Trách nhiệm giải trình

Công trình được thực hiện nhằm mục đích xác lập cơ sở lý thuyết cho trách nhiệm giải trình và đánh giá một cách tổng thể việc thực hiện nội dung này của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam trong các giai đoạn lịch sử khác nhau. Trong đó đi sâu nghiên cứu các rào cản tác động đến việc thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước trên cơ sở các kiến thức đã được học trong chương trình cao học luật hiến pháp và luật hành chính tại Học viện khoa học xã hội và trước đó, xứng đáng là một sản phẩm khoa học đáp ứng đủ tiêu chuẩn của luận văn trình độ thạc sĩ.

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Rousseau trong “Khế ước xã hội” đã lý luận một cách đầy lý thú về xu

hướng lợi ích của con người một quan chức, khi ông cho rằng:

“Trong con người của một quan chức, ta có thể phân biệt ba ý chí khác nhau: Thứ nhất, ý chí riêng tư của mỗi cá nhân thiên về lợi ích riêng Thứ hai, ý chí chung của tất cả các quan chức, hướng về lợi ích của hội đồng hoàng gia và có thể gọi là ý chí đoàn thể Thứ ba, ý chí của dân chúng hay là ý chí tối thượng Trong một nền pháp luật hoàn mỹ, ý chí riêng rẽ hay cá nhân phải là con số không; ý chí đoàn thể của chính quyền nên chiếm một vị trí thấp; và vì vậy ý chí tổng thể hay tối thượng luôn luôn chiếm ưu thế và phải là cái đích duy nhất cho các ý chí khác Thế nhưng, theo luật tự nhiên, các ý chí này khi càng tập trung (vào bản ngã của nó), thì càng hoạt động tích cực hơn Cho nên ý chí tập thể luôn luôn yếu nhất; ý chí đoàn thể đứng hạng nhì, và ý chí cá nhân đứng đầu: thành thử trong chính quyền, mỗi thành viên trước nhất là chính mình, rồi mới đến là quan chức, và sau hết mới

là công dân; trật tự này đi ngược lại với trật tự xã hội đòi hỏi” [23, tr 86-87].

Diễn biến này được Lord Acton nhìn nhận là sự tha hoá của quyền lực với

câu nói nổi tiếng: “Quyền lực có xu hướng tha hoá Quyền lực tuyệt đối có xu hướng tha hoá tuyệt đối”.1Sự tha hoá này, dù ở bất kỳ thể chế nào đều được xemxét là nguy cơ mạnh mẽ nhất làm băng hoại mọi quan hệ xã hội và tất yếu sẽ đưadân tộc ấy đến chỗ diệt vong Ngay cả đó là một nhà nước được tổ chức chính danh

Ở nhà nước chính danh, quyền lực đều thuộc về nhân dân Nhân dân uỷ thácquyền ấy cho nhà nước nhằm thay mặt họ quản lý xã hội và duy trì những lợi íchchung Ở đây tồn tại một quan hệ quyền lực hai chiều, một bên là nhân dân với tưcách là gốc của quyền lực, tiến hành trao quyền cho nhà nước và trực tiếp hoặc giántiếp kiểm soát quyền lực được trao ấy Đến lượt mình, nhà nước là chủ thể được

1 Trong Lá thư gửi Bishop Mandell Creighton năm 1887

trao quyền, tiến hành sử dụng quyền lực được trao và thường xuyên có trách nhiệmgiải trình về việc sử dụng quyền lực ấy Quan hệ này thường được gọi là chu trìnhquyền lực Trong chu trình này, trách nhiệm giải trình của nhà nước và việc đòi hỏigiải trình vốn là một cách thức thực hiện khả năng kiểm soát quyền lực nhà nướccủa nhân dân là yếu tố then chốt nhằm tránh được các xu hướng tha hoá Điều nàyđặc biệt có ý nghĩa và cần thiết đối với hệ thống hành pháp Nơi tiến hành các hoạtđộng chấp hành và điều hành với không gian sâu rộng, tiếp xúc và tác động trựctiếp lên lợi ích của dân chúng, hệ thống cơ quan hành chính nhiều cấp bậc và quantrọng nhất là môi trường quyền lực có xu hướng tha hoá rõ rệt nhất trong ba nhánhlập pháp, hành pháp và tư pháp Việt Nam với tư cách là một nước có thiết chế bộmáy nhà nước chính danh và dân chủ, cũng không nằm ngoài những đặc trưng này.

Với mong mỏi xây dựng một nền hành chính hiện đại, tinh gọn, dân chủ vàhiệu quả Việt Nam đã tiến hành những cải cách toàn diện đối với nền hành chính.Tuy nhiên, giai đoạn đầu kéo dài 10 năm đã không mang đến quá nhiều đột phá.Hiệu quả của nền hành chính có sự chuyển biến nhưng chậm chạp và không ít nộidung cải cách mang tính thụt lùi, luẩn quẩn Trong khi đó, bài học của nhiều quốcgia có nền hành chính cải cách thành công cho thấy rằng, sự tham gia của người dânvào quá trình này là một lối thoát hoàn hảo Muốn vậy, trách nhiệm giải trình phảiđược đề cao nhằm mang đến sự công khai và minh bạch về thông tin – cơ sở trướctiên cho sự tham gia ấy

Mặc dù cả về mặt lý luận và thực tiễn, trách nhiệm giải trình đã tồn tại vàkhẳng định vai trò to lớn của nó từ lâu trong quản lý hành chính nhà nước trên thếgiới Nhưng ở Việt Nam, với những đặc thù riêng biệt của mình đã khiến nội dungnày chỉ vừa mới xuất hiện chính thức cách đây vài năm và chưa thống nhất, trongkhi đó thực tiễn hoạt động còn nhiều hạn chế bất chấp sự đòi hỏi của xã hội Chínhđiều này, đã là nguyên nhân chủ yếu cho sự lựa chọn nội dung luận văn của tác giả

với tên gọi: “Trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay” nhằm mong muốn bước đầu xây dựng được những thống nhất về

mặt lý luận và đánh giá thực tiễn hoạt động của trách nhiệm giải trình cũng như đòihỏi trách nhiệm giải trình ở Việt Nam hiện nay.

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Trên phạm vi thế giới, trách nhiệm giải trình đã được nghiên cứu từ thế kỷ 18 vàphát triển mạnh ở thế kỷ 20 với những công trình tiêu biểu có thể kể đến như Jabba G.J vàDawivedi P.O, Public Service Accountability: A Comparative Perpective, Kumarian Press1989; McKinney B.J và Howard C.L, Public Administratinon: Balancing power andaccountability, H Praeger 1998; Williams C, Leaadership accountability in a globalizingworld, Palagrave Macmillan 2006 Hiện nay, vấn đề trách nhiệm giải trình cũng đang đượcquan tâm nghiên cứu và bàn thảo Thậm chí, tồn tại các diễn đàn chuyên biệt nhằm traođổi và cung cấp tài liệu nghiên cứu bằng tiếng anh cho vấn đề này trên phạm vi toàn cầu

Ở Việt Nam, trách nhiệm giải trình là một vấn đề mới đối với cả môi trườngpháp lý lẫn học thuật Do đó số lượng công trình nghiên cứu về đề tài này còn chưa

nhiều Cơ bản nhất vẫn phải kể đến Dự án nghiên cứu Chỉ số hiệu quả quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (PAPI) do CECODES, Mặt trận Tổ quốc và UNDP phối

hợp thực hiện Trong dự án nghiên cứu này trách nhiệm giải trình của chính quyềncác tỉnh, thành phố là một trục nội dung quan trọng để đánh giá hiệu quả quản trịđịa phương

Kế đó Báo cáo phát triển Việt Nam 2010 : “Các thể chế hiện đại” do nhóm

các nhà tài trợ cho Việt Nam thực hiện, nêu lên những hướng tiếp cận cơ bản đốivới trách nhiệm giải trình của chính quyền từ cấp trung ương đến địa phương ở ViệtNam, gợi mở việc xác lập hình thức hợp lý cho hệ thống trách nhiệm giải trình ởViệt Nam

Ngoài ra, đề cập trực tiếp đến trách nhiệm giải trình nhưng trong vấn đề

phòng, chống tham nhũng được tìm thấy trong đề tài cấp cơ sở với tên gọi: “Những điều kiện đảm bảo thực hiện trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ nhằm góp phần phòng, chống tham nhũng” do Nguyễn Sỹ Giao chủ biên, thuộc Viện

khoa học thanh tra

Trách nhiệm giải trình cũng có thể tìm thấy ở một số các công trình nghiêncứu khác nhưng ở mức độ tiếp cận rộng hơn, bao quát cả vấn đề kiểm soát quyềnlực nhà nước.

Như vậy, nhìn chung, vấn đề trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chínhnhà nước ở Việt Nam hiện nay còn chưa được quan tâm, nghiên cứu rộng rãi, kháiniệm của vấn đề còn chưa được thống nhất và những yếu tố liên quan cũng chưa cóđược tính hệ thống rành mạch Nhu cầu phải triển khai nghiên cứu sâu, rộng là hiệnhữu

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích nghiên cứu

Công trình được thực hiện nhằm mục đích xác lập cơ sở lý thuyết cho tráchnhiệm giải trình và đánh giá một cách tổng thể việc thực hiện nội dung này của cơquan hành chính nhà nước ở Việt Nam trong các giai đoạn lịch sử khác nhau Trong

đó đi sâu nghiên cứu các rào cản tác động đến việc thực hiện trách nhiệm giải trìnhcủa cơ quan hành chính nhà nước trên cơ sở các kiến thức đã được học trongchương trình cao học luật hiến pháp và luật hành chính tại Học viện khoa học xã hội

và trước đó, xứng đáng là một sản phẩm khoa học đáp ứng đủ tiêu chuẩn của luậnvăn trình độ thạc sĩ

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để thực hiện công trình, trong quá trình nghiên cứu tác giả phải thực hiệncác nhiệm vụ sau:

- Xây dựng được các quan niệm về trách nhiệm giải trình cũng như khái quátkhái niệm sẽ được thừa nhận trong phạm vi của công trình;

- Nêu được các cách phân loại của trách nhiệm giải trình;

- Phân tích và đánh giá một cách khách quan các mặt đạt được và còn hạn chếđối với thực tiễn hoạt động trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước

ở Việt Nam hiện nay;

- Nêu và phân tích các nguyên nhân dẫn đến những hạn chế đã đánh giá;

- Trình bày những phương hướng và kiến nghị giải pháp nhằm hoàn thiệntrách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay vàtrong tương lai

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của công trình là trách nhiệm giải trình của cơ quanhành chính nhà nước ở Việt Nam trong quá khứ và hiện nay

5.2 Phương pháp nghiên cứu

Công trình được thực hiện bằng các phương pháp nghiên cứu sau:

- Nghiên cứu tài liệu;

- Phân tích;

- Khái quát hoá khái niệm;

- Tham vấn chuyên gia

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Trong quá trình nghiên cứu, tác giả mong muốn xây dựng được một luận vănkhông chỉ có ý nghĩa về mặt lý luận mà còn góp một phần ý nghĩa lớn vào mặt thựctiễn

Về mặt lý luận, công trình mang đến sự thống nhất về quan niệm đối vớitrách nhiệm giải trình, cách phân loại cũng như vai trò của nó trong quản lý nhànước tốt Cung cấp một cách nhìn về mặt lý luận có tính tổng quan và thống nhất

Về mặt thực tiễn, thông qua những phân tích và đánh gía khách quan Tácgiả xây dựng các quan điểm cá nhân về các định hướng và giải pháp nhằm có ýnghĩa tham khảo cho quá trình hoàn thiện và không ngừng nâng cao trách nhiệm

giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam ở hiện tại và trong tươnglai.

7 Cơ cấu của luận văn

Ngoài phần mục lục, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và danh mục cáccông trình liên quan đến đề tài nghiên cứu đã công bố, luận văn được cơ cấu thành

Chương 2: Thực trạng trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhànước ở Việt Nam hiện nay

Chương này giới thiệu về thực trạng các quy định pháp luật và thực tiễn hoạtđộng trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam qua haigiai đoạn trước và sau đổi mới Đồng thời phân tích, tổng kết, đánh giá các mặt đạtđược, hạn chế cũng như nguyên nhân của sự hạn chế, nhằm làm tiền đề cho chươngtiếp theo

Chương 3: Phương hướng và các kiến nghị giải pháp hoàn thiện trách nhiệmgiải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Chương này nêu ra các phương hướng và đề xuất các kiến nghị giải phápnhằm hoàn thiện trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở ViệtNam hiện nay

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH

1 Thống nhất về cách hiểu của trách nhiệm giải trình

“Trách nhiệm giải trình” – Accountability vốn có nguồn gốc từ chữ latin với

từ Accomptare, nguyên nghĩa là “giải thích” Như vậy, xét về mặt chiết tự, trách

nhiệm giải trình được hiểu là trách nhiệm hoặc/và khả năng giải thích của một chủthể nào đó với đối tượng khác Sự giải thích này hàm chứa nghĩa vụ Nghĩa là trongquan hệ của chủ thể giải thích và đối tượng giải thích tồn tại một quan hệ ràng buộcnào đó mà có thể khái quát rằng: đối tượng được giải thích có quyền yêu cầu, đếnlượt mình, chủ thể giải thích phải có nghĩa vụ, trách nhiệm Cách hiểu này, tự thân

là kết quả của sự suy xét trên câu chữ và đương nhiên sẽ có giá trị nào đó trong lý lẽnày

Trong quản trị nhà nước, trách nhiệm giải trình được nhắc đến khá nhiều vớinhững cách tiếp cận có sự khác nhau tương đối:

Dưới lăng kính của quản lý nhà nước tốt, S Chiavo-Campo và P.S.A.Sundaram cho rằng trách nhiệm giải trình là một trong bốn trụ cột của hoạt độngquản lý nhà nước và bao gồm hai yêu tố cơ bản: khả năng giải đáp và chịu tráchnhiệm về hậu quả xảy ra Trong đó:

“khả năng giải đáp (ý nghĩa gốc của chữ “trách nhiệm”) là việc yêu cầu các công chức phải có khả năng giải đáp theo định kỳ những vấn đề liên quan đến việc

họ đã sử dụng thẩm quyền của mình như thế nào, những nguồn lực được sử dụng vào đâu, và với các nguồn lực đó đã đạt được kết quả gì (Bản thân cuộc đối thoại này có ý nghĩa hơn mọi sự tính toán lặt vặt hay kể lể dài dòng về thành tích đầu ra)” và việc chịu trách nhiệm hậu quả xảy ra “đó là nhu cầu về việc phải có dự đoán được những hậu quả (không nhất thiết mang tính trừng phạt, không nhất thiết phải mang tính bằng tiền và không nhằm vào một cá nhân cụ thể)” [5, tr 13].

Như vậy, góc độ tiếp cận của cả Chiavo-Campo và Sundaram xem tráchnhiệm giải trình được cấu tạo đầy đủ bởi khả năng giải thích và chịu trách nhiệm về

hậu quả quản lý và sự cấu thành này đủ mạnh để khái quát thành định nghĩa tráchnhiệm giải trình dưới cách nhìn này

Cũng dưới lăng kính ấy, PAPI dường như thận trọng hơn trong việc đánh giácác cách tiếp cận trách nhiệm giải trình Trong bản báo cáo 2011, PAPI đã diễn giảinhư sau:

“Trách nhiệm giải trình là một thuộc tính cơ bản của công tác quản trị và hành chính công, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với công tác chống tham nhũng và nâng cao hiệu quả cung ứng hàng hoá công cộng Bản thân khái niệm trách nhiệm giải trình là một khái niệm khó giải thích vì nó có những cách diễn giải

và dịch thuật khác nhau, và rất khó để khẳng định xem có được thực thi như thế nào? Nói một cách ngắn gọn, khái niệm trách nhiệm giải trình cơ bản là đảm bảo cho người dân, nhà nước và các tổ chức ngoài nhà nước có cả khung pháp lý lẫn khả năng buộc các cơ quan và cán bộ nhà nước phải giải trình về những gì họ làm hoặc không làm khi thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình Trách nhiệm giải trình bao gồm việc giám sát hoạt động và hiệu quả hoạt động của cơ quan chính phủ và cán bộ nhà nước” [16, tr 32]

Ngoài ra, báo cáo còn xác định:

“Trách nhiệm giải trình còn là điều kiện để huy động sự tham gia vào quá trình hoạch định, xây dựng và thực thi chính sách Trách nhiệm giải trình cũng đóng vai trò quan trọng ở các giai đoạn triển khai thực hiện các hoạt động của chính phủ và chính quyền các cấp, diễn ra theo quy trình kiềm chế và đối trọng, nhằm ngăn ngừa không để chính phủ làm sai, đồng thời mang lại cho các cá nhân

và tổ chức những công cụ và cơ chế qua đó mong muốn và nhu cầu của họ được tiếp thu bằng sự tham gia đóng góp tích cực vào các quy trình quản trị và hành chính công” [16, tr.32]

Rõ ràng, cách tiếp cận từ vai trò của trách nhiệm giải trình là một bước đi hếtsức khôn ngoan của PAPI Tuy nhiên, cuối cùng báo cáo đã chỉ ra một lý lẽ đượcthừa nhận:

“Nhiều người cho rằng thực hiện trách nhiệm giải trình có hiệu quả là yếu tố

cần thiết để các chính sách của chính phủ đạt được mục tiêu đề ra và đáp ứng nhu cầu của người thụ hưởng chính sách Nhiều tài liệu nghiên cứu đã ghi nhận hai khía cạnh khác nhau của trách nhiệm giải trình: khả năng chịu trách nhiệm và thực thi Khả năng chịu trách nhiệm hàm ý có nghĩa vụ phải trả lời câu hỏi trước ai đó Mặt khác buộc ai đó chịu trách nhiệm giải trình hàm ý là có khả năng đặt câu hỏi Như vậy, khả năng chịu trách nhiệm như một phần của trách nhiệm giải trình đồng nghĩa với nghĩa vụ cung cấp thông tin của các cơ quan chính phủ và cán bộ nhà nước về những hành động và quyết định của mình Công chúng và các tổ chức duy trì trách nhiệm giải trình có thể yêu cầu chính phủ chứng minh những kết quả công tác thực tế đáng tin cậy, hoặc những giải trình xác đáng để khẳng định những chính sách của chính phủ đưa ra là cần thiết Khía cạnh thứ hai của trách nhiệm giải trình đó là thực thi Có nghĩa là các chủ thể có trách nhiệm giải trình có thể được khen thưởng cho những hành vi tốt, bị trường phạt cho những hành vi sai phạm và bị áp dụng các biện pháp chế tài Điều này cho thấy các cơ quan chính phủ và cán bộ nhà nước phải chịu trách nhiệm về mọi hậu quả do hành vi của mình gây ra Thực thi là yếu tố quan trọng vì những cơ chế giải trình nào chỉ phát hiện được những hành vi sai trái mà không đưa đến hậu quả trực tiếp không phải là cơ chế hiệu quả Các tổ chức, thể chế khác nhau có thể chịu trách nhiệm về một trong hai khía cạnh, hoặc cả hai” [16, tr 32]

Như vậy, trong cách phân tách này có khác nhau về mặt câu chữ Thực tế của

“trách nhiệm giải thích” được thay thế bằng “khả năng chịu trách nhiệm” Trong khi đó, “khả năng dự đoán được hậu quả” mà S Chiavo-Campo và P.S.A Sundaram nhắc đến lại được gọi là “thực thi” Không những thế, về nội dung của

giải thích, trong khi, S Chiavo-Campo và P.S.A Sundaram hướng đến việc giảithích theo định kỳ, thì PAPI với cùng lăng kính nhưng cách thức xác lập vấn đềkhác, đã chú trọng đến trách nhiệm giải thích khi có yêu cầu

Ở một cách tiếp cận khác, vấn đề sáng kiến chống tham nhũng, VACI 2014

trong phần “Một số khái niệm” nhằm làm rõ cho chủ đề “Chương trình sáng kiến phòng chống tham nhũng Việt Nam” đã nhấn mạnh một cách có dụng ý “trong

khuôn khổ Chương trình này”, Trách nhiệm giải trình:“được hiểu là trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị khu vực công phải cung cấp thông tin và làm rõ trách nhiệm về quyết định và hành vi của mình để người dân và các cơ quan giám sát có thể hiểu và đánh giá”[30, tr 3]

Ở cách tiếp cận này, VACI đã cho thấy đối tượng được giải trình bao gồm

“người dân” và “các cơ quan giám sát” Trong đó dụng ý “người dân” còn bao hàm cả các Tổ chức dân sự (CSO) và các tổ chức ngoài nhà nước khác và “các cơ quan giám sát” ở đây được hiểu bao gồm cả cơ quan dân cử, các thiết chế giám sát

quyền lực khác của nhà nước và cơ quan dân cử đóng vai trò trung tâm Đầu tiên cóthể thấy định nghĩa này của VACI cũng phân tách trách nhiệm giải trình thành haiphần như các cách tiếp cận nêu trên Tuy nhiên, chính cách diễn đạt câu chữ hoặc

vô tình, hoặc có chủ ý đã khiến định nghĩa này có sự khác biệt Việc sử dụng cụm

từ“làm rõ trách nhiệm về quyết định và hành vi hành chính của mình”, đã dễ dàng

liên tưởng hoạt động này chỉ dừng lại ở việc giải thích (trong đối sánh nghĩa với

“làm rõ”) trách nhiệm ấy thuộc về ai Nghĩa là thực tế của việc “làm rõ trách nhiệm

về quyết định và hành vi hành chính của mình” thực chất cũng là một hoạt động

giải thích, mà trong mối tương quan này, tạm gọi là hoạt động giải thích về tráchnhiệm Khác hẳn với hai mô tả kể trên là khả năng và trách nhiệm về việc hứng chịuhậu quả xảy ra

Cách tiếp cận chưa rõ chủ ý này được gặp lại tại Khoản 1, Điều 3, Nghị định số: 90/2013/NĐ-CP khi giải thích từ ngữ rằng:“Giải trình là việc cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó.”[2,

Thuật ngữ “chấp nhận” dường như phản ánh đúng yếu tố thứ hai của trách

nhiệm giải trình mà khó có một ngôn từ nào khác có thể thay thế Sự chấp nhậnkhông có nghĩa là khiên cưỡng mà được xem như một nghĩa vụ hay một việc phảithực hiện trong thực thi công vụ

Như vậy, có thể hiểu rằng PAPI đã đúng khi thận trọng một cách cần thiếttrong cách tiếp cận thuật ngữ trách nhiệm giải trình Bản chất của vấn đề trong chutrình quyền lực của các nền hành chính công nói riêng và quản lý nhà nước nóichung trên thế là rất quen thuộc Tuy nhiên, dưới những đặc tính của lịch sử chínhtrị từng quốc gia mà trách nhiệm giải trình không được hiểu một cách thống nhất

Và giả có một sự đồng quy nào đó về cách nhìn, song rào cản ngôn ngữ trong việclựa chọn từ ngữ dịch sao cho phù hợp, thậm chí một số ngôn ngữ không có từ dịchđối xứng đã trở thành rào cản cố hữu cho việc hiểu rõ và thống nhất khái niệm vềtrách nhiệm giải trình mà đối với trường hợp của Việt Nam chẳng phải là ngoại lệ

Tuy vậy, qua các cách tiếp cận có ít nhiều sự chung nội hàm đã trình bày ởtrên và xuất phát từ yêu cầu cũng như phạm vi của khoá luận này Có thể thấy rằngtrách nhiệm giải trình là một yếu tố căn bản của mọi chu trình quyền lực Cơ sở cho

sự tồn tại của trách nhiệm giải trình là nguyên lý căn bản về quyền lực:“Đối tượng được trao quyền phải có trách nhiệm đối với chủ thể trao quyền” [27, tr 3] Điều

này sẽ đảm bảo cho chủ thể trao quyền kiểm soát những hành vi lạm quyền của đốitượng được trao quyền

Một số điểm cần lưu ý trước khi xây dựng một khái niệm hoàn chỉnh vềtrách nhiệm giải trình như sau:

Thứ nhất, trách nhiệm giải trình không đơn thuần là nghĩa vụ phải giải trình

mà đó còn là quyền được giải trình Thông thường, có không ít quan niệm và cũngchính tên gọi của thuật ngữ này đã vô tình gây hiểu nhầm rằng, trách nhiệm giảitrình là nghĩa vụ phải thực hiện việc giải trình của chủ thể sử dụng quyền uỷ trị Tuynhiên, thực tế hoạt động của nó lại cho thấy rằng, quyền được giải trình cũng là mộtthứ cần được thừa nhận.Vấn đề này sẽ được làm rõ bằng các dẫn chứng cụ thể ởmục 2.1 của chương này

Thứ hai, trách nhiệm giải trình bao gồm cả việc giải thích và phải chịu trách

nhiệm về các hậu quả xảy ra Hai điều này phải được hiểu một cách độc lập Trong

đó giải thích là làm rõ các thông tin một cách công khai và minh bạch và lấy tiêuchí đó làm cơ sở Bởi sự giải thích này luôn hướng đến tính phổ thông, dễ hiểu và

dễ liên hệ để giám sát Còn phải chịu trách nhiệm khi hậu quả xảy ra lại là khía cạnh

cơ chế chịu trách nhiệm Trách nhiệm này khác với cách tiếp cận của PAPI khi cho

rằng nó bao hàm cả “khen thưởng khi làm tốt” mà chỉ xuất hiện khi có hậu quả xấu

xảy ra Điều đúng với quan niệm cho rằng, việc chịu trách nhiệm trong trách nhiệm

giải trình là cam kết về “sự ràng buộc bởi lời nói, hành vi của mình, bảo đảm đúng đắn, nếu sai trái thì phải gánh chịu hậu quả”và phải bao gồm cả việc “gánh chịu ngay lập tức” đúng với các cam kết đã đưa ra Nghĩa là gắn chặt giữa hứa và làm.

Thứ ba, trách nhiệm giải trình phải được thực hiện theo định kỳ cũng như khi

có yêu cầu Thay vì một trong hai như cách tiếp cận của PAPI hay hai tác giả của

“Phục vụ và duy trì” Đặc điểm này sẽ được làm rõ hơn trong mục 2.2 của chương

này

Thứ tư, trách nhiệm giải trình phải được hướng đến hai đối tượng Bao gồm

các cơ quan, cá nhân cấp trên và các thiết chế kiểm soát quyền lực công bao gồm cơquan dân cử, thanh tra, kiểm toán, toà án….và quan trọng hơn thế, thiết chế nhândân cùng các tổ chức xã hội khác Đặc điểm này sẽ được làm rõ trong mục 2.2 củachương này

Như vậy, qua bốn đặc trưng vừa nêu và trong phạm vi luận văn Xin đượcthống nhất cách hiểu về trách nhiệm giải trình như sau:

Trách nhiệm giải trình là quyền và nghĩa vụ của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức và các cá nhân được nhà nước uỷ quyền, trong việc thực thi công vụ của mình, giải thích các thông tin và cam kết cũng như phải hứng chịu trách nhiệm khi

để xảy ra hậu quả, một cách thường xuyên hoặc/và khi có yêu cầu, đối với cấp trên, các cơ quan, đại biểu dân cử, các thiết chế kiểm soát quyền lực khác thuộc nhà nước, các tổ chức ngoài nhà nước và công dân.

2 Các cách phân loại trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước

Trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước có nhiều cách phânloại khác nhau tuỳ theo mục đích và góc độ tiếp cận Tuy nhiên, cơ bản trách nhiệmgiải trình được phân loại dựa theo ba tiêu chí sau: Theo đối tượng giải trình của cơ

quan hành chính nhà nước; Theo phương pháp giải trình của cơ quan hành chínhnhà nước; và Theo chủ thể giải trình của cơ quan hành chính nhà nước.

2.1 Theo đối tượng giải trình của cơ quan hành chính nhà nước

2.1.1 Trách nhiệm giải trình hướng lên trên của cơ quan hành chính nhà nước

Trách nhiệm giải trình hướng lên trên còn được gọi là “trách nhiệm giải trình đảm bảo việc tuân thủ” theo chữ dùng của “Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010: Các thể chế hiện đại” hay “trách nhiệm giải trình hàng ngang” theo như cách gọi của O’Donnell (1973) trong nghiên cứu tiên phong có tên “Hiện đại hoá

và chế độ chuyên chế quan liêu” và đầu thập niên 1970 ở Nam Mỹ [16, tr 32].

Theo đó, trách nhiệm giải trình lên trên là trách nhiệm mà các cơ quan hành chínhnhà nước, cá nhân phải thực hiện giải thích và chịu trách nhiệm về cách thức cũngnhư kết quả sử dụng quyền lực được phân công, phân cấp đối với các cơ quan, cánhân cấp trên

Cách hiểu về cụm từ “cấp trên” theo trích dẫn của PAPI:

“Trách nhiệm giải trình theo chiều ngang về cơ bản là khái niệm về sự tồn tại của cơ quan công quyền khác hoặc cán bộ nhà nước có hành vi sai trái Các hành động có thể bao gồm từ giám sát thường xuyên đến xử phạt hoặc buộc tội Các tổ chức có trách nhiệm giải trình theo chiều ngang là Quốc hội và cơ quan tư pháp Những tổ chức này chủ yếu thực hiện kiểm tra quyền lực và việc thực hiện chính sách của cơ quan hành pháp Ngoài ra còn các tổ chức khác như kiểm toán tối cao, thanh tra Quốc hội hoặc uỷ ban chống tham nhũng, thường là những cơ quan độc lập với Chính phủ và có thể báo cáo lên Quốc hội hoặc là một phần của

bộ máy tư pháp” [16, tr 32]

Nghĩa là ngoài cơ quan hành chính cấp trên, cơ quan dân cử Cấp trên có thểđược hiểu bao gồm cơ quan thanh tra, kiểm toán và tư pháp Pháp luật Việt Namhiện hành cũng có được quy định cho thấy rõ điều này Ví dụ: Ðiều 53, Luật Thanh

tra quy định: “Ðối tượng thanh tra có các quyền sau đây : giải trình về những vấn

đề có liên quan đến nội dung thanh tra…”[21, Điều 53] hay Điều 13, Luật Khiếu nại có quy định nghĩa vụ của người bị khiếu nại là: “giải trình về tính hợp pháp,

đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại khi người giải quyết khiếu nại hoặc cơ quan, đơn vị kiểm tra, xác minh yêu cầu” [22, Điều 13].

Thậm chí, việc giải trình với các tổ chức quốc tế về việc thực hiện các camkết đã ký hoặc tham gia cũng được xem là một loại giải trình hướng lên trên Bởimột cách mô hình hoá, có thể nói rằng, việc gia nhập một sân chơi toàn cầu thì mỗiquốc gia là một mảnh ghép trong đó và phải chịu trách nhiệm về mình khi mảnhghép đó có những ảnh hưởng đến bức tranh toàn cục Điều này có thể xuất hiện ýkiến phản đối vì nội hàm của từ “cấp trên” trong định nghĩa về đối tượng giải trìnhchưa thống nhất Nhưng tác giả xin được bảo lưu ý kiến trên

Báo cáo phát triển Việt Nam 2010: Các thể chế hiện đại cho rằng trách nhiệm giải trình lên trên là “trách nhiệm giải trình đảm bảo việc tuân thủ” Sẽ dễ

thấy sự khẳng định này đúng trong mối liên hệ của các cấp trong quản lý hànhchính công cũng như đặc trưng của nó Đặc trưng ấy nêu lên rằng, hầu hết ở cácthiết chế bộ máy hành chính trên thế giới đều có tính thứ bậc (kể cả các quốc giakhông có chính quyền địa phương như Singapore, thì việc quan hệ giữa chính phủvới các uỷ ban hành chính, cung cấp dịch vụ công cũng thuộc đặc trưng thứ bậc đó).Trong khi đó, nguyên lý vận hành cũng gắn chặt với đặc trưng này khi tôn trọng sựphục tùng, mệnh lệnh Cơ quan hành chính cấp dưới, theo một cách nào đó, kể cả là

tự trị địa phương đều bị ràng buộc với các cơ quan hành chính cấp trên ở một hoặcnhiều nội dung khác nhau, mà ngân sách thường là công cụ quan trọng và được lựachọn nhiều nhất Từ ngân sách, kéo theo sự kiểm soát về hiệu quả Sự ràng buộc ấyđảm bảo cho việc tuân thủ các định hướng, chính sách được thông suốt, đặc biệtchống lại được xu hướng tha hoá quyền lực khi các cơ quan cấp dưới có đủ sự tự do

để tạo cho mình vị thế như một pháo đài Thứ khiến ít nhiều liên tưởng đến kết cấulàng xã Việt Nam xưa

Cũng có thể thấy rằng trách nhiệm giải trình ấy của cơ quan hành chính cấpdưới đối với cấp trên bao hàm cả nghĩa vụ - có thể xem là các báo cáo thườngxuyên về cách thức và kết quả sử dụng quyền lực được giao và quyền được giảitrình – có thể xem là khả năng được giải thích nhằm biện hộ cho quyết định và hành

vi hành chính của mình trong những hoàn cảnh khác nhau Điều này tương tự nhưnội dung của hai điều luật trích dẫn về quyền của đối tượng thanh tra và nghĩa vụcủa người bị khiếu nại ở trên.

2.1.2 Trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới của cơ quan hành chính nhà nước

Trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới hay theo Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010: gọi là “trách nhiệm giải trình đối với các kết quả hoạt động” Trong khi

đó PAPI lại gọi một cách đối xứng với trách nhiệm theo chiều ngang là trách nhiệm

theo chiều dọc Bản chất của “trách nhiệm giải trình xuống dưới” hay “trách nhiệm giải trình theo chiều dọc” đều đề cập đến việc cơ quan hành chính nhà nước

phải có trách nhiệm giải thích và chịu trách nhiệm về hậu quả xảy ra trong việc sửdụng quyền lực được uỷ một cách trực tiếp với chủ thể của quyền lực Và chủ thế

ấy không ai khác ngoài nhân dân Trách nhiệm giải trình hướng đến nhân dân làmột trách nhiệm bắt buộc và có ý nghĩa hơn cả bởi đây là hai hoạt động quan hệ qualại đối xứng Theo đó, chủ thể trao quyền là nhân dân, đối tượng được uỷ quyền lànhà nước (trong phạm vi nội dung bàn luận này được ngầm hiểu là cơ quan hànhchính nhà nước) Nhà nước sẽ có được quyền lực to lớn của nhân dân uỷ trị để quản

lý xã hội Nhưng quyền lực ấy không phải như một quả bóng bay mà nó phải nhưmột chiếc diều có dây néo Sự liên tưởng này khó lột tả được hết ý tứ của quan hệnày Nhưng ở một cách nào đó, có thể hiểu, việc yêu cầu nhà nước phải giải trìnhđược xem là một “cây roi gia huấn” của người dân đối với việc kiểm soát quyền lực

mà mình uỷ trị Điều này gần với cách hiểu của S Chiavo- Campo – P.S.A

Sundaram khi cho rằng:“chính quyền phải chịu trách nhiệm cả về việc sử dụng thẩm quyền, các nguồn lực công và giải trình kết quả thu được nên trách nhiệm giải trình hành chính nội bộ phải được bổ sung bởi trách nhiệm giải trình với bên ngoài – thông qua ý kiến phản hồi của người sử dụng dịch vụ và của mọi người dân” [5,

tr 13]

Đối tượng mà trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới hướng đến không chỉ

là người dân – chủ thể tối cao của “mọi quyền bính trong nước”, mà còn là các tổ

chức xã hội dân sự (CSO) – đại diện cho lợi ích tự thân của các thành viên và không

ngoại trừ các tổ chức phi chính phủ (NGO) – đại điện cho việc kiểm soát các hiệuquả mang lại từ những viện trợ phi lợi nhuận Trong đó, báo chí được xem làphương tiện tối ưu nhất của trách nhiệm giải trình xuống dưới bởi các đặc tính phổquát của nó Vai trò của sự tối ưu ấy đã được khẳng định bởi Henry Grunwald rằng:

“Ngay cả một chính phủ được bầu cử dân chủ và ôn hoà cũng dễ dàng bị sụp đổ nếu quền lực của nó không được giám sát bởi một giới báo chí độc lập”.

2.2 Theo phương thức giải trình của cơ quan hành chính nhà nước

2.2.1 Trách nhiệm giải trình chủ động của cơ quan hành chính nhà nước

Trách nhiệm giải trình chủ động còn được gọi bằng “trách nhiệm giải trình

tự nguyện”, hay “trách nhiệm giải trình theo chu kỳ” Bản thân hoạt động giải trình

này là việc cơ quan hành chính nhà nước tiến hành trách nhiệm giải trình của mình

mà không có tác động yêu cầu đòi hỏi của bên thứ hai Trách nhiệm giải trình chủđộng được chia làm hai loại Gồm: giải trình theo chu kỳ và giải trình trong trườnghợp khẩn cấp Giải trình theo chu kỳ là việc cơ quan hành chính nhà nước thườngxuyên giải trình các vấn đề quản lý theo thời gian định trước có thể theo tuần, tháng,quý…việc giải trình này nhằm giúp cung cấp thông tin một cách thường xuyên chođối tượng được giải trình Giải trình trong trường hợp khẩn cấp là khi xét thấy cầnthiết phải giải trình để làm rõ một vấn đề vấp phải trong quá trình chấp hành và điềuhành Cơ quan hành chính tiến hành giải trình đột xuất Giải trình đột xuất khôngthay thế giải trình theo chu kỳ, mà chỉ là một biện pháp bổ sung cho tính cứng nhắc

về thời gian của giải trình theo chu kỳ

2.2.2 Trách nhiệm giải trình bị động của cơ quan hành chính nhà nước

Giải trình bị động hay còn gọi là giải trình cưỡng bức thực chất là việc cơquan hành chính nhà nước tiến hành giải trình khi có yêu cầu Khác với trách nhiệmgiải trình chủ động có nội dung thường gắn liền với các chính sách và kết quả quản

lý vĩ mô, đồng thời đối tượng mà trách nhiệm giải trình hướng đến có tính cộngđồng Thì trách nhiệm giải trình bị động thường chú trọng vào các nội dung cụ thể,như trách nhiệm theo luật định của vị trí công vụ, thủ tục hành chính, chế tài hành

chính…đồng thời đối tượng yêu cầu giải trình bó hẹp ở các nhóm hoặc cá nhân cótiếp xúc trực tiếp với cơ quan hoặc cá nhân cán bộ, công chức

Trong một vài trường hợp, có một số quan niệm chỉ xem trách nhiệm giảitrình bị động là cốt lõi của vấn đế trách nhiệm giải trình Tuy nhiên trong khoá luậnnày, tác giả xem trách nhiệm giải trình là tổng hòa của cả hai yếu tố kể trên

2.3 Theo chủ thể trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước

2.3.1 Trách nhiệm giải trình của cơ quan (tổ chức) hành chính nhà nước

Trách nhiệm giải trình của cơ quan, tổ chức là hoạt động giải thích và chịutrách nhiệm trong công tác quản lý hành chính của cơ quan hành chính nhà nướcvới tư cách là tổ chức Nghĩa là nội dung giải trình nhân danh tổ chức, tập thể vàthường hướng đến các chức năng, thẩm quyền thuộc luật định của cá nhân, tổ chứcđó

Trường hợp này có ý kiến cho rằng việc giải quyết khiếu kiện hành chính củatoà án cũng là một hình thức giải trình cho cơ quan hành chính nhà nước Nhưngxin được bác bỏ luận điểm này, bởi trách nhiệm giải trình luôn tồn tại thuộc tính tựthân Nghĩa là phải tự mình giải trình về nội dung quản lý và trách nhiệm của mìnhhoặc thông qua người đại diện Trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính, tòahành chính không đóng vai trò như đại diện của cơ quan hành chính bị khiếu kiện

mà là trọng tài trong tranh chấp giữa một bên là cơ quan hành chính và một bên làcông dân, tổ chức ngoài nhà nước Có vai trò độc lập với cả hai bên tranh chấp.Tiếng nói của tòa án là tiếng nói của sự phán xét trên cơ sở luật định và hoàn toànkhông mang tính biện giải hay chịu trách nhiệm thay cho cơ quan quản lý hànhchính nhà nước

Việc giải trình này thường được tiến hành theo phương thức giải trình chu kỳbằng một cá nhân hoặc nhóm chuyên trách công tác giải trình của cơ quan đó

2.3.2 Trách nhiệm giải trình của cá nhân (cán bộ, công chức)

Trách nhiệm giải trình của cá nhân là hoạt động giải trình của người thi hànhcông vụ với tư cách cá nhân Người thi hành công vụ gồm cán bộ, công chức và các

cá nhân khác được nhà nước ủy quyền Việc giải trình cá nhân hướng tới làm rõcách thức sử dụng quyền lực và trách nhiệm của cá nhân về hậu quả xảy ra.

Trách nhiệm giải trình cá nhân thường theo hình thức cưỡng bức, nghĩa làgiải trình khi có yêu cầu và được tiến hành không theo thời gian định sẵn, thườnggắn trực tiếp với hoạt động công vụ Trách nhiệm giải trình của cá nhân không đượcthực hiện thông qua đại diện mà phải trực tiếp người tiến hành công vụ giải trình vềquyết định và hành vi hành chính của mình Sự giải trình này có thể đơn giản hoátới mức xem nó là đối thoại khi xảy ra thắc mắc giữa chính cá nhân thi hành công

vụ đó và một người dân cụ thể Trong đó, cá nhân thi hành công vụ không có đượcquyền chối bỏ những yêu cầu giải thích về các vấn đề không thuộc bí mật nhà nướcliên quan đến hoạt động công vụ của mình một cách trực tiếp và kịp thời

3 Vai trò và tính tất yếu của trách nhiệm giải trình trong quản lý nhà nước tốt

Một nền hành chính tinh gọn, hiện đại và dân chủ dường như là điểm đồngquy mong ước của hầu hết các thể chế chính trị hiện đại Nhưng không phải bất kỳmột quốc gia nào cũng có thể thực hiện được giấc mơ đó Bởi không phải là sự đầy

đủ của các văn bản pháp luật mà chính hoạt động quản lý trên nền tảng của lịch sử,văn hoá và thể chế mới là yếu tố quyết định sự thành công của một mô hình hành chínhcông lý tưởng Quản lý nhà nước tốt, hay sau đó người ta nhắc nhiều hơn bằng cụm từQuản trị nhà nước tốt nổi lên như một cứu cánh cho tất thảy những bế tắc của nhữngnền hành chính mong mỏi hiện đại hoá chính mình nhưng vẫn chưa thoát được khỏi cáivòng luẫn quẩn

Quản lý nhà nước tốt được xem xét ở nhiều khía cạnh tuỳ thuộc vào mụcđích của nó Nhưng trên tinh thần của một nền hành chính công “phục vụ”, hầu hếtđều nhất trí rằng, quản lý nhà nước tốt phải dựa vào bốn trụ cột chính, bao gồm:

“trách nhiệm giải trình, tính minh bạch, khả năng dự đoán trước và sự tham gia của người dân”[5, tr 12].

Trong đó, minh bạch được xem là việc “cho phép truy cập các thông tin liên quan với chi phí thấp”, khả năng dự đoán được là “chủ yếu bắt nguồn từ việc luật pháp và các quy định phải rõ ràng, có thể biết trước và được bảo đảm thi hành một

cách thống nhất và có hiệu quả”, sự tham gia của người dân là “sự cần thiết trong việc cung cấp các thông tin đáng tin cậy và thiết lập sự kiểm soát xác thực đối với các hoạt động của chính phủ” và trách nhiệm giải trình, vấn đề được bàn đến trong luận văn này là “khả năng yêu cầu các viên chức nhà nước chịu trách nhiệm về hành động của mình”.

Một trong bốn trụ cột này không thể tồn tại độc lập Sự không thể này được

xác định là “hiển nhiên”, đổi lại, mỗi yếu tố chính là thành tố tạo nên ba yếu tố còn lại,“và cả bốn yếu tố đều là công cụ để đạt được một cách quản lý hành chính công đúng đắn”

Cụ thể, “tính minh bạch trong các thông tin của chính quyền là điều cần thiết phải có đối với cơ quan hành pháp, lập pháp và cho cả người dân nói chung, thường thông qua kênh lọc của các viên chức lập pháp có thẩm quyền và một hệ thống truyền thông đại chúng độc lập và có khả năng” Điều này yêu cầu các thông

tin được đưa ra phải không những chính xác mà còn được trình bày một cách có hệthống và tạo sự dễ hiểu cho người dân;

Trong khi đó, tính dự đoán được trong hoạt động cơ quan hành chính nhà

nước và “sự nhất quán nguyên tắc này là cần thiết đối với công chức để xây dựng những quy định về các loại dịch vụ và đối với lĩnh vực tư nhân, như “tấm biển chỉ đường” hướng dẫn họ hoạt động, sản xuất, tiếp thị và chọn lựa các quyết định đầu tư”;

Sự tham gia của người dân đóng vai trò “cần cho việc theo dõi hiệu quả của hoạt động và ý kiến phản hồi từ phía những người sử dụng dịch vụ công và cần cho việc kiểm soát sự tiếp cận và chất lượng của dịch vụ đó”; và trách nhiệm giải trình

là “thiết yếu đối với việc sử dụng ngân sách và cả kết quả của việc chi tiêu này” [5,

tr 13]

Trong đó, trách nhiệm giải trình đóng vai trò trung tâm và là nền tảng chohầu hết các yếu tố còn lại, mà theo như S Chiavo- Campo – P.S.A Sundaram, nó có

sức mạnh như cầu thần chú “mantra-like” (đối với tiếng Việt chưa có từ dịch chính

xác), nhưng có thể hiểu đó là một câu lệnh có tính chất cơ bản cho mọi hoạt động

khác Hình tượng hệ tuần hoàn của người có thể có một ý nghĩa nào đó trong sự liêntưởng này.

Trách nhiệm giải trình trước tiên là đảm bảo cho một chu trình quyền lực đầy

đủ Chu trình này bao gồm sự trao quyền từ chủ thể cho đối tượng được trao quyền

và ngược lại, chủ thể được trao quyền phải có trách nhiệm giải thích và hứng chịutrách nhiệm nếu để hậu quả xảy ra khi thực hiện quyền uỷ trị trước chủ thể củaquyền lực Sự duy trì chu trình này có ý nghĩa tiên quyết nhằm lẫn tránh nguy cơcủa sự chuyên chế và bảo đảm được rằng, bất kể thời gian và địa điểm nào, chủ thểthực sự của mọi quyền lực là nhân dân Nhà nước với tư cách người thực hiệnquyền lực được uỷ trị nhân danh nhân dân và phải hướng đến việc phục vụ nhândân Đương nhiên, trong lý lẽ này đang hàm chứa một trách nhiệm giải trình đúngnghĩa của cơ quan hành chính nhà nước và một quyền đòi hỏi giải trình tự do củanhân dân Bởi trên thực tế đã chứng minh không ít những trường hợp có thể sửdụng để chống lại lý thuyết trên Đó là các thiết chế được xây dựng một cách chínhdanh với quyền yêu cầu giải trình cũng như trách nhiệm giải trình của cơ quan hànhchính nhà nước về mặt hình thức là đầy đủ Nhưng bản chất lại là một nhà nướckhai thác, một thiết chế độc tài Ở những trường hợp như vậy, trách nhiệm giải trình

là không đầy đủ Hay nói rõ ràng ra là trách nhiệm giải trình giả hiệu, là cái cớ cheđậy cho bản chất phi dân chủ của chính quyền mà thôi

Giá trị nữa của trách nhiệm giải trình là nhằm kiểm soát xu hướng lợi íchtrong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Lợi ích ấy xuất phát từ bản chất phứctạp và rộng lớn của quản lý hành chính nhà nước, làm nảy sinh nhiều cơ hội màquan chức hành chính dễ dàng nhìn thấy được và nắm bắt Sự cám dỗ này luôn ámảnh các công chức hành chính nếu thiếu hụt một cơ chế giám sát tốt và duy trìthường xuyên của đạo đức công vụ Xu hướng lợi ích này càng gia tăng tính bền

chặt hơn khi cộng thêm xu hướng “hoạt động hành chính công truyền thống thường được tiến hành một cách bí mật, các tổ chức lớn, dù là tổ chức công cộng hay tư nhân, đều có xu hướng giấu giếm thông tin, và các nguyên tắc hành chính thường khuyến khích xu hướng này Các dòng thông tin thường mang tính chất đóng, ngay

cả trong nội bộ cũng như giữa các cơ quan chính phủ Thông tin được giấu giếm

trở thành một công cụ cho các biểu hiện quan liêu, và vì vậy gần như được coi là tài sản của một cá nhân hay một nhóm làm ra hoặc xử lý thông tin đó” và hậu quả của nó là “cho dù xuất xứ từ đâu hay được biện minh như thế nào, thói quen dấu diếm thông tin sẽ dẫn đến tuỳ tiện hoặc sai lầm trong việc thực hiện quyền hạn, những giao dịch không trung thực và các quyết định mua bán sai lầm” [5, tr 639].

Và như vậy, chính trách nhiệm giải trình trên sự bổ trợ của tính minh bạch, dự đoánđược và sự tham gia sẽ là cứu cánh duy nhất cho sự tha hoá quyền lực theo xuhướng lợi ích của luật tự nhiên Việc giải trình sẽ giúp nền hành chính công cởi mởhơn, nhân viên nhà nước hiểu được hơn về hậu quả phải gánh chịu và sức mạnh của

sự giám sát từ phía người dân Giá trị này có thể tóm lại bằng một câu nói khuyết

danh đầy hình tượng: “Ánh sáng làm chết vi trùng”.

Trong điều kiện Việt Nam, khi mà nhu cầu về một nền hành chính hiệu quả

và minh bạch đang được thể hiện rõ ràng từ phía xã hội lẫn nhà nước Thì thực tiễnhoạt động và những cải cách lại cho thấy không ít kết quả mang lại chưa thể đápứng được mong mỏi ấy Cùng với đó, là những vai trò ngày càng được khẳng định

từ trách nhiệm giải trình và đòi hỏi trách nhiệm giải trình trong quản lý hành chínhnhà nước đã đưa đến một gợi ý cho lối thoát khỏi vòng luẩn quẩn của cải cách vàtiến tới một nền công vụ dân chủ

Như vậy, những phân tích ở trên cơ bản đã xác lập được quan niệm về tráchnhiệm giải trình thống nhất, cách thức phân loại cũng như vai trò của nó trong quản

lý nhà nước tốt Đó là cơ sở để đánh gía việc thực hiện trách nhiệm giải trình của cơquan hành chính nhà nước ở Việt Nam qua thực tiễn ở chương tiếp theo

Chương 2 THỰC TRẠNG TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CƠ QUAN

HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

1 Trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam trước đổi mới (1985)

1.1 Các quy định của pháp luật về trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam trước đổi mới

Trước đổi mới, đặc tính chính trị Việt Nam có thể tạm chia làm hai giai đoạnvới hai kiểu nhà nước khác nhau Bao gồm trước năm 1945 với nhà nước phongkiến tập quyền kéo dài hàng chục thế kỷ và sau năm 1945 với nhà nước dân chủcộng hoà

Nhà nước phong kiến ở Việt Nam cũng giống như hầu hết các vương quốcphương Đông thời đó về giá trị của vua và triều đình Sự ảnh hưởng của Trung Hoaqua mấy lần cai trị, của thông thương, thế “nước lớn, nước nhỏ” đã tạo ra những néttương đồng ở cách thức lý giải quyền lực nhà nước trong mối quan hệ với nhân dân

và cách thức tổ chức bộ máy nhà nước ấy Trong đó, lộ rõ các ảnh hưởng của Tamgiáo: Phật giáo, Nho giáo và Đạo giáo mà đáng kể nhất là sự can thiệp sâu sắc củaNho giáo vào các tư tưởng xây dựng và bảo vệ chế độ tập quyền phong kiến củavua và triều đình

Pháp luật của nhà nước phong kiến bao gồm các bộ luật tổng hợp và các vănbản pháp luật khác như: Chiếu, Chỉ, Lệ, Lệnh, Sắc, Dụ trong đó các bộ luật gồm:Hình thư (thời Lý), Quốc triều Hình luật (thời Trần), Quốc triều Hình luật ( còn gọi

là bộ luật Hồng Đức – thời Lê), Hoàng Việt Luật lệ (còn gọi là bộ luật Gia Long thời Nguyễn) đều không có quy định về trách nhiệm giải trình hay một vấn đề cóthể khai thác như một khía cạnh nào đó của trách nhiệm giải trình hiện đại Ngượclại, sự tập quyền của nhà nước phong kiến được bồi đắp bằng pháp luật thông qua

-tư -tưởng “trung quân” của Nho giáo Vua và triều đình được bảo vệ bởi những quyđịnh mặc nhiên về vương quyền và thần quyền Bởi vậy, hầu hết sẽ dễ bắt gặp đượcnhững quy định về nghĩa vụ của dân chúng đối với vua và quan lại phong kiến.Nhưng tuyệt nhiên không có một quy định nào theo chiều hướng ngược lại Nhândân trong pháp luật phong kiến không phải là chủ thể của quyền lực mà là đối tượngcủa sự cai trị Những mưu cầu về cuộc sống của dân chúng không phải có được một

cách tự thân hay là kết quả mang lại của một sự trao quyền chính danh mà thực chất

là “mưa mốc” của vua và triều đình ban phát Như vậy có thể khẳng định rằng, tráchnhiệm giải trình hay những biểu hiện của nó hoàn toàn vắng bóng trong luật phápnhà nước phong kiến kể cả trong hai bộ luật còn lưu giữ được bản gốc và đề caonhất tính tiến bộ của nhà Lê và nhà Nguyễn

Tuy nhiên, dưới góc độ sử học, đã có những ghi chép về việc tế trời Thứ sẽđược làm rõ như một cách thức giải trình của nhà nước phong kiến với đấng trao quyềntoàn năng trong phần kế tiếp của công trình này

Sang giai đoạn tiếp theo, nhà nước dân chủ cộng hoà sau năm 1945 Hoàncảnh lịch sử thời chiến đã khiến cho hoạt động pháp điển hoá toàn diện của phápluật Việt Nam thời điểm đó gặp khó khăn Sự đòi hỏi của người dân về một tráchnhiệm giải trình của nhà nước hầu như ít tồn tại ở giai đoạn đầu cho đến những nămsau khi áp dụng mô hình hợp tác xã Bởi khối thống nhất “nhà nước và nhân dân”giai đoạn này là bền chặt trước kẻ thù ngoại xâm Do đó, cũng thấy rõ rằng, việc tìmkiếm một quy định liên quan đến trách nhiệm giải trình trong pháp luật giai đoạnnày đã không mang đến một kết quả nào

Như vậy, có thể tiểu kết mục này rằng, giai đoạn trước đổi mới Trách nhiệmgiải trình của nhà nước đối với nhân dân hoàn toàn không tồn tại trong pháp luậtcủa nhà nước dù ở thiết chế quân chủ hay nhà nước dân chủ cộng hoà Hoặc chođến lúc này, qua những tìm tòi còn hạn hẹp của tác giả đã không thể minh chứng được

sự tồn tại của nó Nên mặc nhiên, tác giả xin xem luận điểm này là chân lý tương đối

1.2 Thực tiễn hoạt động trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam trước đổi mới

Cũng như việc xem xét trách nhiệm giải trình trong các văn bản pháp luật,cần phân chia mốc thời gian của giai đoạn trước đổi mới để thấy được việc thực

hiện trách nhiệm giải trình trên thực tế như thế nào Mốc này vẫn bao gồm trướcnăm 1945 với nhà nước phong kiến và sau 1945 với nhà nước dân chủ cộng hoà.

Trong thời kỳ nhà nước phong kiến, như đề cập ở phần giới thiệu về phápluật, trong hệ thống các quy định pháp lý của các triều đại không xuất hiện tráchnhiệm giải trình, do đó có nhiều ý kiến cho rằng chu trình quyền lực ở đây là khôngtồn tại, bởi sự tổ chức quyền lực nhà nước đơn thuần chỉ là ý chí đơn phương củanhà vua và triều đình Cũng chính vì vậy mà trách nhiệm giải trình của hệ thống các

cơ quan nhà nước phong kiến là không có

Tuy nhiên tác giả có cách tiếp cận khác Cách tiếp cận này thiên về hướng

xem xét các ghi chép lịch sử qua bộ “Đại việt sử ký toàn thư” và các bài nghiên cứu

về triều đình phong kiến nhà Nguyễn Nếu xem chu trình quyền lực gồm quan hệhai chiều khép kín Với một bên trao quyền và kiểm soát quyền được trao và bêncòn lại nhận sự trao quyền và giải trình về việc sử dụng và hiệu quả của việc sửdụng quyền lực Thì rõ ràng ở cách thức hoạt động của nhà nước phong kiến có tồntại chu trình này Chỉ khác ở đối tượng trao quyền – chủ thể của quyền lực và kéotheo tất yếu là đối tượng giải trình của bên nhận sự trao quyền hướng đến khônggiống với chu trình của các thiết chế dân chủ hiện đại

Cụ thể, chủ thể trao quyền và cũng là đối tượng hướng đến cho sự giải trìnhcủa vua và triều đình là đấng toàn năng, mà thường là trời và các chư vị thần thánhkhác Trái với dân chúng, được xem là gốc của mọi quyền lực trong cách tổ chứcnhà nước chính danh hiện nay

Điều này phải xâu chuỗi những thứ xa xôi hơn mới thấy được gốc tích vàtiến trình giải trình của nhà nước phong kiến Việt Nam xưa Mọi gốc tích về tưtưởng đều xuất phát từ người Trung Hoa

Sách Kinh Dịch, một tác phẩm do Khổng Tử biên soạn cách nay vào khoảnghơn 2500 năm, trong đó thu nhặt những tư tưởng của người Trung Hoa về vũ trụquan và nhân sinh quan, đã được phổ biến lâu đời trước Khổng Tử, có viết rằng:

Thiên sinh ư Tý, Ðịa tịch ư Sửu, Nhân sinh ư Dần.” Thiên (Trời), Ðịa (Ðất) và

Nhân (Người) là ba yếu tố chính của vũ trụ, gọi là Tam Tài.Trời sinh ra từ Tý (Tý là

giờ khởi đầu của một ngày, cũng là năm khởi đầu của một Giáp (12 năm)) Trời làkhởi đầu của mọi sư, mọi loài, mọi vật Trời ở đây không phải là bầu khí quyển baobọc chung quanh quả đất mà là một ngôi vị, một Ðấng thiêng liêng, Ðấng tạo hóa,

Ðấng an bài mọi sự trong vũ trụ Những câu trong sách Trung Dung như: “Thiên mệnh chi vị tính” (Tính là do Trời ban cho), “Ðạo xuất ư Thiên” (Ðạo từ Trời mà ra), “úy Thiên” (sợ Trời), “duy Thiên vi đại” (chỉ có Trời là lớn hơn cả), “Thiên võng khôi khôi, sơ nhi bất lậu” (Lưới trời lồng lộng, thưa mà chẳng lọt),v.v đều

nói về một Ðấng tối cao Dưới quan niệm ấy, từ xa xưa, với ưu thế là một nhà nướcđược hình thành sớm, các triều đình Trung Hoa chủ trì việc duy trì một đặc quyền

mà theo chép lại thì “Các vị vua Trung Hoa thời cổ đại đã tự cho mình là Thiên tử: con trời Thiên tử nhận mệnh trời để cai trị thiên hạ Chỉ có Thiên tử mới có đặc quyền thay mặt muôn dân chủ trì việc tế trời đất, linh thần Sách Lễ Ký của Trung Hoa đã quy định: “Thiên tử tế trời đất, tế bốn phương, tế núi sông, tế ngũ tự (thần cửa, thần ngõ, thần giếng, thần bếp, thần nhà); chư hầu chỉ được tế thần địa phương, tế ngũ tự; quan đại phu chỉ được tế ngũ tự; kẻ sĩ chỉ được tế tổ tiên” Nhiều triều đại đã lấy đó làm thước đo, phân định rạch ròi giềng mối của xã hội.”

[32] Việc tế trời và thần linh được xem có hai ý nghĩa trọng đại Trong đó bao gồmmột là báo cáo với trời và thần linh – chủ thể trao quyền về những gì đã làm được

và chưa làm được; và hai là tạ ơn trời và thần linh đã tạo điều kiện để có sự tháibình cũng như cầu xin cho được mưa thuận, gió hoà Trong đó, nội dung thứ nhấtđược khoanh vùng là cách thức giải trình của bộ máy phong kiến

Dưới sự ảnh hưởng mạnh mẽ và liên tục bồi đắp bằng việc đồng hoá văn hoákhi cai trị của người Trung Hoa lên Việt Nam Bắt đầu từ nhà Lý, từ năm 1153 dướithời vua Lý Anh Tông đã cho đắp đàn Viên Khâu ở phía nam thành Thăng Long đểlàm lễ tế Giao, tổ chức tế trời, mặc nhiên xác định vị thế độc lập của triều đình ĐạiViệt Từ đó, những triều đại quân chủ ở Việt Nam đã nối tiếp truyền thống của triều

Lý, định kỳ tổ chức lễ tế trời tại Giao Đàn

Việc giải trình này được thực hiện đều đặn dưới thời Nguyễn – triều đại

phong kiến dài nhất lịch sử Việt Nam với những ghi chép “Trong suốt 79 năm

(1807 - 1885) độc lập của nhà Nguyễn, đàn Nam Giao luôn là nơi tổ chức nghi thức tế Giao đều đặn vào mùa xuân hàng năm Từ năm 1886 đến năm 1890, triều đình Huế không tổ chức lễ tế Giao Bắt đầu từ năm 1891, cứ ba năm một lần, vua Nguyễn lại đến tế Trời Đất ở đàn tế.Lễ tế cuối cùng của triều Nguyễn tại đây là vào ngày 23 tháng 3 năm 1945 Như vậy, đã có 10 trong tổng số 13 vị vua nhà Nguyễn đích thân tế hoặc sai người tế thay ở đàn Nam Giao với 98 buổi đại lễ được tổ chức.”[31] Lễ tế Giao cuối cùng của triều Nguyễn đã diễn ra vào lúc nửa đêm rạng

ngày mồng mười tháng hai năm Ất Dậu (23-3-1945), chỉ mấy tháng trước lúc chế

độ quân chủ Việt Nam cáo chung

Như vậy có thể thấy rằng, thực tế của việc tế trời và thần linh là cách thứcgiải trình của vua và triều đại phong kiến nhằm mục đích hợp lý hoá quyền lựcchuyên chế của mình Nó là màn che hoàn hảo nhằm gạt bỏ dân chúng ra khỏi chutrình quyền lực trên nền tảng của dân trí thấp và những giá trị ít nhiều chứa đựng sự

mơ hồ của Tam giáo đồng nguyên Việc giải trình này như đã nói từ đầu có sự khácbiệt lớn về chủ thể trao quyền và đối tượng được trách nhiệm giải trình hướng tới Vàchính sự khác biệt này có thể khẳng định rằng, trách nhiệm giải trình của nhà nướcphong kiến, mà kỳ thực là các hoạt động tế đấng toàn năng là một hình thức giải trìnhcủa xã hội phi dân chủ

Sau năm 1945, nhà nước dân chủ cộng hoà được thiết lập ở Việt Nam Ngườidân được chuyển từ thân phận Thần Dân thành Công Dân và được ghi nhận trong

Hiến pháp 1945 với câu “Mọi quyền bính trong nước đều thuộc về nhân dân” Điều

này tạo cơ sở cho việc xác lập một chu trình quyền lực mới Tuy nhiên, hoàn cảnhchiến tranh sau đó đã không cho phép thực hiện được tinh thần của bản hiến phápnày một cách triệt để Trách nhiệm giải trình giai đoạn này hầu như gắn liền với cáchoạt động thông báo tình trạng chiến tranh của chính quyền đối với dân chúng

Sau năm 1975, khi đất nước hoàn toàn thống nhất Một lần nữa khơi lại niềm

hy vọng về việc xây dựng một nhà nước dân chủ bị cản trở bởi việc thực hiện vàduy trì nghiêm ngặt chế độ tập trung, quan liêu, bao cấp Nơi mà hợp tác xã gắnchặt với các kế hoạch năm năm đã thủ tiêu tính dân chủ và bồi đắp thêm cho tư

tưởng của viên chức nhà nước về vai trò “cán bộ” của mình trước nhân dân Ở giaiđoạn này hầu như không tồn tại trách nhiệm giải trình Bởi mọi thứ được điều hànhbằng mệnh lệnh hành chính Từ nuôi trồng đến sản xuất và từ học tập đến thươngnghiệp Bởi thế những dấu hiệu manh nha của trách nhiệm giải trình chỉ có thể tìmthấy ở giai đoạn sau đó- giai đoạn sau đổi mới.

2 Trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam sau đổi mới (1986 đến nay)

2.1 Các quy định của pháp luật về trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam sau đổi mới

Mặc dù cụm từ trách nhiệm giải trình xuất hiện trong văn bản pháp luật ViệtNam một cách chính thức khá muộn màng Nhưng những biểu hiện của nó, hay ítnhất là những giá trị mà ít nhiều có tính liên tưởng đến khái niệm trách nhiệm giảitrình hiện đại đã xuất hiện rải rác trong một số văn bản pháp luật khác nhau Sựhiện diện các đặc tính này có thể quy đổi ra cách hiểu rất phổ biến bằng một cụm từđược sử dụng trong các văn kiện của Đảng cộng sản Việt Nam: “dân kiểm tra”

Đầu tiên có thể kể đến Luật báo chí năm 1989, sửa đổi bổ sung năm 1998 và

1999 quy định nghĩa vụ của các tổ chức bao gồm cả các cơ quan hành chính nhà

nước phải: “Cung cấp thông tin cho báo chí, giúp cho báo chí thông tin chính xác, kịp thời và chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung thông tin” [18] Quy

định này hàm chứa trách nhiệm công khai thông tin quản lý của các cơ quannhà nước nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng cho báo chí –một trong những chủ thể có quyền yêu cầu giải trình trong quan niệm về tráchnhiệm giải trình hiện đại

Tiếp đó, sự ra đời của Luật giám sát của Quốc Hội 2003 quy định cách thức,

quy trình thực thi quyền giám sát tối cao của Quốc hội, Ủy ban thường vụ quốc hội,Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Đại biểu quốchội như một sự ghi nhận về trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chình nhà nướcđối với cơ quan dân cử

Luật Phòng, chống tham nhũng 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2012) quy

định quyền yêu cầu cung cấp thông tin của cơ quan, tổ chức và cá nhân Cụ thể tại

Điều 31 của luật có ghi: “Cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị

-xã hội, cơ quan báo chí trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm cung cấp thông tin về hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình theo quy định của pháp luật.” và Điều 32 có ghi: “Cán

bộ, công chức, viên chức và người lao động khác có quyền yêu cầu người đứng đầu

cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi mình làm việc cung cấp thông tin về hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị đó.” và “Công dân có quyền yêu cầu Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi mình cư trú cung cấp thông tin về hoạt động của Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn đó…”[20, Điều 31].

Hai năm sau đó, Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH quy định về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn Cụ thể tại Điều 1 có ghi “Quy định những nội dung phải công khai để nhân dân biết; những nội dung nhân dân bàn và quyết định; những nội dung nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định; những nội dung nhân dân giám sát ; trách nhiệm của chính quyền, cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn, của cán bộ thôn, làng, ấp, bản, phum, sóc, tổ dân phố, khu phố, khối phố, của cơ quan , tổ chức, cá nhân có liên quan và nhân dân trong việc thực hiện dân chủ ở cấp xã”[29, Điều 1] Pháp lệnh đã luật hóa trách

nhiệm giải thích và trách nhiệm gánh hậu quả của cơ quan hành chính nhà nướctrước chủ thể quyền lực là nhân dân, cũng như đề cập đến quyền tham gia của ngườidân vào quản lý hành chính nhà nước Cùng năm đó, Thủ tướng chính phủ ban hành

Quyết định số 77/2007/QĐ-TTg Ban hành quy chế phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí: “Quy định về chế độ phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí của các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo quy định của pháp luật về báo chí hiện hành” trong đó nổi lên “quy định về việc phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí định kỳ và trong trường hợp đột xuất, bất thường của cơ quan hành chính”[26].

Quy định này có sự tương đồng về phương thức tiến hành trách nhiệm giải trình,

nhưng đáng tiếc là đến thời điểm ban hành Quyết định số 77, cụm từ Trách nhiệmgiải trình vẫn chưa được sử dụng

Đến năm 2010, Luật Thanh tra ra đời với Ðiều 53 quy định:“Ðối tượng thanh tra có các quyền sau đây : giải trình về những vấn đề có liên quan đến nội dung thanh tra” Đây được xem là trường hợp luật định đầu tiên cụm từ “Giải

trình” Tuy nhiên, có thể thấy rằng, cụm từ giải trình được trích không có được cáchhiểu nguyên nghĩa như đã thống nhất ở trên Bởi thực chất giải trình ở đây đượchiểu là quyền thay vì trách nhiệm và chính xác đó là quyền được biện minh của đốitượng thanh tra Điều này có tính tương đồng với Điều 13 của Luật Khiếu nại khi

quy định nghĩa vụ của người bị khiếu nại là:“giải trình về tính hợp pháp, đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại khi người giải quyết khiếu nại hoặc cơ quan, đơn vị kiểm tra, xác minh yêu cầu”[22, Điều 13] Như vậy,

với các văn bản nêu trên, trách nhiệm giải trình đã được đề cập đến ở những khíacạnh và tên gọi nhất định, nằm rải rác ở các văn bản pháp luật khác nhau

Hiến pháp mới nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam cũngkhông ghi nhận cụm từ trách nhiệm giải trình, thay vào đó là một hệ thống quanđiểm về kiểm soát quyền lực cơ bản được kế thừa từ các bản hiến pháp trước đó Cụthể Điều 77, Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận:

“Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội có quyền yêu cầu thành viên Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước và cá nhân hữu quan báo cáo, giải trình hoặc cung cấp tài liệu về những vấn đề cần thiết Người được yêu cầu có trách nhiệm đáp ứng yêu cầu đó.

Các cơ quan nhà nước có trách nhiệm nghiên cứu và trả lời những kiến nghị của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội.” [17, Điều 77]

Thực tế nội dung được quy định trong Điều 77 là khả năng chất vấn và tráchnhiệm trả lời chất vấn của các cơ quan được hiến định trước cơ quan dân cử Sựhiện diện của một trách nhiệm giải trình theo như thống nhất ban đầu ở đây làkhông đầy đủ

Ngày 8 tháng 8 năm 2013, Nghị định số 90/2013/NĐ-CP Quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao ra đời Sự ra đời của Nghị định 90 đánh dấu mốc cho việc ghi nhận chính

thức bằng một văn bản pháp luật chuyên biệt đối với vấn đề trách nhiệm giải trìnhcủa cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam, với đầy đủ hai yếu tố giải thích thôngtin và trách nhiệm của nhà quản lý Cụ thể tại Khoản 1, Điều 3 của Nghị định có

ghi: “Giải trình là việc cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin

về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó” Điều này như đã phân tích ở phần tiếp cận khái

niệm, có thể gây ra hai cách hiểu khác nhau Bản thân nó và Thông tư TTCP về hướng dẫn thi hành Nghị định 90 còn chưa quy định được một cơ chế giảitrình như mong mỏi của xã hội, thứ sẽ được làm rõ hơn trong phần hạn chế củaphần ba chương này Tuy nhiên, có thể thừa nhận đây là văn bản đầu tiên trong hệthống các văn bản pháp luật của Việt Nam ghi nhận một cách chính thức về tráchnhiệm giải trình, tạo nên những dấu hiệu tích cực cho một sự hoàn thiện nội dungnày trong tương lai

02-2014/TT-Bức tranh về trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở ViệtNam sau đổi mới còn sẽ được làm rõ hơn với sự bổ khuyết của thực tiễn hoạt độngbên cạnh các quy định của pháp luật vừa trình bày ở trên về nội dung này

2.2 Thực tiễn hoạt động trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Việc thực hiện trách nhiệm giải trình trên thực tế ở Việt Nam sau đổi mới cóthể thấy rõ nhất trong sự duy trì chức năng “dân kiểm tra” các hoạt động quản lýnhà nước Đặc biệt là trong việc thực hiện quy chế dân chủ cơ sở Tuy nhiên, thựctiễn hoạt động này còn tương đối rải rác và không được chú trọng thực sự do mộtphần thiếu sự điều chỉnh một cách chính thức của pháp luật cũng như một số ràocản sẽ được phân tích ở phần sau của luận văn Do vậy, trách nhiệm giải trình của

cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam chủ yếu được thể hiện và có sự đo đếm từ

năm 2011 trở về sau, trong đó mới nhất và chủ yếu nhất là những hoạt động này ởnăm 2013 – cũng là năm ban hành Nghị định 90 về trách nhiệm giải trình.

Thực tiễn hoạt động trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước

ở Việt Nam hiện nay được đánh giá một cách có hệ thống thông qua các cuộc khảosát diện rộng của PAPI Các cuộc khảo sát này được thực hiện bằng bảng hỏi vớinhững đối tượng ngẫu nhiên

PAPI đánh giá trách nhiệm giải trình dựa trên hai tiêu chí cơ bản Một làmức độ tương tác giữa chính quyền với người dân và hai là hiệu quả hoạt động trênthực tế của các thiết chế thực hiện dân chủ cơ sở, gồm Ban thanh tra Nhân dân (BanTNND) và Ban Giám sát đầu tư cộng đồng (Ban GSĐTCĐ) Kết quả của sự khảosát này được thể hiện rõ ràng bằng biểu đồ và trong phạm vi của khoá luận Tác giảchấp nhận sự khảo sát như một minh chứng khách quan nhất cho việc đo lường thựctiễn hoạt động trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam

Và nhiệm vụ tiếp theo của mục này là đi làm rõ các con số theo hướng diễn giải, tạotiền đề cho việc đánh giá ở các mục tiếp theo

Bức tranh toàn cảnh của trách nhiệm giải trình ở Việt Nam được thể hiện rõ

ở Bản đồ 2.1 Trong đó, mức độ đánh giá được chia làm bốn loại, gồm: Cao nhất –được tượng trưng bằng màu xanh đậm; Trung bình cao – được tượng trưng bằngmàu xanh lá cây; Trung bình thấp – được tượng trưng bằng màu vàng đậm; và,Thấp nhất – được tượng trưng bằng màu vàng nhạt

Kết quả từ biểu đồ cho thấy: Có 17 tỉnh đạt được tiêu chí Cao nhất Trong đó,năm tỉnh đứng đầu gồm: Thái Bình, Hải Dương, Quảng Bình, Hà Tĩnh và Vĩnh Phúc sau

đó gồm các tỉnh Hậu Giang, Long An, Đắk Nông, Nam Định, Hà Nam, Hoà Bình, Sơn

La, Bắc Ninh, Vĩnh Phúc, Thái Nguyên, Tuyên Quang và Lạng Sơn Có 15 tỉnh đạt tiêuchí Trung bình cao Trong đó gồm các tỉnh Bình Dương, Tiền Giang, Bến Tre, Trà Vinh,Sóc Trăng, Bà Rịa – Vũng Tàu, Gia Lai, Phú Yên, Quảng Nam, Đà Nẵng, Nghệ An,Thanh Hoá, Yên Bái, Phú Thọ, Hà Nội Ở nhóm tiêu chí Trung bình thấp có 15 tỉnh gồmQuảng Ninh, Bắc Cạn, Hưng Yên, Điện Biên, Quảng Ngãi, Bình Định, Đăk Lăk, KhánhHoà, Ninh Thuận, Bình Thuận, Bình Phước, Thành Phố Hồ Chí Minh, Đồng Tháp, Kiên

Giang, Cà Mau Cuối cùng, ở tiêu chí Thấp nhất có 16 tỉnh Dẫn đầu ở chỉ số này là BắcGiang, sau đó gồm các tỉnh Lai Châu, Lào Cai, Hà Giang, Cao Bằng, Hải Phòng, NinhBình, TT-Huế, Kon Tum, Lâm Đồng, Tây Ninh, Đồng Nai, An Giang, Cần Thơ, VĩnhLong và Bạc Liêu.

Cũng từ bản đồ trên cho thấy hai điểm quan trọng Thứ nhất có sự hội tụmang tính chất vùng, miền về hiệu quả thực hiện trách nhiệm giải trình của các địaphương Cụ thể, những tỉnh đứng trong nhóm đạt điểm cao nhất phần lớn tập trung

ở vùng Đồng bằng sông Hồng, Bắc Trung Bộ, Đông Nam Bộ Trong khi đó, cáctỉnh thuộc nhóm đạt điểm thấp phần lớn là các địa phương vùng biên giới phía Bắc,Tây Nguyên và Tây Nam Bộ

Thứ hai, gần như không tồn tại một sợi giây liên hệ nào giữa điều kiện kinh tế vớitrách nhiệm giải trình của các tỉnh Bằng chứng là cả năm thành phố trực thuộctrung ương đều không nằm trong nhóm cao nhất Trong khi đó, hai tỉnh QuảngBình, Hà Tĩnh có nền kinh tế thuộc diện nghèo nhất nước lại nằm trong danh sáchnăm tỉnh có chỉ số trách nhiệm giải trình cao nhất

Bản đồ 2.1: Trách nhiệm giải trình với người dân ở cấp tỉnh phân theo bốn cấp độ

hiệu quả [16, tr 50]

Chi tiết điểm số của ba nội dung đo lường được thể hiện rõ ở biểu đồ 2.1.

Biểu đồ 2.1: Trách nhiệm giải trình với người dân [16, tr.50]

Biểu đồ được thể hiện bằng ký hiệu màu cho ba nội dung khảo sát Trong đómàu xanh thể hiện mức độ và hiệu quả tiếp xúc với chính quyền, màu cam thể hiệnnội dung hiệu quả hoạt động của Ban Thanh tra Nhân dân và màu đỏ thể hiện nộidung hiệu quả hoạt động của Ban Giám sát đầu tư cộng đồng

Biểu đồ thể hiện rằng Thái Bình là tỉnh dẫn đầu về trách nhiệm giải trình với7,15 điểm ở cả ba nội dung Hà Nội và Đà Nẵng lần lượt có điểm số 5,97 và 5,95xếp thứ 20 và 21 Trong khi đó Thành phố Hồ Chí Minh xếp thứ 35 với 5,68 điểm.Hải Phòng và Cần Thơ có điểm số gần tương đương nhau là 5,2 và 5,21 đứng thứ

51 và 52 trên 63 tỉnh thành Xếp cuối bảng là Bắc Giang với điểm số 4,63 Như vậy,với thang điểm từ 1 đến 10 tỉnh có điểm số cao nhất là 7,15 và thấp nhất là 4,63 chothấy điểm trung bình toàn quốc của việc thực hiện trách nhiệm giải trình là 5,65

Chi tiết của ba nội dung này được thể hiện như sau:

Trong năm 2013, chỉ có 14% số người được hỏi trên toàn quốc cho biết họ

đã liên hệ với trưởng thôn/tổ trưởng tổ dân phố để giải quyết khúc mắc, trong khi đóchỉ số này ở cả năm 2011 và 2012 là 18% Thái Bình là 47%, cao nhất toàn quốc

song cũng giảm so với tỷ lệ của địa phương đứng đầu với 59% năm 2012.“Ngược lại, hầu như rất ít người dân Ninh Thuận đến gặp trưởng thôn/tổ trưởng tổ dân phố của họ trong năm 2013”.[16, tr 50]

Tương tự, tỉ lệ người được hỏi cho biết họ đã đến gặp cán bộ chính quyềnxã/phường ở phạm vi toàn quốc cũng theo chiều hướng giảm Cụ thể chỉ số này ở

mức 12% năm 2011 và 2012 xuống còn khoảng 9% năm 2013 “Mức độ người dân tiếp xúc với chính quyền cấp xã/phường của người dân Hà Tĩnh (43%) thường xuyên hơn nhiều so với ở Lai Châu”.[16, tr 50]

Hiệu quả tương tác với cán bộ chính quyền cấp cơ sở dường như cũng giảmsút ở cấp xã/phường Trên phạm vi toàn quốc, có khoảng 84% số người đã từng tiếpxúc với cán bộ thôn/tổ dân phố đã giúp họ giải đáp được phần nào các khúc mắc

“Song người dân Lào Cai ít có được may mắn đó, bởi chỉ có 6% số người được hỏi đánh giá cuộc tiếp xúc với cán bộ thôn/bản/tổ dân phố đem lại kết quả” [20, tr 50]

Về hiệu quả của các cuộc tiếp xúc với cán bộ xã/phường khi có bức xúc, trên toànquốc, 78% số người đã tiếp xúc cho biết cuộc gặp gỡ mang lại một số giải pháp nhất

định “Chỉ tiêu thành phần này có khoảng cách rất lớn giữa 63 tỉnh/thành phố: ở

Đà Nẵng, 100% những người tiếp xúc với cán bộ xã/phường hài lòng với kết quả của cuộc gặp gỡ đó, trong khi hầu như không có người nào ở Nam Định cho rằng

họ đã đạt được kết quả tốt khi đế gặp cán bộ xã/phường”.[16, tr 50]

Để đánh giá mức độ giải trình và cởi mở của các cấp chính quyền địaphương, khảo sát PAPI đưa thêm một số chỉ tiêu đánh giá mức độ người dân thamgia đóng góp ý kiến xây dựng chính quyền và mức độ hiệu quả của những đóng góp

đó từ khía cạnh chính quyền tiếp nhận những ý kiến họ đóng góp như thế nào.

Tương tự kết quả khảo sát 2011 và 2013, “trên toàn quốc có 24% số người được hỏi cho biết họ đã từng đóng góp ý kiến xây dựng với chính quyền và 87,7% trong

số đó cho biết góp ý của họ được tiếp thu và đem lại kết quả tốt Quảng Bình là địa phương có người tham gia góp ý xây dựng chính quyền nhiều nhất (59%), tuy nhiên

số người tham gia góp ý kiến với chính quyền ở Ninh Bình cho biết ý kiến của họ được tiếp thu và đem lại kết quả tốt còn cao hơn (99% trong số những người tham gia góp ý)” [16, tr 51]

Trong khi đó, ở nội dung chỉ số thành phần này đo lường mức độ hiệu quảcủa việc thực hiện cơ chế Ban TTND, một thiết chế dân chủ cơ sở có chức nănggiám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thựchiện quy chế dân chủ của cấp chính quyền cơ sở Theo quy định của pháp luật, mỗiđơn vị xã/phường phải thành lập Ban TTND theo hình thức dân bầu trực tiếp ngườiđại diện trong cộng đồng để thực hiện hiệu quả chức năng giám sát của nhân dân

Tuy nhiên, “kết quả khảo sát năm 2013 cho thấy mức độ phổ biến và hiệu quả của Ban TTND còn khiêm tốn, biểu thị qua điểm trung bình toàn quốc chỉ đạt 1,97 điểm trên thang điểm từ 0,33 đến 3,33 điểm, mặc dù điểm số tăng 5% so với kết quả năm 2012 Hải Dương là tỉnh đạt điểm cao nhất ở chỉ số thành phần này với 2,69 điểm, Cao Bằng là tỉnh đứng cuối bảng với 1,62 điểm.” [16, tr 51]

Chỉ có 36,6% số người được hỏi trên phạm vi toàn quốc cho biết ở địa bànxã/phường nơi họ cư trú đã có Ban TTND, tương tự kết quả khảo sát năm 2011 và2012

Trong số những người cho biết ở xã/phường của họ đã thành lập Ban TTND,chỉ có 46% cho biết Ban TTND được thành lập theo cơ chế dân bầu cử trực tiếp,tăng không đáng kể so với tỉ lệ quan sát được trong năm 2012 Thái Bình đứng đầukhi có tới 77,6% số người được hỏi khẳng định xã/phường nơi họ cư trú có BanTTND và có 69% trong số đó cho rằng Ban TTND được thành lập là do dân bầu ỞBắc Giang, chỉ có 12,3% số người được hỏi cho biết xã/phường của họ đã thành lập

Ban TTND Ở Cà Mau, 14% số người được hỏi cho biết Ban TTND được thành lậpsau khi họp dân để bầu người đại diện của dân.

Trong số ít những người cho biết xã/phường của họ đã thành lập Ban TTND,khoảng 83% cho rằng ban này hoạt động có hiệu quả, cao hơn không đáng kể so với

tỉ lệ quan sát được trong năm 2011 và 2012 Ở Hải Dương, 97% đánh giá cao hiệuquả của Ban TTND, trong khi tỉ lệ này ở Hà Giang chỉ là 43%

Tương tự cách đo hiệu quả của việc thực hiện cơ chế Ban TTND, đo lườnghiệu quả thực hiện thiết chế Ban GSĐTCĐ cũng gồm tiêu chí về mức độ phổ biến

và mức độ hiệu quả Chỉ số nội dung thành phần này có sự gia tăng đáng kể về điểmtrong năm 2013 ở mức 6,5% so với kết quả năm 2011.Tuy nhiên, điểm trung bìnhtoàn quốc ở mức 1,9 điểm còn khiêm tốn khi đặt trên thang điểm từ 0,33 – 3,33điểm

Nguyên nhân chính dẫn tới điểm tổng chung của chỉ số thành phần nàykhông cao là do tỉ lệ người dân cho biết Ban GSĐTCĐ đã được thành lập ở địa bàn

xã/phường họ cư trú còn thấp “Trên phạm vi toàn quốc, chỉ có 17% số người được hỏi cho biết xã/phường của họ đã có Ban GSĐTCĐ, tăng nhẹ so với tỉ lệ 14,5% của năm 2011” Một lý giải cho mức độ phổ biến còn hạn chế của Ban GSĐTCĐ có thể

là do ở nhiều xã/phường, Ban TTND cũng thực hiện chức năng giám sát BanGSĐTCĐ Trong đó, Vĩnh Phúc dường như đã thành lập nhiều Ban GSĐTCĐ hơn

các tỉnh/thành phố khác, do “có khoảng 45% số người được hỏi cho biết xã/phường của họ đã thành lập ban này, trong khi tỉ lệ này ở Ninh Bình chỉ là 1,4%”.

Bảng 2.1: Các chỉ số thành phần của trách nhiệm giải trình năm 2013[16, tr 51]

Trong số người dân khẳng định tại địa bàn họ cư trú đã có Ban GSĐTCĐ,khoảng 86% đánh giá thiết chế này hoạt động có hiệu quả, cao hơn tỉ lệ quan sát

được trong năm 2011 “Ở Ninh Thuận, trong số những người cho biết ở xã/phường của họ có Ban GSĐTCĐ thì gần như 100% đánh giá cao hiệu quả của ban, và tỉ lệ này ở Bắc Giang chỉ là 43%”[20, tr 51] Tuy nhiên, chỉ tiêu này cần được xem xét

cẩn trọng khi phân tích ở cấp tỉnh vì số quan sát ở một số địa phương rất thấp Cụthể trình bày ở Bảng 2.1

Biểu đồ 2.2: Trách nhiệm giải trình với người dân (% thay đổi – kết quả năm 2013

so với 2011) [16, tr 52]

Về tổng thế, trách nhiệm giải trình có ít sự biến động giữa các năm Cụ thể,điểm trung bình của trách nhiệm giải trình năm 2013 như đã nêu ở trên là 5,65, caohơn không đáng kể với hai năm trước đó, khi mà năm 2011 là 5,5 và 2012 là 5,58

Tuy nhiên, việc thực hiện trách nhiệm giải trình của từng tỉnh lại có sự biếnđộng tương đối lớn Biểu đồ 2.2 sẽ cung cấp cách nhìn rõ ràng nhất về sự so sánhchỉ số trách nhiệm giải trình của của từng tỉnh năm 2013 và 2011 nhằm cho thấy sựgiao động của nó theo thời gian Cụ thể, Vĩnh Phúc dẫn đầu trong các tỉnh có xuhướng biến động tăng với 18%, xếp sau là Trà Vinh, Hậu Giang, Sóc Trăng, Bến

Tre, Tuyên Quang, Phú Yên, Thái Bình, Bắc Ninh, Thái Nguyên với mức tăng giaođộng từ 10% đến 17% so với năm 2011.

Đối lập với nhóm biến động tăng, là nhóm biến động giảm Dẫn đầu nhómbiến động giảm là Bắc Giang với -15%, xếp sau đó là Lào Cai, Kon Tum, QuảngNinh, Đồng Tháp, Nghệ An, Cần Thơ, Lâm Đồng, Bình Định, Quảng Trị, Lai Châuvới mức giảm giao động từ -5% đến -14% so với năm 2011 Trong biểu đồ thống kêtrên, những biến động ±5% được xem là có ý nghĩa

Như vậy, có thể thấy, qua việc trình bày kết quả khảo sát của PAPI về tráchnhiệm giải trình ở Việt Nam năm 2013 bằng các biểu đồ, đã cho thấy được mộtcách tổng quát những số liệu thống kê về bức tranh trách nhiệm giải trình của cáctỉnh Đồng thời, cho thấy được mức độ hài lòng của người dân đối với chính quyềntrong những cuộc tiếp xúc cũng như vai trò của Ban Thanh tra Nhân dân và BanGiám sát đầu tư cộng đồng Nó có ý nghĩa lớn lao trong việc đánh giá những điềuđược và chưa được của việc thực hiện trách nhiệm giải trình hiện thời Thứ sẽ đượctrình bày ở phần tiếp theo của luận văn

3 Những đánh giá và nguyên nhân của hạn chế trong việc thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay

3.1 Những kết quả đạt được trong thực hiện trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Về phương diện pháp luật, những quy định có tính liên hệ đến trách nhiệmgiải trình như đã trình bày rõ ràng ở trên kia chưa đủ giá trị để khẳng định nó thuộc

về những điều đạt được Bởi trong suốt quá trình ban hành pháp luật trước năm

2010 với cụm từ giải trình đầu tiên được luật định trong Luật thanh tra, thì trước đó,cụm từ này hoàn toàn chưa được nhắc đến đúng tên gọi của nó Sự ghi nhận nhữngquy định có tính liên hệ đó như một minh chứng rằng, ít nhất trong lịch sử lập pháp,lập quy của Việt Nam, tư tưởng về trách nhiệm giải trình đã ít nhiều hiện hữu vàđiều đó trở thành căn cứ tư tưởng quan trọng cho việc thừa nhận một trách nhiệmgiải trình trong pháp luật hiện nay và sau này