Thẩm quyền giải quyết KN, Tc của CQHCNN

Thẩm quyền trách nhiệm quan hành nhà nước công tác giải khiếu nại, tố cáo Cập nhật: 09/11/2011 12:00 Dù phân loại quan nhà nước đến thừa nhận chung Chính phủ Uỷ ban nhân dân cấp máy nhà nước nước ta hệ thống quan hành hay quản lý nhà nước, hành pháp… Khái niệm thẩm quyền, trách nhiệm quan hành nhà nước 1.1 Khái niệm quan hành nhà nước Bộ máy nhà nước hiểu gồm ba loại quan là: Các quan quyền lực nhà nước, bao gồm Quốc hội Hội đồng nhân dân cấp Các quan hành nhà nước bao gồm Chính phủ Uỷ ban nhân dân cấp Các quan thuộc nhóm tuỳ trường hợp, gọi quan quản lý nhà nước (theo nghĩa hẹp) quan hành pháp hai… Hệ thống quan xét xử Toà án Hệ thống quan Viện kiểm sát Bên cạnh hệ thống quan nhà nước trên, máy Nhà nước Việt Nam có quan Chủ tịch nước Theo cách phân loại khác, máy nhà nước chia thành ba hệ thống quan theo ba chức lập pháp, hành pháp tư pháp Theo đó, quan hành pháp Chính phủ Uỷ ban nhân dân cấp Dù phân loại quan nhà nước đến thừa nhận chung Chính phủ Uỷ ban nhân dân cấp máy nhà nước nước ta hệ thống quan hành hay quản lý nhà nước, hành pháp… 1.2 Thẩm quyền trách nhiệm quan hành nhà nước Bất quan nhà nước nhắc đến dấu hiệu cần làm rõ chức xác định gì, hay nói cách khác quan sử dụng quyền lực nhà nước giao thẩm quyền để thực chức Vậy thẩm quyền hiểu theo nghĩa thông thường không nói đến quyền quan mà bao hàm nghĩa vụ quan Đối với quan nhà nước quyền đồng thời hiểu nghĩa vụ, nói ngược lại nghĩa vụ quan ngược lại quyền Một quan nhà nước có quyền quyền trao phải thực nghĩa vụ Như vậy, nói thẩm quyền quan nhà nước định có nghĩa tương tự ta nói đến quyền nghĩa vụ cách khác nói nhiệm vụ, quyền hạn quan Nhưng, nói đến thẩm quyền trách nhiệm quan nhà nước có nghĩa khác Có thể diễn đạt cụm từ “thẩm quyền trách nhiệm" thành cụm từ tương đương là: “nhiệm vụ, quyền hạn (hoặc quyền nghĩa vụ) trách nhiệm” Rõ ràng trách nhiệm phải hiểu đầy đủ hơn, Nó nghĩa vụ theo nghĩa nghĩa vụ xác định cụ thể với quyền cho quan nhà nước Vậy, trách nhiệm gì? Khái niệm trách nhiệm hiểu theo hai nghĩa trách nhiệm pháp lý tích cực trách nhiệm pháp lý tiêu cực Trách nhiệm tích cực muốn nói đến hành vi hoan nghênh, khen ngợi thể trạng thái hành vi (hành động không hành động) cá nhân, tổ chức, quan thực cáchchủ động quyền nghĩa vụ quy định cho Trách nhiệm được hiểu theo nghĩa “trách nhiệm pháp lý tiêu cực” sử dụng để đánh giá xấu tốt hành vi mà để việc cá nhân, tổ chức, quan có hành vi vi phạm pháp luật (không thực hợp pháp nhiệm vụ, quyền hạn giao) phải chịu trách nhiệm pháp lý Trong trường hợp này, người vi phạm phải chịu trách nhiệm pháp lý trạng thái thụ động Vì vậy, gọi trách nhiệm pháp lý tiêu cực trách nhiệm pháp lý thụ động Từ cho thấy cụm từ “thẩm quyền trách nhiệm” quan nhà nước cụm từ toàn nhiệm vụ, quyền hạn (hay quyền nghĩa vụ) trách nhiệm (tích cực) việc thực nghĩa vụ, quyền hạn quan nhà nước Thẩm quyền trách nhiệm quan hành nhà nước công tác giải khiếu nại, tố cáo 2.1 Thẩm quyền trách nhiệm công tác giải khiếu nại hành Khái niệm “khiếu nại hành chính” sử dụng trường hợp khiếu nại xảy quản lý hành nhà nước giải theo thủ tục hành chính, để phân biệt với “khiếu kiện hành chính” tranh chấp xảy quản lý hành nhà nước, giải theo đường án (hay tư pháp) Có thể có cách hiểu khác việc công dân đề nghị xem xét, giải đề nghị cá nhân, tổ chức, quan quyền lợi ích hợp pháp dù xem xét theo thủ tục hành hay thủ tục tư pháp có tên gọi “khiếu nại hành chính” Như khái niệm mà có hai cách hiểu khác nhau, có khái cạnh hợp lý định Trong hoạt động nhà nước phân thành lĩnh vực lập pháp, hành pháp tư pháp với thừa nhận chung Vì việc khiếu nại hành nảy sinh lĩnh vực xác định tính từ theo nó, lĩnh vực hành pháp hiểu khiếu nại hành Tuy nhiên khiếu nại xẩy lĩnh vực theo cách phân loại hiểu theo phạm vi mà phụ thuộc vào thủ tục xem xét giải Sự phân loại khiếu nại thành hai loại khiếu nại hành khiếu nại tư pháp nguyên tắc, không phụ thuộc vào việc quan nhà nước xem xét, giải khiếu nại mà phụ thuộc vào phát sinh khiếu nại xuất phát lĩnh vực hoạt động nhà nước Thực tiễn đời sống pháp luật xã hội nước ta cho thấy, công dân không thoả mãn với việc khiếu nại hành quan giải theo thủ tục hành tiếp tục đề nghị Toà án xem xét, giải việc giải hiểu khiếu kiện hành Điều cần ý khái niệm “khiếu kiện hành chính”, tính từ “hành chính” giữ nguyên để vụ việc phát sinh lĩnh vực quản lý hành nhà nước Do đó, khác hai cụm từ “khiếu nại hành chính" “khiếu kiện hành chính" hai từ “khiếu nại" “khiếu kiện" hiểu theo nghĩa vụ việc xem xét, giải theo thủ tục Trong Luật khiếu nại tố cáo qui định, khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quan hành nhà nước trước hết khiếu nại nảy sinh lĩnh vực hành pháp hay quản lý hành nhà nước Trong Luật khiếu nại tố cáo qui định rõ thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu, lần hai thuộc quan hành chính, kể quan tra Trong trường hợp giải theo đường tòa án, lục việc không khiếu nại mà thuộc khái niệm khiếu kiện thẩm quyền thuộc tòa án Trong thực tế cho thấy, nhiều vụ việc tòa lại bị trả với nhiều lý khác liên quan đến thẩm quyền chiếm đáng kể Có thể khái quát số giai đoạn phát triển pháp luật thẩm quyền giải khiếu nại, tố cáo hành vai trò quan tra đánh dấu đời văn sau: - Ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt Theo đó, Chính phủ lập Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm giám sát tất công việc nhân viên Uỷ ban nhân dân quan Chính phủ Điều qui định nhiệm vụ Ban Thanh tra đặc biệt là: “Nhận đơn khiếu nại nhân dân; điều tra hỏi chứng, xem xét giấy tờ Uỷ ban nhân dân quan Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát” Sắc lệnh số 138b-SL ngày 18/12/1949 bãi bỏ Sắc lệnh số 64 ngày 23/11/1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, đặt Ban Thanh tra Chính phủ trực thuộc Thủ tướng Phủ, với nhiệm vụ xem xét thi hành chủ trương Chính phủ Ban Thanh tra Chính phủ có nhiệm vụ “Thanh tra khiếu nại nhân dân”[1] - Trong Thông tư số 203 NV/VP ngày 25/5/1946 Bộ trưởng Bộ Nội vụ khiếu tố nói rõ: “Chính phủ quan Chính phủ thiết lập tảng dân chủ, có bổn phận đảm bảo công lý để ý đến nguyện vọng dân chúng sẵn lòng xem xét nỗi oan khuất dân gian” - Thông tư số 436/TTg ngày 13/9/1958 Thủ tướng Chính phủ qui định trách nhiệm, quyền hạn tổ chức quan quyền việc giải loại đơn thư khiếu nại, tố cáo (gọi tắt khiếu tố) nhân dân Thông tư xác định: “Nghiên cứu giải việc khiếu nại tố giác nhân dân trách nhiệm quan trọng tất quan nhà nước trước nhân dân.” Thông tư nêu nguyên tắc quyền hạn nghĩa vụ nhân dân việc khiếu tố; nguyên tắc trách nhiệm tổ chức quan hành quan chuyên môn cấp, ngành việc nghiên cứu giải loại đơn thư khiếu nại, tố cáo nhân dân - Ngoài có số văn như: Nghị số 164/CP ngày 31/8/1970 Hội đồng Chính phủ việc tăng cường công tác tra chấn chỉnh hệ thống quan Thanh tra Nhà nước; Nghị định số 165/CP ngày 31/8/1970 Hội đồng Chính phủ qui định nhiệm vụ, quyền hạn Uỷ ban Thanh tra Chính phủ; Thông tư số 60/UBTT ngày 22/5/1971 Uỷ ban Thanh tra Chính phủ hướng dẫn trách nhiệm ngành, cấp giải đơn thư khiếu nại, tố cáo nhân dân…Trong văn đó, Chính phủ giao thẩm quyền giải khiếu nại, tố cáo cho Uỷ ban Thanh tra Chính phủ qui định số nội dung có tính nguyên tắc sau: - Trách nhiệm giải đơn thư khiếu nại, tố cáo chủ yếu thuộc quan phát sinh vấn đề, trước hết trách nhiệm thủ trưởng quan - Trình tự xem xét giải đơn thư khiếu tố Uỷ ban hành cấp, ngành chuyên môn Ngày 27/11/1981, Hội đồng Nhà nước ban hành Pháp lệnh qui định việc xét, giải khiếu nại, tố cáo công dân Đây văn có qui định chi tiết việc tiếp nhận giải khiếu nại, tố cáo công dân, đó, Pháp lệnh dành riêng chương thẩm quyền thời hạn xét, giải khiếu nại, tố cáo (Chương III) Tiếp đó, Nghị định số 58/HĐBT ngày 29/3/1982 Hội đồng Bộ trưởng việc thi hành Pháp lệnh qui định cụ thể bước thẩm quyền trách nhiệm công dân việc khiếu nại, tố cáo Cơ chế giải theo Pháp lệnh năm 1981 chế cấp - cấp theo hệ thống thứ bậc, người có thẩm quyền giải khiếu nại phải thủ trưởng người bị khiếu nại Người bị khiếu nại dù thủ trưởng quan nhà nước thẩm quyền tự giải khiếu nại việc làm Điều 12 Nghị định số 58 qui định : “Các khiếu nại, tố cáo quan, tổ chức cấp xem xét, giải đương khiếu nại, tố cáo thủ trưởng quan, tổ chức cấp trực tiếp có trách nhiệm thẩm tra lại, thấy việc giải cấp văn chuẩn y thông báo cho đương biết; phát có sai lầm định giải lại thông báo kết cho đương biết” Về trách nhiệm tổ chức tra nhà nước, Pháp lệnh qui định Chủ nhiệm Uỷ ban Thanh tra Chính phủ xem xét trình Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng giải khiếu nại, tố cáo việc làm trái sách, pháp luật thủ trưởng ngành trung ương Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cấp tương đương; xem xét kiến nghị giải lại trình Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng giải khiếu nại, tố cáo mà Bộ trưởng, Chủ nhiệm Uỷ ban Nhà nước, thủ trưởng quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cấp tương đương giải phát có sai lầm Cơ quan tra ngành, cấp chịu trách nhiệm giúp thủ trưởng ngành cấp thực việc quản lý thống công tác xét, giải khiếu nại, tố cáo thuộc phạm vi ngành cấp mình[2] Như vậy, giai đoạn thực Pháp lệnh năm 1981 tổ chức Thanh tra làm tham mưu giúp thủ trưởng cấp, ngành công tác giải khiếu nại, tố cáo hành chính; quyền tự ban hành định giải khiếu nại Ngoài ra, quan Thanh tra có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn ngành, địa phương thực đầy đủ trách nhiệm công tác giải khiếu nai, tố cáo Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo công dân năm 1991 thay cho Pháp lệnh năm 1981 tách riêng thành chế định khiếu nại, giải khiếu nại tố cáo, giải quyêt tố cáo; đưa trình tự thủ tục tiếp nhận giải khiếu nại, tố cáo cách tương đối chặt chẽ, quy định chi tiết trình tiếp nhận, phân loại xử lý đơn thư, thụ lý vụ việc, thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải cấp… Đồng thời, theo tinh thần Pháp lệnh năm 1991 tổ chức Thanh tra Nhà nước có thẩm quyền trực tiếp giải không đơn tham mưu cho thủ trưởng cấp trình giải Ngoài ra, Pháp lệnh bổ sung qui định tổ chức Thanh tra tỉnh Thanh tra Nhà nước có quyền kháng nghị định giải tổ chức tra cấp Thực Pháp lệnh 1991, quan tra có quyền trực tiếp tham gia trình giải việc ban hành định giải (đối với khiếu nại lần hai) đặc biệt có quyền kháng nghị định tổ chức tra cấp Các tổ chức tra Nhà nước giao quyền giải tố cáo mà thủ trưởng quan cấp trực tiếp thủ trưởng cấp giải quyết, phát có tình tiết việc giải có dấu hiệu vi phạm pháp luật Tổng Thanh tra nhà nước giải quyến tố cáo Bộ trưởng, Chủ nhiệm Uỷ ban Nhà nước, thủ trưởng quan thuộc Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cấp tương đương[3]… Đến Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 qua hai lần sửa đổi, bổ sung, quy định thẩm quyền giải khiếu nại, tố cáo trách nhiệm tổ chức tra lại có số thay đổi Về thẩm quyền giải khiếu nại, theo Luật năm 1998, quan tra chức tham mưu (xác minh, kết luận, kiến nghị) trực tiếp ban hành định giải khiếu nại thủ trưỏng quan hành cấp uỷ quyền[4] Sau đó, qui định bãi bỏ sửa đổi Luật khiếu nại tố cáo (năm 2004) tra có chức tham mưu, với thẩm quyền xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải khiếu nại thuộc thẩm quyền giải Thủ trưởng quan quản lý cấp Nhìn chung, thẩm quyền định giải khiếu nại thuộc thủ trưởng quan hành Cơ quan tra quan tham mưu cho Thủ trưởng quan hành chính, không cấp giải khiếu nại hành (ngoại trừ Tổng tra có thẩm quyền giải khiếu nại mà thủ trưởng quan thuộc Chính phủ giải lần đầu có khiếu nại) Thẩm quyền quan tra thể chức năng: + Tham mưu cho thủ trưởng quan quản lý cấp việc giải khiếu nại hành chính; + Trực tiếp giải khiếu nại hành khiếu nại thuộc thẩm quyền; + Kiểm tra, tra trách nhiệm việc thực quy định pháp luật khiếu nại quan hành nhà nước Nếu quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời hạn giải khiếu nại quan tâm nhiều hai lần sửa đổi Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 nội dung liên quan đến tố cáo giải tố cáo thay đổi Thẩm quyền giải tố cáo thực theo nguyên tắc: Người đứng đầu quan, tổ chức có trách nhiệm giải tố cáo thuộc thẩm quyền; trường hợp cần thiết giao cho quan Thanh tra quan có thẩm quyền khác tiến hành thẩm tra, xác minh, kết luận kiến nghị biện pháp xử lý tố cáo 2.2 Thẩm quyền trách nhiệm giải tố cáo hành Tố cáo hành hiểu trước hết hai tiêu chí : tượng nảy sinh lĩnh vực hoạt động nhà nước ; Là tố cáo có tính chất hành (khác với tố cáo tư pháp) Để xác định tố cáo tố cáo hành dừng lại yếu tố lĩnh vực nảy sinh, không xem xét đến vụ việc xử lý theo đường (hành hay đường tư pháp) Trong Luật khiếu nại tố cáo định nghĩa: “Tố cáo việc công dân theo thủ tục Luật quy định, báo cho quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết hành vi vi phạm pháp luật quan, tổ chức cá nhân gây thiệt hại đe dọa gây thiệt hại lợi ích Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp công dân, quan, tổ chức ” Như vậy, Tố cáo luật không nêu rõ tố cáo hành hay tố cáo tư pháp, góc độ nghiên cứu xem xét tố cáo hành tố cáo công dân thực nảy sinh quản lý hành nhà nước, quan hệ hành nhà nước quan hành nhà nước với cá nhân, tổ chức, quan đối tượng quản lý Tố cáo lĩnh vực tư pháp không đối tượng xem xét hệ thống hành nhà nước (cho dù giải theo thủ tục hành qua chế định trách nhiệm kỷ luật hành chính) Tiếp nữa, tố cáo xem xét hệ thống hành nhà nước phải tố cáo có mức độ nguy hiểm cho xã hội không cao tới mức hình Nếu tới mức hình hệ thống quan tư pháp xem xét, giải Theo Luật khiếu nại, tố cáo giải tố cáo “là việc xác minh, kết luận nội dung tố cáo việc định xử lý người giải tố cáo” Với khái niệm việc giải tố cáo hẹp, chưa bao hàm giai đoạn đầu giai đoạn cuối trình giải tố cáo, việc tiếp nhận, thụ lý tố cáo việc thi hành định xử lý tố cáo, kiểm tra, giám sát hoạt động giải tố cáo Nội dung cụ thể việc giải tố cáo bao gồm: - Tiếp nhận nội dung tố cáo người tố cáo; - Xem xét nội dung tố cáo, hành vi người bị tố cáo; - Đưa kết luận biện pháp xử lý cá nhân, quan, tổ chức có hành vi vi phạm biện pháp khắc phục hậu hành vi vi phạm gây ra; - Kiểm tra, giám sát việc giải tố cáo việc thực kết luật giải tố cáo Giải tố cáo trách nhiệm quan nhà nước, nhiên thẩm quyền cụ thể trao cho nhiều quan khác đa dạng, phức tạp nội dung tố cáo Việc giải tố cáo thực theo trình tự, thủ tục luật định, tùy thuộc vào tính chất, nội dung tố cáo Tương ứng với hành vi vi phạm pháp luật có chế tài tương ứng nhằm mục đích răn đe, giáo dục khắc phục hậu hành vi vi phạm pháp luật gây Cơ chế giải tố cáo Cơ chế giải tố cáo tổng thể toàn yếu tố trình giải tố cáo công dân Bao gồm số nội dung sau: a Thứ nhất: quan, tổ chức, cá nhân trao quyền giải tố cáo Bao gồm thiết chế quan hành chính, cá nhân có thẩm quyền giải tố cáo… Các thiết chế giải quyế tố cáo pháp luật quy định chặt chẽ tổ chức hoạt động, nhân danh nhà nước thực việc xem xét, xử lý tố cáo công dân, nhằm trì trật tự pháp lý trật tự, an toàn xã hội b Thứ hai: Pháp luật thủ tục giải tố cáo; Đây quy định quan trọng giúp quan có thẩm quyền thực giải vụ việc tố cáo Các quy định quy định quyền nghĩa vụ chủ thể tham gia quan hệ giải khiếu nại, tố cáo Mỗi chủ thể, giải tố cáo hay tố cáo có quyền nghĩa vụ tương ứng Đảm bảo tuân thủ quy định tham gia vào quan hệ giải tố cáo Nếu nội dung cấu thành kết cấu khung vật chất thể sống pháp luật thủ tục “máu” giúp cho thể sống hoạt động c Thứ ba: thiết chế nhằm đảm bảo việc thi hành kết luận giải tố cáo; Để việc giải tố cáo triệt để, hiệu quả, cần hiểu việc giải tố cáo bao gồm từ việc nhận đơn, phân loại, xử lý đến việc đảm bảo cho kết luận giải tố cáo thực hiện, nhằm ngăn chặn hành vi vi phạm khắc phục hậu hành vi vi phạm pháp luật gây Các thiết chế phận quan có thẩm quyền giải quan riêng biệt Tuy nhiên với cách thức cuối đảm bảo mục tiêu giữ vững trật tự pháp luật, bảo vệ giá trị pháp lý không bị xâm hại d Thứ tư: Các thiết chế giám sát hoạt động giải tố cáo; Mỗi tổ chức máy thường hay bị tật chế, kiểm soát từ bên Điều việc tổ chức thực quyền lực nhà nước theo thuyết tam quyền phân lập Giữa quan thực quyền khác lại có chế giám sát, kiềm chế đối trọng nhau, nhằm giám sát việc thực quyền tránh việc lạm quyền Việc giám sát giải tố cáo thực từ nhiều phía, quan quyền lực, thủ trưởng quan cấp cấp dưới, giám sát xã hội Mỗi loại hình giám sát nhằm hướng mục đích việc giải tố cáo đắn, đảm bảo khôi phục trật tự xã hội lợi ích bị xâm phạm đ Thứ năm: Cơ sở vật chất cho việc thực giải tố cáo phải đầy đủ, có điều kiện cần thiết trang thiết bị phục vụ, có chế độ khen thưởng, bảo vệ người tố cáo, có chế tài xử lý có trường hợp đe dọa gây tổn hại cho người tố cáo [1] Điều Sắc Lệnh 138b-SL ngày 18/12/1949 [2] Điều 21 Nghị định số 58/HĐBT ngày 29/3/1982 Hội đồng Bộ trưởng [3] Điều 31, 32 Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo năm 1991 [4] Điểm b Khoản Điều 27 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 quy định TS Nguyễn Quốc Hiệp Viện trưởng Viện KHTT