Bài giảng 26. Tổng quan về phân cấp và phân cấp ngân sách tài liệu, giáo án, bài giảng , luận văn, luận án, đồ án, bài t...
TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP VÀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH Khái niệm khía cạnh phân cấp Phân cấp Phân cấp trị Phân cấp hành Phân cấp ngân sách Phi tập trung Hoạch định Tài trợ Thực Ủy quyền Phân cấp thị trường Phân quyền Giám sát, kiểm soát Kiểm toán, đánh giá Tại lại phân cấp? Stigler, 1957: • “Một phủ đại diện hoạt động tốt gần dân nhất” • “Người dân phải có quyền bỏ phiếu cho loại hình số lượng dịch vụ cơng mà họ cần” Oates, 1972: • “Hàng hóa cơng nên cấp quyền đại diện tốt cho vùng/địa phương hưởng lợi cung cấp” Tại lại phân cấp? Lịch sử • Kinh nghiệm nước tập trung hóa cao độ • Xung đột sắc tộc tôn giáo Kinh tế • Hiệu • Hiệu • Bền vững Chính trị • Tăng cường tham gia • Lựa chọn: lên tiếng hay “bỏ phiếu chân” • Giữ gìn mơ hình liên bang (bảo tồn tiểu bang) Phân cấp linh động xã hội Trung thành Lên tiếng Ra Nguồn: Hirchman (1970) Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States Một số xu hướng có tính tồn cầu quản trị nhà nước THẾ KỶ 20 Nhất thể THẾ KỶ 21 Liên bang / liên đoàn Trung ương hóa Tồn cầu hóa địa phương hóa Trung tâm quản lý Trung tâm lãnh đạo Hành nhà nước Cùng tham gia Mệnh lệnh kiểm sốt Đáp ứng trước cơng dân Kiểm soát đầu vào Kiểm soát kết Trách nhiệm giải trình từ xuống Trách nhiệm giải trình từ lên Phụ thuộc nội Cạnh tranh Đóng chậm Nhanh mở Không chấp nhận rủi ro Tự thành công / thất bại Phân cấp nước phát triển chuyển đổi Chuyển đổi Đang phát triển Trung bình Cao Thấp Trung bình Cao Thấp % GDP 10.8 20.4 % chi tiêu khu vực công ngân sách 22.3 38.8 5.8 7.4 18.3 0.8 7.3 23.3 45.2 Chi GD CQ TƯ (% chi tiêu GD kv công) 55.9 3.5 91.4 0.2 49.8 97.5 Chi y tế CQ TƯ (% chi tiêu GD kv.công) 0.2 41.9 95.9 0.3 60.2 98.1 13.7 % GDP 7.9 17.1 2.9 5.3 12.5 0.5 % nguồn thu khu vực công 18.4 36.0 5.6 16.6 39.8 2.2 24.0 50.4 4.1 42.2 80.8 5.0 Tự chủ nguồn thu 55.1 91.0 29.1 40.1 76.5 7.6 Tự chủ tiêu 74.0 96.2 49.6 58.0 95.0 23.4 Chi tiêu cấp quyền TƯ Nguồn thu cấp quyền TƯ Chuyển giao ngân sách cho cấp TU % nguồn thu cấp quyền TƯ Tự chủ cấp quyền TƯ Kết phân cấp Thường không rõ ràng Nguyên nhân thất bại: Thiết kế: Mục tiêu mâu thuẫn ( vd: phân cấp để tập quyền) Thực thi: Phân quyền không đồng Quyền không đôi với tiền Quyền không đôi với nhân Quyền không đôi với chế ước quyền Đánh giá: Khó khăn đo lường Kết phân cấp: Thành công Tiệm tiến sv Vụ nổ lớn: Quy mơ kiểm sốt Tiến hành bước Phân cấp với chức cụ thể Biện pháp bổ trợ phân cấp: Xây dựng lực Khuyến khích hợp lý Cam kết trị Chuyển giao tài trợ ngân sách hợp lý Phân cấp thuế giúp tăng nguồn thu địa phương Một số cảnh báo Hệ thống (chính trị, kinh tế, hành …) có tính tự-duy-trì, thay đổi sớm chiều Phân cấp dẫn đến ổn định, giảm hiệu quả, tăng tham nhũng Khơng thích hợp với quốc gia/ vùng lãnh thổ gặp khủng hoảng nghiêm trọng PHÂN CẤP VÀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM 11 Nội dung trình bày Phân cấp Việt Nam • Khái qt tình hình phân cấp Việt Nam • Phân cấp ngân sách Việt Nam Kết khảo sát phân cấp tỉnh • Mơ tả tỉnh khảo sát • Một số phát phân cấp • Một số vấn đề sách Lược sử phân cấp Việt Nam Lịch sử Việt Nam mạng đậm dấu ấn tập trung hóa, ln tồn phân tán quyền lực Cho đến thập niên 1970, nhà nước tiếp tục mang tính tập trung hóa cao độ, quyền ĐP phụ thuộc vào ngân sách hỗ trợ từ TƯ Từ đầu 1980s, “xé rào” đổi kinh tế địa phương đánh dấu chấp nhận nhu cầu cải cách theo hướng phi tập trung hóa phân cấp Phân cấp quản lý đảm quyền làm chủ ba cấp: • Quyền định trung ương • Quyền chủ động địa phương • Quyền tự chủ SX-KD đơn vị kinh tế sở Vài nét phân cấp Việt Nam Từ thời phong kiến đến trước Đổi Mới, chủ yếu có tính tập trung phân cấp • Tuy nhiên, tồn phân cấp phi thức 1986: Phân cấp quản lý đảm quyền làm chủ ba cấp: • Quyền định trung ương • Quyền chủ động địa phương • Quyền tự chủ SX-KD đơn vị kinh tế sở Thực phân cấp Việt Nam Ở Việt Nam, “decentralization” dịch “phân cấp, phân quyền”, nghĩa “phân cấp quản lý hành nhà nước phân chia quyền lực” Nhưng thời gian dài, “decentralization” chủ yếu hiểu “phân cấp hành chính” Hệ là: • Phân cấp không đầy đủ trọn vẹn • Phân cấp khơng đồng bộ, thiếu phối hợp • Nhà nước trung ương bị tải • Quyền tự chủ địa phương bị hạn chế Đặc điểm phân cấp Việt Nam • Lấy cấp làm trung tâm: chức mà quyền cấp khơng thực quyền cấp thấp thực • Khơng gian quyền cấp thấp bị hạn chế, quyền cấp cao bị tải quản lý • Chính quyền cấp có xu hướng lệ thuộc cách thụ động vào quyền cấp • “Giữ lớn, bng nhỏ”: • Phân cấp quản lý đầu tư • Phân cấp thị trường: Cải cách DNNN • CPH tập đoàn NN Phân cấp ngân sách Phân cấp ngân sách nội dung trọng tâm hình thái phân cấp • Ai tạo phân bổ nguồn lực? Phân cấp ngân sách phản ánh mức độ phân cấp chung nhìn nhận từ: • Mối quan hệ thu ngân sách TƯ ĐP • Mối quan hệ chi ngân sách TƯ ĐP • Mối quan hệ chuyển giao ngân sách TƯ-ĐP • Mức độ tự chủ hoạt động thu, chi NSĐP Phân bổ nguồn thu Việt Nam Hai cấp ngân sách: Trung ương địa phương (tỉnh/thành) Số thu quyền TƯ: thuế XNK, VAT, TTĐB hàng nhập khẩu; thuế thu khác từ dầu khí; CIT cơng ty hạch tốn tồn ngành Số thu CQ địa phương: thuế nhà đất; thuế tài ngun thiên nhiên (khơng bao gồm dầu khí); thuế mơn bài; thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất; phí sử dụng đất; tiền cho thuê đất; thu từ cho thuê bán nhà thuộc sở hữu nhà nước; lệ phí trước bạ hầu hết loại phí lệ phí khác Các khoản thuế chia sẻ: VAT (trừ VAT hàng nhập khẩu); PIT (trừ DN hạch toán toàn ngành); PIT; thuế tiêu thụ đặc biệt (hh&dv nước); phí xăng dầu Tỷ lệ chia sẻ TƯ ĐP Phương trình cân tài khóa địa phương: A = B + t.C + T • • • • • A = Tổng chi ngân sách địa phương B = Các khoản thu NSĐP hưởng 100% C = Các khoản thu chia sẻ TƯ ĐP t = Tỷ lệ phân chia T = Chuyển giao (trợ cấp) từ TƯ cho ĐP Nếu A > B + C NSTƯ bù: • t = 100% T = A – (B + C) Nếu A ≤ B + C NSTƯ không bù: • T = t = (A – B)/C Tên tỉnh Tỷ lệ chia sẻ NSĐP hưởng (%) 2002 - 2003 2004 - 2006 Hà Nội 30 32 Thành phố Hồ Chí Minh 24* 29 Đồng Nai 53 49 Bình Dương 52 44 Bà Rịa - Vũng Tàu 48 42 Quảng Ninh 100 98 Hải Phòng 100 95 Vĩnh Phúc 100 86 Đà Nẵng 100 95 Khánh Hòa 100 52 Tây Ninh 100 99 Long An 100 99 Tiền Giang 100 99 Vĩnh Long 100 99 Cần Thơ 100 50** Nguồn: Bộ Tài Chính, Tỷ lệ chia sẻ TP HCM năm 2003 33%, TP Cần Thơ năm 2004 95% 10 Nhận xét phân bổ nguồn thu • “Tỷ lệ chia sẻ” TƯ tỉnh UB TVQH định (ổn định 3-5 năm) • Luật NS 2002 tăng cường vai trò quản lý chi tiêu ngân sách HĐND tỉnh: quản lý chi tiêu NS, nhận trách nhiệm trước TƯ cho cấp thấp • Một số vấn đề • Các cấp quyền địa phương thiếu tính tự chủ việc huy động nguồn thu • Khơng phải hình thức tự chủ thuế, phí, lệ phí tốt • Số thu chia sẻ quyền TƯ địa phương nơi thực việc thu thuế Phân công trách nhiệm chi ngân sách Phân công CQTƯ CQĐP tương xứng với vùng địa lý hưởng lợi ích: • CQTƯ phụ trách chương trình, dự án dịch vụ quốc gia liên tỉnh (dự án thuỷ lợi chính, kiểm sốt lũ lụt đắp đê, đường quốc lộ; giáo dục đại học) • CQĐP có trách nhiệm dịch vụ mà vùng hưởng lợi nằm biên giới địa lý họ (bảo trì sửa chữa cơng trình thuỷ lợi nhỏ đường sá ngồi đường quốc lộ; giáo dục tiểu học trung học) 11 Nhận xét phân công trách nhiệm chi Luật NS 2002 không thay đổi phân công chi NS TƯ CQĐP Luật NS 2002 cho tỉnh quyền phân bổ chi tiêu cho quận huyện phường xã trực thuộc tỉnh Cải thiện định mức chuyển giao người nghèo • Tiêu chí: dân số, tỷ lệ đói nghèo, mức độ xa xôi vùng địa lý, diện nhóm dân số bất lợi • Các vùng bất lợi có nhiều ngân sách để phát triển kinh tế xã hội Công khai định mức NS UBTVQH định (sv thơng tư Bộ TC) Chính quyền địa phương phép tự xác định định mức Thay đổi định mức trình phân cấp làm giảm đáng kể vai trò qui trình ngân sách (sv HDND) Một số vấn đề: • Khó thực chiến lược ngành chủ quản • Vẫn trùng lắp phê duyệt NS tỉnh (QH HDND) Thu ngân sách TƯ ĐP Nguồn: Bộ Tài 12 Chi ngân sách TƯ ĐP Nguồn: Bộ Tài Chuyển giao từ TƯ xuống ĐP Nguồn: Bộ Tài 13 Một số khía cạnh khác phân cấp Phân cấp quản lý FDI Phân cấp thị trường • Cổ phần hóa/ xã hội hóa/ tư nhân hóa • Giải quy (deregulation) Phân cấp “khơng thức” • Đầu tư nhà nước • Vị tỉnh thành phố • Địa giới hành = địa giới kinh tế KẾT QUẢ ĐIỀU TRA PHÂN CẤP Tại tỉnh: Vĩnh Phúc, Hà Tây, Đà Nẵng, Quảng Nam, Khánh Hòa, Bình Dương, Tiền Giang 14 Phân loại tỉnh khảo sát Thành phố trực thuộc TƯ Đóng góp NS GDP đầu người Cơ cấu nguồn thu NS Tính động (PCI) Vĩnh Phúc (+) 477 CN/DV/NN Cao Hà Tây (-) 326 CN/DV/NN Thấp (+) 848 DV/CN/NN Khá cao Quảng Nam (-) 324 DV/CN/NN Khá cao Khánh Hòa (+) 675 CN/DV/NN Tr.bình Bình Dương (+) 940 CN/DV/NN Rất cao Tiền Giang (-) 403 DV/CN/NN Tr.bình Đà Nẵng √ Nguồn: TCTK, BTC, VCCI, VNCI Tính ổn định bền vững NSĐP Cơ cấu thu ngân sách, 2005 2,500 70% 60% 2,000 Tỷ đồng 50% 1,500 40% 1,000 30% 20% 500 10% 0% Vĩnh Phúc Hà Tây Đà Nẵng Quảng Khánh Nam Hoà Thu thường xuyên Thu phân chia Tiền Giang Bình Dương Thu từ nhà đất % thu từ nhà đất Nguồn: Bộ Tài 15 Chính sách phân cấp đánh giá cao Nhìn chung, việc phân cấp chào đón nồng nhiệt tỉnh khảo sát • “Phân cấp cách mạng có lợi” Các tỉnh thấy phân cấp hữu ích • Tự chủ linh hoạt huy động nguồn thu • Chủ động thu hút vốn đầu tư • Chủ động hoạt động quy hoạch • Chủ động phân cấp xuống huyện, xã Một số tỉnh muốn đẩy mạnh phân cấp Hạn chế việc thực phân cấp Từ phía TƯ: Chính sách thiếu đồng • Chậm ban hành hướng dẫn Đầu tư có điều kiện (MPI) Vốn pháp định kinh doanh bất động sản (MOC) Đầu tư vào phân phối bán lẻ (MPI) • Một số quy định mâu thuẫn: Cấp phép đất đai xây dựng Chứng nhận dự án FDI nhỏ Thay đổi sách thuế bất thường • Phân chia thuế không công 16 Phân chia thuế không cơng (TP Hồ Chí Minh, Bình Dương, Đồng Nai, Bà Rịa – Vũng Tàu) 70% 58.8% 60% 57.2% 50% 40% 30% 20% 9.8% 10% 0% Tỷ trọng tăng trưởng dân số Đóng góp tịnh cho ngân sách (trừ dầu mỏ) Tỷ trọng chi tiêu quốc gia Nguồn: Bộ Tài Hạn chế việc thực phân cấp Từ phía địa phương: Quyền tự chủ hạn chế • Thiếu tự chủ nhân • Năng lực cán bất cập (sv nhiệm vụ) • Thiếu động huy động nguồn lực Thế lưỡng nan tỉnh nghèo Khó khăn tài trợ CSHT dịch vụ cơng • Thiếu linh hoạt chi tiêu 17 Hạn chế việc thực phân cấp Quy định đất đai nhiều bất cập • Đền bù cách thoả thuận trực tiếp với dân, theo giá thị trường (trong giá đất thay đổi hàng năm) Trách nhiệm không đơi với nguồn lực • Thay đổi sách (lương, phúc lợi) • Khốn chi Hạn chế việc thực phân cấp Bỏ quên cấp quận, huyện Chính phủ nhà tài trợ quốc tế quan tâm tới phân cấp cấp tỉnh dân chủ sở cấp xã • Có nên bỏ HĐND quận/huyện? Chính quyền quận/huyện đóng vai trò quan trọng: • FDI vấn đề liên quan đến đất đai • Phát triển kinh tế dân doanh • Xố đói giảm nghèo • Thực quy hoạch Nhận xét: Một số tỉnh chủ động trao thêm quyền cho cấp quận, huyện 18 Hạn chế tỉnh Chính sách TƯ khung thể chế • Nhà nước q tải muốn “quản” q nhiều • Khơng rõ ràng sách thể chế • Chậm ban hành văn hướng dẫn • Mâu thuẫn luật, văn hướng dẫn sách khác Hạn chế tỉnh • Nguồn nhân lực khu vực cơng • Nguồn nhân lực khu vực tư nhân • Cơ sở hạ tầng • Nguồn tài • Điều kiện tự nhiên (Hà Tây, Bình Dương, Khánh Hòa) Tóm tắt lại số ý Nhìn chung, mở rộng phân cấp chủ trương đắn Những vấn đề nảy sinh phân cấp chủ yếu thiết kế thực phân cấp chưa tốt Để phân cấp thực trở thành động lực quan trọng cho phát triển kinh tế, nhà nước cần: • Tránh can thiệp sâu làm giảm tính chủ động, linh hoạt tăng phụ thuộc địa phương • Phối hợp để đảm bảo tính đồng phân cấp • Rõ ràng quyền trách nhiệm TƯ ĐP Vai trò quan trọng quyền cấp huyện q trình thực sách phân cấp tỉnh cần đánh giá đầy đủ 19 ... động vào quyền cấp • “Giữ lớn, bng nhỏ”: • Phân cấp quản lý đầu tư • Phân cấp thị trường: Cải cách DNNN • CPH tập đoàn NN Phân cấp ngân sách Phân cấp ngân sách nội dung trọng tâm hình thái phân cấp. .. tạo phân bổ nguồn lực? Phân cấp ngân sách phản ánh mức độ phân cấp chung nhìn nhận từ: • Mối quan hệ thu ngân sách TƯ ĐP • Mối quan hệ chi ngân sách TƯ ĐP • Mối quan hệ chuyển giao ngân sách. .. Phân cấp Việt Nam • Khái qt tình hình phân cấp Việt Nam • Phân cấp ngân sách Việt Nam Kết khảo sát phân cấp tỉnh • Mơ tả tỉnh khảo sát • Một số phát phân cấp • Một số vấn đề sách Lược sử phân