đánh giá hiệu quả bảo toàn vốn

và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn

Đánh giá hiệu quả bảo toàn vốn là việc chủ sở hữu nhà nước xem xét giá trị vốn mình bỏ ra đầu tư ban đầu tại doanh nghiệp sau một thời gian có biến chuyển như thế nào Giá trị vốn nhà nước ít hơn so với giá trị đầu tư nghĩa là vốn nhà nước không được bảo toàn và có xu hướng giảm đi, giá trị vốn giữ nguyên nghĩa là vốn nhà nước được bảo toàn, giá trị vốn nhà nước tăng lên nghĩa là vốn không những được bảo toàn mà có xu hướng phát triển Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn được xác định thông qua các chỉ tiêu về doanh thu, lợi nhuận, giá trị tài sản, nợ phải trả của doanh nghiệp Các chỉ số này thể hiện kết quả của sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, tình hình tài chính doanh nghiệp, trong đó phản ánh kết quả sử dụng vốn Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, hiệu quả của khoản đầu tư vào doanh nghiệp còn được đánh giá trên cơ sở mục tiêu đã định trước của nhà nước khi quyết định đầu

tư Trong thực tế, có những trường hợp, tiêu chí về lợi nhuận có thể không phải là tiêu chí quan trọng nhất Trong những trường hợp nhất định, nhà nước tiến hành đầu tư nhằm cung ứng các sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ công cộng phục vụ nhu cầu thiết yếu của cộng đồng dân cư Trong những trường hợp như vậy, mục tiêu bảo toàn và phát triển vốn, mục tiêu lợi nhuận có thể không quan trọng bằng các mục

tiêu xã hội mà nhà nước đã xác định khi tiến hành hoạt động đầu tư Tuy nhiên, kể

cả trong những trường hợp như vậy, các hành vi làm thất thoát tài sản của nhà nước cũng là những hành vi trái pháp luật, cần phải được phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh

Kiểm tra, giám sát tài sản, vốn nhà nước trong các doanh nghiệp là hoạt động được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau với nội dung giám sát không giống nhau nhưng thường bao hàm ba vấn đề lớn: xác định các chủ thể có khả năng

sử dụng vốn tốt nhất, hoàn thiện các cơ chế để vừa ràng buộc vừa khuyến khích sử dụng hiệu quả vốn nhà nước, đảm bảo việc tuân thủ pháp luật về quản lý tài sản, vốn nhà nước đầu tư trong doanh nghiệp

Mục đích giám sát là để nắm bắt được tình hình hoạt động của doanh nghiệp giúp doanh nghiệp khắc phục tồn tại để hoạt động hiệu quả hơn Hoạt động giám sát tạo áp lực buộc doanh nghiệp, đại diện chủ sở hữu doanh nghiệp có trách nhiệm hơn trong công việc, đồng thời là cơ sở thực tiễn góp phần hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật

Giám sát hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp thường được thực hiện ở nhiều mức độ khác nhau, do nhiều chủ thể khác nhau tiến hành nhưng đều hướng tới giám sát một số nội dung cơ bản là theo dõi hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, kiểm tra độ tin cậy của các báo cáo tài chính doanh nghiệp và theo dõi sự chấp hành của doanh nghiệp về pháp luật, điều lệ, các quy chế, quyết định của chủ sở hữu

Đối với đại diện chủ sở hữu, nhà nước cũng cần có những giám sát, đánh giá nhất định với đối tượng này Đánh giá, giám sát đại diện chủ sở hữu cần đi vào những nội dung về chất lượng thực hiện chức năng chủ sở hữu giao phó, vai trò của đại diện chủ sở hữu trong hoạt động của doanh nghiệp, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu trong quản lý tài sản, vốn nhà nước

1.4 Quá trình hình thành và phát triển của quản lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp qua các thời kỳ

Quá trình hình thành và phát triển của quản lý của nhà nước đối với tài sản

do nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp qua các thời kỳ gắn liền với quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế, hình thành và phát triển của các loại hình doanh nghiệp

ở nước ta

Trước đổi mới (năm 1986), đất nước ta phát triển nền kinh tế tập trung kế

hoạch hóa tập trung Hoạt động đầu tư của nhà nước vào các doanh nghiệp nhà nước (lúc đó gọi là các xí nghiệp quốc doanh hoặc các công ty mậu dịch quốc doanh) thực hiện theo cơ chế bao cấp Quan hệ giữa nhà nước và DNNN là quan hệ theo dạng nhà nước cấp phát, doanh nghiệp giao nộp Trong quan hệ đó, toàn bộ các yếu tố đầu vào phục vụ cho mọi hoạt động sản xuất ở các DNNN do nhà nước cung cấp, ở chiều ngược lại các sản phẩm mà doanh nghiệp làm ra phải giao nộp lại cho nhà nước để nhà nước tiến hành hoạt động phân phối, đưa tới địa chỉ đã định trước để tiêu thụ Nhà nước với chức năng quản lý nhà nước về kinh tế và chức năng chủ sở hữu trực tiếp quản lý DNNN, chi phối và quyết định những nội dung quan trọng của doanh nghiệp từ đầu tư xây dựng doanh nghiệp, mặt hàng sản xuất kinh doanh, số lượng sản phẩm,… Mọi hoạt động trong sản xuất kinh doanh của các DNNN được thực hiện theo kế hoạch nhà nước giao, không quan tâm đến nhu cầu xã hội Trong bối cảnh ấy, cả đất nước được vận hành như một chỉnh thể kinh tế duy nhất dưới sự chỉ huy, điều hành từ chính quyền trung ương, các doanh nghiệp nhà nước chỉ như những “đinh ốc”, hầu như không có tính tự chủ và không cần sự chủ động, sáng tạo trong việc quản lý đầu vào và quản lý đầu ra đáp ứng yêu cầu của thị trường

Mối quan hệ giữa Nhà nước và các DNNN thời gian này được vận hành theo chế độ chủ quản Mối quan hệ giữa chủ sở hữu Nhà nước với đại diện là các bộ quản lý nhà nước chuyên ngành đối với các xí nghiệp quốc doanh (cách gọi DNNN lúc bấy giờ) mang tính chất mệnh lệnh phục tùng Các bộ đại diện cho nhà nước có quyền quyết định tất cả những vấn đề liên quan đến hoạt động của xí nghiệp: từ bổ nhiệm lãnh đạo xí nghiệp, tổ chức bộ máy, tổ chức sản xuất, điều chuyển tài sản, sáp nhập, giải thể,…

Về phương diện tài chính, DNNN thực hiện theo nguyên tắc thu đủ chi đủ

Là doanh nghiệp nhưng các xí nghiệp quốc doanh không đặt ra mục tiêu lợi nhuận

và do đó lãi thì nhà nước thu, lỗ nhà nước phải bù Quản lý tài sản, vốn nhà nước trong doanh nghiệp được thực hiện kém hiệu quả do không tách được chức năng quản lý nhà nước và chức năng chủ sở hữu đối với doanh nghiệp Tài sản nhà nước giao cho doanh nghiệp nhưng thiếu cơ chế khuyến khích doanh nghiệp bảo toàn và phát triển vốn Chính vì cách thức tổ chức hoạt động như vậy mà DNNN làm ăn không hiệu quả, làm hao hụt nguồn tài sản, vốn nhà nước bỏ ra đầu tư, tài sản nhà nước bị tổn thất nhưng không thuộc trách nhiệm của ai vì tâm lý “lắm sãi không ai đóng cửa chùa”[9] Nhiều doanh nghiệp lúc này làm ăn thua lỗ hoặc thậm chí vì cơ

chế quản lý, giám sát các nguồn lực đầu tư của nhà nước không tốt nên có tình trạng DNNN báo cáo có lãi những thực chất lại đang lỗ Thua thiệt, thâm hụt tài sản nhà nước được bù đắp bằng viện trợ nước ngoài

Đến năm 1986, sự biến động kinh tế xã hội trên thế giới, khủng hoảng kinh

tế, sự khủng hoảng của hệ thống xã hội chủ nghĩa đặt nền kinh tế nước ta trước nhu cầu phải đổi mới Một thời kỳ mới cho nền kinh tế được đánh dấu bằng Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI Đảng và Nhà nước đã đổi mới căn bản nền kinh tế, chuyển từ nền kinh tế tập trung bao cấp, kế hoạch hóa sang phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường và sau đó sửa thành phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Theo đó, thừa nhận nhiều hình thức sở hữu, thừa nhận sự tồn tại của cơ chế thị trường, cơ chế cạnh tranh và khu vực kinh tế tư nhân Cơ chế quản lý kinh tế cũng có sự đổi mới theo hướng tách biệt chức năng quản lý vĩ mô của nhà nước với chức năng quản lý, điều hành vi mô trong các doanh nghiệp quốc doanh Trong bối cảnh đó, hoạt động quản

lý của nhà nước đối với tài sản đầu tư vào các doanh nghiệp cũng có những bước đổi mới căn bản

Trong giai đoạn từ khi quyết định đổi mới đến trước khi có Luật doanh nghiệp nhà nước năm 1995, Nhà nước chuyển từ phương thức quản lý trực tiếp việc

sử dụng vốn và tài sản ở doanh nghiệp sang hình thức giao cho tập thể công nhân viên chức và giám đốc là người trực tiếp quản lý và sử dụng DNNN được quyền tự chủ xây dựng kế hoạch sản xuất kinh doanh, chủ động sử dụng các nguồn lực đầu tư

và quyết định phương án sản xuất kinh doanh của mình Chế độ nhà nước cấp phát vốn, lao động và doanh nghiệp giao nộp theo kế hoạch tiêu thụ của nhà nước được từng bước xóa bỏ, giá cả sản phẩm được tính trên cơ sở cân đối chi phí sản xuất và nhu cầu thị trường Cơ chế chủ quản của các bộ cũng được giảm bớt Bộ Tài chính lúc này được giao quyền và chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về tài sản nhà nước tại doanh nghiệp

Giai đoạn này chứng kiến sự hình thành cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm của các DNNN, tách dần doanh nghiệp khỏi sự quản lý trực tiếp (quản lý vi mô) từ nhà nước Nhà nước chỉ đầu tư vốn ban đầu để thành lập và hoạt động nhưng doanh nghiệp phải trả chi phí sử dụng vốn Những thay đổi này xuất phát từ các văn bản quy phạm pháp luật như: Quyết định số 217/HĐBT ngày 14/11/1987 mở đầu cho

cơ chế tăng cường tự chủ cho doanh nghiệp; Chỉ thị số 316/CT ngày 01/9/1990 của chủ tịch HĐBT thí điểm trao quyền sử dụng và trách nhiệm bảo toàn vốn sản xuất

kinh doanh; Chỉ thị số 138/CT ngày 25/4/1991 của chủ tịch HĐBT về việc mở rộng diện quyền sử dụng và trách nhiệm bảo toàn vốn sản xuất kinh doanh đối với DNNN; Nghị định số 196/HĐBT ngày 11/12/1989 và Nghị định số 15/NĐ-CP ngày 02/03/1993 quy định giảm bớt chức năng chủ quản của các Bộ

Tuy nhiên, hoạt động đầu tư, quản lý tài sản, vốn đầu tư của nhà nước vào các doanh nghiệp thời kỳ này vẫn còn chịu ảnh hưởng nặng nề của dấu ấn hành chính, bao cấp Trách nhiệm của nhà nước và trách nhiệm của doanh nghiệp trong việc đầu

tư tài sản và vốn cho doanh nghiệp chưa được quy định đầy đủ, rõ ràng

Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995 ra đời đã đưa đến những chuyển đổi quan trọng, giải quyết các tồn tại về hoạt động quản lý nguồn lực đầu tư của nhà nước trong doanh nghiệp Theo quy định của Luật Doanh nghiệp nhà nước năm

1995, DNNN được quyền sử dụng, thay đổi cơ cấu tài sản, vốn phục vụ phát triển sản xuất kinh doanh theo nguyên tắc hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn; được quyền đầu tư ra ngoài doanh nghiệp; được phép huy động vốn theo các hình thức luật định DNNN nếu kinh doanh thua lỗ sẽ không được bù lỗ từ ngân sách như trước mà phải lấy lãi của các kỳ kế tiếp bù lỗ Chính phủ thống nhất tổ chức thực hiện các quyền chủ sở hữu và phân cấp hoặc ủy quyền cho các Bộ, UBND cấp tỉnh thực hiện một số quyền của chủ sở hữu đối với DNNN

Thời kỳ này, một loạt các quy định về quy chế quản lý tài chính doanh nghiệp nhà nước, hướng dẫn việc đầu tư, quản lý và sử dụng vốn, chế độ phân phối lợi nhuận sau thuế như Nghị định số 59/CP ngày 03/10/1996 (sau đó được sửa đổi

bổ sung bằng Nghị định số 27/1999/NĐ-CP) ban hành quy chế quản lý tài chính và hoạch toán với DNNN nhằm thay đổi cơ chế quản lý tài chính đối với DNNN Thay đổi lớn nhất là Nhà nước chuyển từ hình thức cấp vốn theo định mức cho từng doanh nghiệp sang hình thức giao vốn và xác định vốn điều lệ cho doanh nghiệp Trong đó cơ quan tài chính nhà nước là người giao vốn, chủ tịch hội động quản trị, tổng giám đốc, giám đốc (tùy theo cơ cấu doanh nghiệp) là người ký nhận vốn Doanh nghiệp có nghĩa vụ nhận, quản lý và sử dụng hiệu quả vốn và các nguồn lực được Nhà nước giao, không ngừng nâng cao hiệu quả kinh doanh, bảo toàn và phát triển vốn Doanh nghiệp chịu trách nhiệm hữu hạn về dân sự đối với các hoạt động kinh doanh trước pháp luật trong phạm vi vốn của doanh nghiệp, trong đó có phần vốn Nhà nước giao

Giai đoạn này cũng chứng kiến sự thể chế hóa chính sách cổ phần hóa doanh nghiệp với nền tảng là chủ chương đa dạng hóa sở hữu đối với DNNN bằng việc

Chính phủ ban hành Nghị định số 28/NĐ-CP ngày 07/5/1996 về chuyển một số DNNN thành công ty cổ phần Nghị định này sau đó được lần lượt thay thế bằng các nghị định khác như Nghị định số 44/1998/NĐ-CP, Nghị định số 64/2002/NĐ-

CP, Nghị định số 187/2004/NĐ-CP và Nghị định số 109/2007/NĐ-CP Như vậy, tài sản, vốn của nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp thời kỳ này không chỉ giới hạn trong các DNNN mà còn tồn tại trong các doanh nghiệp khác mà chủ yếu là các liên doanh hoặc các công ty cổ phần vốn là DNNN được cổ phần hóa Do đó, ngoài các quy định về quản lý tài sản, vốn của nhà nước trong các DNNN còn có các quy định về quản lý đối với tài sản, vốn nhà nước ở doanh nghiệp khác trong Nghị định số 73/2000/NĐ-CP Theo đó, đại diện chủ sở hữu đối với tài sản, vốn nhà nước trong doanh nghiệp khác bao gồm Bộ tài chính; UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Hội đồng quản trị của DNNN hoặc giám đốc DNNN đối với phần vốn của DNNN đó đầu tư trong các doanh nghiệp khác

Tuy nhiên, hạn chế lớn nhất của giai đoạn này là hoạt động đầu tư hay thoái vốn, điều chuyển vốn từ doanh nghiệp này sang doanh nghiệp khác được thực hiện dựa trên các quyết định hành chính Cách thức chuyển vốn bằng quyết định hành chính gây khó khăn cho doanh nghiệp bị điều chuyển, không đảm bảo lợi ích của các doanh nghiệp và có thể gây thất thoát tài sản, vốn nhà nước

Từ năm 2003 đến nay, Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 được ban

hành nhằm tạo khung pháp lý cho các DNNN trong tình hình mới, thể hiện định hướng xóa bỏ dần cơ chế chủ quản của các bộ, ngành đối với doanh nghiệp và tăng quyền tự chủ cho doanh nghiệp Theo đó, nhà nước hạn chế và chỉ đầu tư thành lập mới các công ty thực hiện hoạt động công ích, công ty đặc biệt quan trọng có tính chất chi phối trong các ngành then chốt của nền kinh tế quốc dân Tuy nhiên, Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 chưa xác định được đầu mối đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp; tồn tại phương cách thực hiện quyền chủ sở hữu không hợp

lý khi có nhiều cơ quan có quyền đối với doanh nghiệp nhưng không ai chịu trách nhiệm toàn diện và cuối cùng đối với doanh nghiệp

DNNN có tư cách pháp nhân, có quyền quản lý và sử dụng tài sản và vốn nhà nước giao DNNN có quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt đối với vốn, tài sản

và thu về những lợi ích hợp pháp từ vốn, tài sản của công ty Như vậy, tài sản và vốn của DNNN có sự phân định rõ với khối tài sản của nhà nước Nhà nước chuyển

từ quản lý tài sản về mặt hiện vật sang quản lý tài sản về mặt giá trị Công ty chủ

động sử dụng, quản lý tài sản, vốn của mình trong kinh doanh và tự chịu trách nhiệm bảo toàn, phát triển và hoàn trả các nguồn vốn

Nghị định số 199/2004/NĐ-CP về quy chế quản lý tài chính DNNN và quản

lý vốn nhà nước ở doanh nghiệp khác được ban hành, thay thế cho 2 nghị định trước đó là Nghị định số 27/1999/NĐ-CP về quy chế quản lý tài chính và hoạch toán với DNNN và Nghị định số 73/2000/NĐ-CP về quy chế quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp khác Nghị định xác định rõ những nội dung liên quan đến việc quản lý vốn nhà nước trong doanh nghiệp như: xác định những nguồn vốn nào được coi là vốn nhà nước có trong doanh nghiệp; xác định trách nhiệm bảo toàn phát triển vốn nhà nước thuộc về hội đồng quản trị công ty và tổng giám đốc, giám đốc (công ty nhà nước không có hội đồng quản trị); quy định về việc báo cáo tình hình sử dụng, quản lý tài sản, vốn nhà nước trong doanh nghiệp của người điều hành doanh nghiệp đối với đại diện chủ sở hữu Bên cạnh đó, việc quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp khác được thực hiện theo hướng chuyển giao vốn nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp khác từ các bộ quản lý ngành, các UBND cấp tỉnh cho Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước; giữ nguyên chế độ đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp khác của các công ty nhà nước độc lập và các tổng công ty Nghĩa là chủ thể thực hiện việc đại diện chủ

sở hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp khác chỉ còn là các công ty nhà nước độc lập, các tổng công ty và Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg Thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC -State Capital Investment Corporation) để thực hiện việc quản lý, đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, Quyết định số 152/2005/QĐ-TTg về việc phê duyệt Điều lệ tổ chức và hoạt động của SCIC SCIC tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại các công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn có hai thành viên trở lên, công ty cổ phần được chuyển đổi từ các công ty nhà nước độc lập hoặc mới thành lập

Năm 2005, Chính phủ ban hành các Nghị định 132/2005/NĐ-CP về các quyền

và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với công ty nhà nước (được sửa đổi bổ sung bằng Nghị định 86/2006/NĐ-CP) Theo quy định của các văn bản này, Chính phủ thống nhất quản lý và tổ chức thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu Chính phủ trực tiếp thực hiện quyền chủ sở hữu đối với công ty nhà nước do Chính phủ thành lập; ủy quyền cho các bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh và hội đồng quản

trị thực hiện quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu đối với công ty nhà nước Vốn nhà nước đầu tư ở doanh nghiệp khác thì việc thực hiện quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu thông qua người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Gần đây nhất, Chính phủ ban hành Nghị định số 09/2009/NĐ-CP ngày 05/02/2009 ban hành Quy chế quản lý tài chính của công ty nhà nước và quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp khác Cơ chế quản lý của Nghị định tạo cho DNNN quyền chủ động trong sử dụng vốn nhà nước, đồng thời đòi hỏi doanh nghiệp có trách nhiệm phải bảo toàn và phát triển vốn Cơ chế phân phối lợi nhuận gắn với kết quả sản xuất kinh doanh Quyền và nghĩa vụ của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp được quy định rõ ràng để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn tại các các doanh nghiệp

Giai đoạn những năm từ 2002 đến 2005, trước những biến đổi khách quan của nền kinh tế, đòi hỏi tạo lập một môi trường pháp lý công bằng, không phân biệt đối xử giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau, Đảng và Nhà nước đã đưa ra chủ chương về việc ban hành một đạo luật về doanh nghiệp thống nhất Ngày 29/11/2005, Luật Doanh nghiệp năm 2005 được Quốc hội khóa

XI thông quan, với mục tiêu chấm dứt tình trạng có sự phân biệt giữa doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau, mọi doanh nghiệp đều được thành lập, tổ chức hoạt động và chịu sự quản lý như nhau theo quy định của Luật này

Luật Doanh nghiệp năm 2005 ra đời là sự thể chế hóa chủ trương không

phân biệt thành phần kinh tế, tạo sân chơi bình đẳng cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, xóa bỏ tình trạng có những loại hình doanh nghiệp được tổ chức

và hoạt động theo quy chế riêng, khác với phần còn lại của nền kinh tế Luật Doanh nghiệp năm 2005 đòi hỏi kể từ ngày 01/7/2010 (khi Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 hết hiệu lực thi hành), tất cả các doanh nghiệp, không phân biệt nguồn vốn chủ sở hữu, đều tổ chức và hoạt động theo quy định thống nhất của một đạo luật, Luật Doanh nghiệp năm 2005

Luật Doanh nghiệp năm 2005 quy định nhà nước thực hiện quyền sở hữu tài sản, vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp với vai trò là người đầu tư vốn Theo quy định của Luật này, tất cả các doanh nghiệp có vốn nhà nước được tổ chức dưới hình thức pháp lý là công ty trách nhiệm hữu một thành viên 100% vốn nhà nước, công ty trách nhiệm hữu từ hai thành viên trở lên và công ty cổ phần có vốn nhà nước

Về hình thức pháp lý, Luật quy định các công ty nhà nước thành lập theo quy định của Luật doanh nghiệp nhà nước năm 2003 phải chuyển đổi thành công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần trong thời hạn 4 năm kể từ ngày Luật Doanh nghiệp có hiệu lực (ngày 01/7/2006) Như vậy các DNNN phải được sắp xếp lại, chuyển đổi hình thức pháp lý về thành một trong ba loại hình trên chậm nhất đến hết ngày 30/6/2010 Đối với doanh nghiệp do Nhà nước thành lập mới kể

từ ngày Luật này có hiệu lực phải được đăng ký, tổ chức quản lý và hoạt động theo các hình thức trên Trong thời gian 4 năm như vậy, các DNNN phải được nhanh chóng cơ cấu lại, chuyển đổi để hoạt động dưới hình thức theo quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2005 Sự chuyển đổi này thực hiện thông qua việc cổ phần hóa DNNN và chuyển đổi công ty nhà nước thành công ty TNHH một thành viên

Về thực hiện quyền chủ sở hữu vốn của nhà nước tại doanh nghiệp, Luật Doanh nghiệp 2005 quy định một số nguyên tắc thực hiện quyền năng này của chủ sở hữu vốn nhà nước Theo đó, không phân biệt giữa doanh nghiệp có vốn nhà nước và không

có vốn nhà nước, khi đã thực hiện đầu tư nhà nước sẽ đóng vai trò là một nhà đầu tư vốn không hơn không kém Do đó, quyền sở hữu vốn nhà nước được quy định cụ thể trong từng chương về từng loại hình doanh nghiệp