phân biệt Tập Quyền và Phân Quyền, có cái nhìn rõ ràng hơn về hai khái niệm này, ứng dụng vào việc nghiên cứu cơ chế tổ chức nhà nước Việt Nam và Thế giới . Thể chế Việt nam là Tập Quyền hay Phân Quyền ?
Trang 1MỘT SỐ KHÁI NIỆM VÀ KIẾN THỨC CƠ BẢN VỀ TẬP
QUYỀN VÀ PHÂN QUYỀN
A-TẬP QUYỀN
KHÁI NIỆM
Theo tiếng Anh và tiếng Pháp, tập quyền là “centralization” Tập quyền là nguyên tắc tổ chức chính quyền nhà nước có nội dung là sự tập trung mọi quyền lực vào tay các cơ quan trung ương Các cơ quan này nắm trong tay quyền quyết định mọi vấn đề từ trung ương đến địa phương Cơ quan trung ương điều khiển, kiểm soát mọi hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương, nên các cơ quan chính quyền địa phương không có quyền sáng tạo, chỉ tuân thủ, phục tùng mọi quyết định
từ cấp trên đưa xuống Trong trường hợp áp dụng một cách triệt để nguyên tắc tập quyền, chỉ có chính quyền trung ương mới có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tư cách pháp nhân, nghĩa là chỉ có chính quyền trung ương mới có ngân sách riêng, có năng lực pháp lý để kiện tụng
Tập quyền là nguyên tắc chủ đạo trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo lãnh thổ của mọi quốc gia từ thưở khai thiên lập địa khi mới xuất hiện những nhà nước đầu tiên trên trái đất cho đến hết thời kỳ thống trị của các nhà nước phong kiến, mặc dù có cả những hình thức nhà nước xem ra có vẻ dân chủ, như cộng hòa dân chủ chủ nô (nhưng đây chỉ là dân chủ đối với tầng lớp chủ nô và chỉ là hình thức chính thể, tức là hình thức quan hệ giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương
và phương thức hình thành chúng) Nhà nước tư sản trước khi chấm dứt thời kỳ chiến tranh lạnh (những năm 70-80 của thế kỷ 20) cũng vẫn là chế độ tập quyền Nhìn chung, trong những năm sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, loại tổ chức này vẫn còn tồn tại ở khắp các nước Tây Âu Các nước XHCN cũng duy trì chế độ tập quyền, nhưng là chế độ tập quyền XHCN Các nước đang phát triển hiện nay cũng
có những nơi, những lúc tồn tại chính quyền địa phương theo kiểu này Nhưng cần lưu ý rằng, chế độ tập quyền có nhiều hình thức Chế độ tập quyền tuyệt đối tồn tại trong các nhà nước quân chủ chuyên chế, cộng hòa phát xít (chế độ độc tài của) hay chế độ quân quản
Chế độ tập quyền có phân chia trách nhiệm thông qua phân công, phân cấp, ủy quyền phổ biến hơn và đến nay vẫn còn tồn tại, đặc trưng là chế độ tản quyền - là
Trang 2một hình thức của tập quyền Mặt khác, ngay trong các chế độ tập quyền cổ xưa,
kể cả trong các nhà nước có chế độ quân chủ chuyên chế (dạng phổ biến của tập quyền tuyệt đối) vẫn tồn tại các hình thức tự trị như chế độ tự trị của các giáo phận
ở Tây Âu, chế độ tự trị của công xã nông thôn, làng xã ở phương Đông, trong đó
có Việt Nam và tồn tại đến thời cận đại
PHÂN LOẠI
1 Tập quyền tuyệt đối
Đây có thể gọi là hình thức cơ quan nhà nước trung ương tối cao trực tiếp bổ
nhiệm và chỉ đạo mọi hoạt động ở địa phương, nguyên thủ quốc gia (hoàng đế, tổng thống) hoặc thủ tướng chính phủ bổ nhiệm/bãi nhiệm tất cả các chức vụ cao cấp (trưởng, cấp phó và các chức vụ cao cấp khác) của các cơ quan đầu não ở trung ương và các cấp chính quyền địa phương (thường đến cấp huyện và tương đương, cấp xã, công xã và tương đương thường thực hiện chế độ tự quản) Mọi hoạt động của chính quyền địa phương đều theo mệnh lệnh từ một trung tâm duy nhất ở trung ương Đây là mô hình tập quyền tuyệt đối Đây là mô hình chính quyền của hầu hết các quốc gia thời cố đại (chủ nô và phong kiến giai đoạn nhà nước trung ương tập quyền) Thời cận đại mô hình này hay gặp vào giai đoạn đất nước có chiến tranh Hiện nay mô hình này vẫn tồn tại ở nhiều nước như: Cô-oét (có đặc thù là quyền lập pháp được phân chia giữa Tiểu vương và Quốc hội), A-rập Xê-út, Brunây Dạng đặc biệt của mô hình này là “chính quyền quân quản”, đã tồn tại khá phố biến ở nhiều nước khác nhau Xét từ góc độ lịch sử thì những nhà nước “dân chủ quân sự” - loại hình nhà nước đầu tiên trong lịch sử loài người vốn là “chính quyền quân quản”: đứng đầu nhà nước vốn là các tù trưởng chỉ huy quân đội Toàn bộ hệ thống chính quyền từ trung ương tới địa phương đều là tướng lĩnh Cách tổ chức này giữ mãi đến sau này, như ở các triều đại phong kiến, trong đó có Việt Nam, tuy sau này các chức vụ “quan võ” có kết hợp với các chức vụ “quan văn” Trong lịch
sử cận hiện đại, “chính quyền quân quản” thường tồn tại trong buổigiao thời ở những nước mới giải phóng chờthành lập chính quyền mới Trong những năm sau Chiến tranh Thế giới lần thứ II, loại tổ chức này tồn tại ở khắp các nước châu Âu, hay ở Miền Nam nước ta vào thời gian sau 30-4-1975 Các nước đang phát triển hiện nay, như ở châu Phi, cũng có những lúc tồn tại chính quyền địa phương theo kiểu “quân quản” Ở Myanma nó đã tồn tại suốt thời gian dài đến tận những năm gần đây Ở Thái Lan, đất nước “sôi động với những cuộc đảo chính quân sự” chính
Trang 3quyền quân quản vẫn đã tồn tại nay sau cuộc đảo chính, trước khi Chính phủ mới được thành lập
2 Tập quyền có phân chia trách nhiệm
Xét một cách cụ thể thì không một ông vua/ hoàng đế nào có thể tự mình cai quản mọi vấn đề trong một quốc gia, dù nhỏ Các vị vua thường vẫn phải cử các quan lại, tướng lĩnh thay mặt mình để vỗ về dân chúng, giữ yên bờ cõi Mỗi quan lại, tướng lĩnh lúc đó được ủy quyền thực hiện lệnh của vua/hoàng đế Được sắc phong một chức quan là được giao những quyền hạn nhất định, kể cả quyền quyết định đến sinh mệnh của dân Nhưng trong chế độ tập quyền thì những quyền hạn này có thể bị vua lấy đi bất cứ lúc nào Đó là bản chất của nhà nước chuyên chế, một dạng
cổ điển của chế độ tập quyền có phân chia trách nhiệm Chế độ tập quyền có phân chia trách nhiệm được thực hiện thông qua các hình thức phân công, phân cấp, ủy quyền Theo mô hình này, nguyên thủ quốc gia (hoàng đế, tổng thống) hoặc thủ tướng chính phủ chỉ trực tiếp bổ nhiệm/bãi nhiệm các cấp trưởng và phó của các cơ quan đầu não ở trung ương và của các cấp chính quyền địa phương, tức là chỉ bổ nhiệm/ bãi nhiệm các chức vụ lãnh đạo cấp dưới trực tiếp, và các cấp này được trao quyền bổ nhiệm/ bãi nhiệm cho cấp dưới tiếp theo Trong hoạt động các cấp chính quyền địa phương được chính quyền trung ương (bao gồm cả cơ quan cao nhất và các cơ quan đầu não quản lý ngành) phân công, phân cấp, ủy quyền thực hiện những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong những phạm vi nhất định và chịu trách nhiệm trong những phạm vi đó Nhiệm vụ của chính quyền địa phương theo mô hình này là thực hiện các chức năng quản lý chung hay quản lý trên một
số lĩnh vực nhất định Bên cạch việc thực hiện các chức năng quản lý của nhà nước trung ương, các cơ quan này còn thực hiện các chức năng của địa phương Mô hình này vẫn đảm bảo chế độ tập trung và tiện lợi, tuy nhiên nó đòi hỏi sự phân công, phân cấp, ủy quyền phải rõ ràng, chế độ kiểm soát phải chặt chẽ và chế độ trách nhiệm phải nghiêm minh, nếu không cũng dễ tập trung quan liêu hoặc phân tán, tự
do tùy tiện Nhưng dù hình thành theo cách nào thì cơ quan chính quyền địa
phương theo mô hình tập quyền có phân chia trách nhiệm vẫn nằm dưới sự chỉ đạo trực tiếp, chịu sự kiểm soát chặt chẽ, thống nhất từ một cơ quan đầu não ở trung ương là nguyên thủ quốc gia hoặc chính phủ Cả nước là một hệ thống hành chính nhà nước thống nhất, thông suốt từ trung ương đến tận cơ sở Ví dụ Mô hình tập quyền XHCN trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước XHCN và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo lãnh thổ có xuất xứ là “mô hình Xô - Viết”
Trang 4Theo đó mọi quyền lực đều thống nhất nằm trong tay các xô-viết, bao gồm Xô-Viết tối cao ở trung ương và các Xô-Xô-Viết ở các cấp địa phương Tấtcả các xô-viết tạo thành một hệ thống thứ bậcthống nhất, đứng đầu hệ thống là Xô-Viết tốicao, Viết cấp dưới trực thuộc, chịu trách nhiệm trước Viết cấp trên Các Xô-Viết bầu ra các cơ quan chấp hành của các xô-viết: đó là Chính phủ và các ủy ban chấp hành của xô viết, tức là các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Các
ủy ban chấp hành của các xô-viết địa phương vừa trực thuộc Xô-Viết cùng cấp, vừa trực thuộc ủy ban chấp hành của các Xô- Viết cấp trên Đây là một biểu hiện của nguyên tắc trực thuộc hai chiều (song trùng trực thuộc) trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương, một đặc trưng của mô hình Xô-Viết Ngoài ra, các cơ quan quản lý ngành ở địa phương cũng trực thuộc hai chiều: vừa trực thuộc ủy ban chấp hành của xô- viết địa phương, vừa trực thuộc các
cơ quan quản lý ngành cấp trên Như vậy, xét về tư cách pháp lý của chính quyền địa phương theo mô hình Xô-Viết thì chúng có “tính hai mặt”: vừa đại diện cho nhân dân địa phương, vừa đại diện cho nhà nước trung ương Đây là một đặc trưng khác với cac nước ngoài nói chung, ở đó một cơ quan hoặc chỉ đại diện cho nhân dân địa phương, hoặc chỉ đại diện cho nhà nước trung ương
B-PHÂN QUYỀN
KHÁI NIỆM
Phân quyền theo tiếng Anh và tiếng Pháp là “decentralization” Đúng ra thì thuật ngữ “decentralization” có nhiều nghĩa, mà nghĩa chính xác nhất là phi tập trung hóa, vì “centralization” là tập trung hóa Theo nghĩa đó là dân chủ, vì tập trung đối ngược với dân chủ Tuy nhiên, vấn đề không giản đơn như vậy
“Decentralization” thường nói tới ở đây là “administrative decentralization”, tức là phi tập trung hóa quản lý Theo các tác giả J.M Cohen và S.B Peterson, những người đã có một công trình nghiên cứu trong 20 năm về phi tập trung hóa quản lý
và phân quyền, rằng: “administrative decentralization” là sự chuyển giao trách nhiệm về lập kế hoạch, quản lý, nâng cao và phân bổ các nguồn lực từ chính phủ trung ương và các cơ quan của nó tới các đơn vị khu vực của các cơ quan chính phủ, các đơn vị cấp dưới hoặc các cấp chính quyền, các cơ quan chức trách hoặc các tổng công ty nhà nước bán tự chủ, các cơ quan đương cục chức năng hoặc khu vực trong phạm vi toàn địa bàn, hoặc các tổ chức tự nguyện hoặc tổ chức tư nhân ngoài quốc doanh
Trang 5Nếu hiểu đầy đủ thì thuật ngữ “phân quyền” có ba nghĩa:
Một là, học thuyết phân quyền - phân chia quyền lực (nguyên tắc phân chia ba
quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp);
Hai là, phân quyền theo lãnh thồ;
Ba là, phân quyền theo chiều ngang, hay phân quyền theo chức năng cho các
cơ quan và nhân viên
Vào năm 1985, Hội đồng châu Âu đã thông qua một Công ước bao gồm khoảng 20 điều về quyền tự chủ của địa phương Đây là điều ước quốc tế duy nhất có nội dung là những nguyên tắc chung về phân quyền, đó là các tiêu chuẩn chung nhất
về phân quyền Các nguyên tắc đó là:
1) Quyền tự chủ của địa phương phải được pháp luật của các quốc gia thành viên thừa nhận, tốt nhất là thừa nhận trong hiến pháp
2) Phân quyền được hiểu là quyền và khả năng thực tế của chính quyền địa phương trong việc quản lý một phần lớn những nhiệm vụ công theo khuôn khổ của pháp luật và nhằm phục vụ lợi ích của người dân
3) Quyền tự chủ của địa phương được thực hiện thông qua các hội đồng do dân bầu theo phương thức phổ thông đầu phiếu
4) Việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý tốt nhất phải được giao cho những cơ quan quyền lực gần dân nhất có thể
5) Thẩm quyền đã được chuyển giao cho chính quyền địa phương chỉ có thể bị xem xét lại bởi một cơ quan quyền lực cấp quốc gia trong khuôn khổ của pháp luật 6) Chính quyền địa phương có quyền tự xác định cơ cấu tổ chức hành chính của mình
7) Quy chế của các dân biểu địa phương phải đảm bảo cho họ quyền tự do thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của đại biểu dân cư
8) Trong khuôn khổ các chính sách kinh tế quốc gia, các chính quyền địa phương
có quyền có được những nguồn tài chính riêng và đủ cần thiết đồng thời được tự
do sử dụng nguồn tài chính này để thực hiện những thẩm quyền được giao
Trang 6PHÂN LOẠI(theo WIKIPEDIA )
1.Phân quyền ngang
Đây là cách thức phân quyền cổ điển mà mầm mống là của J Locke, C.L
Montesquieu và J Rousseau Nội dung cơ bản của phân quyền ngang cũng ít thay đổi trong thời đại hiện nay:
• Quyền lực nhà nước được phân chia thành các nhánh khác nhau, do các cơ quan khác nhau nắm giữ để không một cá nhân hay tổ chức nào nắm được trọn vẹn quyền lực nhà nước Điển hình như là: ở Mỹ, nghị viện nắm quyền lập pháp, chính phủ tổng thống nắm quyền hành pháp, còn tòa án nắm quyền tư pháp
• Hoạt động của các cơ quan quyền lực công có sự chuyên môn hóa, mỗi cơ quan chỉ hoạt động nhằm thực hiện chức năng riêng của mình, không làm ảnh hưởng tới hoạt động của các cơ quan khác
• Quyền lực giữa các cơ quan quyền lực cân bằng, không có loại quyền lực nào vượt trội hơn Các cơ quan quyền lực giám sát, kiềm chế đối trọng và chế ước lẫn nhau, để không có một cơ quan nào có khả năng lạm quyền
Ở nhiều nhà nước hiện nay, tư tưởng phân quyền ngang có một số thay đổi, mà chủ yếu là số nhánh quyền lực được phân chia ra từ quyền lực nhà nước Ở một số nước Nam Mỹ, quyền lực nhà nước nhiều khi được chia thành 4, 5, 6, bộ phận
Ví dụ: Nicaragoa có thêm quyền kiểm tra do Tổng thanh tra thực
hiện; Argentina phân làm 6 quyền; Việt Nam Cộng hoà chia quyền làm 4 phần, thêm quyền giám sát của Tối cao pháp viện
Có ba mức độ biểu hiện của cách thức phân quyền ngang trong bộ máy nhà nước hiện nay:
1. Phân quyền cứng rắn được áp dụng trong chính thể cộng hòa tổng thống, đặc điểm là chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nhân dân như: Hoa
Kỳ, Philippines,
2. Phân quyền mềm dẻo được áp dụng trong chính thể đại nghị, chính phủ phải chịu trách nhiệm trước quốc hội, như: Anh, Nhật,
Trang 73. Phân quyền trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, chính phủ vừa phải chịu trách nhiệm trước nhân dân vừa phải chịu trách nhiệm trước quốc hội, như ở các nước Pháp,Nga,
2.Phân quyền dọc
Để hạn chế quyền lực nhà nước thì quyền lực nhà nước không chỉ phân chia theo chiều ngang thành các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn phải tiếp tục phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương Chính ở sự phân quyền này
mà quyền lực nhà nước trung ương bị hạn chế Đến lượt mình, quyền lực của cơ quan địa phương – chính phủ địa phương lại bị phân chia thành lập pháp địa
phương và hành pháp địa phương
Nội dung chủ yếu của tư tưởng phân quyền dọc như sauTồn tại hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước do dân bầu ở các cấp địa phương, song song với bộ máy nhà nước trung ương
• Có sự phân công nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong những lĩnh vực cụ thể; mà chủ yếu là chính quyền trung ương sẽ giải quyết các vấn đề công, vì lợi ích của
cả cộng đồng xã hội, như vấn đề: chủ quyền lãnh thổ, dịch vụ công, ; còn chính quyền địa phương sẽ phụ trách các vấn đề phát triển kinh tế - xã hội, giáo dục, văn hóa ở địa phương, ngoài ra còn có thể chủ động tiến hành hợp tác, giao lưu với các địa phương khác hoặc các tổ chức quốc tế trong quyền hạn của mình
Tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền trong nhiệm vụ và quyền hạn của mình là tương đối độc lập với nhau Chính quyền trung ương không có quyền điều hành, chỉ đạo chính quyền địa phương, mà chỉ có thể xây dựng chủ trương chính sách, tạo dựng khuôn khổ pháp lý, và kiểm tra, giám sát hoạt động của các chính quyền cấp dưới, mọi phạm vi của chính quyền địa phương sẽ do Tòa án Hành chính xét xử độc lập
Phân quyền dọc được thực hiện theo hai phương pháp
2.1 Phân quyền theo lãnh thổ
là cách phân quyền của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương theo địa giới hành chính – lãnh thổ Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư Vì vậy, tham gia vào cơ chế vận hành bộ máy chính quyền địa phương, ngoài các cơ quan quản lý còn có cả các cơ quan do dân cư hợp thành trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra Việc tổ chức cơ quan ở đây mang nhiều tính chất tự quản Các đơn vị hành chính không có
Trang 8quyền độc lập chính trị Để tổ chức thực hiện những vấn đề về phát triển địa
phương, các đơn vị hành chính theo quy định của pháp luật có quyền thành lập các hội đồng tự quản địa phương, chịu sự kiểm tra của đại diện cơ quan quyền lực nhà nước cấp trên Cơ cấu tự trị yêu cầu chính quyền địa phương phải có một cơ quan
ra nghị quyết và một cơ quan thi hành các nghị quyết đó, giống như mô hình Nghị viện và Chính phủ
2.2 Phân quyền theo chuyên môn
Là cách phân quyền giữa các bộ chuyên môn với chính quyền địa phương Ví dụ: ở New Zealand, chính phủ không quản lý bất kỳ bệnh viện công nào, tất cả bệnh viện được giao về cho các bang Các quan chức cao cấp Chính phủ khi bị bệnh cũng phải đến các bệnh viện ở bang
Tùy theo tiêu chí các cấp chính quyền địa phương, thì có thể chia các cấp địa phương thành 4 cấp như Đức, Camerun, Senegan, ; 3 cấp như Italia, Ấn độ, ; 2 cấp như Đan Mạch, Nhật Bản, ; thậm chí 5 cấp như Pháp Thường cơ quan địa phương được tổ chức thành 3 cấp Ví dụ như ở Việt Nam là trung ương – tỉnh – huyện – xã
Nguyên tắc phân quyền dọc còn được thể hiện trong mối liên hệ giữa nhà nước liên bang và các bang Việc tổ chức nhà nước của các nước liên bang trước hết phải có
sự phân biệt thẩm quyền giữa liên bang và các bang Các bang của nhà nước liên bang không có chủ quyền về mặt đối nội và đối ngoại Hiến pháp liên bang nghiêm cấm các bang ký kết hợp tác với nước ngoài về những vấn đề chính trị Trong việc
tổ chức nhà nước liên bang vấn đề rất quan trọng là phân chia quyền lực giữa liên bang với các bang, phân chia theo chiều dọc Việc phân chia quyền lực nhà nước theo chiều dọc giữa liên bang và các bang có 3 hình thức:
1. Những thẩm quyền đặc biệt chỉ có ở liên bang
2. Những thẩm quyền đặc biệt của các bang
3. Những thẩm quyền chung của liên bang và các bang
Nhằm hạn chế quyền lực nhà nước các bang, hiến pháp liên bang thường liệt kê nhiệm vụ, quyền hạn của thành viên Ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn được liệt
kê thì bang không được giải quyết Hoặc ngược lại, nhà nước liên bang vẫn tôn trọng chủ quyền của các thành viên hợp thành thì lại có xu hướng liệt kê các quyền hạn hữu hạn cho liên bang