I. Tổng quan về chính sách công 1. Khái niệm về chính sách công Chính sách công tiếng Anh là Public Policy chính sách công là chính sách của Nhà nước (policy of State). Khái niệm chính sách công xuất hiện cùng với sự ra đời của nền dân chủ Hy Lạp và Nhà nước. Nhà nước có hai loại chính sách cơ bản: Chính sách đối nội (home policy) và chính sách đối ngoại (foreign policy).
Trang 1Chương I Tổng quan về chính sách công,
Khoa học chính sách công
PGS.TS Văn Tất Thu Trưởng khoa Quản lý nhà nước Nguyên Thứ trưởng Bộ Nội vụ
Trang 2I Tổng quan về chính sách công
1 Khái niệm về chính sách công
- Chính sách công tiếng Anh là Public
Policy - chính sách công là chính sách của Nhà nước (policy of State) Khái niệm chính sách công xuất hiện cùng với sự ra đời của nền dân chủ Hy Lạp và Nhà nước Nhà nước
có hai loại chính sách cơ bản: Chính sách đối nội (home policy) và chính sách đối ngoại (foreign policy)
Trang 3
- Chính sách công trở thành đối tượng nghiên cứu của một chuyên ngành khoa học xã hội là khoa học chính sách công Nhiều học giả nghiên cứu chính sách công và khoa học chính sách đưa ra các định nghĩa, khái niệm khác nhau xuất phát từ các mục đích khác nhau:
Trang 4+ Xuất phát từ ý chí của Nhà nước trong quản
lý, quản trị xã hội, James Andresson cho rằng
“Chính sách công là những hành động nên hay không nên làm do Nhà nước quyết định lựa chọn” Ông còn quan niệm “chính sách công như là một đường lối hành động có mục đích được ban hành bởi một nhà hoạt động chính trị hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị để giải quyết một vấn đề phát sinh, hay một vấn
đề quan tâm”
Trang 5- Quan niệm của James Andresson cũng được Thomas R.Dye chia sẻ Thomas R.Dye cũng cho rằng “chính sách công là bất kỳ những gì Nhà nước làm hay không làm” Ông quan niệm không làm cũng quan trọng như làm.
Trang 6- Xuất phát từ sự cần thiết phối hợp giữa Nhà nước với thị trường mà Paul Samanuelson – Nhà kinh tế học nổi tiếng người Mỹ cho rằng
“Chính sách công còn là sự thỏa hiệp của Chính phủ đối với nền kinh tế ngay cả khi không ban hành chính sách” Như vậy, chính sách công là những hành động có tính toán cân nhắc của Nhà nước để đối phó với đối tượng quản lý theo hướng đồng tình hay phản đối
- William Jenkin cho rằng “Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt được mục tiêu đó”
Trang 7- Ở nước ta có một số tác giả nghiên cứu về chính sách công, cũng đưa ra các định nghĩa chính sách công khác nhau Ví dụ như: PGS
TS Lê Chi Mai (Học viện Hành chính quốc gia) đưa ra khái niệm chính sách công với các nội hàm sau:
+ Chủ thể ban hành chính sách công là Nhà nước, chính sách do Nhà nước ban hành nên chính sách công có thể coi là chính sách của Nhà nước
Trang 8
+ Chính sách công là những quyết định hành động, bao gồm cả những hành vi thực tiễn, chính sách công không chỉ thể hiện dự định của Nhà nước hoạch định chính sách về một vấn đề nào đó mà còn bao gồm những hành vi thực hiện dự định đó Nếu không có việc thực thi chính sách để đạt được những kết quả nhất định thì những chủ trương đó chỉ là những khẩu hiệu mà thôi
Trang 9+ Chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề trong đời sống kinh tế - xã hội theo những mục tiêu xác định
+ Chính sách công bao gồm nhiều quyết định
có liên quan với nhau
- Trong Giáo trình “Hoạch định và phân tích chính sách công” của Học viện Hành chính quốc gia xuất bản năm 2013 cũng đưa ra định nghĩa chính sách công: “chính sách công là những hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau,
Trang 10PGS.TS Đỗ Phú Hải cũng đưa ra khái niệm chính sách công “Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của Đảng và Nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể và giải pháp thực hiện giải quyết các vấn đề xã hội theo mục tiêu tổng thể đã xác định”.
- Các khái niệm, định nghĩa nêu trên có sự khác nhau trong chừng mực nhất định, nhưng đều có chung các nội dung sau:
+ Chính sách công là chính sách của Nhà nước
+ Là một tập hợp các quyết định chính trị có mối liên hệ với nhau
Trang 11+ Với những mục tiêu trên và giải pháp cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề xã hội theo ý chính của đảng cầm quyền
- Có thể định nghĩa chính sách công như sau: Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có mối liên hệ với nhau của Nhà nước với mục tiêu, giải pháp, công cụ thực hiện cụ thể, nhằm giải quyết các vấn đề xã hội theo ý chí của Đảng cầm quyền
Trang 12- Với nghĩa rộng: Chính sách công là chính sách của Nhà nước, là kết quả của việc cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng cầm quyền thành các quyết đinh, tập hợp các quyết định chính trị có liên quan với nhau, với mục tiêu, giải pháp, công cụ thực hiện cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm
vụ của Nhà nước, duy trì sự tồn tại và phát triển của Nhà nước, phát triển kinh tế xã hội và phục vụ người dân
Trang 13- Khái niệm trên đây vừa bảo đảm những đặc trưng của chính sách công là do Nhà nước ban hành để tác động đến các đối tượng thuộc cộng đồng một cách ổn định Vừa thể hiện được bản chất của chính sách công là công cụ định hướng của Nhà nước cho mọi hành vi xã hội trong quá trình phát triển Định hướng đó được thể hiện qua thái độ đối xử (xử sự) với những vấn đề đã, đang, sẽ nảy sịnh trong đời sống cộng đồng
Trang 14- Để đạt được mục tiêu phát triển trước hết chính sách phải tồn tại trong thực tế, nghĩa là Nhà nước phải hành động thật sự bằng chính sách Điều kiện tồn tại của một chính sách là tổng hòa những hành động tích cực theo định hướng chính trị của Nhà nược nhằm tác động, giải quyết những vấn đề nảy sinh trong từng giai đoạn phát triển Điều kiện tồn tại đó được thể hiện bằng cách thức ứng xử của chủ thể quản lý
Trang 15- Cấu trúc chính sách công
- Cấu trúc của một chính sách công bao gồm
hai bộ phận hợp thành quan trọng và thống nhất với nhau, đó là mục tiêu chính sách và biện pháp (giải pháp) chính sách
+ Mục tiêu chính sách: Mục tiêu chính sách là
cái đích chính sách công hướng tới để giải quyết nhằm đạt được kết quả nhất định (kết quả xác định) Nói một cách khác, mục tiêu chính sách công là những giá trị hướng tới phù hợp với yêu cầu phát triển chung của kinh tế xã hội Đó chính là những mục tiêu hướng đạo được thể hiện trong chính sách và
Trang 16+ Biện pháp (giải pháp) chính sách là cách thức chủ thể chính sách sử dụng để tác động đến đối tượng chính sách để đạt được mục tiêu của chính sách Nói cách khác biện pháp hay giải pháp chính sách đó là cách thức mà chủ thể sử dụng trong quá trình hành động để tối
đa hóa kết quả về lượng và chất của mục tiêu chính sách hay còn gọi là những biện pháp của chính sách
- Trên cơ sở định hướng của chính sách, chủ thể tìm kiếm các giải pháp để đạt được mục tiêu trong điều kiện, hoàn cảnh không gian, thời gian cụ thể với các nguồn lực nhất định
Trang 17- Do mục tiêu của chính sách mang tính định tính cao nên các biện pháp (giải pháp) của chính sách cũng chứa đựng những động lực thúc đẩy, cân bằng hay kìm hãm theo yêu cầu mục tiêu
- Nhìn một cách tổng quát biện pháp của chính sách thường chứa đựng những cơ chế nhằm quy định các nguyên tắc tác động của chủ thể đến mỗi quá trình làm cho chúng vận động có
hệ thống theo một hành lang nhất định
Trang 18+ Ví dụ để đạt được mục tiêu chính sách giáo dục, Nhà nước có thể đầu tư cho giáo dục, coi giáo dục là quốc sách hàng đầu, đầu tư cho giáo dục là đầu tư phát triển, khuyến khích giáo dục toàn dân, cho phép các thành phần kinh tế đầu tư phát triển giáo dục ngoài quốc lập, xã hội hóa giáo dục hoặc phát triển các hình thức đào tạo, kể cả đào tạo từ xa v.v…
Trang 19+ Để thực hiện mục tiêu chính sách dân số, Nhà nước có thể sử dụng các biện pháp: Giáo dục, thuyết phục; biện pháp kinh tế và cả biện pháp hành chính v.v…
+ Dù là biện pháp nào thì chúng đều phải tuân theo những cơ chế phù hợp
* Mối quan hệ giữa mục tiêu chính sách và biện pháp chính sách là mối liên hệ biện chứng tác động qua lại lẫn nhau Chính sách chỉ có thể đạt được mục tiêu khi giải pháp phù hợp với mục tiêu
Trang 203 Bản chất của chính sách công
- Chính sách công là chính sách của nhà nước đối với khu vực công cộng, nó phản ánh bản chất, tính chất của nhà nước và chế độ chính trị trong đó nhà nước tồn tại Nó phản ánh ý chí, quan điểm, thái độ, cách xử sự của Đảng chính trị thông qua Nhà nước ban hành chính sách phục vụ cho mục đích của Đảng và lợi ích và nhu cầu của nhân dân Nhà nước dựa trên nền tảng nhân dân, là chủ thể đại diện cho quyền lực của nhân dân, Nhà nước ban hành chính sách công ngoài mục đích phục vụ cho lợi ích của giai cấp, của Đảng cầm quyền còn để mưu cầu lợi ích cho người dân và xã hội
Trang 21- Chính sách công được hoạch định bởi đảng chính trị nhưng do Chính phủ xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện chính sách công là chức năng, nhiệm vụ chủ yếu của nhà nước, của Chính phủ
- Bản chất của chính sách công là công cụ để nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, thực hiện các hoạt động liên quan đến công dân và can thiệp vào mọi hành vi xã hội trong quá trình phát triển
Trang 22- Bản chất của chính sách công là ý chí chính trị của Đảng cầm quyền, cụ thể hóa thành các quyết sách, quyết định chính trị của nhà nước, các quyết định này nhằm duy trì tình trạng xã hội hoặc giải quyết các vấn đề xã hội, đáp ứng nhu cầu của người dân Bản chất của chính sách công là ý chí chính trị của Đảng cầm quyền được cụ thể hóa thành chính sách, thông qua chính sách Đảng thiết lập mối quan hệ giữa Đảng, nhà nước vơi người dân
Trang 23- Chính sách công là công cụ thể hiện thái độ chính trị của Đảng cầm quyền thông qua chính sách công, Đảng cầm quyền dẫn dắt các quan hệ trong xã hội diễn ra theo định hướng của Đảng Các cá nhân trong xã hội là những đối tượng trực tiếp thụ hưởng và thực hiện chính sách Vì vậy, chính sách chỉ có hiệu lực, hiệu quả thực sự khi các cá nhân trong xã hội chịu tiếp nhận và thực hiện
- Kèm theo đó vai trò chủ thể thực hiện chính sách công phải là công chúng mặc dù người khởi xướng chính sách là nhà nước
Trang 244 Về vai trò của chính sách công
- Từ khái niệm bản chất của chính sách công có thể thấy vai trò chung, vai trò cơ bản của chính sách công thể hiện ở chỗ nó là công cụ hữu hiệu chủ yếu để nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, duy trì sự tồn tại và phát triển của nhà nước, phát triển kinh tế, xã hội
và phục vụ người dân Dưới góc độ quản lý, quản trị quốc gia nhà nước sử dụng chính sách công như một công cụ quan trọng tác động vào các lĩnh vực đời sống xã hội để đạt được mục tiêu định hướng của nhà nước Ngoài vai trò chung, cơ bản này, chính sách công còn có vai trò cụ thể sau:
Trang 25- Thứ nhất, là định hướng mục tiêu cho các chủ thể tham gia hoạt động kinh tế xã hội, định hướng cho các chủ thể hành động
- Thứ hai, tạo động lực cho các đối tượng tham gia hoạt động kinh tế, xã hội theo mục tiêu chung
- Thứ ba, phát huy mặt tích cực, đồng thời khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường
Trang 26
- Thứ tư, tạo lập các cấn đối trong phát triển giữa các ngành, nghề, vùng miền
- Thứ năm, kiểm soát và phân bổ, sử dụng các nguồn lực trong xã hội một cách hợp lý
Trang 27
- Thứ sáu, tạo môi trường thích hợp cho các hoạt động kinh tế - xã hội.
- Thông qua các chính sách, nhà nước tạo những điều kiện cần thiết để hình thành môi trường thuận lợi cho các chủ thể xã hội hoạt động như: chính sách phát triển thị trường lao động, thị trường vốn, thị trường khoa học và công nghệ, thị trường bất động sản, phát triển
cơ sở hạ tầng
- Thứ bảy, thúc đẩy sự phối hợp hoạt động giữa các cấp, các ngành
Trang 285 Mục đích chính sách
- Nhà nước là chủ thể ban hành chính sách công Mục đích của chính sách công vừa bảo đảm quyền lợi của đại đa số cá nhân trong xã hội và thể hiện được quyền lực của Nhà nước Chính sách công ra đời nhằm giải quyết các mâu thuẫn phát sinh trong xã hội Nhưng trong
xã hội có nhiều nhóm lợi ích khác nhau và có mâu thuẫn với nhau Vì vậy chính sách công phải bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các nhóm hoặc mang lại lợi ích cho đại đa số nhân dân trong xã hội
Trang 29- Chính sách công phải phục vụ nhân dân vì quyền lợi của nhân dân Không bảo đảm nguyên tắc này chính sách công không có nghĩa và không đi vào đời sống
- Chính sách công là chính sách của Nhà nước, phục vụ lợi ích công nên hầu hết các chính sách công đều có tính bắt buộc phải thi hành
- Chính sách công ban hành phải có ít nhất 3 mục đích sau:
+ Chính sách công do Nhà nước, Chính phủ ban hành là một bộ phận thuộc chính sách kinh
tế, chính sách nói chung của mỗi nước
Trang 30+ Về mặt kinh tế, chính sách công phản ánh và thể hiện hoạt động cũng như quản lý đối với khu vực công, phản ánh việc bảo đảm hàng hóa, dịch vụ công cộng cho nền kinh tế
+ Chính sách công là công cụ quản lý nhà nước, được Nhà nước sử dụng để khuyến khích việc sản xuất, đảm bảo hàng hóa, dịch
vụ cho nền kinh tế, khuyến khích cả khu vụ công và cả khu vực tư; quản lý nguồn lục công một cách có hiệu quả, hiệu lực, thiết thực đối với cả kinh tế, chính trị, xã hội, môi trường cả trong ngắn hạn lẫn dài hạn
Trang 316 Phân loại chính sách công
- Tùy theo mục đích yêu cầu của chủ thể quản
lý lựa chọn cách phân loại
- Phân loại chính sách theo lĩnh vực: Kinh tế, văn hóa, khoa học, xã hội, an ninh quốc phòng, giáo dục, y tế, môi trường …
- Theo chủ thể ban hành: Chính sách của Nhà nước; chính sách của các doanh nghiệp; Chính sách của các tổ chức phi Chính phủ
- Phân loại theo thời gian: Dài hạn, trung hạn, ngắn hạn
Trang 32- Phân loại theo phạm vi quan hệ: Chính sách đối nội, chính sách đối ngoại
- Phân loại theo tính chất ứng phó của chủ thể quản lý Chủ động và thụ động
- Phân loại theo tính chất tác động: Chính sách thúc đẩy hay kìm hãm; Chính sách điều tiết hay tạo lập môi trường; Chính sách tiết kiệm hay tiêu dùng …
* Hiện nay nhiều quốc gia thực hiện phân loại chính sách theo mục tiêu: Gồm 3 loại cơ bản: Chính sách phát triển con người, chính sách đối nội, chính sách đối ngoại
Trang 337 Chu trình chính sách công
7.1 Khái niệm chu trình chính sách công
- Chu trình chính sách công là một chuỗi các giai đoạn kế tiếp có liên quan với nhau từ khi lựa chọn được vấn đề chính sách đến khi kết quả của chính sách được đánh giá
Trang 347.2 Chi trình chính sách công do Harold Lasswell đề xuất gồm 7 bước:
1) Thu thập thông tin;
Trang 35- Mô hình chu trình chính sách công của Gary Brewer đầu những năm 1970 và mô hình của Charles O.Jones và James Anderson những năm 1970 – 1980 gồm 5 giai đoạn:
1) Thiết lập chương trình nghị sự chính sách; 2) Hình thành chính sách – quá trình thiết lập các phương án chính sách để giải quyết vấn đề công;
3) Ra quyết định chính sách – quy trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền lựa chọn thông qua 1 chính sách cụ thể