BÁO CÁO TỔNG KẾT THỰC TIỄN QUỐC TẾ VỀ MỘT SỐ VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN KÝ KẾT VÀ THỰC HIỆN ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ Bản báo cáo tổng kết thực tiễn ký kết, thực điều ước quốc tế tập trung vào bốn nhóm vấn đề lớn cần xem xét trình dự thảo Luật ký kết, gia nhập thực điều ước quốc tế (sửa đổi) Việt Nam, gồm: (1) định nghĩa điều ước quốc tế; (2) mối quan hệ điều ước quốc tế pháp luật quốc gia; (3) vai trò quan lập pháp việc ký kết, thực điều ước quốc tế; (4) thủ tục rút gọn cho việc ký kết điều ước quốc tế Trên sở thông tin quan đại diện Việt Nam nước cung cấp số tài liệu tham khảo, Báo cáo xây dựng sở tổng kết thực tiễn 23 quốc gia, bao gồm Áo, Băng-la-đét, Bê-la-rút, Cô Oét, Đức, Hà Lan, Hoa Kỳ, Hy Lạp, In-đô-nê-xia, Kê-ny-a, Lào, Ma-lai-xi-a, Mông Cổ, Mian-ma, Nga, Ốt-xtơ-rây-li-a, Pa-na-ma, Phi-líp-pin, Ru-ma-ni, U-dơ-bê-ki-xtan, Thái Lan, Thụy Sĩ Trung Quốc Định nghĩa điều ước quốc tế: 1.1 Theo luật quốc tế, cụ thể Công ước Viên luật điều ước quốc tế năm 1969 (Công ước Viên năm 1969) Công ước Viên luật điều ước quốc gia tổ chức quốc tế năm 1986 (Công ước Viên năm 1986), điều ước quốc tế văn thỏa thuận ký kết chủ thể luật pháp quốc tế (quốc gia tổ chức quốc tế) điều chỉnh luật quốc tế, tên gọi văn thỏa thuận Cơng ước Viên năm 1969 có hiệu lực vào ngày 27/01/1980 có 114 thành viên; Cơng ước Viên năm 1986 chưa có hiệu lực có 43 thành viên Phần lớn quy định hai Cơng ước này, có định nghĩa điều ước, thừa nhận luật tập qn quốc tế 1.2 Nhiều nước khơng có định nghĩa điều ước quốc tế khơng có luật quy định riêng việc ký kết, thực điều ước quốc tế Như hiểu họ sử dụng định nghĩa điều ước quốc tế luật quốc tế Một số nước chuyển hóa định nghĩa Công ước Viên vào nội luật, tiêu biểu như: + Luật pháp Anh quy định điều ước quốc tế thỏa thuận văn bản, qua hai hay nhiều quốc gia tổ chức quốc tế xác lập, có ý định xác lập mối quan hệ họ với sở luật pháp quốc tế Các nước thuộc địa Anh Ma-lai-xi-a, Băng-la-đét chịu ảnh hưởng hệ thống pháp luật Anh sử dụng định nghĩa điều ước + Luật số 45 năm 2012 Ký kết Phê chuẩn điều ước quốc tế Kêny-a định nghĩa điều ước quốc tế hoàn toàn giống với định nghĩa Công ước Viên năm 1969 + Điều Luật số 1188-XII điều ước quốc tế Cộng hòa Bê–la-rút ngày 23/10/1991 định nghĩa điều ước quốc tế gần hoàn toàn giống với quy định Công ước Viên 1969 Công ước Viên 1986 + Đối với Lào, điều ước quốc tế hiểu thỏa thuận quốc gia ký kết văn Nhà nước với Nhà nước với Nhà nước với Tổ chức quốc tế/khu vực chủ thể khác theo quy định LPQT, lập thành nhiều gọi nhiều tên khác như: Hiệp ước, Hiệp định, Thỏa thuận, Nghị định thư, Biên ghi nhớ, Thư trao đổi văn có tên gọi khác + Mông Cổ quy định điều ước quốc tế thỏa thuận song phương đa phương lập thành văn có liên quan đến LPQT xác định quyền nghĩa vụ Mơng Cổ, Quốc hội, Chính phủ, quan hành Mông Cổ tổ chức quốc tế… Có thể thấy, tiêu chuẩn xác định điều ước quốc tế Công ước Viên thỏa thuận văn - quốc gia với với tổ chức quốc tế đa phần giữ nguyên chuyển hóa vào nội luật, tiêu chuẩn điều chỉnh luật pháp quốc tế có điều chỉnh định Khái niệm điều chỉnh luật pháp quốc tế chưa đủ rõ để áp dụng nên quốc gia thường sử dụng cụm từ xác lập/làm phát sinh quyền nghĩa vụ theo luật pháp quốc tế, có giá trị ràng buộc theo luật pháp quốc tế… Những định nghĩa điều ước tìm thấy hệ thống pháp luật Anh, Ốt-xtơ-rây-lia, Ru-ma-ni, Mông Cổ, In-đô-nê-xia… 1.3 Bên cạnh việc áp dụng tiêu chuẩn Công ước Viên để xác định đâu điều ước quốc tế, nhiều quốc gia phân loại điều ước để có quy trình thích hợp cho việc ký kết điều ước đó: + Đức có điều ước quốc tế cấp nhà nước, cấp phủ cấp bộ, ngành Điều ước cấp nhà nước điều chỉnh quan hệ trị CHLB Đức, liên quan đến quyền lập pháp liên bang phải Quốc hội phê chuẩn Điều ước cấp Chính phủ liên quan tới vấn đề thuộc hành pháp có hiệu lực sau ký Điều ước cấp Bộ, ngành liên quan đến thẩm quyền bộ, ngành Đối với văn mang tính trị, khơng có tính ràng buộc mặt pháp lý, MOU, thỏa thuận ý định thư, nội dung hình thức văn phải thể rõ cam kết trị Đức khơng cho phép bang ký điều ước quốc tế + Tương tự, số nước Trung Quốc, Bê-la-rút phân loại điều ước cấp nhà nước, cấp phủ, cấp bộ, ngành U-dơ-bê-ki-xtan chia điều ước quốc tế thành hai loại: ĐƯQT cấp Bộ tương đương ĐƯQT cấp Nhà nước + Hoa Kỳ Phi-líp-pin có cách phân loại điều ước quốc tế thành điều ước (cần phải quan lập pháp phê chuẩn), thỏa thuận hành pháp (executive agreements) + Ngoài ra, số nước Áo, Hà Lan, Nga Thái Lan phân biệt rõ ràng điều ước quốc tế điều chỉnh luật pháp quốc tế với hợp đồng quốc gia điều chỉnh nội luật quốc gia 1.4 Tóm lại, định nghĩa cách phân loại điều ước quốc tế pháp luật quốc gia giới đa dạng, yếu tố để xác định điều ước quốc tế tôn trọng Những yếu tố là: (i) thỏa thuận văn bản; (ii) ký chủ thể luật quốc tế (bao gồm quốc gia, tổ chức quốc tế); (iii) luật pháp quốc tế điều chỉnh Luật ký kết, gia nhập thực điều ước quốc tế năm 2005 quy định điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết gia nhập thỏa thuận văn ký kết gia nhập nhân danh Nhà nước nhân danh Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhiều quốc gia, tổ chức quốc tế chủ thể khác pháp luật quốc tế, không phụ thuộc vào tên gọi hiệp ước, công ước, hiệp định, định ước, thỏa thuận, nghị định thư, ghi nhớ, công hàm trao đổi văn kiện có tên gọi khác Định nghĩa điều ước Việt Nam vừa rộng lại vừa hẹp định nghĩa luật quốc tế Rộng chỗ định nghĩa không quy định thỏa thuận phải “được luật pháp quốc tế điều chỉnh”, có loại văn không ràng buộc quốc gia phạm vi luật quốc tế xem điều ước quốc tế Hẹp chỗ thỏa thuận thỏa mãn đầy đủ điều kiện luật quốc tế để trở thành điều ước quốc tế khơng phải điều ước quốc tế “thỏa thuận quốc tế” cấp bộ, ngành (theo Pháp lệnh Ký kết thực thỏa thuận quốc tế năm 2007) Mối quan hệ điều ước quốc tế hệ thống pháp luật quốc gia: 2.1 Về lý thuyết, luật pháp quốc tế luật pháp quốc gia hai hệ thống pháp luật áp dụng hai phạm vi khác Khi trở thành thành viên điều ước quốc tế, quốc gia phải xem xét áp dụng quy định điều ước quốc tế phạm vi quốc gia Trên giới có hai trường phái mối quan hệ điều ước quốc tế hệ thống pháp luật quốc gia Trường phái nguyên luận cho điều ước quốc tế luật pháp quốc gia hai mặt thống hệ thống luật pháp, ký kết tham gia ĐƯQT áp dụng trực tiếp quy định ĐƯQT nội quốc gia Trong đó, trường phái nhị nguyên luận cho luật pháp quốc tế nội luật hai hệ thống pháp luật tách biệt; ĐƯQT có hiệu lực thi hành phạm vi quốc gia sau “chuyển hóa” cách thích hợp văn pháp luật 2.2 Một vấn đề nảy sinh có xung đột quy định điều ước quốc tế quy định nội luật quy định điều ước có ưu tiên áp dụng hay khơng Để giải vấn đề này, quốc gia thường có quy định cụ thể Hiến pháp nhằm xác định vị trí điều ước quốc tế hệ thống pháp luật quốc gia Sau ba xu hướng Hiến pháp quy định vấn đề này: + Khẳng định phần mở đầu nội dung Hiến pháp nguyên tắc, quốc gia sẵn sàng tôn trọng quy định ĐƯQT; + Quy định việc phải chuyển hóa quy định điều ước quốc tế vào văn pháp luật nước yêu cầu quan lập pháp tư pháp có trách nhiệm dung hòa xung đột nảy sinh (nếu có) ĐƯQT nội luật; + Quy định việc phải chuyển hóa quy định ĐƯQT vào nội luật, khẳng định trường hợp có xung đột ưu tiên áp dụng văn pháp luật chứa quy định ĐƯQT 2.3 Đức, Cô-Oét, Kê-nya, Hy Lạp, Anh, Ma-lai-xia, Băng-la-đét… quốc gia có cách tiếp cận nhị nguyên luận: + Đối với Đức, tất điều ước quốc tế nước tham gia phải nội luật hóa, thông thường đạo luật công bố điều ước + Điều 70 Hiến pháp Cô-Oét quy định Hội đồng Bộ trưởng chuyển hóa quy định luật pháp quốc tế vào nội luật Nghị định, Nghị viện luật Hiến pháp Cơ-t quy định loại điều ước cần phải chuyển hóa luật, gồm điều ước quốc tế hòa bình liên minh, điều ước liên quan đến lãnh thổ, tài nguyên thiên nhiên chủ quyền quốc gia, điều ước thương mại… + Điều Khoản Hiến pháp Kê-ny-a 2010 quy định cần phải ban hành văn nội luật để điều ước quốc tế có hiệu lực thi hành Tuy nhiên, điều khơng có nghĩa khơng nội luật hóa Kê-ny-a khơng thi hành nghĩa vụ Những nghĩa vụ quốc tế, khơng nội luật hóa thực bình diện quốc tế Kenya xem xét làm để cải tiến việc nội luật hóa điều ước quốc tế, tránh khơng tạo nhiều luật cồng kềnh, đồ sộ để thực thi điều ước quốc tế Theo hướng đó, luật Kê-ny-a chọn chuyển hóa quy định mang tính chung chung, mơ hồ để làm rõ quy định cách Nghị viện đưa giải thích quy định điều ước chưa đủ rõ ràng, chi tiết + Điều 28 Hiến pháp Hy Lạp quy định điều ước quốc tế có hiệu lực Hy Lạp trở thành phần luật pháp Hy Lạp “sẽ có giá trị cao quy định pháp luật trái với nó” Tổng thống trao quyền phê chuẩn điều ước bình diện quốc tế Sau Nghị viện chấp thuận điều ước Tổng thống có quyền khơng phê chuẩn điều ước Luật phê chuẩn điều ước Quốc hội thông qua Tổng thống ký công bố Đối với điều ước không cần phải phê chuẩn1, định Bộ trưởng liên quan công bố Công báo Hy Lạp sở để điều ước có hiệu lực nước + Điều 76 (1) Hiến pháp Ma-lai-xi-a giao Quốc hội thẩm quyền ban hành đạo luật nhằm thực điều ước quốc tế Để điều ước có hiệu lực thi hành nước, Quốc hội phải ban hành đạo luật liên quan Có ba cách để Quốc hội thực quyền này: • Ban hành “đạo luật cho phép”, theo điều khoản điều ước quốc tế chép đưa vào đạo luật Một số đạo luật ban hành theo cách là: Đạo luật Công ước Geneva năm 1962, sửa đổi năm 1993, tạo hiệu lực pháp lý cho bốn Công ước Geneva bảo hộ nạn nhân chiến tranh năm 1949; Đạo luật năm 1966 quyền ưu đãi ngoại giao, tạo hiệu lực pháp lý cho Công ước Viên quan hệ ngoại giao năm 1961… • Xây dựng luật nhằm thực nghĩa vụ quy định điều ước quốc tế, thường không đưa vào luật quy định điều ước; Điều 36 khoản Hiến pháp Hy Lạp: điều ước thương mại, thuế, hợp tác kinh tế, tham gia vào tổ chức quốc tế loại điều ước khác có điều khoản nhượng khác ảnh hưởng đến cá nhân • Chuyển hóa cách sửa đổi pháp luật hành để đảm bảo thực nghĩa vụ quy định điều ước quốc tế mà không đề cập đến điều ước cụ thể + Tương tự, điều ước quốc tế mà Bru-nây thành viên chuyển hóa vào pháp luật giống cách Ma-lai-xia tiến hành 2.4 Trái lại, Hoa Kỳ nước theo thuyết nguyên luận Hiến pháp Hoa Kỳ quy định điều ước quốc tế luật ban hành nước “luật tối cao” đất nước Hệ kèm theo quy định điều ước quốc tế áp dụng trực tiếp hệ thống pháp luật Hoa Kỳ 2.5 Đứng từ góc độ thực tiễn, hai học thuyết có điểm thuận lợi bất lợi trình ký kết thực điều ước quốc tế Cách tiếp cận nhị nguyên luận có ưu điểm so với cách tiếp cận nguyên luận chỗ: việc xem xét cân nhắc ban hành luật để thi hành giúp quốc gia đánh giá rõ ràng tác động điều ước quốc gia mình; việc ban hành văn pháp luật nước để thi hành điều ước giúp quan, tổ chức, cá nhân quốc gia dễ dàng viện dẫn áp dụng quy định điều ước Tuy nhiên, cách tiếp cận nhị nguyên luận có số điểm bất lợi như: + Việc cần phải thông qua luật để làm điều ước có hiệu lực pháp lý nội quốc gia thời gian, làm tính thời điều ước vài trường hợp; đơi tạo luật cồng kềnh, nhiều trường hợp luật chép lại hồn tồn quy định có điều ước + Có điều ước chưa có hiệu lực quốc hội thơng qua, ban hành thành luật văn luật nên quy định điều ước thực tế bắt đầu cho phép thực hiện, dù thành viên khác điều ước chưa bị ràng buộc điều ước Điều dẫn đến bất lợi cho quốc gia quan hệ với quốc gia thứ ba, điều ước có liên quan đến nhượng kinh tế + Có nhiều trường hợp điều ước có ảnh hưởng đến phận định người dân, áp dụng trực tiếp tác động dừng lại phận nhỏ đó, thơng qua thành luật văn luật có khả phạm vi tác động điều ước lại mở rộng + Việc ban hành văn pháp luật để mang lại hiệu lực pháp lý nước cho điều ước gánh nặng cho quan làm luật nhiều nước thời gian khối lượng công việc, nguồn lực người Trong bối cảnh quốc gia ký kết đến hàng trăm điều ước quốc tế năm bất lợi cần phải tính đến Là nước nhị nguyên luận, Kê-ny-a xem xét thay đổi cách tiếp cận việc chuyển hóa điều ước quốc tế vào pháp luật quốc gia Theo đó, chuyển hóa quy định điều ước quốc tế mang tính chung chung, chưa đủ rõ ràng, chi tiết 2.6 Hiến pháp Việt Nam khơng có quy định mối quan hệ điều ước quốc tế mà Việt Nam thành viên với quy định pháp luật nước Luật điều ước 2005 quy định điều ước Việt Nam ký kết gia nhập không trái với Hiến pháp, trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam thành viên pháp luật nước có quy định khác vấn đề áp dụng quy định điều ước quốc tế Thực tiễn ký kết thực điều ước quốc tế Việt Nam từ trước đến cho thấy Việt Nam nghiêng cách tiếp cận nguyên luận, tức điều ước quốc tế áp dụng trực tiếp hệ thống pháp luật Việt Nam Tuy nhiên, việc có áp dụng trực tiếp điều khoản điều ước hay khơng phụ thuộc vào chất quy định (có quy định quyền, nghĩa vụ tổ chức, cá nhân hay khơng; quy định có đủ rõ, đủ chi tiết hay khơng) Vai trò quan lập pháp trình ký kết, thực điều ước quốc tế: Việc đàm phán, ký kết điều ước quốc tế thường xem thuộc phạm vi thẩm quyền quan hành pháp Thực tiễn quốc tế vai trò quan lập pháp trình ký kết, thực điều ước quốc tế đa dạng Các quốc gia với thể chế nhà nước khác thường có quy định khác mức độ tham gia quan lập pháp vào trình ký kết, thực điều ước quốc tế Tại số quốc gia Đức hay Hoa Kỳ, thành viên quan lập pháp chí tham gia vào đồn đàm phán điều ước quốc tế Song đa số quốc gia, quan lập pháp thường giữ vai trò quan hỏi ý kiến tư vấn trình ký kết điều ước quốc tế Luật pháp Hà Lan Thụy Sĩ yêu cầu quan hành pháp phải thông báo, hỏi ý kiến tư vấn Nghị viện đàm phán diễn Tuy nhiên, ý kiến Nghị viện trường hợp mang tính chất tư vấn, quan hành pháp có tồn quyền định vấn đề đàm phán Đối với đa số nước, việc hỏi ý kiến tư vấn Nghị viện phụ thuộc vào tính chất tầm quan trọng điều ước đàm phán, chủ yếu trị, kinh tế, qn sự… Nhiều nước (trong có Trung Quốc) khơng quy định việc phải hỏi ý kiến tư vấn Nghị viện/Quốc hội trình đàm phán, ký điều ước quốc tế Tại hầu hết nước, quan hành pháp giữ vai trò chủ động, tự định vấn đề đàm phán quan lập pháp lại giữ vai trò định việc chấp thuận ràng buộc số loại điều ước quốc tế (những điều ước cần phải phê chuẩn) việc thực điều ước quốc tế, quốc gia có cách tiếp cận nhị nguyên luận Một số dạng điều ước quốc tế bắt buộc phải Nghị viện phê chuẩn bao gồm: + Với Trung Quốc: điều ước có tính trị điều ước hữu nghị hợp tác, điều ước hòa bình; điều ước có liên quan đến lãnh thổ hoạch định biên giới, tương trợ tư pháp, dẫn độ; điều ước có quy định khác với luật pháp nước + Với Nhật Bản: điều ước mà để thực phải ban hành luật sửa đổi luật hành; điều ước mang thêm gánh nặng cho ngân sách; điều ước có tính chất trị quan trọng Ngược lại, Ma-lai-xi-a, Nghị viện lại khơng có quyền phê chuẩn điều ước quốc tế chức không ủy thác cho quan lập pháp mà lĩnh vực hành pháp Tóm lại, thực tiễn quốc tế tham gia quan lập pháp vào trình ký kết, thực điều ước quốc tế đa dạng Xu hướng chung quan lập pháp nước thường không tham gia vào q trình đàm phán điều ước mà đóng vai trò định việc chấp thuận ràng buộc số loại điều ước hành động phê chuẩn Đối với nước theo cách tiếp cận nhị nguyên luận, quan lập pháp đóng vai trò quan trọng ln phải ban bành văn pháp luật để làm cho điều ước quốc tế có hiệu lực pháp lý nước Thủ tục rút gọn: Đa số quốc gia khơng có quy định thủ tục rút gọn việc ký kết điều ước quốc tế Thực tế quốc gia có luật quy định cụ thể việc ký kết điều ước quốc tế số quốc gia có ban hành luật điều ước quốc tế luật mơ tả chi tiết quy trình, thủ tục ký kết điều ước quốc tế Thực tiễn Panama: Theo Hiến pháp, ĐƯQT quan hành pháp ký kết phải Quốc hội thông qua trước phê chuẩn Tuy nhiên, Panama có ký số ĐƯQT TTQT theo cách rút gọn, có nghĩa văn có hiệu lực vào ngày ký không yêu cầu thủ tục thông qua Quốc hội Khơng có quy định cụ thể để xác định điều ước ký theo thủ tục rút gọn Các ĐƯQT ký theo cách rút gọn ĐƯQT mà luật pháp cho phép quan hành pháp tự định ký, giống trường hợp Hiệp định miễn thị thực số hiệp định khác Ngoài ra, cần xem xét nội dung hiệp định để kết luận hiệp định có cần thông qua Quốc hội hay không ... điều ước quốc tế thành điều ước (cần phải quan lập pháp phê chuẩn), thỏa thuận hành pháp (executive agreements) + Ngoài ra, số nước Áo, Hà Lan, Nga Thái Lan phân biệt rõ ràng điều ước quốc tế điều... điều ước quốc tế tôn trọng Những yếu tố là: (i) thỏa thuận văn bản; (ii) ký chủ thể luật quốc tế (bao gồm quốc gia, tổ chức quốc tế); (iii) luật pháp quốc tế điều chỉnh Luật ký kết, gia nhập thực... Lạp quy định điều ước quốc tế có hiệu lực Hy Lạp trở thành phần luật pháp Hy Lạp “sẽ có giá trị cao quy định pháp luật trái với nó” Tổng thống trao quyền phê chuẩn điều ước bình diện quốc tế Sau