Quản lý thu ngân sách nhà nước ở Việt Nam

Tính cấp thiết của đề tài Trong những năm qua, cùng với việc chuyển sang nền kinh tế thị tr-ờng định h-ớng xã hội chủ nghĩa XHCN, Ngân sách Nhà n-ớc NSNN đã trở thành công cụ tài chính

Cao ThÞ Thu H-¬ng

Qu¶n lý thu ng©n s¸ch nhµ n-íc ë viÖt nam

LuËn v¨n th¹c sü kinh tÕ chÝnh trÞ

Hµ Néi - 2006

§¹i häc Quèc gia Hµ Néi

Khoa kinh tÕ

-

Mở đầu

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm qua, cùng với việc chuyển sang nền kinh tế thị tr-ờng định h-ớng xã hội chủ nghĩa (XHCN), Ngân sách Nhà n-ớc (NSNN) đã trở thành công

cụ tài chính rất quan trọng, góp phần to lớn vào việc phát triển kinh tế-xã hội Thu NSNN không chỉ đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà n-ớc mà còn là công cụ hữu hiệu để điều tiết, điều chỉnh nền kinh tế Những năm gần đây, thu NSNN hàng năm liên tục gia tăng, chiếm trên 20% GDP Thu NSNN liên quan đến rất nhiều ngành, lĩnh vực, đối t-ợng khác nhau

Với vị trí, vai trò quan trọng nh- vậy nên thời gian qua, lĩnh vực quản lý thu NSNN đã đ-ợc chú trọng: Luật NSNN ban hành năm 1996 (có hiệu lực từ 1/1/1997); Luật NSNN sửa đổi năm 1998, Luật NSNN sửa đổi năm 2002 (có hiệu lực 1/1/2004)

và các văn bản d-ới luật đã góp phần đổi mới cơ chế quản lý NSNN cũng nh- cơ chế thu NSNN, góp phần xây dựng và hoàn thiện bộ máy cơ quan thu thống nhất từ trung -ơng (TW) đến địa ph-ơng (cơ quan Tài chính, Thuế, Hải quan, Kho bạc Nhà n-ớc (KBNN) ), góp phần đổi mới quy trình thu, ph-ơng thức quản lý thu NSNN Nhờ đó, công tác quản lý thu NSNN đã đạt đ-ợc những kết quả nhất định: số thu đ-ợc tập trung đầy đủ và nhanh chóng vào NSNN và đ-ợc quản lý ngày một chặt chẽ, thống nhất, đáp ứng kịp thời nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp, góp phần ổn định và phát triển kinh tế của cả n-ớc Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, NSNN còn bội chi, yêu cầu của thu NSNN là: đảm bảo tập trung nguồn thu, thu đúng, thu đủ, thu kịp thời, tăng c-ờng bồi d-ỡng nguồn thu vẫn đ-ợc xác định là một trong những nhiệm vụ trọng tâm nhằm bảo đảm đủ nguồn lực, phục vụ tốt các nhiệm vụ chiến l-ợc mà Đảng và Nhà n-ớc đã đề ra

Mục tiêu cụ thể của chiến l-ợc phát triển kinh tế - xã hội n-ớc ta giai đoạn

2006 – 2010 đ-ợc xác định trong Báo cáo chính trị của Đại hội Đảng lần thứ X, và

đ-ợc cụ thể hoá trong Ch-ơng trình hành động thực hiện Nghị quyết Đại hội X của

Bộ Tài chính là “ kết quả thu NSNN giai đoạn 2006-2010 đạt tổng thu khoảng

1.500 nghìn tỷ đồng (tăng 90% so với giai đoạn 2001 - 2005), tỷ lệ huy động bình quân vào NSNN khoảng 21 - 22% GDP, trong đó động viên từ thuế, phí là 20- 21%

GDP” Để đạt đ-ợc mục tiêu đó, việc huy động các nguồn lực đảm bảo nhu cầu

nguồn vốn cho phát triển có ý nghĩa cực kỳ quan trọng Và đáng chú ý là từ sau cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ 1997, nguồn vốn đầu t- n-ớc ngoài không ổn

định và luôn trong tình trạng cạnh tranh quyết liệt, cho nên việc gia tăng huy động nguồn vốn trong n-ớc, trong đó đầu t- từ NSNN là bộ phận quan trọng nhất, chiếm

tỷ lệ cao nhất, có tầm quan trọng sống còn

Hiện nay, công tác quản lý thu NSNN vẫn còn nhiều hạn chế nh-: chính sách chế độ ch-a đồng

bộ, qui trình lập dự toán còn cồng kềnh, tổ chức thu còn do nhiều cơ quan thực hiện; quản lý thu còn thiếu thống nhất; các ph-ơng thức thu còn nghèo nàn, ch-a khai thác tốt những thành tựu công nghệ thông tin vào quản lý thu nên còn gây khó khăn cho ng-ời nộp Những bất cập này đã tác động không nhỏ đến việc thu và quản lý nguồn thu NSNN trong những năm vừa qua

Điều rõ ràng là, từ yêu cầu gia tăng nguồn thu, tr-ớc yêu cầu của phát triển

và hội nhập kinh tế quốc tế, để khắc phục những hạn chế trên đây đòi hỏi phải tiếp tục nghiên cứu cả về mặt lý luận cũng nh- thực tiễn nhằm tìm ra những giải pháp hữu hiệu để tiếp tục đổi mới công tác quản lý thu NSNN của chúng ta

Từ những lý do trên, tác giả đã chọn vấn đề "Quản lý thu ngân sách nhà n-ớc ở Việt Nam" làm

đề tài nghiên cứu của Luận văn Thạc sĩ

2 Tình hình nghiên cứu

Từ khi Luật NSNN (1996) đ-ợc ban hành, công tác quản lý thu NSNN đ-ợc chuyển đổi theo Luật NSNN (1996), đã có một số công trình nghiên cứu liên quan đến quản lý thu NSNN Có thể nêu một số công trình nghiên cứu tiêu biểu có liên quan nh-:

- Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả tập trung, quản lý các khoản thu NSNN và kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà n-ớc trên địa bàn Thành phố Hồ

Chí Minh - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành của TS.Nguyễn Thanh D-ơng,

Kho bạc Nhà n-ớc Thành phố Hồ Chí Minh, hoàn thành tháng 3 năm 2001 Đề tài

đã đánh giá thực trạng, đề xuất những giải pháp nhằm h-ớng đến hoàn thiện cơ chế quản lý quĩ NSNN trên địa bàn và quĩ NSNN nói chung cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn Tuy nhiên, năm 2002 Việt Nam đã thông qua Luật Ngân sách sửa đổi, nên rất cần có những nghiên cứu khảo sát thực tế kịp thời, làm cơ sở cho những

điều chỉnh, định h-ớng trong xây dựng chính sách và chỉ đạo điều hành thực tiễn

- Hoàn thiện quản lý thu NSNN qua KBNN trên địa bàn thành phố Hà Nội – Luận văn Thạc sĩ kinh tế của Đặng Văn Hiền - năm 2004 Luận văn đã làm rõ

thực trạng và đề xuất một số giải pháp để quản lý tốt nguồn thu NSNN trên địa bàn thành phố Hà Nội Tuy nhiên, đề tài cũng mới chỉ khảo sát trên địa bàn Hà Nội, ch-a có phân tích, đánh giá một cách tổng thể trên bình diện cả n-ớc, ch-a có sự so sánh cần thiết giữa các địa ph-ơng, khu vực để rút ra những đặc điểm chung làm cơ

sở đề xuất các giải pháp toàn diện

- Vận dụng ph-ơng thức Lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý, chi tiêu công của Việt nam, Sách chuyên khảo của TS.Sử Đình Thành – Khoa Tài

chính Nhà n-ớc, Đại học Kinh tế T.P Hồ Chí Minh- Nhà xuất bản Tài chính ấn hành 2005 Cuốn sách đã cung cấp nhiều thông tin qua các giai đoạn về quá trình quản lý, lập ngân sách và giới thiệu ph-ơng thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra tại Việt nam Tuy nhiên ch-a đề cập một cách chuyên sâu riêng đối với lĩnh vực thu NSNN

- Công trình: Trao đổi thêm về qui trình thu NSNN bằng tiền mặt của tác giả Nguyễn Thanh Hiếu – Tạp chí Quản lý Ngân quĩ Quốc gia, số 17, tháng

11/2003 Bài viết đã đề cập đến phần thu bằng tiền mặt - một phần quan trọng về nghiệp vụ thu NSNN qua KBNN Song các nghiệp vụ thu qua chuyển khoản, thu qua cơ quan thu còn ch-a đ-ợc đề cập tới

- Nâng cao hiệu quả công tác phối hợp thu NSNN giữa các cơ quan Thuế –

Hải quan- Kho bạc Nhà n-ớc – Nguyễn Hữu Hiệp – Tạp chí quản lý Ngân quĩ Quốc gia, số 33 tháng 3/2005 Bài viết đã đề cập đến việc phối hợp công tác thu

NSNN giữa các cơ quan thu với KBNN Tuy nhiên những vấn đề về phối hợp ở mức cao hơn nh- qua mạng diện rộng, hợp nhất kế toán thu NSNN, cũng ch-a đ-ợc

đề cập có hệ thống

Tóm lại: Phần lớn các công trình nghiên cứu và các bài viết trên đều tập trung làm rõ quản lý

NSNN nói chung và tại một số địa ph-ơng hoặc đề cập đến một phần của công tác quản lý thu NSNN Hiện ch-a có công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ và hệ thống về quản lý thu NSNN ở Việt Nam Vì lý do đó tác giả đã lựa chọn đề tài trên với hy vọng có cái nhìn xác thực, hệ thống trên bình diện cả n-ớc về công tác quản lý thu NSNN ở Việt Nam

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

Mục đích: Tìm những giải pháp tiếp tục đổi mới quản lý thu nhằm nâng cao hiệu quả công tác

quản lý thu NSNN ở Việt Nam, góp phần thu đúng, thu đủ, thu kịp thời các khoản thu vào NSNN, đồng thời tăng c-ờng bồi d-ỡng nguồn thu cho NSNN để phục vụ cho các nhiệm vụ và mục tiêu phát triển kinh

tế – xã hội của đất n-ớc

Nhiệm vụ: Để thực hiện mục đích nói trên, các nhiệm vụ cần thực hiện là: - Phân tích, làm

rõ cơ sở lý luận về quản lý thu NSNN

- Đánh giá thực trạng quản lý thu NSNN ở Việt Nam thời gian qua

- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý thu NSNN ở Việt Nam

4 Đối t-ợng và phạm vi nghiên cứu

Luận văn nghiên cứu cả về mặt lý luận và thực tiễn quản lý thu NSNN ở Việt Nam Trong khi nghiên cứu, phân tích, luận văn sẽ khảo sát trên bình diện quốc gia và có phân tích sâu ở một số lĩnh vực nh- theo sắc thuế, khu vực kinh tế, địa ph-ơng và so sánh với quản lý thu NSNN ở một số quốc gia trên thế giới Trong các nguồn thu của NSNN, luận văn chủ yếu tập trung nghiên cứu nguồn thu từ thuế và phân tích sâu vai trò của KBNN trong công tác quản lý thu NSNN ở Việt Nam Đánh giá thực trạng thu NSNN ở Việt Nam trong những năm gần đây Về thời gian nghiên cứu tập trung vào giai đoạn gần m-ời năm trở lại đây- từ khi có Luật NSNN, tất nhiên để có cái nhìn chiều sâu, trong khi phân tích tác giả sẽ so sánh với các giai đoạn tr-ớc

5 Ph-ơng pháp nghiên cứu

Trong luận văn, tác giả sử dụng ph-ơng pháp duy vật biện chứng, ph-ơng pháp duy vật lịch sử và các ph-ơng pháp nh-: thống kê, tổng hợp, phân tích kinh tế nhằm tìm ra những căn cứ, số liệu minh hoạ cho các luận điểm, đồng thời góp phần dự đoán cho giai đoạn tiếp theo Bên cạnh đó, tác giả còn sử dụng ph-ơng pháp phân kỳ, so sánh nhằm tìm ra những nét đặc thù của các giai đoạn khác nhau

6 Những đóng góp của luận văn

Thứ nhất : Hệ thống hoá và làm rõ thêm những vấn đề chung nh- khái niệm, đặc điểm và vai trò

của thu NSNN, các nhân tố ảnh h-ởng tới quản lý thu NSNN

Thứ hai: Nghiên cứu, phân tích, đánh giá có hệ thống thực trạng công tác quản lý thu NSNN ở

Việt Nam và chỉ rõ nguyên nhân ảnh h-ởng đến hiệu quả quản lý thu NSNN của n-ớc ta thời gian qua

Thứ ba: Đề xuất đ-ợc các giải pháp có tính khả thi, tiếp tục đổi mới công tác quản lý thu NSNN ở

Việt Nam tập trung vào 4 nhóm cơ bản là: Các giải pháp về cơ chế chính sách; giải pháp về qui trình thủ tục nghiệp vụ; giải pháp về tổ chức, quản lý và một số giải pháp hỗ trợ

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn đ-ợc bố cục thành 3 ch-ơng:

Ch-ơng 1: Những vấn đề chung về quản lý thu NSNN

Ch-ơng 2: Thực trạng quản lý thu NSNN ở Việt Nam

Ch-ơng 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý thu NSNN ở Việt nam

Ch-ơng 1

Những vấn đề chung về quản lý thu NSNN

1.1 Cơ sở lý luận về quản lý thu NSNN

1.1.1 Ngân sách nhà n-ớc

1.1.1.1.Khái niệm ngân sách nhà n-ớc

NSNN là phạm trù kinh tế và phạm trù lịch sử Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với

sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hoá - tiền tệ trong các ph-ơng thức sản xuất của các cộng đồng

và Nhà n-ớc của từng cộng đồng Nói cách khác, sự ra đời của Nhà n-ớc, sự tồn tại của kinh tế hàng hoá - tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của NSNN

Nhà n-ớc xuất hiện với t- cách là cơ quan có quyền lực công cộng để duy trì và phát triển xã hội

Để thực hiện chức năng đó, Nhà n-ớc phải có nguồn lực tài chính Bằng quyền lực công cộng, Nhà n-ớc

đã ấn định các thứ thuế, bắt công dân phải đóng góp để chi tiêu cho bộ máy nhà n-ớc, quân đội, cảnh sát

D-ới chế độ phong kiến, chi tiêu của Nhà n-ớc và chi tiêu của Nhà vua không có sự tách biệt nhau Khi giai cấp t- sản ra đời, sự lớn mạnh về kinh tế của giai cấp này đòi hỏi phải phá bỏ cát cứ phong kiến, mở rộng thị tr-ờng và l-u thông hàng hoá tự do Giai cấp t- sản gây áp lực về kinh tế, tài chính đối với Nhà vua, từng b-ớc tham gia và khống chế Nghị viện Giai cấp t- sản đấu tranh đòi Nhà vua không

đ-ợc quyền quyết định thu thuế mà phải do Nghị viện quyết định Sau đó, cuộc đấu tranh chuyển sang đòi tách chi tiêu của Nhà vua ra khỏi chi tiêu của Nhà n-ớc và toàn bộ chi tiêu của Nhà n-ớc phải do Nghị viện quyết định Tất nhiên, Nhà vua không dễ dàng chấp nhận, nh-ng với thế lực đang lên và ngày càng lớn mạnh, nhất là khi đã khống chế Nghị viện, giai cấp t- sản đã giành đ-ợc thắng lợi Tuy nhiên, thu của Nhà n-ớc và chi tiêu của Nhà n-ớc vẫn là hai mảng riêng biệt Giai cấp t- sản tiếp tục cuộc đấu tranh đòi hỏi thống nhất thu nhập và chi tiêu của Nhà n-ớc vào một và NSNN đã ra đời

NSNN chỉ các khoản thu nhập và các khoản chi tiêu của Nhà n-ớc đ-ợc thể chế hoá bằng pháp luật Quốc hội thực hiện quyền lập pháp về NSNN, còn quyền hành pháp giao cho Chính phủ thực hiện [12]

NSNN đã có quá trình ra đời và hình thành suốt từ thế kỷ XII đến thế kỷ XVIII Cho đến nay, các Nhà n-ớc khác nhau đều tạo lập và sử dụng NSNN, thuật ngữ NSNN đ-ợc sử dụng khá phổ biến ở hầu khắp các quốc gia trên thế giới Tuy nhiên, khái niệm NSNN ch-a thống nhất và NSNN đ-ợc nhìn nhận d-ới nhiều góc độ khác nhau: pháp lý, kinh tế, xã hội

Một số nhà kinh tế Anh cho rằng: NSNN là kế hoạch chi tiêu và tài trợ của chính phủ: "Ngân sách

là bản t-ờng trình các kế hoạch chi tiêu và tài trợ của chính phủ" [17, tr.55]

Theo Từ điển thuật ngữ Tài chính - tín dụng: "NSNN là dự toán và thực hiện các khoản thu chi bằng tiền của nhà n-ớc trong khoảng thời gian (th-ờng là một năm)"

Theo một số tác giả, “ NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính đ-ợc huy động cho nhà n-ớc và sử dụng các nguồn tài chính đó, nhằm bảo đảm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà n-ớc do Hiến pháp quy định" [36, tr 32]

Theo Luật NSNN năm 1996 và Luật NSNN sửa đổi năm 2002 của Việt Nam, tại Điều 1 quy định:

"NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà n-ớc trong dự toán đã đ-ợc cơ quan nhà n-ớc có thẩm quyền quyết định và đ-ợc thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà n-ớc" [ 25]

Tóm lại : NSNN đ-ợc đặc tr-ng bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà n-ớc nhằm thực hiện các chức năng của Nhà n-ớc trên cơ

sở luật định Nó phản ánh các quan hệ kinh tế giữa Nhà n-ớc và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi Nhà n-ớc tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu

1.1.1.2 Đặc điểm của ngân sách nhà n-ớc

NSNN là bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia NSNN bao gồm những quan hệ tài chính nhất định trong tổng thể các quan hệ tài chính của quốc gia Có thể kể ra các quan hệ đó là:

Quan hệ tài chính giữa Nhà n-ớc với dân c-, các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế (đặc biệt là với doanh nghiệp nhà n-ớc), các tổ chức xã hội, các Nhà n-ớc khác và với các tổ chức quốc tế

Đồng thời bao gồm cả quan hệ tài chính giữa Nhà n-ớc với t- cách là bên tham gia hình thành quỹ công nh- quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ đầu t-

Các quan hệ tài chính thuộc NSNN có các đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn với quyền lực của Nhà n-ớc và việc thực hiện

các chức năng của Nhà n-ớc Nhà n-ớc quyết định mức thu chi, nội dung và cơ cấu thu chi NSNN

Thứ hai, hoạt động thu chi NSNN đ-ợc thực hiện trên cơ sở những luật lệ do Nhà n-ớc quy định

Nhà n-ớc thống nhất quản lý và sử dụng cho nhu cầu chung của cả n-ớc

Thứ ba, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà n-ớc, luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công

cộng Hoạt động thu chi NSNN là sự thể hiện các mặt hoạt động kinh tế - xã hội của Nhà n-ớc, là việc xử

lý các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà n-ớc tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia Lợi ích của Nhà n-ớc (lợi ích chung của quốc gia) thể hiện cả trong phân phối thu nhập của doanh nghiệp, của dân c-, phân phối GDP, GNP và cả trong phân bổ các nguồn lực tài chính cho các mục tiêu kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng của quốc gia

Thứ t-, NSNN cũng có những đặc điểm nh- các quỹ tiền tệ khác Nét riêng biệt của NSNN với t- cách là

một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà n-ớc là nó

Mục lục

Trang

Ch-ơng 1 : Những vấn đề chung về quản lý thu NSNN 7

1.2 Kinh nghiệm quản lý thu NSNN ở một số n-ớc trên thế giới 26

1.2.2 Kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp

1.2.3 Kinh nghiệm của Hàn Quốc

29

34

2.1.2 Kiện toàn tổ chức bộ máy cơ quan thu 1990-1996 40

2.3 Đánh giá thực trạng công tác quản lý thu NSNN ở Việt Nam 54 2.3.1 Những kết quả đã đạt đ-ợc trong quản lý thu NSNN 54