PHÂN CÔNG, PHÂN CẤP QUẢN LÝ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Thực trạng, vấn đề, nguyên nhân và một số gợi ý đổi mới

PHÂN CÔNG, PHÂN CẤP QUẢN LÝ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Thực trạng, vấn đề, nguyên nhân số gợi ý đổi TS.Trần Tiến Cường 1- Nhận thức phân công, phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước Quản lý tác động có chủ đích, có tổ chức chủ thể quản lý lên đối tượng bị quản lý nhằm sử dụng có hiệu nguồn lực, tiềm năng, hội hệ thống để đạt mục tiêu đặt điều kiện biến động môi trường Quản lý xuất cần có phối hợp hoạt động riêng rẽ người tổ chức với Quản lý Nhà nước doanh nghiệp nhà nước (DNNN) tác động Nhà nước - chủ thể quản lý lên đối tượng bị quản lý DNNN nhằm mục đích không ngừng đổi mới, phát triển nâng cao hiệu DNNN Quản lý nhà nước (QLNN) DNNN hiểu theo nghĩa rộng nghĩa hẹp Theo nghĩa rộng, quản lý DNNN thực tất quan nhà nước gồm quan quyền lực (cơ quan lập pháp), quan hành (cơ quan hành pháp), quan xét xử, quan kiểm sát Nói cách khác, quản lý DNNN thực quan lập pháp, quan hành pháp quan tư pháp Trên thực tế, quản lý DNNN thường hiểu trọng triển khai theo nghĩa hẹp Đó hoạt động bảo đảm việc chấp hành, thực thi pháp luật DNNN hoạt động điều hành để thực quyền chủ sở hữu DNNN Hoạt động quản lý theo nghĩa hẹp thực quan hành nhà nước gồm: Chính phủ, Bộ, quan ngang Bộ, quan trực thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân Thực tế nay, quan hành nhà nước thực chức gồm: chức QLNN kinh tế (chức QLNN) chức đại diện chủ sở hữu DNNN Phân cấp quản lý hiểu chuyển giao hay giao bớt phần quyền quản lý cấp cho cấp quản lý Đó phân giao quyền quản lý diễn theo chiều dọc thực hệ thống có thứ bậc trên-dưới quan hành nhà nước trung ương địa phương Phân công quản lý có khác biệt với phân cấp quản lý Đó phân giao quyền quản lý theo chiều ngang quan quản lý hay phận quan quản lý cấp Khái niệm phân công quản lý DNNN thích hợp để áp dụng mối quan hệ quản lý DNNN quan hành nhà nước cấp tương đương Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ, đơn vị thuộc Uỷ ban nhân dân (UBND) Nói khác đi, quản lý DNNN tiến hành theo phương cách kết hợp phân cấp phân công thực quyền chủ sở hữu Trong đó, phân cấp thực quyền chủ sở hữu tiến hành theo chiều dọc quan cá nhân hệ thống quan hành nhà nước phân công thực quyền chủ sở hữu tiến hành theo chiều ngang quan cá nhân hệ thống quan hành nhà nước cấp tương đương 2- Chủ trương phân công, phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước Chủ trương, định hướng phân công, phân cấp quản lý DNNN gắn liền với chủ trương chung Đảng phân cấp QLNN (trong có quản lý kinh tế) rõ thể Đại hội Đảng lần thứ IX Hội nghị Trung ương (khoá IX) Định hướng Đại hội Đảng lần thứ IX liên quan đến phân công, phân cấp quản lý DNNN thực cách rạch ròi quyền hạn, trách nhiệm quan QLNN; tăng cường thực chức quan QLNN quản lý DNNN Đó là: “quy định rõ quyền hạn trách nhiệm quan quản lý nhà nước doanh nghiệp”, “phân biệt quyền chủ sở hữu quyền kinh doanh doanh nghiệp”, “giao cho hội đồng quản trị doanh nghiệp quyền đại diện trực tiếp chủ sở hữu gắn với quyền tự chủ kinh doanh”, “thực chế độ quản lý công ty doanh nghiệp kinh doanh dạng công ty trách nhiệm hữu hạn chủ sở hữu Nhà nước công ty cổ phần có vốn nhà nước” Hội nghị Trung ương (khoá IX) - hội nghị chuyên đề bàn sâu DNNN đưa định hướng giải pháp cụ thể phân công, phân cấp quản lý DNNN sau: Thứ nhất, đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý Nhà nước quan chủ sở hữu DNNN Lần chủ trương Đảng có đề cập đến phân định chức QLNN chức chủ sở hữu Đây điểm chủ trương đổi quản lý DNNN Thứ hai, đưa định hướng cụ thể chức QLNN DNNN Đó kiên chấm dứt tình trạng quan hành nhà nước can thiệp trực tiếp, cụ thể vào hoạt động sản xuất, kinh doanh doanh nghiệp; phân định rõ quyền quản lý hành kinh tế Nhà nước quản lý sản xuất kinh doanh doanh nghiệp Cơ quan QLNN vào quy định pháp luật yêu cầu quản lý mà ban hành đồng hệ thống văn pháp quy để thực chức QLNN doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế, có DNNN Thứ ba, tiếp tục khẳng định chủ trương phân biệt rõ chức quan đại diện quyền chủ sở hữu Nhà nước với chức điều hành sản xuất, kinh doanh doanh nghiệp Đây phân biệt kép Thứ nhất, phân biệt quyền, nghĩa vụ đại diện chủ sở hữu cấp phân công, phân cấp làm đại diện chủ sở hữu với quyền, nghĩa vụ điều hành sản xuất kinh doanh doanh nghiệp - quyền thuộc doanh nghiệp Thực chất tách quyền chủ sở hữu nhà nước quan đại diện quyền chủ sở hữu thực với quyền điều hành kinh doanh DNNN máy điều hành thực hiện, trừ Hội đồng quản trị (HĐQT), Hội đồng thành viên (HĐTV) đại diện trực tiếp chủ sở hữu doanh nghiệp, làm chức đại diện chủ sở hữu Thứ hai, phân biệt chức đại diện trực tiếp chủ sở hữu doanh nghiệp (quyền điều hành kinh doanh) HĐQT, HĐTV thực với chức điều hành sản xuất, kinh doanh doanh nghiệp máy điều hành gồm từ tổng giám đốc trở xuống thực Thứ tư, xác định rõ quyền quan nhà nước thực chức chủ sở hữu bao gồm: - Thành lập, sáp nhập, chia tách, chuyển đổi sở hữu, giải thể doanh nghiệp - Ban hành điều lệ mẫu tổ chức hoạt động doanh nghiệp - Bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật chức danh quản lý chủ chốt - Quyết định mục tiêu, nhiệm vụ, chiến lược phát triển kế hoạch trung, dài hạn doanh nghiệp - Phê duyệt dự án đầu tư - Quy định nguyên tắc phân phối lợi nhuận sau thuế - Kiểm tra, giám sát thực mục tiêu, nhiệm vụ Nhà nước giao hiệu hoạt động doanh nghiệp Thứ năm, đưa định hướng việc phân công, phân cấp thực quyền chủ sở hữu quản lý DNNN sau: - “Chính phủ thống quản lý tổ chức thực quyền chủ sở hữu DNNN” - “Chính phủ uỷ quyền cho bộ, phân cấp cụ thể cho UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, hội đồng quản trị TĐKT nhà nước thực quyền chủ sở hữu Nhà nước phù hợp với loại hình doanh nghiệp có vốn nhà nước, bảo đảm đâu có vốn nhà nước phải có tổ chức cá nhân giao quyền đại diện nhà nước làm chủ sở hữu trực tiếp với nhiệm vụ, quyền hạn, quyền lợi trách nhiệm rõ ràng, không phân biệt DNNN Trung ương hay địa phương quản lý” - “Hội đồng quản trị quan đại diện trực tiếp chủ sở hữu tổng công ty, nhận chịu trách nhiệm bảo toàn, phát triển vốn, tài sản Nhà nước giao” Nhiệm vụ quyền hạn hội đồng quản trị định hướng phân cấp theo Nghị trung ương (khoá IX) sau: - Trình Thủ tướng Chính phủ (hoặc trưởng, chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) xem xét định: chủ trương thành lập, chia tách, sáp nhập, chuyển đổi sở hữu, giải thể đơn vị thành viên; ban hành điều lệ mẫu; bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật chủ tịch, uỷ viên HĐQT, tổng giám đốc; phê duyệt mục tiêu, nhiệm vụ, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển trung hạn, dài hạn tổng công ty (TCT), dự án đầu tư thuộc thẩm quyền Chính phủ phê duyệt - Quyết định bổ nhiệm phó tổng giám đốc, kế toán trưởng, thông qua việc bổ nhiệm giám đốc đơn vị thành viên để tổng giám đốc định; - Quyết định chịu trách nhiệm dự án đầu tư thuộc thẩm quyền theo chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phê duyệt phương án tổ chức quản lý, tổ chức kinh doanh, biên chế máy quản lý TCT; - Quyết định phân phối lợi nhuận sau thuế - Kiểm tra, giám sát tổng giám đốc, giám đốc đơn vị thành viên việc sử dụng, bảo toàn phát triển vốn, thực nghĩa vụ nhà nước thực nghị HĐQT Đối với HĐQT - cấp đại diện trực tiếp chủ sở hữu DNNN, Nghị trung ương (khoá IX) chủ trương “giao quyền định nhiều đôi với đòi hỏi trách nhiệm cao đại diện trực tiếp chủ sở hữu doanh nghiệp” 3- Các quy định pháp luật phân công, phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước Việc phân công, phân cấp quản lý DNNN thực tế diễn nước ta chưa có khung pháp luật DNNN Luật DNNN ban hành năm 1995 đưa khung pháp lý phân công, phân cấp quản lý DNNN với quy định chủ yếu sau: - Quy định riêng biệt chức gồm chức QLNN DNNN chức đại diện chủ sở hữu hay thực quyền chủ sở hữu DNNN Hai chức Chính phủ thống quản lý tổ chức thực - Quy định nội dung QLNN DNNN Chính phủ thực bao gồm: (a) Ban hành sách, chế quản lý loại DNNN, sách khuyến khích, chế độ trợ cấp, trợ giá chế độ ưu tiên sản phẩm dịch vụ hoạt động công ích (b) Quyết định biện pháp bảo hộ hỗ trợ DNNN quan trọng kinh tế quốc dân (c) Tổ chức xây dựng quy hoạch chiến lược phát triển DNNN tổng thể quy hoạch chiến lược phát triển ngành, lãnh thổ (d) Tổ chức xây dựng quy hoạch đào tạo cán quản lý cán điều hành DNNN (đ) Tổ chức kiểm tra, tra việc thực pháp luật, chủ trương, sách, chế độ nhà nước doanh nghiệp - Quy định quyền chủ sở hữu DNNN Chính phủ thống thực bao gồm: (a) Quyết định thành lập, sáp nhập, chia tách, giải thể, chuyển đổi sở hữu DNNN (b) Quyết định mục tiêu, nhiệm vụ, chiến lược phát triển định hướng kế hoạch phát triển kinh doanh DNNN (c) Ban hành điều lệ mẫu tổ chức hoạt động DNNN, phê chuẩn điều lệ TCT DNNN quan trọng (d) Quyết định cấp vốn đầu tư ban đầu đầu tư bổ sung, giao vốn cho doanh nghiệp, kiểm tra, giám sát việc bảo toàn phát triển vốn DNNN Quy định chế độ khấu hao, tỷ lệ phân chia lợi nhuận vào quỹ sau nộp thuế Phê chuẩn phương án chuyển nhượng, cho thuê, chấp, cầm cố thiết bị, nhà xưởng quan trọng Phê chuẩn phương án huy động vốn, phương án góp vốn, tài sản Nhà nước vào liên doanh với chủ sở hữu khác Thống tổ chức thực nhiệm vụ, quyền hạn chủ sở hữu phần vốn đầu tư Nhà nước vào doanh nghiệp (đ) Quyết định áp dụng mô hình quản lý loại DNNN; bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật chức danh quản lý chủ chốt doanh nghiệp (e) Quy định tiêu chuẩn, định mức, đơn giá tiền lương sản phẩm, dịch vụ làm sở cho DNNN trả lương cho người lao động Quyết định chế độ tiền lương, tiền thưởng, phụ cấp thành viên HĐQT, tổng giám đốc giám đốc DNNN (g) Tổ chức kiểm tra, giám sát DNNN thực mục tiêu, nhiệm vụ nhà nước giao; giám sát hoạt động kinh doanh doanh nghiệp, hoạt động quản lý HĐQT điều hành tổng giám đốc giám đốc - Quy định quyền phân cấp uỷ quyền Chính phủ QLNN thực quyền chủ sở hữu nhà nước Theo đó, Chính phủ có quyền phân cấp cho quan QLNN thực việc QLNN DNNN; phân cấp uỷ quyền cho Bộ UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực số quyền chủ sở hữu nhà nước; quy định trách nhiệm Bộ Tài việc quản lý vốn tài sản Nhà nước doanh nghiệp; quy định mối quan hệ Bộ quản lý ngành, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương với Bộ Tài việc thực quyền chủ sở hữu Nhà nước Chính phủ phân cấp uỷ quyền DNNN Luật DNNN năm 2003 có bước tiến quy định quản lý DNNN dựa tư tưởng chủ đạo định hướng Đại hội IX, Nghị trung ương (khoá IX) Các quy định phân công, phân cấp quản lý DNNN Luật DNNN năm 2003 toàn diện hoàn chỉnh so với Luật DNNN 1995 Nội dung Luật tập trung vào làm rõ quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước quản lý DNNN; quy định rõ quyền, nghĩa vụ quan đại diện chủ sở hữu; quy định cụ thể phân công, phân cấp thực quyền chủ sở hữu Những quy định chủ yếu có tính đổi quản lý DNNN phân công, phân cấp quản lý DNNN Luật DNNN năm 2003 bao gồm: - Phân định rõ chủ sở hữu đại diện chủ sở hữu DNNN Theo đó, chủ sở hữu công ty nhà nước (CTNN)1 Nhà nước Đại diện chủ sở hữu tổ chức, cá nhân thực chức đại diện chủ sở hữu gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh, Bộ Tài chính, HĐQT - Cơ chế phân công, phân cấp thực quyền chủ sở hữu sau: (a) Chính phủ thống tổ chức thực quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu (b) Chính phủ trực tiếp thực số quyền nghĩa vụ chủ sở hữu (c) Thủ tướng Chính phủ trực tiếp thực uỷ quyền cho liên quan thực số quyền nghĩa vụ chủ sở hữu CTNN đặc biệt quan trọng Thủ tướng Chính phủ định thành lập (d) Chính phủ phân công, phân cấp cho Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh, Bộ Tài chính, HĐQT thực số quyền nghĩa vụ chủ sở hữu - Quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước nói chung: Thứ nhất, quyền chủ sở hữu nhà nước gồm có: (a) Quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể, chuyển đổi sở hữu công ty; định cấu tổ chức quản lý công ty; tuyển chọn, bổ nhiệm, miễn nhiệm, chế độ lương, thưởng Chủ tịch HĐQT, thành viên HĐQT, Tổng giám đốc Giám đốc công ty; phê duyệt nội dung, sửa đổi, bổ sung Điều lệ công ty (b) Quyết định mục tiêu, chiến lược định hướng kế hoạch phát triển công ty; định dự án đầu tư có giá trị lớn 30% tổng giá trị tài sản lại sổ kế toán CTNN HĐQT tỷ lệ nhỏ quy định Điều lệ công ty; định dự án đầu tư có giá trị lớn 50% tổng giá trị tài sản lại sổ kế toán công ty có HĐQT tỷ lệ nhỏ quy định Điều lệ công ty; định hợp đồng vay, cho vay, thuê, cho thuê hợp đồng kinh tế khác vượt mức vốn điều lệ công ty; quy định chế độ giao kế hoạch, đặt hàng đấu thầu, mức giá bán, mức bù chênh lệch cho công ty cung ứng Công ty nhà nước loại hình DNNN Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ, đăng ký theo Luật DNNN Quy định Luật DN để phân biệt với công ty TNHH thành viên loại hình DNNN Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ đăng ký theo Luật DN sản phẩm, dịch vụ công ích (c) Quyết định mức vốn đầu tư ban đầu, mức vốn điều lệ điều chỉnh vốn điều lệ công ty; định dự án vay, cho vay có giá trị mức phân cấp cho HĐQT Giám đốc công ty HĐQT; quy định chế độ tài công ty (d) Kiểm tra, giám sát, đánh giá kết hoạt động kinh doanh công ty Thứ hai, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước nói chung gồm có: (a) Đầu tư đủ vốn điều lệ cho công ty (b) Tuân theo Điều lệ công ty (c) Chịu trách nhiệm khoản nợ nghĩa vụ tài sản khác công ty phạm vi số vốn điều lệ công ty (d) Tuân theo quy định pháp luật hợp đồng việc mua, bán, vay, cho vay, thuê cho thuê công ty chủ sở hữu (đ) Bảo đảm quyền tự chủ kinh doanh, tự chịu trách nhiệm công ty; không trực tiếp can thiệp vào hoạt động kinh doanh công ty (e) Thực nghĩa vụ khác theo quy định pháp luật - Quyền, nghĩa vụ Chính phủ bao gồm: (a) Phê duyệt phương án thành lập mới, tổ chức xếp lại CTNN phạm vi toàn kinh tế quốc dân, ngành, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (b) Quyết định phân cấp định dự án đầu tư CTNN; định phân cấp định cấp vốn đầu tư ban đầu, đầu tư bổ sung, tăng, giảm vốn điều lệ CTNN; trình Quốc hội phê chuẩn dự án đầu tư CTNN thuộc thẩm quyền Quốc hội (c) Thống tổ chức thực nhiệm vụ, quyền hạn chủ sở hữu phần vốn đầu tư Nhà nước vào công ty khác Quyết định phân cấp định dự án góp vốn, tài sản Nhà nước CTNN vào liên doanh với chủ đầu tư nước ngoài, dự án đầu tư CTNN nước (d) Quy định chế độ tài CTNN (đ) Kiểm tra, giám sát việc sử dụng vốn CTNN (e) Quy định chế độ tiền lương, tiền thưởng, phụ cấp quyền lợi khác Chủ tịch HĐQT, thành viên HĐQT, Tổng giám đốc Giám đốc CTNN (g) Quy định tiêu chuẩn đánh giá kết kinh doanh CTNN, có tiêu tỷ suất lợi nhuận vốn nhà nước đầu tư (h) Quy định chế độ kiểm tra, giám sát CTNN thực mục tiêu, nhiệm vụ Nhà nước giao; đánh giá kết hoạt động kinh doanh công ty, hoạt động quản lý HĐQT điều hành Tổng giám đốc Giám đốc - Quyền, nghĩa vụ Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh bao gồm: (a) Xây dựng phương án tổ chức lại CTNN độc lập định thành lập trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; tổ chức thực việc tổ chức lại CTNN theo phương án Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (b) Quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể, chuyển đổi sở hữu CTNN; phê duyệt nội dung, sửa đổi, bổ sung Điều lệ CTNN Thoả thuận với Bộ Tài xác định mức vốn điều lệ ban đầu, tăng vốn điều lệ CTNN (c) Quyết định mục tiêu, chiến lược kế hoạch dài hạn CTNN HĐQT (d) Quyết định theo thẩm quyền dự án đầu tư có giá trị lớn 50% tổng giá trị tài sản lại sổ kế toán CTNN có HĐQT tỷ lệ nhỏ quy định Điều lệ công ty; định theo thẩm quyền dự án đầu tư có giá trị lớn 30% tổng giá trị tài sản lại sổ kế toán CTNN HĐQT tỷ lệ nhỏ quy định Điều lệ công ty; kiến nghị Chính phủ phê duyệt dự án đầu tư công ty vượt mức phân cấp cho Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh (đ) Quyết định phê duyệt phương án sử dụng vốn, tài sản CTNN để góp vốn liên doanh với chủ đầu tư nước ngoài; dự án đầu tư nước CTNN; phương án sử dụng vốn, tài sản công ty để góp vốn, mua cổ phần công ty nước mức phân cấp cho HĐQT Giám đốc công ty HĐQT quy định Điều lệ công ty; phê duyệt phương án mua công ty thuộc thành phần kinh tế khác (e) Quyết định chủ trương bán tài sản có giá trị lớn 50% tổng giá trị tài sản lại sổ kế toán CTNN có HĐQT tỷ lệ nhỏ quy định Điều lệ công ty; việc bán tài sản có giá trị lớn 30% tổng giá trị tài sản lại sổ kế toán CTNN HĐQT tỷ lệ nhỏ quy định Điều lệ công ty; việc vay, cho vay, thuê, cho thuê vốn tài sản có giá trị lớn vốn điều lệ CTNN HĐQT (g) Quyết định tuyển chọn, bổ nhiệm, miễn nhiệm, chế độ lương phụ cấp quyền lợi khác Chủ tịch HĐQT thành viên HĐQT; tuyển chọn, ký hợp đồng định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, mức lương quyền lợi khác Giám đốc CTNN độc lập HĐQT; tổ chức đánh giá kết hoạt động quản lý công ty HĐQT Giám đốc theo quy định Chính phủ (h) Tham gia kiểm tra, giám sát việc quản lý, sử dụng vốn, việc phân phối thu nhập, trích lập sử dụng quỹ CTNN (i) Thực quyền nghĩa vụ khác theo phân công, phân cấp Chính phủ (k) thực chức năng, quyền hạn, nghĩa vụ trách nhiệm chủ sở hữu công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước thành viên Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh đầu tư toàn vốn điều lệ theo quy định Luật Doanh nghiệp - Quyền, nghĩa vụ Bộ Tài bao gồm: (a) Trình Chính phủ ban hành tổ chức thực chế độ quản lý tài chính, hạch toán kinh doanh, chế độ báo cáo công khai tài CTNN, báo cáo tài hợp TCT (b) Cấp vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước trường hợp: Đầu tư thành lập CTNN sau Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án thành lập; Đầu tư bổ sung tăng vốn điều lệ CTNN theo đề nghị người định thành lập CTNN (c) Tham gia đánh giá kết hoạt động quản lý công ty HĐQT Giám đốc CTNN theo quy định Chính phủ (d) Tổ chức kiểm tra, giám sát việc quản lý, sử dụng vốn, việc phân phối thu nhập, trích lập sử dụng quỹ CTNN (e) Thực quyền nghĩa vụ khác theo phân công Chính phủ Năm 2005, Chính phủ ban hành Nghị định 132/2005/NĐ-CP thực quyền nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước CTNN Nghị định quy định cụ thể chi tiết so với Luật DNNN 2003 quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nói chung; phân công, phân cấp thực quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu cho Bộ, UBND cấp tỉnh thực Trên thực tế, Nghị định 132/2005/NĐ-CP trở thành pháp lý chủ yếu để Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trực tiếp thực số quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu; pháp lý chủ yếu phân công, phân cấp cho Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh, HĐQT thực quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu; sở để CTNN độc lập, TCT, TĐKT nhà nước tuân thủ quy định pháp luật quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu Năm 2012, Chính phủ ban hành Nghị định 99/2013/NĐ-CP phân công, phân cấp thực quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước doanh nghiệp nhà nước vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Nghị định thay Nghị định 132/2005/NĐ-CP với sửa đổi bổ sung phân công phân cấp theo hướng: (i) làm rõ quan, tổ chức, cá nhân phân công, phân cấp thực quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước (gồm: chủ sở hữu nhà nước nói chung; Chính phủ; Thủ tướng Chính phủ; Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh; Bộ Tài chính; Bộ Kế hoạch Đầu tư; Bộ Nội vụ; Bộ Lao động-Thương binh Xã hội; HĐTV, Chủ tịch công ty; Người đại diện ủy quyền để thực quyền, trách nhiệm chủ sở hữu nhà nước, cổ đông, thành viên doanh nghiệp); (ii) phân rõ quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ quan, tổ chức, cá nhân phân công, phân cấp; (iii) phân rõ quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ quan, tổ chức, cá nhân phân công, phân cấp thực quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước loại doanh nghiệp: doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ 50% vốn điều lệ; doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ không 50% vốn điều lệ; (iv) tăng quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ Bộ quản lý ngành với vai trò cấp trực tiếp HĐTV TĐKTNN đồng thời cầu nối với Thủ tướng Chính phủ Chính phủ; (v) trọng đến việc phân công, phân cấp thực quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước doanh nghiệp công ty cổ phần công ty TNHH hai thành viên trở lên Trước yêu cầu tạo khung pháp lý để thí điểm thành lập TĐKT nhà nước tăng cường quản lý, giám sát TĐKT thí điểm, năm 2009, Chính phủ ban hành Nghị định 101/2009/NĐ-CP (về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động quản lý TĐKT nhà nước) có quy định việc phân công, phân cấp thực quyền chủ sở hữu TĐKT nhà nước Những tổ chức cá nhân phân công, phân cấp thực quyền chủ sở hữu TĐKT nhà nước gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, quản lý ngành, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Nội vụ, HĐQT tập đoàn Bộ Kế hoạch Đầu tư Bộ Nội vụ quan bổ sung thêm vào danh sách quan đại diện chủ sở hữu TĐKT nhà nước so với quy định Luật DNNN Nghị định 132/2005/NĐ-CP Phạm vi quyền, nghĩa vụ quan đại diện chủ sở hữu TĐKT nhà nước quy định chi tiết thêm Tiếp đó, năm 2010, Chính phủ ban hành Nghị định 25/2010/NĐ-CP chuyển đổi CTNN thành công ty TNHH thành viên tổ chức quản lý công ty TNHH thành viên Nhà nước làm chủ sở hữu Quy định quản lý, giám sát chủ sở hữu công ty TNHH thành viên nội dung quan trọng bổ sung vào Nghị định bối cảnh CTNN chuyển đổi hết sang công ty TNHH thành viên sau Luật DNNN hết hiệu lực vào ngày 1/7/2010 Tuy nhiên, nhìn tổng thể, khung luật pháp phân công, phân cấp thực quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu chưa có quy định đủ chi tiết để áp dụng vào thực tiễn cách hiệu Nhiều quy định mang tính nguyên tắc, quy phạm pháp luật khung, chưa đủ mức chi tiết, đáp ứng yêu cầu phân công, phân cấp thực chức chủ sở hữu nhà nước bối cảnh cấu lại DNNN để chuyển đổi mô hình tăng trưởng 4- Thực trạng phân công, phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước Trên thực tế, quản lý DNNN phân công, phân cấp đại diện chủ sở hữu nhà nước thực theo nhiều mô hình đây: - Mô hình “bộ chủ quản, quan hành chủ quản” trước có Luật DNNN 1995 - Mô hình “song trùng” đại diện chủ hữu quản lý ngành Bộ Tài giai đoạn 1995-2000 lập Tổng cục quản lý vốn tài sản nhà nước doanh nghiệp - Mô hình “phân tán có giới hạn” loại DNNN bộ, UBND cấp tỉnh định thành lập giai đoạn 2000-2003 sau giải thể Tổng cục quản lý vốn tài sản nhà nước doanh nghiệp - Mô hình “phân tán” đại diện chủ hữu TĐKT, TCT nhà nước từ 2004 đến theo Luật DNNN 2003 Luật Doanh nghiệp 2005 Theo mô hình “phân tán” có nhiều quan đại diện chủ sở hữu nhà nước thực quản lý, giám sát DNNN bao gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; quản lý ngành kinh tế - kỹ thuật; quản lý chức bao gồm Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Lao động-Thương binh Xã hội, Bộ Kế hoạch Đầu tư; UBND cấp tỉnh; HĐQT tổng công ty 91, HĐQT tập đoàn kinh tế nhà nước Bên cạnh đó, số quan khác Văn phòng Trung ương Đảng, Đảng ủy Khối doanh nghiệp Trung ương, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam tham gia Ban Chỉ đạo đổi phát triển doanh nghiệp hiểu gần tham gia thực quản lý, giám sát DNNN 10 Cụ thể đến cuối năm 2011: - Có 101 đầu mối quản lý trực tiếp 1309 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước (chưa tính đến đầu mối quản lý doanh nghiệp có phần vốn nhà nước) Các đầu mối bao gồm: 17 bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ (quản lý 355 doanh nghiệp) 63 tỉnh, thành phố (quản lý 701 doanh nghiệp) 11 TĐKT nhà nước (quản lý 147 doanh nghiệp) 10 tổng công ty 91 (quản lý 106 doanh nghiệp) - Có đầu mối tham gia thực nhiệm vụ chủ sở hữu nhà nước gồm: Bộ tổng hợp gồm Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Lao độngThương binh Xã hội, Bộ Kế hoạch Đầu tư) Văn phòng Chính phủ - Chính phủ quan hành cao nhất, đồng thời đầu mối tổng hợp (xét khía cạnh đại diện chủ sở hữu nhà nước) thống tổ chức thực quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu DNNN - Bên cạnh đó, có quan, ban, ngành có lãnh đạo thành viên Ban Chỉ đạo đổi phát triển doanh nghiệp2 coi quan có tác động đến thực nhiệm vụ chủ sở hữu nhà nước 5-Những tồn tại, hạn chế phân công, phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước 5.1- Quy định phân công, phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước chồng chéo thiếu thống nhiều văn Mặc dù Luật DNNN hết hiệu lực thi hành từ 1/7/2010 khung khổ pháp lý điều chỉnh quyền chủ sở hữu nhà nước phân công, phân cấp quản lý DNNN (gồm phân công, phân cấp đại diện chủ sở hữu nhà nước việc phân biệt chức đại diện chủ sở hữu chức QLNN) bao gồm quy định theo Luật DNNN đan xen với quy định theo Luật Doanh nghiệp hành Cụ thể là: - Nghị định 132/2005/NĐ-CP lấy ban hành Luật DNNN không áp dụng cho đối tượng công ty TNHH thành viên Tuy nhiên, thực tế, nghị định áp dụng để điều chỉnh việc phân công, phân cấp quản lý DNNN chuyển thành công ty TNHH thành viên đăng ký theo Luật Gồm Bộ Tư pháp, Bộ NN PTNT, Bộ Tài nguyên Môi trường, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Văn phòng Trung ương Đảng, Đảng ủy Khối doanh nghiệp Trung ương, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam 11 Doanh nghiệp Nghị định 99/2013/NĐ-CP (thay Nghị định 132/2005/NĐ-CP) có hiệu lực thi hành - Việc quản lý TĐKT nhà nước việc phân công, phân cấp thực quyền chủ sở hữu TĐKT nhà nước vừa theo Nghị định 101/2009/NĐ-CP ban hành áp dụng riêng cho TĐKT nhà nước, vừa theo Nghị định 132/2005/NĐ-CP áp dụng để điều chỉnh việc phân công, phân cấp thực quyền chủ sở hữu nhà nước DNNN nói chung Cả nghị định ban hành dựa Luật Doanh nghiệp nhà nước hết hiệu lực thi hành - Nghị định 25/2010/NĐ-CP áp dụng để quản lý công ty TNHH thành viên, theo đó, chủ sở hữu công ty tổ chức Tuy nhiên đến cuối năm 2012 (trước ban hành Nghị định 99/2012/NĐ-CP) chưa có văn quy định rõ tổ chức cụ thể chủ sở hữu hay đại diện chủ sở hữu công ty TNHH thành viên Vì lý nên việc phân công, phân cấp quản lý công ty TNHH thành viên, đặc biệt công ty TNHH thành viên công ty mẹ TĐKT nhà nước, chưa quy định Việc áp dụng đan xen quy định phân công, phân cấp quản lý DNNN theo Luật Doanh nghiệp với quy định theo Luật DNNN cũ, thứ nhất, thể lúng túng chuyển DNNN từ đăng ký theo Luật DNNN sang đăng ký theo Luật Doanh nghiệp; thứ hai, cho thấy thiếu hụt hay khoảng trống pháp luật quyền sở hữu, thực quyền sở hữu Nhà nước DNNN áp dụng Luật Doanh nghiệp thống cho loại doanh nghiệp Hệ tình trạng việc phân công, phân cấp quản lý DNNN không dựa tảng sở pháp lý vững chắc; ảnh hưởng đến việc thực quyền chủ sở hữu nhà nước bảo vệ quyền, lợi ích Nhà nước DNNN 5.2- Tư máy quản lý hành nhà nước không phù hợp với quản lý doanh nghiệp nhà nước thể chế kinh tế thị trường Hiện việc quản lý DNNN phân công, phân cấp cho quan QLNN Bộ, UBND cấp tỉnh Đây quan quản lý hành nhà nước thuộc máy hành nhà nước Cơ chế vận hành chức chủ sở hữu nhà nước Bộ, bản, dựa tảng chức năng, nhiệm vụ quản lý hành Bộ Trên thực tế, quan đại diện chủ sở hữu nhà nước sử dụng cán máy thực chức QLNN với hạn chế lâu tư phương thức làm việc hành chính, quan liêu, giấy tờ, chậm trễ, chờ đợi ý kiến tập thể, không rõ trách nhiệm, thiếu động lực hiệu Cơ chế không 12 thích hợp với cung cách hoạt động động, nhạy bén, đoán, tự chịu trách nhiệm nhà đầu tư, chủ sở hữu thường thấy hoạt động kinh doanh chế thị trường 5.3- Phân công, phân cấp cho nhiều quan, tổ chức tham gia đại diện chủ sở hữu Việc phân công, phân cấp cho nhiều quan, tổ chức tham gia đại diện chủ sở hữu dẫn đến hạn chế tồn sau đây: - Sự phối hợp thực chức đại diện chủ sở hữu nhà nước quan, tổ chức gặp nhiều khó khăn Trong phần nhiều khó khăn, trở ngại quan, tổ chức độc lập biệt lập nhau, bị chi phối lợi ích cục bộ, “lợi ích nhóm” - Sự chậm trễ thực chức đại diện chủ sở hữu nhà nước Hiện nhiệm vụ đại diện chủ sở hữu thực công chức, viên chức kiêm nhiệm, không chuyên trách, chuyên nghiệp, với thủ tục hành chính, quan liêu, giấy tờ quan hành nhà nước Đây nguyên nhân quan trọng tình trạng chậm trễ thực chức đại diện chủ sở hữu nhà nước, dẫn đến hội làm khó cho doanh nghiệp - Khó bảo đảm tính toàn diện đồng quyền chủ sở hữu nhà nước quản lý DNNN Quyền chủ sở hữu thống với nhóm quyền quản lý có mối liên hệ chặt với gồm: (i) quyền tổ chức nhân sự; (ii) quyền định phương hướng phát triển sản xuất kinh doanh; (iii) quyền quản lý vốn, tài sản nhà nước; kiểm tra, giám sát kết hoạt động kinh doanh DNNN; (iv) quyền hưởng lợi từ kết hoạt động DNNN Hiện quan đại diện chủ sở hữu phân công, phân cấp thực lĩnh vực, mảng công việc theo chuyên ngành QLNN kinh tế Mỗi quan đại diện chủ sở hữu thường xem xét đánh giá DNNN từ góc độ chuyên ngành nên thường nhìn nhận hiệu DNNN thực quyền chủ sở hữu cách phiến diện Trong đó, cần xem xét đánh giá hiệu DNNN tiến hành quản lý DNNN sở hiệu lực, hiệu thực cách toàn diện nhóm quyền quyền chủ sở hữu Tuy nhiên, phân công, phân cấp chưa có quan hay tổ chức giao làm đầu mối phân tích, đánh giá thực quyền chủ sở hữu nhà nước cách tổng hợp, toàn diện nhóm quyền quản lý nêu Vì vậy, phân công phân cấp đại diện chủ sở hữu không bảo đảm tính toàn diện, đồng thống quyền chủ sở hữu nhà nước - Không có máy cán chuyên trách, chuyên nghiệp thực chức đại diện chủ sở hữu nhà nước 13 Đây thực tế tất bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh Trừ Bộ Giao thông vận tải Nông nghiệp Phát triển nông thôn thành lập Vụ Đổi Phát triển doanh nghiệp vào năm 2011 với chức giúp Bộ trưởng thực đổi phát triển DNNN Bộ quản lý 5.4- Vai trò giám sát phân công, phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước chưa trọng Phân công, phân cấp quản lý DNNN, phần đầu nêu, chuyển giao phần quyền quản lý DNNN chủ sở hữu nhà nước cho quan, tổ chức phân công, phân cấp Với nước ta, chuyển giao quyền quản lý toàn dân cho Chính phủ quan chấp hành Quốc hội đồng thời quan hành cao Đến lượt mình, Chính phủ tiến hành phân công, phân cấp hay chuyển quyền quản lý cho quan, tổ chức, DNNN (với 106 đầu mối vừa nêu) Với chức thống quản lý tổ chức thực quyền chủ sở hữu DNNN, Chính phủ có quyền trách nhiệm giám sát việc thực quyền chủ sở hữu nhà nước 106 đầu mối Tương tự vậy, Quốc hội đại diện cho sở hữu toàn dân có quyền trách nhiệm giám sát Chính phủ thực thống quản lý tổ chức thực quyền chủ sở hữu DNNN Tuy nhiên, thời gian dài nước ta diễn tình trạng thiếu vắng hay bỏ trống văn quy phạm pháp luật ban hành riêng giám sát DNNN đại diện chủ sở hữu nhà nước Từ năm 2006, việc giám sát đánh giá DNNN bắt đầu quan tâm việc ban hành Quy chế giám sát đánh giá hiệu hoạt động doanh nghiệp nhà nước kèm theo Quyết định 224/2006/QĐ-TTg Thủ tướng Chính phủ Gần đây, Chính phủ ban hành tiếp Nghị định 61/2013/NĐ-CP Quy chế giám sát tài đánh giá hiệu công khai thông tin tài doanh nghiệp Nhà nước làm chủ sở hữu doanh nghiệp có vốn nhà nước Trong thực tế việc giám sát DNNN chưa đem lại kết tích cực Giám sát đánh gía DNNN theo Quyết định 224/2006/QĐ-TTg chủ yếu mang ý nghĩa khuyến khích thúc đẩy thực chế tiền lương tiền thưởng nhiều hơn, việc áp dụng Nghị định 61/2013/NĐ-CP với nhiều đổi nội dung giám sát chờ hướng dẫn cụ thể Bộ, ngành Gần số bộ, ngành, UBND cấp tỉnh có hoạt động tăng cường giám sát DNNN Năm 2009, Quốc hội tiến hành giám sát chuyên đề tập đoàn, TĐKT nhà nước Tuy nhiên, hoạt động giám sát DNNN Quốc hội Điều cho thấy giám sát thực quyền chủ sở hữu nhà nước chưa đặt vị trí quản lý DNNN Bên cạnh đó, giám sát DNNN chưa có tính hệ thống 14 chưa xác định rõ ràng mục tiêu, nội dung, phương pháp, tổ chức giám sát phù hợp với vai trò, vị trí chủ sở hữu nhà nước cho thấy lỗ hổng quản lý DNNN phân công, phân cấp quản lý DNNN 5.5- Những vấn đề tách chức chủ sở hữu với chức quản lý nhà nước Thứ nhất, Luật DNNN 1995 Luật DNNN 2003 có số quy định có tính nguyên tắc riêng rẽ quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước3 nội dung QLNN DNNN4 Tuy nhiên, chưa có văn quy phạm pháp luật ban hành, hướng dẫn cụ thể, chi tiết nguyên tắc thực tách bạch chức này, nên chưa có sở pháp lý để thực tách chức chủ sở hữu nhà nước với chức QLNN Thứ hai, thực tế quan nhà nước phân công quản lý DNNN thực chức năng, vừa thực chức QLNN kinh tế, vừa làm đại diện chủ sở hữu nhà nước để thực nhiệm vụ, quyền hạn thuộc chức chủ sở hữu Trong đó, quản lý ngành có DNNN vừa QLNN ngành, vừa quan đại diện chủ sở hữu Các tổng hợp thực QLNN theo lĩnh vực (như tài chính, lao động - thương binh xã hội, nội vụ, kế hoạch đầu tư) giao thực nhiệm vụ, quyền hạn thuộc chức chủ sở hữu tham gia trình: phê duyệt, sửa đổi, bổ sung điều lệ; tăng giảm vốn điều lệ; phê duyệt đơn giá tiền lương; bổ nhiệm, miễn nhiệm, kỷ luật cán lãnh đạo quản lý; thông qua chiến lược kinh doanh, dự án đầu tư lớn, đề án thành lập, xếp DNNN, tiêu chí phân loại DNNN v.v Thứ ba, chưa có tách bạch máy thực chức chủ sở hữu nhà nước với máy thực chức QLNN Thậm chí hệ thống quan hành nhà nước phận chuyên thực chức chủ sở hữu Kể Ban Chỉ đạo Đổi Phát triển doanh nghiệp Vụ Đổi doanh nghiệp thuộc Văn phòng Chính phủ làm chức tham mưu, giúp việc cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Thứ tư, chưa phân biệt rõ phương thức, cách thức thực chức chủ sở hữu nhà nước với phương thức, cách thức thực chức QLNN Mọi quy định, định Nhà nước quản lý DNNN (dù theo nghĩa rộng hay nghĩa hẹp; với nghĩa QLNN kinh tế sử dụng quyền chủ sở hữu), thể hình thức văn giống nhau: theo hình thức văn quy phạm pháp luật, theo hình thức văn hành 6- Hệ nguyên nhân Điều 27 Luật DNNN 1995; Điều 64 Luật DNNN 2003 Điều 25 Luật DNNN 1995; Điều 87 Luật DNNN 2003 15 Tình trạng phân công, phân cấp quản lý DNNN phức tạp, chồng chéo, không rõ đầu mối thiếu tách bạch chức chủ sở hữu với chức QLNN kéo dài không tiềm ẩn rủi ro mà thực tế dẫn đến hệ tiêu cực sau đây: - Thứ nhất, việc phân công, phân cấp nhiều đầu mối, chủ yếu dựa vào quan quản lý hành nhà nước, máy hành chính, cán công chức phân tán theo ngành, lĩnh vực theo kiểu “mặt trận” dẫn đến khó phối hợp, thống chậm định chủ sở hữu nhà nước - Thứ hai, ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu lực, hiệu quản lý DNNN, kể hiệu lực, hiệu thực chức chủ sở hữu quyền chủ sở hữu nhà nước; hiệu lực, hiệu QLNN kinh tế Việc phân công, phân cấp không hợp lý, nhiều đầu mối, lòng vòng, máy cán không chuyên trách, chuyên nghiệp không chuyên tâm dẫn đến Nhà nước thiếu khả giám sát, kiểm soát, phát vấn đề, phân tích cảnh báo, phối hợp hợp tác chặt chẽ với để đảm trách cách đầy đủ, toàn diện vai trò, quyền hạn, trách nhiệm nhà đầu tư nhà nước vai trò nhà đầu tư khác Vì thế, khó khó có sở để Nhà nước trở thành chủ sở hữu, nhà đầu tư chuyên nghiệp, tích cực, có trách nhiệm hành xử tương tự theo cách thức nhà đầu tư khu vực tư nhân; khó tạo điều kiện cho DNNN hoạt động, kinh doanh có hiệu quả; đồng thời khó thiết lập hành chuyên nghiệp, QLNN có hiệu lực hiệu - Thứ ba, việc quan nhà nước thực vai trò “kép” (vừa ban hành sách kinh tế ngành quản lý sách chung loại hình doanh nghiệp, đồng thời vừa làm đại diện chủ sở hữu DNNN) ảnh hưởng tiêu cực đến sách kinh tế ngành thực chức đại diện chủ sở hữu nhà nước Một mặt, tạo thiên vị cho DNNN, phân biệt đối xử với doanh nghiệp nhà nước; làm môi trường kinh doanh thiếu bình đẳng, cạnh tranh bị bóp méo Mặt khác, quản trị DNNN không chuyên nghiệp, thiếu minh bạch, sách chủ sở hữu không rõ ràng; ưu tiên, ưu đãi DNNN doanh nghiệp nhà nước Bên cạnh đó, DNNN bị quan đại diện chủ sở hữu nhà nước sử dụng dễ dãi chí tuỳ tiện cho nhiều mục tiêu khác nên tập trung vào mục tiêu kinh doanh lợi nhuận Hệ tất yếu sách “hai một” hiệu kinh doanh DNNN thấp DNNN đại diện chủ sở hữu DNNN giải trình rõ ràng thuyết phục Từ gây nên nhiều xúc dư luận - Thứ tư, việc phân công, phân cấp nhiều đầu mối ảnh hưởng tiêu cực đến lực hiệu công tác máy, cán Trong quản lý DNNN chưa có quan tâm đến đổi tổ chức cán thực nhiệm vụ thuộc chức chủ sở hữu Trong thực tế sử dụng máy cán thực 16 chức quản lý hành nhà nước với hạn chế lâu tư phương thức làm việc hành chính, quan liêu, giấy tờ, chậm trễ, chờ đợi ý kiến tập thể, không rõ trách nhiệm, thiếu động lực hiệu quả; thiếu chuyên môn hoá, chuyên trách hoá, chuyên nghiệp hoá; không chuyên tâm vào thực mục đích thực chức chủ sở hữu, thực chức QLNN kinh tế; không nắm tình hình DNNN; thông tin DNNN thiếu tính tin cậy, sát thực, đầy đủ, toàn diện, cập nhật, hệ thống thống nhất, quán; dẫn đến thiếu sở vững để phân tích, đánh giá DNNN đề xuất sách - Thứ năm, không đảm bảo quyền chủ động sản xuất kinh doanh, ảnh hưởng tới hoạt động DNNN tác động, ảnh hưởng can thiệp hệ thống nhiều quan, tổ chức theo cung cách quan liêu, giấy tờ, thủ tục hành chính, xử lý chậm trễ, lòng vòng qua nhiều quan phân công, phân cấp đại diện chủ sở hữu Những hệ có nguồn gốc từ tồn tại, hạn chế việc phân công, phân cấp chưa hợp lý quản lý DNNN mà nguyên nhân là: - Trước hết, chưa đổi tư quản lý DNNN thể chế kinh tế thị trường Mặc dù có chủ trương thực tế thể chế kinh tế thị trường xây dựng hoàn thiện, kinh tế chuyển sang vận hành theo chế thị trường, tư lực lượng muốn trì quản lý DNNN theo cung cách cũ kinh tế kế hoạch tập trung, huy, nặng tư quản lý theo ngành, lĩnh vực Điều dẫn đến tình trạng phân công, phân cấp thực chức năng, quyền, nhiệm vụ chủ sở hữu nhà nước bị chia cắt, chia nhỏ Quản lý DNNN bị phân tán theo ngành, lĩnh vực, theo cấp số quan chủ thể đại diện chủ sở hữu, ảnh hướng đến tính thống vai trò, chức chủ sở hữu nhà nước DNNN - Hai là, chậm triển khai hoạt động để thực chủ trương Đảng tách chức chủ sở hữu với chức QLNN Việc chậm phân tách nguyên nhân quan trọng hỗ trợ, tạo điều kiện cho việc phân công, phân cấp lòng vòng mà quản lý DNNN hiệu lực, hiệu - Ba là, lo ngại không đủ lực để thực theo (ví dụ lập tổ chức chuyên trách thực quyền chủ sở hữu) Nhưng điều phần; phần khác ngại thay đổi, chí không muốn thay đổi lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm (lợi ích ngành, lĩnh vực, cá nhân) - Bốn là, công chức hoá đội ngũ cán đại diện chủ sở hữu nhà nước áp dụng chế độ công chức đội ngũ không không thích hợp với tính kinh doanh thực chức chủ sở hữu Đây nguyên nhân không phần quan trọng tình trạng phân công, phân cấp chưa hợp lý quản lý DNNN 17 - Năm là, khung pháp luật phân công, phân cấp nhiều hạn chế tồn tại; chưa đầy đủ rõ ràng; chưa quy định rõ nhiệm vụ quản lý hành nhà nước nhiệm vụ quản lý chủ sở hữu nhà nước; khiến cho công tác triển khai thực quyền nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước gặp nhiều khó khăn - Sáu là, tổ chức nhiều đầu mối đại diện chủ sở hữu - tồn tại, bất cập, bất hợp lý kéo dài phân công, phân cấp bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ (gọi chung Bộ); đơn vị Bộ (cục, vụ…), Ủy ban nhân dân (sở, ngành) ảnh hưởng đến việc thực thi quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước ảnh hưởng đến hoạt động doanh nghiệp - Bảy là, chưa có tổ chức chuyên trách để thực chức chủ sở hữu nhà nước; chưa có cán chuyên trách, có kinh nghiệm thực tiễn, có lực để thực chức chủ sở hữu nhà nước; chưa tách bạch chức chủ sở hữu nhà nước với chức quản lý hành nhà nước 7- Một số gợi ý đổi phân công, phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước 7.1- Quan điểm tiếp cận phân công, phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước Thứ nhất, quản lý DNNN phân công, phân cấp quản lý DNNN cần hiểu áp dụng theo nghĩa rộng Đó không hoạt động quản lý, giám sát DNNN thực quan hành nhà nước áp dụng quan hành nhà nước, mà bao gồm hoạt động giám sát quan quyền lực tối cao (Quốc hội) việc thực quyền chủ sở hữu nhà nước Thứ hai, quản lý DNNN với nghĩa thực quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước cần tách bạch tổ chức cán với thực chức QLNN kinh tế Thứ ba, đảm bảo tính chuyên trách, chuyên nghiệp, phù hợp đặc điểm tính chất phục vụ hoạt động kinh doanh DNNN quan đại diện chủ sở hữu, đặc biệt đảm bảo tính chuyên trách, chuyên nghiệp cán thực chức chủ sở hữu Thứ tư, đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, toàn diện thực chức năng, quyền nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước việc phân công, phân cấp đại diện chủ sở hữu theo cách hay theo mô hình Thứ tư, phân công, phân cấp quản lý DNNN cần bảo đảm thực thi khung pháp luật cụ thể, chi tiết, thống đồng bộ, hướng trọng tâm 18 vào việc thực quyền chủ sở hữu nhà nước giám sát thực quyền chủ sở hữu nhà nước 7.2- Định hướng đổi phân công, phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước Việc phân công, phân cấp quản lý DNNN cần tiến hành theo hướng sau: - Xoá bỏ cách phân công, phân cấp quản lý DNNN theo kiểu hành với đặc trưng có nhiều đầu mối, nhiều cấp, nhiều tổ chức Loại bỏ việc sử dụng máy hành nhà nước sử dụng công chức nhà nước để thực chức chủ sở hữu Giảm dần tiến đến loại bỏ việc sử dụng chế phối hợp kiểu hành chính, giấy tờ, từ bên vào, từ xuống hiệu quả, trì trệ, lòng vòng, thủ tục hành chính, không rõ trách nhiệm - Chuyển sang cách tổ chức quản lý DNNN chủ sở hữu-nhà đầu tư nhà nước theo phương cách chuyên trách, chuyên nghiệp phù hợp với thể chế kinh tế thị trường, tạo động quản lý chủ sở hữu chủ động cho DNNN; quản lý DNNN theo mục tiêu; tách quản lý chủ sở hữu với chức QLNN doanh nghiệp; phân công, phân cấp đầu mối, rõ quyền, trách nhiệm kèm với chế giám sát, đánh giá theo hệ thống đại diện chủ sở hữu nhà nước từ quan quyền lực tối cao đến đại diện trực tiếp sở hữu nhà nước DNNN đại diện vốn nhà nước doanh nghiệp Định hướng nêu phù hợp chủ trương Đại hội Đảng XI “khắc phục tình trạng máy quản lý hành tham gia trực tiếp vào hoạt động kinh doanh thông qua mệnh lệnh hành chính…”; “nghiên cứu hình thành tổ chức quản lý đầu tư, kinh doanh có hiệu nguồn vốn, tài sản Nhà nước”; “đổi mới, hoàn thiện luật pháp, chế, sách sở hữu toàn dân” 19 Tài liệu tham khảo Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội XI Đảng cộng sản Việt Nam NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Nghị kiện Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX tiếp tục xếp, đổi mới, phát triển nâng cao hiệu doanh nghiệp nhà nước, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội Luật Doanh nghiệp 2005 Luật Doanh nghiệp nhà nước 1995 Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 Nghị định số 132/2005/NĐ-CP ngày 20/10/2005 thực quyền nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước công ty nhà nước Nghị định 101/2009/NĐ-CP ngày 26/10/2009 thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động quản lý TĐKT nhà nước Bộ Tài chính, Đề án tái cấu DNNN trọng tâm tập đoàn kinh tế tổng công ty nhà nước, tháng 4/2012 Diễn đàn Kinh tế Mùa xuân 2012 - Kinh tế Việt Nam năm 2012: Khởi động mạnh mẽ trình Tái cấu kinh tế 10 Trần Tiến Cường (2012), “Đổi quản lý DNNN phù hợp với thể chế kinh tế thị trường”, Hội thảo khoa học Đổi mới, nâng cao hiệu DNNN, bảo đảm vai trò chủ đạo kinh tế nhà nước kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Học viện Chính trị Hành Quốc gia Hồ Chí Minh, 2012 11 Trần Tiến Cường (2012), “Ngành, lĩnh vực cần trì sở hữu nhà nước tầm nhìn chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2020”, Hội thảo khoa học Đổi vai trò chủ sở hữu nhà nước khu vực doanh nghiệp quản trị DNNN, Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế trung ương, 2012 20