Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay (LV thạc sĩ)

Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay (LV thạc sĩ)Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay (LV thạc sĩ)Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay (LV thạc sĩ)Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay (LV thạc sĩ)Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay (LV thạc sĩ)Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay (LV thạc sĩ)Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay (LV thạc sĩ)Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay (LV thạc sĩ)Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay (LV thạc sĩ)Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay (LV thạc sĩ)Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay (LV thạc sĩ)

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

ĐÀO THỊ NHINH

SÁNG KIẾN XÂY DỰNG PHÁP LUẬT

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số : 60.38.01.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS Nguyễn Văn Thuận

Hà Nội, 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này

là trung thực và chưa hề được sử dụng để bảo vệ một học vị nào, các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc

ĐÀO THỊ NHINH

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT 6

1.1 Khái niệm, vị trí, vai trò, đặc điểm của sáng kiến pháp luật 6

1.2 Chủ thể, phạm vi, quy trình của sáng kiến pháp luật 12

1.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện sáng kiến pháp luật 20

Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT 26

2.1 Quy định của pháp luật về sáng kiến pháp luật 26

2.2 Thực tiễn thực hiện sáng kiến pháp luật 34

2.3 Kết quả đạt được và hạn chế, nguyên nhân trong việc thực hiện sáng kiến pháp luật 38

Chương 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT 55

3.1 Nhóm giải pháp chung 55

3.2 Nhóm giải pháp cụ thể 58

KẾT KUẬN 65

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 67

DANH MỤC BẢNG, BIỂU

Bảng 1.1 Quy trình xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội

Bảng 1.1 Quy trình xây dựng pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội

Bảng 2.1 Tương quan số lượng các dự án luật, pháp lệnh do các chủ thể có thẩm quyền trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa X, khóa XI, khóa XII, khóa XIII

Biểu đồ 2.1 Số lượng Dự án luật và dự án pháp lệnh được thông qua trong Quốc hội khóa XIII (Tính từ đầu năm 2011 tới tháng 11 năm 21015)

Biểu đồ 2.2 Các dự án luật, pháp lệnh do các chủ thể có thẩm quyền trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa X, khóa

XI, khóa XII, khóa XIII

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng nêu rõ: “Tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trước hết là quy trình xây dựng luật, pháp lệnh luật, pháp lệnh cần quy định cụ thể, tăng tính khả thi để đưa nhanh vào cuộc sống”.Một trong những yếu tố tác động đến

chất lượng lập pháp là sáng kiến pháp luật Ở nước ta, sáng kiến pháp luật với vị trí là bước đầu tiên trong quy trình lập pháp có vai trò đặc biệt quan trọng, quyết định đến số phận của một dự luật nói riêng cũng như hiệu quả công tác lập pháp của Quốc hội nói chung Xuất phát từ sáng kiến pháp luật

mà các hoạt động lập pháp của Quốc hội mới được khởi tạo, đánh giá việc thực hiện sáng kiến pháp luật góp phần nâng cao chất lượng, chuẩn bị dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, tạo điều kiện hoàn thành tốt các công đoạn sau của quy trình lập pháp

Trong bối cảnh hiện nay Việt Nam hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng và tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đặt ra nhiều nội dung liên quan đến đến việc đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Để hệ thống pháp luật có chất lượng, hiệu lực và hiệu quả, trước hết việc thực thi quyền lập pháp của Quốc hội phải hiệu quả Góp phần đáp ứng nhu cầu về chất lượng các văn bản luật, phục vụ phát triển kinh tế- xã hội là việc làm có ý nghĩa trong giai đoạn hiện nay Chính vì tính chất quan

trọng đó mà tôi lựa chọn đề tài “Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận văn thạc sĩ với mong muốn có những đóng góp nhỏ

bé về mặt lý luận cũng như thực tiễn hoàn thiện quy trình này ở Việt Nam hiện nay

2

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Hoạt động sáng kiến xây dựng pháp luật đã được một số tác giả đề cập đến như:

- PGS.TS Hoàng Văn Tú (2012), “Cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội trong thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật”- Nxb, Chính trị Quốc gia

Trong cuốn sách, tác giả đề cập một số vấn đề lý luận và thực trạng cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội trong thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật cũng như kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về những vấn đề này, qua đó, nêu ra những nhận xét, đánh giá theo quan điểm của cá nhân tác giả; đồng thời, đề xuất phương hướng nhằm góp phần hoàn thiện cơ chế này

- TS.Trần Tuyết Mai “Hỗ trợ Đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp - cơ sở lý luận và thực tiễn” - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp

Bộ ( 2014-2016) Đề tài đã nghiên cứu cơ sở lý luận về sáng quyền lập pháp

và hoạt động hỗ trợ Đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp Đồng thời nghiên cứu, đánh giá thực trạng hoạt động hỗ trợ Đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp ở nước ta hiện nay để từ đó đề xuất những quan điểm chỉ đạo và kiến nghị giải pháp hoàn thiện cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp trong thời gian tới

Ngoài ra còn có một số công trình nghiên cứu khác như một số bài viết tiêu biểu đăng trên tạp chí như:

- Trần Tuyết Mai,“Những vấn đề đặt ra trong việc thực hiện sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số

17(321) T9/2016 Trong bài viết Tác giả đã đề cập tới việc thực hiện sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội theo quy định của Hiến pháp năm 2013

và đưa ra được thực trạng về số lượng thực tế các Đại biểu Quốc hội tham gia thực hiện sáng quyền lập pháp Bên cạnh đó, bài viết còn đề cập tới Những yếu tố tác động đến việc thực hiện sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc

hội và từ đó thấy được những điểm hạn chế để có đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội;

- Ngô Trung Thành,“Một số vấn đề về sáng kiến lập pháp”, Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp số 9/2002, đề cập tới cơ sở lý luận và thực hiện sáng kiến lập pháp để từ đó đưa ra một số kiến nghị đổi mới để quá trình thực hiện quyền ság kiến lập pháp đạt hiểu quả

Nhìn chung, trên cơ sở các quan điểm lý luận và tổng kết thực tiễn, tác giả

đã phân tích, lý giải, hệ thống hóa các căn cứ khoa học của việc đưa ra các sáng kiến xây dựng pháp luật Từ đó nhằm đưa ra một số các quan điểm, phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện vấn đề sáng kiến xây dựng pháp luật

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích nghiên cứu

Luận văn “Sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay” được

tiến hành nghiên cứu với mục đích xây dựng luận cứ khoa học cho việc đề xuất và hoàn thiện giải pháp về các sáng kiến xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về sáng kiến pháp luật;

- Đánh giá thực trạng quy định của pháp luật và việc thực hiện quy định của pháp luật về sáng kiến pháp luật ở Việt Nam;

- Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện sáng kiến pháp luật ở Việt Nam hiện nay

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

- Quy định của pháp luật về sáng kiến pháp luật;

- Thực trạng thực hiện quy định của pháp luật về sáng kiến pháp luật

4

4.2 Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi nghiên cứu của luận văn là quy định của pháp luật và thực tiễn thực hiện quy định của pháp luật từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa X tới nhiệm

kỳ Quốc hội khóa XIII

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

- Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lênin và đường lối; quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, thể hiện trong các Nghị quyết của Đảng, trong Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước

- Các phương pháp nghiên cứu cụ thể bao gồm:

Phương pháp so sánh: Phương pháp này được sử dụng để so sánh các vấn đề nghiên cứu trong nước tại từng thời điểm hoặc để so sánh với các vấn

đề nghiên cứu ở nước ngoài về sáng kiến xây dựng pháp luật Từ đó lựa chọn những yếu tố hợp lý, phù hợp để áp dụng trong đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả sáng kiến xây dựng pháp luật

Phương pháp phân tích tài liệu: Phương pháp này được sử dụng để phân tích các tài liệu thu thập được trên cơ sở đó có những đánh giá khoa học

về những ưu điểm, hạn chế của vấn đề nghiên cứu

Phương pháp thống kê: Phương pháp này có thể thu thập được các số liệu thống kê cần thiết phục vụ cho việc đưa ra các luận chứng khoa học cho việc đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả sáng kiến xây dựng pháp luật

Phương pháp tổng hợp: Phương pháp này được sử dụng để tổng hợp các số liệu, tri thức có được từ việc phân tích tài liệu, chuyên gia…nhằm đưa

ra những luận giải của tác giả về các vấn đề nghiên cứu

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Kết quả nghiên cứu của Luận văn sẽ góp phần bổ sung lý luận về sáng kiến pháp luật, tăng cường các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện sáng kiến pháp luật

- Luận văn sẽ là tài liệu tham khảo hữu ích trong các cơ sở đào tạo như các trường Đại học Đặc biệt, các đề xuất và kiến nghị của Luận văn về sáng kiến pháp luật được kỳ vọng sẽ ứng dụng vào hoạt động lập pháp ở Việt Nam hiện nay

7 Cơ cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu của Luận văn gồm 3 chương Cụ thể như sau:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về sáng kiến pháp luật

Chương 2: Thực trạng thực hiện sáng kiến pháp luật

Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả sáng kiến pháp luật

6

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT

1.1 Khái niệm, vị trí, vai trò, đặc điểm của sáng kiến pháp luật

1.1.1 Khái niệm về sáng kiến pháp luật

Sáng kiến pháp luật với vị trí là bước đầu tiên trong quy trình lập pháp

và có vai trò đặc biệt quan trọng trong quy trình lập pháp của Quốc hội Bước đầu tiên này sẽ quyết định đến viêc hình thành của một Dự án luật nói riêng cũng như hiệu quả công tác lập pháp của Quốc hội nói chung Xuất phát từ sáng kiến pháp luật mà các hoạt động lập pháp của Quốc hội mới được khởi động Ở Việt Nam hiện nay, dưới góc độ học thuật cũng như quy định của

pháp luật chưa có khái niệm thống nhất và chính thức về thuật ngữ “sáng kiến pháp luật”

Theo từ điển tiếng việt, “sáng kiến” có nghĩa là “ý kiến mới, có tác dụng làm cho công việc được tiến hành tốt hơn”[25,tr.846-847]; còn pháp

luật là những quy phạm hành vi do nhà nước ban hành mà mọi người dân buộc phải tuân theo, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội và bảo vệ trật tự xã hội[30] Theo đó, có thể hiểu sáng kiến pháp luật là ý kiến mới về pháp luật,

cụ thể là những ý kiến mới về quy phạm hành vi do nhà nước ban hành mà mọi người dân buộc phải tuân theo, nhằm điều chỉnh tốt hơn các quan hệ xã hội và bảo vệ trật tự xã hội Theo cách tiếp cận này, sáng kiến pháp luật được hiểu theo nghĩa rộng, tức là bất cứ chủ thể nào cũng có thể đưa ra sáng kiến

và về tất cả những vấn đề liên quan đến pháp luật mà không bị sự giới hạn, rằng buộc nào về trách nhiệm, quy trình, thủ tục…

Tuy nhiên, theo từ điển Bách khoa Việt Nam, sáng kiến pháp luật được

hiểu là “việc đưa ra kiến nghị với Quốc hội về việc xây dựng, ban hành văn bản pháp luật” [24,tr.730] Như vậy, phạm vi của “sáng kiến” là khá rộng vì

có thể có sáng kiến pháp luật ở nhiều lĩnh vực, còn “sáng kiến pháp luật” thì hẹp hơn nhiều, vì chỉ đề cập sáng kiến trong một lĩnh vực là lĩnh vực pháp luật Từ

đó, có ý kiến cho rằng, trong nội hàm của “sáng kiến” có hai yếu tố: một là ý

kiến mới, hai là tác dụng tốt hơn, và cho rằng “sáng kiến pháp luật là việc đưa ra kiến nghị với Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc xây dựng, ban hành văn bản luật; xây dựng, ban hành văn bản pháp lệnh trong một năm hoặc một nhiệm kỳ góp phần bảo đảm đủ số lượng và nâng cao chất lượng” [20]

Về mặt học thuật, theo Từ điển Pháp – Việt Pháp luật hành chính, sáng

kiến pháp luật (initiative de loi) được hiểu là: “quyền của một cơ quan, đoàn thể và tổ chức….được trình ra Quốc hội, Nghị viện những dự án luật (project

de loi) hay kiến nghị về luật (proposition de loi)” Ở đây có sự phân biệt giữa quyền trình dự án luật và quyền trình kiến nghị về luật Theo đó, quyền trình

dự án luật (project de loi) là quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân, theo luật

định trình văn bản ra trước Quốc hội, Nghị viện để xem xét, thông qua thành một đạo luật Một dự luật trình ra trước Quốc hội phải bao gồm: bản thuyết minh (tờ trình) của cơ quan trình về những lý do, sự cần thiết phải ban hành; đối tượng, phạm vi điều chỉnh và nội dung chủ yếu của đạo luật, dự kiến những biện pháp thi hành các đạo luật được thông qua; bản dự luật và các kiến nghị về các văn bản hướng dẫn thi hành; bản phúc trình (báo cáo thẩm tra) của cơ quan có thẩm quyền (thường là Ủy ban của Quốc hội, Nghị viện) xem xét, kiểm tra trước về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự

án luật (proposition de loi) là quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân và công dân đề nghị xem xét quyết định soạn thảo văn bản luật, bộ luật ra trước Quốc hội [21,tr.361-362] Quyền trình kiến nghị về luật đơn giản chỉ là việc đề nghị Quốc hội xem xét để quyết định soạn thảo một dự án luật mà không bao gồm việc soạn thảo và trình dự án luật đó ra trước Quốc hội

8

Do đó, có thể hiểu rằng sáng kiến pháp luật gồm hai loại quyền là

quyền trình dự án luật và quyền trình kiến nghị về luật Điểm khác biệt giữa

quyền trình kiến nghị về luật với quyền trình dự án luật là ở chỗ: quyền trình kiến nghị về luật chỉ kèm theo những nét phác thảo tổng quát về một đạo luật trong tương lai mà không cần phải soạn thảo nội dung của dự luật; và kiến nghị về luật không nhất thiết phải được trình ra trước Quốc hội

Về mặt nghiên cứu, trong bài viết “Để thực thi quyền sáng kiến pháp luật của Đại biểu Quốc hội”, Tiến sĩ Bùi Ngọc Thanh đã đưa ra khái niệm

“Sáng kiến pháp luật” như sau“Sáng kiến pháp luật là việc đưa ra kiến nghị với Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc xây dựng, ban hành văn bản luật; xây dựng, ban hành văn bản pháp lệnh trong một năm hoặc trong một nhiệm kỳ Quốc hội, góp phần bảo đảm đủ sổ lượng và nâng cao được chất lượng”.[20]

Khái niệm “Sáng kiến pháp luật” nêu trên của Tiến sĩ Bùi Ngọc Thanh

không đề cập tới quyền trình dự án luật Ngoài ra, việc quy định thêm mục đích “nhằm đảm bảo đủ số lượng và nâng cao chất lượng”, theo tác giả, là không cần thiết vì hai yếu tố này mang tính trừu tượng, lại thay đổi tùy vào điều kiện kinh tế - xã hội và phụ thuộc vào quan điểm chủ quan của chủ thể

Vì vậy, dựa trên sự tham khảo khái niệm “sáng kiến pháp luật” theo nghĩa

rộng và nghĩa hẹp, với những quy định về hoạt động của Quốc hội trong các văn bản pháp luật hiện hành cũng như quan điểm của Tiến sĩ Bùi Ngọc

Thanh, Có thể rút ra, “Sáng kiến pháp luật là việc trình dự án luật, pháp lệnh; trình kiến nghị về luật, pháp lệnh về việc xây dựng, ban hành văn bản luật, pháp lệnh”

Về mặt pháp lý, sáng kiến pháp luật ở nước ta sớm được ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật (Luật tổ chức Quốc hội và Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013) Mặc dù, trong

các văn bản pháp luật không đưa ra khái niệm về thuật ngữ này cũng như quy định một cách thống nhất về chủ thể, phạm vi nhưng đã thể hiện một số nguyên tắc đó là (i) đây là quyền hiến định, được pháp luật bảo vệ; (ii) chỉ được trao cho một số các nhân, tổ chức nhất định gồm; (iii) việc thực hiện quyền này phải theo quy định của pháp luật

Tóm lại, sáng kiến pháp luật có thể được hiểu là quyền do pháp luật quy định cho một số cá nhân, tổ chức nhất định (Theo điều 87, Hiến pháp năm 2013 chủ thể được trao quyền sáng kiến pháp luật gồm Chủ tịch nước,

Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận và các vị Đại biểu Quốc hội) trong việc trình dự án luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội

1.1.2 Vị trí và vai trò của sáng kiến pháp luật

Sáng kiến pháp luật với vị trí là bước đầu tiên trong quy trình lập pháp

và có vai trò đặc biệt quan trọng Bước đầu tiên này sẽ quyết định đến việc hình thành của một Dự án luật nói riêng cũng như hiệu quả công tác lập pháp của Quốc hội nói chung Xuất phát từ sáng quyền lập pháp thì các hoạt động lập pháp của Quốc hội mới được khởi động Đó chính là nguồn gốc để khơi nguồn và kích hoạt sự vân hành của quy trình lập pháp

Thực tiễn hoạt động lập pháp của nhà nước ta cho thấy, chất lượng của một đạo luật phụ thuộc vào nhiều yếu tố Nhưng có thể khẳng định rằng, một trong những yếu tố đó chính là chất lượng của sáng kiến pháp luật Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 thì có rất nhiều chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật như: Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ

10

quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận Những chủ thể này đều

có thể đưa ra sáng kiến pháp luật Tuy nhiên, để đưa ra được sáng kiến pháp luật tốt thì sáng kiến đó phải được xây dựng trên cơ sở sau khi đã tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan tới đề nghị xây dựng pháp luật, pháp lệnh; khảo sát; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan để từ đó xã định được mục tiêu, phạm vi điều chỉnh cũng như đối tượng điều chỉnh, của sáng kiến pháp luật Như vậy sáng kiến pháp luật sẽ góp phần nâng cao chất lượng chuẩn bị dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội tạo điều kiện hoàn thành tốt các công đoạn say của quy trình lập pháp Không những vậy, sáng kiến pháp luật có chất lượng tốt sẽ đảm bảo tính khả thi của luật, pháp lệnh Khắc phục được những tồn tại, hạn chế của văn bản luật hiện hành

để kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế những văn bản còn thiếu sót nhằm giải quyết những vấn đề xảy ra trên thực tế và đáp ứng nhu cầu của xã hội

Ngược lại, nếu sáng kiến pháp luật không đạt chất lượng tốt sẽ dẫn tới tình trạng khi thực thi trên thực tế sẽ gặp phải nhiều vướng mắc dẫn tới tình trạng văn bản luật không có tính khả thi nên phải thay thế hoặc phải sửa đổi,

bổ sung cho phù hợp Ví dụ: sáng kiến pháp luật về xây dựng luật bảo vệ môi trường khi được trình ra đã xác định mục tiêu nhằm giảm bớt ô nhiễm môi trường, khắc phục ô nhiễm, suy thoái và cải thiện chất lượng môi trường Tuy nhiên, Luật này có thể xem xét là chưa hiệu quả khi hiện nay ở Việt Nam tình trạng ô nhiễm môi trường diễn ra ngày càng nhiều, với mức độ ô nhiễm ngày càng nghiêm trọng

Nhìn chung, sáng kiến pháp luật có vai trò rất quan trọng, không chỉ có

ý nghĩa quyết định ban đầu trong quy trình lập pháp mà còn quyết định tới hiệu quả và chất lượng sau này của hoạt động lập pháp Nhận thấy tầm quan trọng đó nên nước ta đã đưa sáng kiến pháp luật trở thành một vấn đề được

điều chỉnh từ Hiến pháp cho tới các đạo luật như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

1.1.3 Đặc điểm của sáng kiến pháp luật

Từ khái niệm về sáng kiến pháp luật đã giúp chúng ta hiểu thế nào là sáng kiến pháp luật và rút ra được một số đặc điểm nổi bật của sáng kiến pháp luật

Sáng kiến pháp luật là quyền năng mà pháp luật chỉ ghi nhận cho một

số chủ thể nhất định Theo quy định của Hiến pháp 2013 thì chủ thể thực hiện

quyền sáng kiến pháp luật bao gồm Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các

tổ chức thành viên của Mặt trận, Đại biểu Quốc hội Như vậy, chủ thể của sáng kiến pháp luật có cả cá nhân và tổ chức Có sự khác nhau giữa cá nhân

và tổ chức được trao quyền, bởi lẽ, sự phát sinh, thay đổi và chấm dứt của một các nhân luôn phải gắn liền với sự tồn tại và phụ thuộc vào năng lực hành

vi, ý thức của một con người cụ thể Khi cá nhân đó không còn hoặc không muốn thực hiện quyền đó thì quyền đó không phát sinh Trong khi đó, quyền của tổ chức lại phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác như tổ chức bộ máy, cơ chế hoạt động… và năng lực, ý chí của một cá nhân là thành viên của một tổ chức được trao quyền không quyết định hoàn toàn tới việc phát sinh quyền của tổ

chức đó

Việc trình sáng kiến pháp luật được thực hiện thông qua phương thức đã được pháp luật quy định Cụ thể: Đại biểu Quốc hội được thực hiện sáng kiến pháp luật thông qua hai phương thức gồm trình dự án luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội Trong khi đó, các chủ thể còn lại chỉ có quyền trình dự án luật, pháp lệnh ra trước

12

Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội Có thể nói, việc đưa ra những kiến nghị

về luật, pháp lệnh là đặc quyền riêng mà chỉ Đại biểu Quốc hội mới có

Sáng kiến pháp luật phải được thực hiện theo quy trình, thủ tục do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 quy định Ví dụ: các chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật khi thực hiện quyền này thì phải tuân theo những quy trình, thủ tục chung (điều 34 Luật ban hành văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015 quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, Đại biểu Quốc hội trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; hay điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định về lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh) Do biểu Quốc hội là cá nhân nên phải tuân theo một số quy trình, thủ tục riêng do pháp luật quy định (Điều 33 Luật Văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015 quy định về kiến nghị về luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Đại biểu Quốc hội)

1.2 Chủ thể, phạm vi, quy trình của sáng kiến pháp luật

1.2.1 Chủ thể của sáng kiến pháp luật

Trong pháp luật nhiều quốc gia, khi quy định về quyền sáng kiến pháp luật đều phân loại thành hai quyền tách bạch: Quyền trình dự án luật và quyền trình kiến nghị về luật Tuy nhiên, khi quy định về yếu tố chủ thể thì tùy và thể chế chính trị, tuy duy pháp luật và các điều kiện kinh tế - xã hội mà mỗi quốc gia lại có quan điểm khác nhau Hiến pháp của hầu hết các nước quy

định chủ thể của sáng kiến pháp luật gồm: Chính phủ và Đại biểu Quốc hội

Ở Mỹ, chỉ các nghị sĩ của thượng nghị viện và hạ nghị viện của Quốc hội có quyền trình dự án luật (trừ dự án luật ngân sách là do Tổng thống trình, nhưng luật ngân sách là loại luật đặc biệt riêng) Một số nước, ngoài Chính phủ và Đại biểu Quốc hội, sáng kiến pháp luật còn quy định cho các chủ thể khác, như: nhóm Đại biểu Quốc hội (ở Nhật bản, tuy quyền sáng kiến pháp luật cũng được trao cho các nghị sĩ, nhưng để một dự án luật có thể được trình ra

trước Quốc hội thì phải có sự ủng hộ ít nhất 20 hạ nghĩ sĩ hoặc của ít nhất 10 thượng nghị sĩ), Hội đồng dân cử cấp cao nhất ở địa phương (Khoản 1 điều 76 Hiến pháp Cộng hòa Séc), cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội, Tòa án tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát tối cao (Cu Ba) Những năm gần đây Hiến pháp một số nước sáng kiến pháp luật còn được trao cho nhân dân gọi là sáng kiến nhân dân (initiative populaire) Đây là phương thức dân chủ trong chế độ dân chủ nửa trực tiếp (démocratie semi-directe) cho phép một dự án luật hay kiến nghị luật được trình ra trước Quốc hội, Nghị viện theo ý kiến của nhân dân và buộc Quốc hội, Nghị viện phải xem xét Chẳng hạn như ở Brazil là 1% cử tri cả nước của không dưới 5 bang trên tổng số 27 bang của nước này; ở Thụy sỹ, Áo, Ba Lan là 100.000 cử tri; Tây Ban Nha là 500.000 cử tri; Italia, Hungari, Pêru không ít hơn 50.000 cử tri; Italia, Hungari, Peerru không ít hơn 50.000 cử tri; Gruzia là 30.000; còn Kolombia

2013 có duy nhất Đại biểu Quốc hội là cá nhân có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội

Vậy tại sao, ở Việt Nam Đại biểu Quốc hội được trao quyền sáng kiến pháp luật mà không phải là bất cứ một cá nhân nào khác? Có thể thấy rằng, trong mối quan hệ giữa Nhà nước, Pháp luật và Nhân dân, Đại biểu Quốc hội

do dân nhân bầu ra làm Đại diện cho mình Thông qua Đại biểu Quốc hội

14

nhân dân đã gián tiếp thực hiện quyền làm chủ của mình với Nhà nước, với xã hội để tổ chức, vận hành và giám sát hoạt động bộ máy nhà nước; từ đó, biến

ý chí nguyện vọng của nhân dân thành các quy định của Hiến pháp, pháp luật

và giám sát thực hiện các quy định đó Ngược lại, Đại biểu Quốc hội là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân, Đại diện cho cơ quan nhà nước tiếp nhận, phản ánh ý kiến, nguyện vọng của nhân dân tới Nhà nước; đồng thời, là người phổ biến, động viên nhân dân thực hiện quy định pháp luật Như vậy, trong mối quan hệ này và ở góc độ xây dựng pháp luật thì Đại biểu Quốc hội chính

là chủ thể trực tiếp nhất, phù hợp nhất để tiếp nhận ý kiến, nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân và thay mặt nhân dân để phản ánh, đề xuất, kiến nghị với Nhà nước về việc cần phải sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành những quy phạm pháp luật[17,tr.21] Chính vì những lý do trên mà Đại biểu Quốc hội là một trong những chủ thể được hiến pháp trao quyền sáng kiến pháp luật mà không phải là bất cứ chủ thể nào khác

1.2.2 Phạm vi của sáng kiến pháp luật

Về nguyên tắc, bất kỳ một cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào cũng đều

có thể đề nghị việc xây dựng một sáng kiến pháp luật Các đề nghị này có thể được đăng tải trên các phương tiện thông tin Đại chúng hoặc có thể được gửi tới cơ quan nhà nước, Quốc hội hay những cá nhân có quyền trình sáng kiến pháp luật được quy định tại Điều 87 Hiến pháp năm 2013 Ví dụ: Công dân tuy không phải là một chủ thể được quy định tại Điều 87, Hiến pháp năm

2013 là chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật nhưng tại Khoản 1 Điều

28 của Hiến pháp 2013 “Công dân có quyền tham gia quản lí nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của

cơ sở, địa phương và cả nước” Điều 27, 28 của Luật Tổ chức Quốc hội cũng

có quy định về trách nhiệm của đại biểu Quốc hội trong việc tiếp nhận và phản ánh các kiến nghị của công dân Trên thực tế, có không ít trường hợp

Quốc hội quyết định soạn thảo một dự án luật, pháp lệnh khởi đầu từ một ý tưởng của chủ thể không được pháp luật trao cho quyền sáng kiến lập pháp Sau khi ý tưởng này qua các kênh thông tin khác nhau đến được với các chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật và được trình Quốc hội xem xét, thông qua thành một đạo luật Quốc hội tiếp nhận các ý tưởng đó với tư cách tiếp nhận ý nguyện của nhân dân và đây có thể coi là một trong những nguồn của sáng kiến xây dựng pháp luật

Đối với những sáng kiến pháp luật nếu là của các chủ thể có quyền

trình sáng kiến pháp luật theo quy định tại Điều 87 Hiến pháp 2013 “Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận và các vị Đại biểu Quốc hội trong việc trình dự án luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội” thì sẽ được trình ra trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và buộc

Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội phải xem xét

1.2.3 Quy trình của sáng kiến pháp luật

Thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật có thể được xem xét là công đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp Tuy nhiên, thực hiện sáng kiến pháp luật phải tuân theo một số điều kiện nhất định trước khi quyền này được đệ trình lên Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ xem xét sự cần thiết việc ban hành một hoặc một số văn bản hoặc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ một hoặc một số văn bản pháp luật theo sáng kiến xây dựng pháp luật được chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật đệ trình

Đó là ba hình thức yêu cầu:

Thứ nhất: Yêu cầu về thời hạn (như quy định tại Điều 46 Luật Ban

hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung 2015) Điều này rõ ràng

16

không thực sự tạo sự chủ động, linh hoạt cần thiết cho chủ thể có quyền Bởi

lẽ, quyền của chủ thể được pháp luật trao quyền, luôn luôn cần phải được tạo điều kiện thực hiện khi chủ thể thực sự có nhu cầu, mong muốn thực hiện quyền đó trên thực tế Không thể vì đã quá hạn một thời gian nhất định Quy định này còn chưa đáp ứng kịp thời theo đòi hỏi của thực tiễn

Thứ hai: Yêu cầu về sự “thẩm định”, “thẩm tra”, tham gia “phát biểu ý

kiến”, “cho ý kiến” của Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trước khi sáng kiến pháp luật được đệ trình ra Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội;

Thứ ba: Yêu cầu về điều kiện đảm bảo tính khả thi và tính phù hợp của

văn bản mà việc đệ trình sáng kiến pháp luật hướng tới (như điều kiện về việc

“phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản”; “đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản”; ) [22,tr.59]

Trên cơ sở đó Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được hình thành

và là cơ sở pháp lý quan trọng khẳng định sự cần thiết và yêu cầu về tiến độ đối với việc ban hành một văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội hoặc pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội Quy trình lập pháp được thể hiện qua sơ đồ sau:

Sơ đồ: Các công đoạn trong quy trình lập pháp

Quy trình lập pháp hiện nay ở Việt Nam gồm các công đoạn “Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; soạn thảo; thẩm định; thẩm tra; lấy ý kiến nhân dân và ý kiến Đại biểu Quốc hội; tiếp thu, giải trình; thảo luận và thông qua” Bước đầu tiên trong quy trình lập pháp là lập chương trình xây

dựng luật, pháp lệnh Để một sáng kiến pháp luật trở thành dự thảo luật, pháp lệnh thì trước hết sáng kiến pháp luật phải được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh sau đó tiếp tục các bước tiếp theo Hiện nay, việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo một quy trình gồm các bước: Đề xuất kiến nghị; lập dự kiến chương trình; thẩm tra dự kiến chương trình; lập dự án Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Dưới đây là quy trình xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội và quy

trình xây dựng pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội

Quốc hội thảo luận thông qua

Tiếp thu, chỉnh lý, sửa đổi

Quốc hội xem xét cho ý kiến

Ủy ban thẩmtra

Chính phủ tổ chức thực hiện

18

Bảng 2.1 Quy trình xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội

LẬP CHƯƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, NGHỊ QUYẾT

- Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm do Quốc hội quyết định

- Điểm mới: Chú trọng xây dựng chính sách của luật, nghị quyết

SOẠN THẢO DỰ ÁN LUẬT, DỰ THẢO NGHỊ QUYẾT

- Dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội do Ban soạn thảo tiến hành soạn thảo

- Ban soạn thảo tuỳ từng trường hợp có thể do Uỷ ban thường vụ Quốc hội; bộ hoặc cơ quan ngang bộ thuộc Chính phủ; Toà án nhân dân tối cao; Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên thành lập

THẨM TRA DỰ ÁN LUẬT, DỰ THẢO NGHỊ QUYẾT

- Dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội trước khi trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội thảo luận, cho ý kiến phải được Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra

UỶ BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI CHO Ý KIẾN VỀ DỰ ÁN LUẬT, DỰ THẢO NGHỊ QUYẾT

- Tuỳ theo tính chất và nội dung của dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể xem xét, cho ý kiến một lần hoặc nhiều lần

- Cơ quan, tổ chức, Đại biểu Quốc hội trình dự án luật, dự thảo nghị quyết có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội

QUỐC HỘI THẢO LUẬN, THÔNG QUA LUẬT, NGHỊ QUYẾT

- Quốc hội thảo luận, thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết tại một hoặc hai kỳ họp Quốc hội

CHỦ TỊCH NƯỚC CÔNG BỐ LUẬT, NGHỊ QUYẾT

- Chủ tịch nước ban hành lệnh để công bố luật, nghị quyết của Quốc hội chậm nhất là

15 ngày kể từ ngày luật, nghị quyết được thông qua

Bảng 2.2 Quy trình xây dựng pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ

Quốc hội LẬP CHƯƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH

- Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh do Quốc hội quyết định

- Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội và chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm

SOẠN THẢO DỰ ÁN PHÁP LỆNH, DỰ THẢO NGHỊ QUYẾT

- Dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội do Ban soạn thảo tiến hành soạn thảo

- Ban soạn thảo tuỳ từng trường hợp có thể do Uỷ ban thường vụ Quốc hội; bộ hoặc

cơ quan ngang bộ thuộc Chính phủ; Toà án nhân dân tối cao; Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên thành lập

THẨM TRA DỰ ÁN PHÁP LỆNH, DỰ THẢO NGHỊ QUYẾT

- Dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trước khi trình

Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua phải được Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra

CHỦ TỊCH NƯỚC CÔNG BỐ PHÁP LỆNH, NGHỊ QUYẾT

- Chủ tịch nước ban hành lệnh để công bố pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày pháp lệnh, nghị quyết được thông qua

đề nghị xây dựng dự án luật, pháp lệnh nói riêng Chủ trương, chính sách và định hướng của Đảng và Nhà nước về công tác lập pháp và nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật là một trong những căn cứ quan trọng để các chủ thể có quyền thực hiện sáng kiến pháp luật

Tiếp đó, sáng kiến pháp luật chịu ảnh hưởng trực tiếp từ khuôn khổ quy định của pháp luật, kể cả các quy định chung về tổ chức, hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, Kiểm toán nhà nước, Mặt trận

Tổ quốc, Quốc hội và Đại biểu Quốc hội, và nhất là những quy định trực tiếp liên quan đến sáng quyền lập pháp của các chủ thể Thực hiện sáng kiến pháp luật được tiến hành trên cơ sở các quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể Chẳng hạn, Đại biểu Quốc hội thực hiện được quyền trình sáng kiến về dự án luật ra trước Quốc hội, phụ thuộc rất nhiều vào các quy định của pháp luật về chế độ tài chính cho hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung, nhất là các hoạt động đặc thù ở Quốc hội như xây dựng pháp luật còn nhiều bất cập, cứng nhắc, không theo kịp thực tiễn cũng là yếu tố tác động tiêu cực đến cơ chế hỗ trợ cho Đại biểu Quốc hội thực hiện sáng kiến pháp luật

Nước ta đang ở trong tình trạng luật khung, tức là một văn bản luật cần phải có nhiều văn bản khác hướng dẫn thi hành nên đã gây nhiều khó khăn trong quá trình thực thi trên thực tế Vì vậy, nếu như luật càng chi tiết bao nhiêu thì việc thực hiện càng dễ bấy nhiêu Các quy định hiện nay về sáng

kiến pháp luật còn mới, độ chi tiết và cụ thể chưa đạt được do chưa có thực tiễn thi hành, chưa nắm bắt được những ưu điểm, hạn chế để chi tiết hóa, cụ thể hóa Mức độ tương đối của độ chi tiết và cụ thể hóa sẽ ảnh hưởng tới việc thực hiện sáng kiến pháp luật ở một mức độ nào đó

Có thể nói, khuôn khổ pháp luật là yếu tố quan trọng, có ảnh hưởng trực tiếp và quyết định tới việc thực hiện sáng kiến pháp luật của các chủ thể

1.3.2 Năng lực của chủ thể

Chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật khi đưa ra sáng kiến pháp luật phải căn cứ vào đường lối, chủ trưởng của Đảng, chính sách của Nhà nước; yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; cam kết trong điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên Từ

đó tổng hợp, đánh giá, nắm bắt được nhu cầu của xã hội: những vấn đề bức xúc của xã hội (của người dân) cần phải điều chỉnh bằng luật, pháp lệnh (ban hành luật, pháp lệnh mới hoặc điều chỉnh, sửa đổi các quy định hiện hành); xác định đúng nhu cầu quản lý nhà nước trong từng lĩnh vực, nhận diện dầy

đủ xu hướng phát triển của loại quan hệ xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật; xác định, làm rõ mức độ và loại văn bản pháp luật (luật, pháp lệnh) cần ban hành v.v…Ví dụ: Nhằm đảm bảo quyền con người, quyền được sống chung với giới tính của mình cho những người có mong muốn chuyển đổi giới tính tại Việt Nam Đồng thời tạo ra khuôn khổ pháp lý thống nhất, đồng bộ, minh bạch để hỗ trợ người chuyển giới có được cuộc sống như những người bình thường khác như chăm sóc y tế, phẫu thuật, chuyển giới, thay đổi hộ tịch, hòa nhập gia đình, cộng đồng và xã hội, giảm kỳ thị, phân biệt đối xử nước ta đã ra chương trình xây dựng Luật chuyển đổi giới tính, dự kiến cuối năm 2017 sẽ trình dự thảo Luật Như vậy, để có được sáng

22

kiến pháp luật về vấn đề này chủ thể đưa ra sáng kiến xây dựng pháp luật cần phải có đầy đủ kiến thức, khả năng đánh giá, phân tích về:

- Tính dự báo của sáng kiến pháp luật;

- Mức độ phổ biến của loại quan hệ xã hội này;

- Khả năng khoa học; công nghệ kỹ thuật, chuyên gia của ngành y;

- Ý thức xã hội về vấn đề này: đạo đức, phong tực, tập quán, truyền thống dân tộc;

- Các hậu quả xã hội có thể xảy ra: quan hệ huyết thống, gia đình, thân tộc, tiến hóa xã hội v.v…

- Vấn đề này đã cần pháp luật điều chỉnh chưa? Nếu cần thì loại văn bản nào (luật, pháp lệnh hay nghị định của Chính phủ), mức độ luật pháp can thiệp tới đâu v.v…

Ngược lại, chủ thể không hội tụ đầy đủ những đặc điểm trên rất có thể đẫn tới hậu quả đưa ra sáng kiến pháp luật không phù hợp và dẫn tới việc tạo

ra sản phẩm pháp luật kém chất lượng, không đáp ứng được nhu cầu thực tế của cuộc sống Ví dụ: Muốn đưa ra được một sáng kiến pháp luật hay, đòi hỏi các nhân Đại biểu Quốc hội phải có hiểu biết chuyên môn không chỉ về lĩnh vực mình trình sáng kiến mà còn gồm những lĩnh vực có thể chịu tác động bởi sáng kiến pháp luật đó Đại biểu Quốc hội có nhận thức về quyền trình sáng kiến pháp luật và hiểu biết chuyên môn về pháp luật còn hạn chế nên dễ dẫn đến chất lượng sáng kiến pháp luật không cao

Như vậy, sáng kiến lập pháp là kết quả của một quá trình tư duy sáng tạo, nhiều khi khá phức tạp không chỉ đòi hỏi chủ thể phải có kiến thức tổng hợp, hiểu biết rộng, có trình độ phân tích, tổng hợp, mà chủ thể và bộ máy

hỗ trợ chủ thể cần quan tâm đến các kĩ thuật, kĩ năng soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật Các kĩ năng, kĩ thuật này có giá trị rất hữu ích đặc biệt là

cho các Đại biểu Quốc hội khi đề xuất một sửa đổi, bổ sung nào đó đối với dự

án luật, pháp lệnh trong quá trình thực hiện sáng kiến pháp luật

1.3.3 Bộ máy giúp việc

Ở Việt Nam, các dự án luật phần lớn được trình bởi Chính phủ Sở dĩ, Chính phủ có khả năng hoàn thành một khối lượng công việc đồ sộ như vậy là

vì, Chính phủ có một bộ máy hành chính mạnh mẽ, có nguồn nhân lực chuyên môn về nhiều lĩnh vực, có nguồn tài chính dồi dào đồng thời nắm được hệ thống từ trung ương tới địa phương nên có thể dễ dàng hỗ trợ Chính phủ xây dựng dự án luật, đánh giá tác động của dự án đó lên các chủ thể trong xã hội Đây chính là điều mà không chỉ riêng Đại biểu Quốc hội, mà một số những cơ quan như Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Kiểm toán Việt Nam, thiếu nhất hiện nay Đặc biệt là Đại biểu Quốc hội họ không có cơ quan giúp việc riêng, cơ quan tham mưu, giúp việc chung như Văn Phòng Quốc hội, Văn phòng đoàn Đại biểu Quốc hội thì hoạt động chưa hiệu quả bởi việc cố vấn về mặt pháp lý cho Đại biểu Quốc hội không phải là chuyên môn của các cơ quan này và bản thân cơ quan này cũng đang có những dấu hiệu quá tải Trong khi đó các vấn

đề trong một dự án luật như dự báo tác động kinh tế, dự kiến nguồn lực bảo đảm, là những việc một Đại biểu Quốc hội khó có thể thực hiện nếu như không có sự hỗ trợ đẩy đủ về mặt kinh phí, nhân lực và thông tin Chính vì vậy, bộ máy nhà nước là một trong những yếu tố rất quan trọng giúp các chủ thể thực hiện sáng kiến pháp luật đạt kết quả tốt

1.3.4 Tư duy về xây dựng pháp luật

Cuối cùng, nhận thức, quan niệm là một trong những trở ngại gây khó khăn khi Đại biểu Quốc hội thực hiện sáng kiến pháp luật Thời gian vừa qua

đã có tình trạng nhiều dự án luật sau khi được ban hành đã phải xem xét sửa đổi, bổ sung ngay hoặc thậm chí chưa có hiệu lực thi hành đã phải sửa đổi Điều đó cho thấy tư duy pháp luật chưa theo kịp sự phát triển của xã hội,

24

chưa đáp ứng được nhu cầu của đời sống kinh tế - xã hội [23] Tư duy pháp luật trong việc dự báo, xây dựng và ban hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai, về điều chỉnh các quan hệ diễn ra trên thị trường bất động sản,

về các hoạt động kinh doanh diễn ra hàng ngày, về chế độ bảo hiểm và an sinh xã hội…trong khi đây là những vấn đề khó, nóng bỏng và thường xuyên trở thành nổi cộm trong đời sống xã hội

Bên cạnh đó, truyền thống lập pháp của ta là thường tập trung xây các đạo luật lớn, nhiều chương, điều, hàm chứa cùng lúc nhiều chính sách Trong tiềm thức của chúng ta, xây dựng pháp luật được coi là một vấn đề cực kỳ thiêng liêng và hệ trọng, phải là một tập thể có quyền uy, giàu trí tuệ mới làm được, còn một cá nhân nào đó thực hiện là rất khó [20] Nhiều người cho rằng,

đã trình một dự án luật thì dự án phải bề thế, tầm cỡ, ít nhất cũng phải có vài chục điều Trong khi đó, ở những nước phát triển, lập pháp có xu hướng ban hành các luật ngắn gọn, tập trung vào một chính sách cụ thể Với cách làm ấy, một nghị sĩ cũng có thể đề xuất và bảo vệ sáng kiến lập pháp của mình

Cùng với đó là tâm lý e ngại đang tồn tại trong Đại biểu Quốc hội, nhất là Đại biểu Quốc hội công tác ở các địa phương trong việc đề xuất sáng kiến pháp luật Khi đề xuất sáng kiến pháp luật của mình, Đại biểu không chỉ phải bảo vệ quan điểm, công trình của mình trước Quốc hội, mà còn trước các nhà khoa học, các cơ quan chuyên môn và trước nhân dân Điều này đòi hỏi Đại biểu Quốc hội phải có bản lĩnh vượt qua được trở ngại về tâm lý và không ngừng nâng cao năng lực để đảm bảo đưa ra sáng kiến pháp luật phù hợp yêu cầu thực tiễn và có chất lượng cao về chuyên môn pháp lý Vì vậy rất hiếm khi có một cá nhân Đại biểu nào tách khỏi tập thể để trình sáng kiến độc lập riêng rẽ

Như vậy, các yếu tổ ảnh hưởng tới sáng kiến pháp luật kể trên đều có vai trò hết sức quan trọng, có mối quan hệ tương hỗ lần nhau Bộ máy hỗ trợ

tốt sẽ phát huy tốt vai trò của chủ thể tham gia và chủ động thực hiện sáng kiến pháp luật khi nó tuân theo những quy trình được quy định trong khuôn khổ pháp luật

Sáng kiến pháp luật là nội dung được Đảng, Nhà nước ta thực sự rất quan tâm và coi trọng Nhờ có sáng kiến pháp luật của Chính phủ, Tòa án nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, mà hầu hết các lĩnh vực trong đời sống đều được pháp luật điều chỉnh góp phần hướng mọi tổ chức, cá nhân tích cực tham gia với hành vi, thái độ

xử sự pháp luật đúng đắn Qua đó từng bước xây dựng Nhà nước pháp quyền

ngày càng vững mạnh

26

Chương 2 THỰC TRẠNG THỰC HIỆN SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT

2.1 Quy định của pháp luật về sáng kiến pháp luật

2.1.1 Hiến pháp – Cơ sở pháp lý của quyền sáng kiến lập pháp

Ở Việt Nam, quyền trình sáng kiến pháp luật được ghi nhận trong Hiến pháp cụ thể:

Bắt đầu từ Hiến pháp Cộng hòa dân chủ nhân dân năm 1959 nước ta đã

có quy định về quyền trình dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác tại

Điều 74 như sau: “Hội đồng Chính phủ có quyền trình dự án luật, pháp lệnh

và các dự án khác ra trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội”.[7]

Điều 86 Hiến pháp năm 1980 đã mở rộng chủ thể có quyền trình dự án

luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội: “Hội đồng nhà nước, Hội đồng bộ trưởng, Chủ tịch Quốc hội, Đại biểu Quốc hội, Chánh

án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các chính đảng, Tổng công đoàn Việt Nam, tổ chức liên hiệp nông dân tập thể Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh và Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội”[8] Có thể thấy rằng quyền của Đại biểu Quốc hội trong việc tham

gia xây dựng dự án luật cũng ngang bằng với các chủ thể khác

Đến Hiến pháp 1992, quyền trình sáng kiến pháp luật đã được ghi nhận một cách cụ thể hơn Quyền trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội tiếp tục được khẳng định và bổ sung thêm quyền kiến nghị về luật mà các chủ thể khác không có Vấn đề sáng quyền lập pháp được quy định tại Điều 87 Hiến

pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001 như sau: “Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận tổ

quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật và

dự án luật ra trước Quốc hội Thủ tục trình Quốc hội dự án luật, kiến nghị về luật do luật định”[9] Hiến pháp năm 1992 đã giảm bớt một số các chủ thể

tham gia trình dự án luật, cụ thể là Hội đồng quốc phòng và các chính đảng không tham gia vào quá trình này Bên cạnh đó Hiến pháp năm 1992 đã đánh dấu bước phát triển mới trong công việc quy định quyền của Đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp ngày càng tôn trọng và nâng cao vai trò, tính độc lập, sáng tạo của cá nhân Đại biểu Quốc hội

Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận tại Điều 84 như sau:

“1 Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân

dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt

Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường

vụ Quốc hội

2 Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự

án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội”.[10]

Hiến pháp năm 2013 đã mở rộng thêm chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật đó là Kiểm toán nhà nước Có thể thấy rằng Hiến pháp những năm trước chỉ quy định các chủ thể có quyền trình dự án luật Trong khi đó, Hiến pháp 2013 quy định các chủ thể không chỉ có quyền trình dự án luật mà còn

có quyền trình dự án pháp lệnh

Như vậy, quyền sáng kiến pháp luật là quyền hiến định Quyền này được Hiến pháp trao cho một số chủ thể nhất định và việc thực hiện quyền theo các trình tự, thủ tục mà pháp luật quy định cho từng chủ thể Tuy nhiên, việc quy định quyền này trong Hiến pháp qua các thời kỳ là không đủ, quyền

28

trình sáng kiến lập pháp còn được quy định và cụ thể trong các văn bản luật chuyên ngành như: Luật tổ chức Quốc hội, Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, Quy chế hoạt động của một số cơ quan của Quốc hội

2.1.2 Các Luật chuyên ngành- cơ sở pháp lý của quyền trình sáng kiến pháp luật

* Luật tổ Quốc hội năm 2014

Điều 29 Quyền trình dự án luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp

lệnh:“1 Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội theo trình tự và thủ tục do luật quy định

1 Đại biểu Quốc hội được tư vấn, hỗ trợ trong việc lập, hoàn thiện hồ

sơ về dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh theo quy định của pháp luật”[14]

Cũng như Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức Quốc hội hiện hành cũng quy định theo hướng: mở rộng hình thức văn bản quy phạm pháp luật được Đại biểu Quốc hội trình sáng kiến pháp luật, cụ thể là Đại biểu Quốc hội không chỉ có quyền trình “dự án luật, pháp lệnh” mà còn có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội

* Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 [13] là

văn bản quy phạm pháp luật quy định tập trung và cụ thể hóa nhiều vấn đề liên quan đến quyền trình sáng kiến pháp luật cụ thể tại điều 32 về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức như sau:

“1.Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và

cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án

luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội thì có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

2 Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải dựa trên các căn cứ sau đây:

a) Đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước;

b) Kết quả tổng kết thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến chính sách của dự án luật, pháp lệnh;

c) Yêu cầu quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh;

d) Cam kết trong điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.”

Kiến nghị về luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Đại biểu Quốc hội (Điều 32)

“1 Đại biểu Quốc hội có quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh Việc kiến nghị

về luật, pháp lệnh phải căn cứ vào đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng,

an ninh, thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; cam kết trong điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên

2 Đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được lập theo quy định tại khoản 2 Điều 32 của Luật này

3 Đại biểu Quốc hội có quyền tự mình hoặc đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn Đại biểu Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp hỗ trợ trong việc lập văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định tại Điều 37 của Luật này

30

4 Văn phòng Quốc hội có trách nhiệm bảo đảm các điều kiện cần thiết để Đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.”

Như vậy, khi Đại biểu Quốc hội kiến nghị về luật, pháp lệnh thì phải căn cứ vào đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; cam kết trong điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa là thành viên Khi Đại biểu Quốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thì ngoài các căn cứ như kiến nghị về luật, pháp lệnh còn phải căn cứ vào kết quả tổng kết thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến chính sách của dự

án luật, pháp lệnh; yêu cầu quản lý nhà nước và tiến hành phân tích các chính sách nêu trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Tiếp theo đó, Luật ban văn bản quy phạm pháp luật còn quy định cụ thể về quy trình Đại biểu Quốc hội chuẩn bị hồ sơ kiến nghị về luật, pháp lệnh; về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội tương tự như các chủ thể khác có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

- Quy định về yêu cầu đối với sáng kiến pháp luật:Trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, Đại biểu Quốc hội trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 34)

“1 Trước khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, cơ quan, tổ chức, Đại biểu Quốc hội tiến hành hoặc yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tiến hành các hoạt động sau đây:

a) Tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;

b) Tổ chức nghiên cứu khoa học về các vấn đề liên quan để hỗ trợ cho việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Trong trường hợp cần thiết, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan đến

4 Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình thì cơ quan, tổ chức, Đại biểu Quốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh còn có trách nhiệm lấy ý kiến của Chính phủ và nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Chính phủ.”

Ngoài việc tiếp tục kế thừa những quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội về việc trao quyền trình sáng kiến pháp luật cho các chủ thể, ghi nhận phương thức thực hiện thì Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định rõ hơn về yêu cầu, thời hạn, quy trình, thủ tục và trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong quá trình thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật tại chương III, luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015

- Quy định về thời hạn và hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị

về luật, pháp lệnh (Điều 46):

32

“1 Chậm nhất vào ngày 01 tháng 3 của năm trước, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh phải được gửi đến Ủy ban thường vụ Quốc hội để lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đồng thời được gửi đến Ủy ban pháp luật của Quốc hội để thẩm tra

2 Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh của Đại biểu Quốc hội được gửi Ủy ban thường vụ Quốc hội theo quy định sau đây:

a) Đối với đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh,

hồ sơ gồm tờ trình của Chính phủ; dự kiến chương trình và bản điện tử các tài liệu quy định tại khoản 1 Điều 37 của Luật này;

b) Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức khác, Đại biểu Quốc hội, hồ sơ gồm tài liệu quy định tại điểm a khoản 1 Điều 37 của Luật này và ý kiến của Chính phủ về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kèm theo bản điện tử các tài liệu còn lại quy định tại Điều 37 của Luật này

Đối với kiến nghị về luật, pháp lệnh của Đại biểu Quốc hội thì tài liệu gồm văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh và ý kiến của Chính phủ về kiến nghị về luật, pháp lệnh.”

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 còn quy định riêng về Đại biểu Quốc hội khi được giao chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh để trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thì việc nghiên cứu, khảo sát, soạn thảo, lấy

ý kiến và trình các cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh theo quy trình tương tự như các chủ thể khác có quyền trình dự án luật, pháp lệnh Bên cạnh đó Nghị quyết của Quốc hội đã quy định về vấn đề tham mưu, giúp Đại biểu Quốc hội thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp, Nghị quyết số 27/2012/QH13 ngày 21/6/2012 về một số cải tiến, đổi mới để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội quy định: “Khi Đại biểu Quốc hội có đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh, Viện Nghiên cứu lập