Trong lịch sử phát triển của mọi quốc gia việc giải phóng mặt bằng để xây dựng các công trình phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là việc làm không thể tránh khỏi. Nhịp độ phát triển càng lớn thì nhu cầu giải phóng mặt bằng càng cao và trở thành thách thức lớn đối với sự thành công không chỉ trong lĩnh vực kinh tế mà cả trong lĩnh vực chính trị, xã hội trên phạm vi quốc gia. Vấn đề giải phóng mặt bằng trở thành điều kiện tiên quyết của sự phát triển, nó đòi hỏi phải có sự quan tâm đúng mức và giải quyết triệt để. Đó là nội dung không thể né tránh của sự phát triển, là yếu tố quyết định sự tiến bộ và thành công của sự phát triển. Tuy nhiên để công tác giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia được thành công thì việc đền bù thiệt hại cần phải đảm bảo được lợi ích của những người dân phải di chuyển chỗ ở. Họ phải có chỗ ở ổn định, có điều kiện sống hay tiện nghi cao hơn nơi cũ và chắc chắn phải tốt hơn nơi cũ về mọi mặt. Không nằm ngoài quy luật của sự phát triển, Việt Nam với đặc thù là một nước đang phát triển, trong điều kiện hiện nay chúng ta đang tiến hành công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, nhu cầu về xây dựng các công trình phục vụ mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng ngày càng gia tăng. Vì vậy việc giải phóng mặt bằng, thu hồi đất đang diễn ra ở mọi nơi, song đã gặp phải nhiều khó khăn vướng mắc, trong đó ách tắc nhiều nhất là công tác đền bù thiệt hại, tái định cư. Chính sách đền bù tái định cư qua các chặng đường phát triển đã có những tiến bộ, đặc biệt là Nghị định 22/NĐ-CP đã giải quyết được phần nào những vấn đề thực tiễn công tác đền bù giải phóng mặt bằng đặt ra song nó còn nhiều điều chưa thật phù hợp đã làm ảnh hưởng đến tiến độ và thời gian thi công công trình, gây thiệt hại nhiều cho Nhà nước. Trước tình hình đó em đã chọn đề tài: “Tìm hiểu chính sách đền bù thiệt hại, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong thời gian qua ở Việt Nam”
A. ĐẶT VẤN ĐỀ Trong lịch sử phát triển của mọi quốc gia việc giải phóng mặt bằng để xây dựng các công trình phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là việc làm không thể tránh khỏi. Nhịp độ phát triển càng lớn thì nhu cầu giải phóng mặt bằng càng cao và trở thành thách thức lớn đối với sự thành công không chỉ trong lĩnh vực kinh tế mà cả trong lĩnh vực chính trị, xã hội trên phạm vi quốc gia. Vấn đề giải phóng mặt bằng trở thành điều kiện tiên quyết của sự phát triển, nó đòi hỏi phải có sự quan tâm đúng mức và giải quyết triệt để. Đó là nội dung không thể né tránh của sự phát triển, là yếu tố quyết định sự tiến bộ và thành công của sự phát triển. Tuy nhiên để công tác giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia được thành công thì việc đền bù thiệt hại cần phải đảm bảo được lợi ích của những người dân phải di chuyển chỗ ở. Họ phải có chỗ ở ổn định, có điều kiện sống hay tiện nghi cao hơn nơi cũ và chắc chắn phải tốt hơn nơi cũ về mọi mặt. Không nằm ngoài quy luật của sự phát triển, Việt Nam với đặc thù là một nước đang phát triển, trong điều kiện hiện nay chúng ta đang tiến hành công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, nhu cầu về xây dựng các công trình phục vụ mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng ngày càng gia tăng. Vì vậy việc giải phóng mặt bằng, thu hồi đất đang diễn ra ở mọi nơi, song đã gặp phải nhiều khó khăn vướng mắc, trong đó ách tắc nhiều nhất là công tác đền bù thiệt hại, tái định cư. Chính sách đền bù tái định cư qua các chặng đường phát triển đã có những tiến bộ, đặc biệt là Nghị định 22/NĐ-CP đã giải quyết được phần nào những vấn đề thực tiễn công tác đền bù giải phóng mặt bằng đặt ra song nó còn nhiều điều chưa thật phù hợp đã làm ảnh hưởng đến tiến độ và 1 thời gian thi công công trình, gây thiệt hại nhiều cho Nhà nước. Trước tình hình đó em đã chọn đề tài: “Tìm hiểu chính sách đền bù thiệt hại, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong thời gian qua ở Việt Nam” với mong muốn có được cái nhìn bao quát về chính sách đền bù thiệt hại của nước ta qua các chặng đường phát triển, đăc biệt là nghị định 22/NĐ-CP, từ đó đề xuất một số kiến nghị để chính sách được hoàn thiện hơn. Kính thưa Thầy TS. Hoàng Văn Cường – giám đốc trung tâm đào tạo địa chính và kinh doanh bất động sản, giáo viên trực tiếp hướng dẫn và giảng dạy em nhiều môn học trong thời gian qua! Mặc dù đã cố gắng hết sức nhưng vì tình trạng sức khoẻ không được tốt và hạn chế nhiều về thời gian nên chắc chắn đề án còn nhiều điểm thiếu sót, vì vậy em rất mong được sự thông cảm và góp ý của thầy để đề tài được hoàn thiện hơn và em có thể thực hiện tốt hơn vào những lần nghiên cứu sau. Em xin chân thành cảm ơn sự dạy dỗ, chỉ bảo tận tình của Thầy trong thời gian qua!. Kính chúc Thầy dồi dào sức khoẻ, hạnh phúc và thành đạt trong cuộc sống để tiếp tục sự nghiệp trồng người vinh quang mà Đảng và nhân dân giao phó! Cuối cùng em xin gửi lời cảm ơn tới các quý Thầy, Cô giáo trong trung tâm cùng tập thể lớp Địa chính 43 đã giúp đỡ, tạo điều kiện cho em rất nhiều trong thời gian điều trị bệnh cũng như trong quá trình học tập tại trường! 2 B. GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ I. TỔNG QUAN VỀ CHÍNH SÁCH ĐỀN BÙ THIỆT HẠI KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM 1.1. Khái niệm giải phóng mặt bằng và chính sách đền bù thiệt hại Giải phóng mặt bằng là quá trình thực hiện các công việc liên quan đến việc di dời nhà cửa, cây cối, các công trình xây dựng và một bộ phận dân cư trên một phần đất nhất định được quy hoạch cho việc cải tạo, mở rộng hoặc xây dựng một công trình mới. Quá trình giải phóng mặt bằng được tính từ khi bắt đầu hình thành hội đồng giải phóng mặt bằng đến khi giải phóng xong và giao cho chủ đầu tư mới. Đây là một quá trình đa dạng và phức tạp thể hiện sự khác nhau giữa các dự án và liên quan đến lợi ích trực tiếp của các bên tham gia và cả của xã hội. Công tác giải phóng mặt bằng mang tính quyết định đến tiến độ của các dự án, là khâu đầu tiên thực hiện dự án. Trong đó đền bù thiệt hại là khâu quan trọng quyết định tiến độ giải phóng mặt bằng. Theo từ điển tiếng Việt thì đền bù có nghĩa là: “trả lại đầy đủ hoặc tương xứng với mất mát hoặc sự vất vả” điều đó có nghĩa là: + Không phải mọi khoản đền bù đều bằng tiền; + Sự mất mát của người bị thu hồi đất không chỉ là về mặt vật chất mà nhiều trường hợp còn mất mát cả về tinh thần nhất là khi phải tái định cư; 3 +Về mặt hành chính thì đây là một quá trình không tự nguyện, có tính cưỡng chế và vẫn đòi hỏi sự “hy sinh”. Không chỉ là một sự đền bù ngang giá tuyệt đối. Từ những nhận thức trên có thể hiểu bản chất của công tác đền bù giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng trong quá trình hiện nay không chỉ đơn thuần là sự đền bù về mặt vật chất mà còn phải đảm bảo lợi ích của người dân phải di chuyển. Đó là họ phải có được chỗ ở ổn định, điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi cũ, nhưng chắc chắn phải tốt hơn nơi cũ về mọi mặt thì mới tạo điều kiện cho người dân sống và ổn định(10). 1.2.Chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam qua các thời kỳ 1.2.1.Thời kỳ trước năm 1945 Chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam gắn liền với việc hình thành các triều đại phong kiến. Ở mỗi kiểu Nhà nước các hình thức sở hữu đất đai luôn được giai cấp thống trị chú trọng. Bắt đầu từ thời vua Gia Long, Nhà nước thực sự thừa nhận quyền sở hữu ruộng đất không chỉ thuộc về Nhà nước mà cả sở hữu tư nhân và cả sở hữu làng xã. Việc đền bù theo mức thực sự là sự đền bù trên cơ sở thừa nhận quyền sở hữu tư nhân, tuy nhiên, sở hữu Nhà nước bao giờ cũng lấn át sở hữu làng xã. Chính sách đền bù được thực hiện rất nguyên tắc và chặt chẽ. 1.2.2.Thời kỳ sau cách mạng Tháng 8/1945 đến năm 1975 Sau cách mạng Tháng 8 thành công, chúng ta tiến hành xoá bỏ chiếm hữu ruộng đất của địa chủ, thiết lập quyền sở hữu ruộng đất cho nông dân. Hiến pháp năm 1959, nhà nước thừa nhận ba hình thức sở hữu đất đai bao gồm 4 sở hữu Nhà nước, sở hữu tư nhân, sở hữu tập thể. Khi tiến hành thu hồi đất Nhà nước tiến hành điều chỉnh ruộng đất hoặc nhượng lại ruộng đất cho người bị trưng dụng sẽ được đền bù từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng bị trưng dụng. Thực tế trong thời kỳ này, quan hệ đất đai trong đền bù chủ yếu là thoả thuận sau đó thống nhất giá trị đền bù mà không cần có cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt phương án đền bù hay ban hành giá đền bù. 1.2.3.Thời kỳ sau năm 1975 Trên cơ sở Hiến pháp năm 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý(7), ngày 01/07/1980 Hội đồng Chính phủ ra quyết định số 201/CP về việc: “Không được phát canh thu tô, cho thuê, cầm cố hoặc bán nhượng đất dưới bất kỳ hình thức nào, không được dùng để thu những khoản lợi không do thu nhập mà có, trừ trường hợp do Nhà nước quy định”(5). Quan hệ đất đai thời kỳ này đơn thuần chỉ là quan hệ “Giao-thu” giữa Nhà nước và người sử dụng. Ngày 31/5/1990, Hội đồng bộ trường ban hành Nghị định 186/HĐBT về việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích khác, tại điều 1 của Nghị định quy định rõ mọi tổ chức, cá nhân được giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác phải đền bù thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước. Tiền bồi thường tài sản trên mặt đất và tài sản trong lòng đất cho chủ sử dụng không thuộc các khoản đền bù thiệt hại về đất. Khung mức giá đền bù thiệt hại do UBND tỉnh, thành phố, đặc khu trực thuộc trung ương quy định cụ thể, mức đền bù đối với từng quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh sát với giá đất ở địa phương nhưng không được thấp hơn hay cao hơn mức quy định của Chính phủ. 5 Điều 23 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá, trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia mà Nhà nước trưng mua hay trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hay tổ chức theo thời giá thị trường”(9). Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, thừa kế có chọn lọc Luật đất đai năm 1988, Luật đất đai năm 1993 ra đời với những đổi mới quan trọng, đặc biệt với nội dung thu hồi đất phục vụ lợi ích cộng đồng và đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất. Luật đất đai quy định rõ hơn quyền của người được giao đất gồm có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp (8). Đồng thời Chính phủ quy định khung giá cho từng loại đất, từng vùng và theo thời gian. Trong suốt thời gian này, Nhà nước ban hành hàng loạt các văn bản pháp luật về quản lý đất đai. Trên cơ sở, cụ thể hoá Hiến pháp năm 1992, Luật dân sự, cùng với nhiều Nghị định, Chỉ thị, Thông tư về vấn đề đền bù, tái định cư. - Nghị định 64/CP ngày 27/9/1993 về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp. - Nghị định 02/CP ngày 15/01/1994 về công tác giao đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp. - Nghị định 87/CP ngày 17/8/1994 quy định khung giá các loại đất. - Nghị định 89/CP ngày 17/8/1994 quy định về việc thu tiền sử dụng đất và lệ phí địa chính. 6 - Nghị định 91/CP ngày 17/8/1994 ban hành điều lệ quản lý quy hoạch đô thị. - Nghị định 45/CP ngày 3/8/1996 đưa ra tiêu chuẩn hợp pháp về sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở đô thị/ Điển hình cho các văn bản pháp lý về đền bù và tái định cư là Nghị định 90/CP và Nghị định 22/1998/NĐ-CP. 1.3. Nghị định 22/1998/NĐ-CP Đây là Nghị định thay thế cho Nghị định 90/CP không phù hợp trong quá trình phát triển kinh tế – xã hội, khi mà nhu cầu sử dụng đất cho các mục đích kinh tế, an ninh, quốc phòng, mục đích công cộng ngày càng nhiều. Vì vậy, việc bồi thường thiệt hại cho người bị thu hồi đất, giải phóng mặt bằng và tái định cư phục vụ các dự án là công việc thường xuyên, lâu dài trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Nghị định này quy định chi tiết hơn, hoàn chỉnh hơn, tiến bộ hơn và hợp lý hơn Nghị định 90/CP thể hiện ở một số nội dung. 1.3.1.Về đền bù đất Điều kiện được đền bù về đất:Tại Nghị định đã phân biệt rõ các loại giấy tờ thuộc loại hợp pháp, hợp lệ và các trường hợp không có chứng thư pháp lý nhưng vân được đền bù về đất. Đồng thời, Nghị định cũng nêu rõ các trường hợp không được đền bù về đất. Tại đây, Nghị định đã chỉ rõ UBND cấp tỉnh quy định giá đất cho từng dự án, ở từng thời điểm. Theo đề nghị của Sở Tài chính vật giá, có sự tham 7 gia của các ngành liên quan. Giá đền bù thiệt hại, tính trên cơ sở giá ban hành của chủ tịch UBND tỉnh nhân với hệ số K. - Đối với đất bị thu hồi do Nhà nước giao tạm sử dụng, đất cho thuê, đất đấu thầu thì người bị thu hồi đất không được đền bù thiệt hại về đất mà chỉ được đền bù chi phí đã đầu tư vào đất. Trường hợp đất bị thu hồi thuộc đất công ích của xã chưa giao cho ai sử dụng khi giao đất, người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất phải đền bù công ích của xã được UBND xã đền bù thiệt hại chi phí đã đầu tư vào đất. Diện tích đất ở đền bù cho mỗi hộ gia đình theo hạn mức do UBND Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định không vượt quá hạn mức diện tích đất bị thu hồi. - Trong trường hợp đất bị thu hồi có diện tích lớn hơn diện tích đất được đền bù thì người bị thu hồi đất có thể được hưởng một phần diện tích đất ở tuỳ theo quỹ đất ỏ địa phương còn lại được đền bù bằng tiền. 1.3.2. Đền bù về tài sản, hoa màu - Người bị thu hồi đất được đền bù 100% giá trị tài sản, tài sản trên đất bất hợp pháp không được đền bù mà được xem xét, trợ cấp từ 70-80% mức đền bù. - Mức đền bù: Tài sản đền bù theo mức độ thiệt hại thực tế, bằng giá trị và giá trị nhỏ hơn 60% giá trị của nhà, công trình xây dựng mới. Riêng nhà cấp 4 và nhà tạm công trình phụ độc lập được đền bù 100% theo bảng giá xây mới. 1.3.3. Về chính sách hỗ trợ Đây được xem như là bước tiến vượt bậc trong chính sách đền bù của Nghị định 22/1998/NĐ-CP khác hẳn với Nghị định 90/CP. Chính sách này 8 đã tác động tích cực đối với những người bị ảnh hưởng trong việc ổn định đời sống sau khi bị thu hồi đất. Các chính sách gồm có: - Hỗ trợ để ổn định đời sống, sản xuất và chi phí đào tạo chuyển nghề; - Trợ cấp ngừng việc cho cán bộ công nhân viên của doanh nghiệp trong thời gian ngừng sản xuất kinh doanh cho đến khi hoạt động trở lại bình thường; - Trợ cấp chi phí di chuyển, hỗ trợ tạo lập chỗ ở mới đối với người đang sử dụng nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước; - Thưởng tiến độ. 1.3.4 Về tái định cư Chính sách này được đề cập đầy đủ hơn so với Nghị định trước đó. Việc Nhà nước chuẩn bị điều kiện để lập khu tái định cư là một phần đảm bảo công tác giải phóng mặt bằng được thực hiện nhanh chóng. Nghị định này đã dành trọn một chương quy định thẩm quyền phê duyệt lập khu tái định cư, điều kiện bắt buộc phải có khu tái định cư. Ngoài ra, còn có một số quy định về chính sách hỗ trợ lập khu tái định cư góp phần khôi phục cuộc sống của người dân trong vùng bị giải toả. Lập khu tái định cư thể hiện chính sách đổi mới của Nhà nước về quan điểm và mục tiêu lấy con người làm trọng tâm trong quá trình đền bù đối với người bị thu hồi đất. 1.3.5. Về tổ chức thực hiện Nếu như các văn bản trước đây mới chỉ đề cập đến nội dung đền bù cho đất và tài sản gắn liền với đất bị thu hồi thì Nghị định này đã có các quy định cụ thể về công tác tổ chức thực hiện, trách nhiệm của UBND các 9 cấp và hội đồng đền bù, giải phóng mặt bằng cấp huyện trong việc chỉ đạo thực hiện công tác đền và tái định cư của các dự án như lập phương án đền bù, xác định mức đền bù theo phương án đã phê duyệt. Các quy định này đã giúp cho các địa phương chủ động trong việc lựa chọn phương án đền bù phù hợp với điều kiện tự nhiên kinh tế - xã hội, quỹ đất và tập quán của địa phương. 1.3.6. Phương thức và mức đền bù Đối với đất nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối và nuôi trồng thuỷ sản, đền bù bằng đất có cùng diện tích và chất lượng. Nếu không có đất thì đền bù bằng tiền. Nếu đất được đền bù có giá trị lớn hơn đất bị thu hồi thì người được đền bù không phải nộp phần chênh lệch đó. Đối với đất ở đô thị loại II và loại I chủ yếu đền bù bằng nhà ở hay đền bù bằng tiền do người bị thu hồi đất quyết định. Đền bù bằng đất chỉ được thực hiện khi có dự án khu tái định cư được phê duyệt. Nếu đất được quy hoạch để xây dựng khu đô thị nhưng chưa có cơ sở hạ tầng thì không được đền bù như đất đô thị. Trường hợp người được đền bù đồng ý nhận đất ở khu vực ngoại thành thì được hưởng thêm 10% giá trị của đất bị thu hồi ở các đô thị, người bị ảnh hưởng được lựa chọn một trong ba phương án trên. Đối với đất ở nông thôn người bị thu hồi đất được đền bù bằng đất ở có cùng mục đích sử dụng. Mức tối đa được đền bù bằng nơi ở mới không quá 400 m 2 hay 800 m 2 cho những vùng nông thôn có tập quán sinh sống nhiều thế hệ trong cùng một hộ hay điều kiện tự nhiên đặc biệt. 10