QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG I- TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Bản chất tài công Dựa theo số tiêu chí định, hệ thống tài quốc dân phân loại thành tài công tài tư Tài công thuật ngữ xuất Việt Nam, đó, nhiều chưa thống quan niệm Nhiều quan niệm cho thuật ngữ tài công hiểu hợp thành ý nghĩa phạm vi hai thuật ngữ “tài chính” “công” Về thuật ngữ tàichính: Theo quan niệm phổ biến, tài có biểu bên tượng thu, chi tiền; có nội dung vất chất nguồn tài chính, quỹ tiền tề; có nội dung kinh tế bên quan hệ kinh tế-quan hệ phân phối hình thức giá trị (gọi tắt quan hệ tài chính) nảy sinh trình tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ Về thuật ngữ công hay công công: xét ý nghĩa, thuật ngữ công hiểu khía cạnh: Về quan hệ sở hữu (đối với tài sản, nguồn tài chính, quỹ tiền tệ) sở hữu công cộng; Về mục tiêu hoạt động: lợi ích công cộng; Về chủ thể tiến hành hoạt động: chủ thể thuộc khu vực công; Về pháp luật điều chỉnh: luật công Những luận giải cho phép rút nhận xét đặc trưng tài công là: Về mặt sở hữu: nguồn tài chính, quỹ tiền tệ tài công thuộc sở hữu công cộng, sở hữu toàn dân mà Nhà nước đại diện, thường gọi sở hữu nhà nước Về mặt mục đích: nguồn tài chính, quỹ tiền tệ tài công sử dụng lợi ích chung toàn xã hội, toàn quốc cộng đồng Về mặt chủ thể: hoạt động thu, chi tiền tài công chủ thể thuộc khu vực công tiến hành Về mặt pháp luật: quan hệ tài chịu điều chỉnh “luật công”, dựa quy phạm pháp luật mệnh lệnh- quyền uy Các quan hệ tài công quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với công việc tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ công mà bên quan hệ chủ thể thuộc khu vực công Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài thể tượng thu, chi tiền- vân động nguồn tài chính- gắn liền với việc tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ định Trên phạm vi toàn kinh tế, gắn liền với hoạt động chủ thể lĩnh vực kinh tế xã hội khác có quỹ tiền tệ khác hình thành sử dụng Ví dụ như: Quỹ tiền tệ hộ gia đình, quỹ tiền tệ doanh nghiệp; quỹ tiền tệ tổ chức bảo hiểm tín dụng, quỹ tiền tệ công Gắn với chủ thể Nhà nước, quỹ tiền tệ công tạo lập sử dụng gắn liền với quyền lực kinh tế trị Nhà nước thực chức kinh tế xã hội Nhà nước Quá trình hình thành sử dụng quỹ tiền tệ công trình Nhà nước tham gia phân phối nguồn tài thông qua hoạt động thu, chi tiền tài công Các hoạt động thu, chi tiền mặt biểu bên tài công Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, trình diễn hoạt động thu, chi tiền nhà nước tiến hành sở luật lệ Nhà nước quy định làm nảy sinh quan hệ kinh tế Nhà nước với chủ thể khác xã hội Đó quan hệ kinh tế nảy sinh trình nhà nước tham gia phân phối sử dụng nguồn tài để tạo lập sử dụng quỹ công Các quan hệ kinh tế mặt chất bên tài công, biểu nội dung kinh tế xã hội tài công Từ phân tích có khái niệm tổng quát tài công sau: Tài công tổng thể hoạt động thu, chi tiền Nhà nước tiến hành, phản ánh quan hệ kinh tế nảy sinh trình tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ công nhằm phục vụ thực chức Nhà nước đáp ứng nhu cầu, lợi ích toàn xã hội Như vậy, tài công phạm trù kinh tế gắn với thu nhập chi tiêu Nhà nước Tài công vừa nguồn lực để Nhà nước thực chức vốn có mình, vừa công cụ để Nhà nước chi phối, điều chỉnh hoạt động khác xã hội Tài công công cụ quan trọng Nhà nước để thực nhiệm vụ phát triển kinh tế, trị, xã hội đất nước Cơ cấu tài bao gồm: - Ngân sách nhà nước (trung ương địa phương) - Tài quan hành nhà nước - Tài đơn vị nghiệp nhà nước - Các quỹ tài ngân sách nhà nước Các chức tài công Chức tài công thuộc tính khách quan vốn có, khả bên thể tác dụng xã hội tài Tài nói chung có hai chức chức phân phối chức giám đốc Tài công phận cấu thành quan trọng tài chính, có nét đặc thù gắn với thu nhập chi tiêu Chính phủ Do đó, chức tài công xuất phát từ hai chức tài chính, đồng thời có mở rộng thêm vào nét đặc thù tài công Có thể nêu lên ba chức tài công tạo lập vốn, phân phối lại phân bổ, giám đốc điều chỉnh 2.1 Chức tạo lập vốn Trong kinh tế thị trường, vốn tiền tệ điều kiện tiền đề cho hoạt động kinh tế-xã hội Thực ra, chức tạo lập vốn khâu tất yếu trình phân phối, nên nói chức tài nói chung, người ta thường không tách riêng thành chức Tuy nhiên, tài công, vấn đề tạo lập vốn có khác biệt với tạo lập khâu tài khác, giữ vai trò quan trọng có ý nghĩa định toàn trình phân phối, vậy, tách thành mộtchức riêng biệt Chủ thể trình tạo lập vốn Nhà nước Đối tượng trình nguồn tài xã hội Nhà nước tham gia điều tiết Đặc thù chức tạo lập vốn tài công trình gắn với quyền lực trị Nhà nước Nhà nước sử dụng quyền lực trị để hình thành quỹ tiền tệ thông qua việc thu khoản có tính bắt buộc từ chủ thể kinh tế xã hội 2.2 Chức phân phối lại phân bổ Chủ thể phân phối phân bổ nhà nước với tư cách người nắm giữ quyền lực trị Đối tượng phân phối phân bổ nguồn tài công tập trung ngân sách Nhà nước quỹ tiền tệ khác Nhà nước, thu nhập pháp nhân thể nhân xã hội mà nhà nước tham gia điều tiết Thông qua chức phân phối, tài công thực phân chia nguồn lực tài công chủ thể thuộc Nhà nước, chủ thể tham gia vào quan hệ kinh tế với Nhà nước việc thực chức vốn có Nhà nước, chức phân phối tài công nhằm mục tiêu công xã hội Tài công, đặc biệt ngân sách nhà nước, sử dụng làm công cụ để điều chỉnh thu nhập chủ thể xã hội thông qua thuế chi tiêu công Cùng với phân phối, tài công thực chức phân bổ Thông qua chức này, nguồn nhân lực tài công phân bổ cách có chủ đích theo ý chí Nhà nước nhằm thực can thiệp Nhà nước vào hoạt động kinh tế-xã hội Trong điều kiện chuyển từ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp sang chế thị trường có điều tiết Nhà nước, chức phân bổ tài công vận dụng có lựa chọn, cân nhắc, tính toán, có trọng tâm, trọng điểm, nhằm đạt hiệu phân bổ cao 2.3 Chức giám đốc điều chỉnh Với tư cách công cụ quản lý tay Nhà nước, Nhà nước vận dụng chức giám đốc điều chỉnh tài công để kiểm tra tiền trình vận động nguồn tài công điều chỉnh trình theo mục tiêu mà Nhà nước đề Chủ thể trình giám đốc điều chỉnh Nhà nước Đối tượng giám sát đốc điều chỉnh trình vận động nguồn tài công tròn hình thành vừa sử dụng quỹ tiền tệ Giám đốc đồng tiền vai trò khách quan tài nói chung Tài công thực giám đốc đồng tiền vận động nguồn tài công, thông qua biểu hoạt động chủ thể thuộc Nhà nước Còn chức điều chỉnh tài công thực sở kết giám đốc, tác động có ý chí Nhà nước nhằm điều chỉnh bất hợp lý trình hình thành sử dụng quỹ tiền tệ thuộc tài công Quản lý tài công 3.1 Khái niệm quản lý tài công Quản lý nói chung quan niệm quy trình mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng công cụ phương pháp thích hợp nhằm tác động điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan đạt mục tiêu định Trong hoạt động quản lý, nội dung chủ thể quản lý, đối tượng lquản lý, công cụ phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý yếu tố trung tâm đòi hỏi phải xác định đắn Quản lý tài công nội dung quản lý tài mặt xã hội nói chung, quản lý tài công, vấn đề kể vấn đề cần nhận thức đầy đủ Trong hoạt động tài công chủ thể quản lý tài công nhà nước quan nhà nước giao nhiệm vụ thực hoạt động tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ công Chủ thể trực tiếp quản lý tài máy tài hệ thống quan nhà nước Đối tượng quản lý tài công hoạt động tài công Nói cụ thể hoạt dộng thu chi tiền Nhà nước; hoạt động tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ cộng điểm phận cấu thành tài công, nội dung chủ yếu quản lý tài công Trong quản lý tài công, chủ thể quản lý sử dụng nhiều phương pháp quản lý nhiều công cụ quản lý khác Phương pháp tổ chức sử dụng để thực ý đồ chủ thể quản lý việc bố trí, xếp mặt hoạt động tài công theo nhữn khuôn mẫu định thiết lập máy quản lý phù hợp với mặt hoạt động Phương pháp hành sử dụng chủ thể quản lý tài công muốn đòi hỏi phải khách thể quản lý tuân thủ cách vô điều kiện Đó chủ thể quản lý mệnh lệnh hành Phương pháp kinh tế sử dụng thông qua việc dùng lợi ích vật chất để kích thích tính tích cực khách thể quản lý, tức tác động tới tổ chức cá nhân tổ chức hoạt động tài công Các công cụ quản lý tài công bao gồm: Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực tài công sử dụng để quản lý điều hành hoạt động tài công xem loại công cụ quản lý có vai trò đặc biệt quan trọng Trong quản lý tài công, công cụ pháp luật sử dụng để thể dạng cụ thể sách, chế quản lý tài chính, mục lục ngân sách nhà nước (NSNN) Cùng với pháp luật, hàng loạt công cụ phổ biến khác sử dụng quản lý tài công như: Các sách kinh tế tài chính; kiểm tra, tra giám sát; tiêu chí đánh giá hiệu hoạt động tài công… Mỗi công cụ kể có đặc điểm khác sử dụng theo cách khác nhằm mục đích thúc đẩy nâng cao hiệu hoạt động tài công nhằm đạt tới mục tiêu định Từ phân tích kể trên, có khái niệm tổng quát quản lý tài công sau: Quản lý tài công hoạt động chủ thể quản lý tài công thông qua việc sử dụng có chủ định phương pháp quản lý công cụ quản lý để tác động điều khiển hoạt động tài công nhằm đạt mục tiêu định Thực chất quản lý tài công trình lập ké haọch, tổ chưc, đièu hành kiểm soát hoạt động thu chi Nhà nước nhằm phục vụ cho việc thực cácchức nhiệm vụ Nhà nước có hiệu 3.2 Nguyên tắc quản lý tài công Hoạt dộng quản lý tài ông thực theo nguyên tắc sau: - Nguyên tắc tập trung dân chủ: Tập trung dân chủ nguyên tắc hàng đầu quản lý tài công Điều thể quản lý ngân sách nhà nước, quản lý quỹ tài nhà nước quản lý tài quan hành đơn vị nghiệp Tập trung dân chủ đảm bảo cho nguồn lực xã hội, kinh tế sử dụng tập trung phân phối hợp lý Các khoản thu-chi quản lý tài công phải bàn bạc thực công khai nhằm đáp ứng mục tiêu lợi ích cộng đồng -Nguyên tắc hiệu quả: Nguyên tắc, hiệu nguyên tắc quan trọng quản lý tài công Hiệu quản lý tài công thể tất lĩnh vực trị, kinh tế xã hội Khi thực nội dung chi tiêu công cộng, Nhà nước hướng tới việc thực nhiệm vụ mục tiêu sở lợi ích toàn thể cộng đông Ngoài ra, hiệu kinh tế thước đo quan trọng để Nhà nước cân nhắc ban hành sách định liên quan đến chi tiêu công Hiệu xã hội tiêu thức cần quan tâm quản lý tài công Mặc dù khó định lượng, song lợi ích xã hội đề cập, cân nhắc, thận trọng trình quản lý tài công Hiệu xã hội hiệu kinh tế hai nội dung quan trọng phải xem xét đồng thời hình thành định, hay sách chi tiêu ngân sách - Nguyên tắc thống nhất: Thống quản lý theo văn pháp luật nguyên tắc thiếu quản lý tài công Thống quản lý việc tuân thủ theo quy định chung từ việc hình thành, sử dụng, kiẻm tra tra, toán, xử lý vướng mắc trình triển khai thực Thực nguyên tắc quản lý thống đảm bảo tính bình đẳng, công bằng, đảm bảo hiệu quả, hạn chế tiêu cực rủi ro định khoản chi tiêu công, - Nguyên tắc công khai, minh bạch: Công khai minh bạch động viên, phân phối nguồn lực tài công, nguyên tắc quan trọng nhằm đảm bảo cho việc quản lý nguồn tài công thực thống hiệu Thực công khai minh bạch quản lý tạo điều kiện cho cộng đồng giám sát, kiểm soát định thu, chi quản lý tài công, hạn chế thất thoát đảm bảo hiệu khoản thu, chi tiêu công Mối quan hệ cải cách hành cải cách tài công 4.1 Cải cách tài công xu cải cách hành Mối quan hệ cải cách hành với tài công thể hiện: - Việc thực thi hoạt động máy Nhà nước gắn liền với chế tài hỗ trợ cho hoạt động - Việc phân cấp quản lý hành phải tương ứng với phân cấp quản lý kinh tế phân cấp quản lý tài công để đảm bảo kinh phí cho hoạt động có hiệu cấp - Bản thân cấp quyền máy hành có trách nhiệm quyền hạn định quản lý tài công phạm vi - Các thể chế quản lý tài công có tác dụng chi phối hoạt động quan nhà nước theo mong muốn Nhà nước - Quy mô chế chi tiêu tài công, đặc biệt để trả lương cho đội ngũ cán công chức máy nhà nước, có tác động quan trọng đến việ phát huy lực đội ngũ công việc - Nhà nước thực giám sát đồng tiền hoạt động quan hành nhà nước 4.2 Nội dung cải cách tài công Cải cách tài công bốn nội dung chương trình tổng thể cải cách hành nhà nước giai đoạn 2001-2010 Tuy nhiên, cải cách tài công vấn đề nhạy cảm, tiềm ẩn khó khăn, thách thức từ phía khách quan nội tại, vậy, trình cải cách tài công cần phải quan tâm thực cách thường xuyên, liên tục, có chương trình, kế hoạch đào tạo cho giai đoạn, năm với biện pháp cụ thể Nội dung cải cách tài công bao gồm: Thứ nhất, đổi chế phân cấp quản lý tài ngân sách, đảm bảo tính thống hệ thống tài quốc gia vai trò đạo ngân sách trung ương; đồng thời phát huy tính tích cực chủ động, động sáng tạo trách nhiệm địa phương ngành việc điều hành tài ngân sách Thứ hai, đảm bảo quyền định ngân sách địa phương Hội đồng nhân dân cấp, tạo điều kiện cho quyền địa phương chủ động xử lý công việc địa phương; quyền định Sở, Bộ, Ban, Ngành phân bổ ngân sách cho đơn vị trực thuộc; quyền chủ động đơn vị sử dụng ngân sách phạm vi dự toán duyệt phù hợp với chế độ, sách Thứ ba, sở phân biệt rõ quan hành công quyền với tổ chức nghiệp, dịch vụ công, thực đổi chế phân bổ ngân sách cho quan hành chính, xóa bỏ chế độ cấp kinh phí vào kết chất lượng hoạt động, hướng vào kiểm soát đầu ra, chất lượng tiêu theo mục tiêu quan hành chính, đổi hệ thống định mức chi tiêu đơn giản hơn, tăng quyền chủ động cho quan sử dụng ngân sách Thứ tư, đổi chế độ tài khu vực dịch vụ công - Xây dựng quan niệm dịch vụ công Nhà nước có trách nhiệm chăm lo đời sống vật chất văn hóa nhân dân, mà công việc dịch vụ quan Nhà nước trực tiếp đảm nhận Trong lĩnh vực định rõ công việc mà Nhà nước phải đầu tư trực tiếp thực hiện, công việc cần phải chuyển để tổ chức xã hội đảm nhiệm Nhà nước có sách, chế tạo điều kiện để doanh nghiệp, tổ chức xã hội nhân dân trực tiếp làm dịch vụ phục vụ sản xuất đời sống hướng dẫn, hỗ trợ, kiểm tra, kiểm soát quan hành nhà nước - Xóa bỏ chế cấp phát tài theo kiểu “xin-cho”, ban hành chế, sách thực chế độ tự chủ tài cho đơn vị nghiệp có điều kiện trường đại học, bệnh viện, viện nghiên cứu sở xác định nhiệm vụ phải thực hiện, mức hỗ trợ tài từ ngân sách nhà nước phần lại đơn vị tự trang trải Thứ năm, thực thí điểm để áp dụng rộng rãi số chế tài mới, sau: - Cho thuê đơn vị nghiệp công, cho thuê đất để xây dựng sở nhà trường, bệnh viện - Khuyến khích nhà đầu tư nước, nước đầu tư phát triển sở đào tạo nghề, đại học, đại học, sở chữa bệnh có chất lượng cao thành phố, khu công nghiệp; khuyến khích liên doanh đầu tư trực tiếp nước vào lĩnh vực - Thực số chế khoán, số loại dịch vụ công cộng, như: vệ sinh đô thị, cấp, thoát nước, xanh, công viên, nước phục vụ nông nghiệp - Thực chế hợp đồng số dịch vụ công quan hành Thứ sáu, đổi công tác kiểm toán quan hành chính, đơn vị nghiệp nhằm nâng cao trách nhiệm hiệu sử dụng kinh phí từ ngân sách nhà nước, xóa bỏ tình trạng nhiều đầu mối tra, kiểm tra, kiểm toán, quan hnàh chính, đơn vị nghiệp Thực dân chủ, công khai, minh bạch tài công, tất tiêu tài công bố công khai Những nội dung cải cách tài công trình bày có tác động trực tiếo đến hoạt động máy hành Nhà nước, làm tăng tính tự chủ đơn vị gắn với chủ động tài chính; tạo chế tài khuyến khích đơn vị chi tiêu có hiệu quả, hướng vào kết đầu tiết kiệm ngân sách, sở tăng thu nhập cho người lao động Đó động lực thúc đẩy quan máy Nhà nước đổi tổ chức, phương hướng hoạt động nâng cao lực đội ngũ cán bộ, công chức, làm cho máy nhà nước hoạt động có hiệu lực hiệu hơn, đáp ứng yêu cầu công cải cách hành nước ta II QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Khái niệm ngân sách nhà nước Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 định nghĩa: “Ngân sách nhà nước toàn khoản thu chi Nhà nước qua có thẩm quyền Nhà nước định thực năm để đảm bảo thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước” Vai trò ngân sách nhà nước Vai trò NSNN kinh tế thị trường mặt chi tiêu đề cập đến nhiều nội dung biểu đa dạng khác nhau, song khái quát khía cạnh sau: 2.1 Vai trò ngân sách tiêu dùng: Đảm bảo hay trì tồn hoạt động máy nhà nước NSNN đảm bảo tài cho máy nhà nước cách khai thác, huy động nguồn lực tài từ lĩnh vực, thành phần kinh tế, hình thức bắt buộc hay tự nguyện Trong đó, quan trọng nguồn thu từ thuế Việc khai thác, tập trung nguồn tài phải tính toán cho đảm bảo cân đối nhu cầu Nhà nước với doanh nghiệp dân cư, tiêu dùng tiết kiệm… - Từ nguồn tài tập trung được, Nhà nước tiến hành phân phối nguồn tài để đáp ứng nhu cầu chi tiêu Nhà nước theo tỷ lệ hợp lý nhằm vừa đảm bảo trì hoạt động sức mạnh máy nhà nước, vừa đảm bảo thực chức kinh tế- xã hội Nhà nước lĩnh vực khác kinh tế - Kiểm tra, giám sát việc phân phối sử dụng nguồn tài từ NSNN đảm bảo việc phân phối sử dụng tiến hành hợp lý, tiết kiệm có hiệu quả, đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước phát triển kinh tế xã hội 2.2 Vai trò ngân sách phát triển: công cụ thúc đẩy tăng trưởng, ổn định điều chỉnh kinh tế vĩ mô Nhà nước - Thông qua NSNN, Nhà nước định hướng đầu tư, điều chỉnh cấu kinh tế theo định hướng Nhà nước cấu vùng, cấu ngành - Thông qua chi NSNN, Nhà nước đầu tư cho kết cấu hạ tầng- lĩnh vực mà tư nhân không muốn tham gia tham gia Nó tạo điều kiện thuận lợi cho sản xuất kinh doanh phát triển, thức đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống dân cư - Bằng nguồn chi NSNN hàng năm, tạo lập quỹ dự trữ hàng hóa tài chính, trường hợp thị trường biến động, giá tăng cao xuống thấp, nhờ vào lực lượng dự trữ hàng hóa tiền, Nhà nước điều hòa cung cầu hàng hóa để ổn định giá cả, bảo vệ lợi ích người tiêu dùng người sản xuất - Nhà nước chống lạm phát việc cắt giảm chi NSNN, tăng thuế tiêu dùng, khống chế cầu, giảm thuế đầu tư để khuyến khích đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh, tăng cường cung Sử dụng công cụ vay nợ công trái, tín phiếu kho bạc… để hút bớt lượng tiền mặt lưu thông nhằm giảm sức ép giá bù đắp thâm hụt ngân sách 2.3 NSNN đóng vai trò quan trọng việc thực công xã hội giải vấn đề xã hội Nền kinh tế thị trường với sức mạnh thần kỳ chứa đựng khuyết tật mà tự sửa chữa, đặc biệt mặt xã hội bất bình đẳng thu nhập, chênh lệch mức sống, tệ nạn xã hội… Do đó, NSNN đóng vai trò quan trọng việc thực công giải vấn đề xã hội - Trong việc thực công bằng, Nhà nước cố gắng tác động theo hai hướng: Giảm bớt thu nhập cao số đối tượng nâng đỡ người có thu nhập thấp để rút ngắn khoảng cách chênh lệch thu nhập tầng lớp dân cư + Giảm bớt thu nhập cao: đánh thuế (lũy tiến) vào đối tượng có thu nhập cao, đánh thuế tiêu thụ đặc biệt với thuế suất cao vào hàng hóa mà người có thu nhập cao tiêu dùng tiêu dùng phần lớn + Nâng đỡ đối tượng có thu nhập thấp: giảm thuế cho hàng hóa thiết yếu, thực trợ giá cho mặt hàng thiết yếu lương thực, điện, nước… trợ cấp xã hội cho người có thu nhập thấp, hoàn cảnh khó khăn - Trong việc giải vấn đề xã hội: Thông qua NSNN, tài trợ cho dịch vụ công cộng giáo dục, y tế, văn hóa, tài trợ cho chương trình việc làm, sách dân số, xóa đói giảm nghèo, phòng chống tệ nạn xã hội… Những nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước Quản lý NSNN thực theo nguyên tắc sau: - Nguyên tắc thống nhất: Theo nguyên tắc này, khoản thu, chi cấp hành đưa vào kế hoạch ngân sách thống Thống quản lý việc tuân thủ khuân khổ chung từ việc hình thành, sử dụng, tra, kiểm tra, toán, xử lý vấn đề vướng mắc trình triển khai thực Thực nguyên tắc quản lý đảm bảo tính bình đẳng, công bằng, đảm bảo có hiệu quả, hạn chế tiêu cực rủi ro, rủi ro, rủi ro có tính chất chủ quan định khoản chi tiêu - Nguyên tắc dân chủ: Một sách tốt ngân sách phản ảnh lợi ích tầng lớp, phận, cộng đồng người sách, hoạt động thu chi ngân sách Sự tham gia xã hội, công chúng thực suốt chu trình ngân sách, từ lập dự toán, chấp hành đến toán ngân sách, thể nguyên tắc dân chủ quản lý ngân sách Sự tham gia người dân làm cho ngân sách minh bạch hơn, thông tin ngân sách trung thực, xác Tuy nhiên, thực dân chủ, tăng cường tham gia hoạt động người dân quản lý ngân sách làm cho quản lý ngân sách trở lên khó khăn Các nhà lãnh đạo phải đối mặt với ý kiến, luồng quan điểm khác người dân, hành động mang tính lợi dụng, chống đối - Nguyên tắc cân đối ngân sách: Kế hoạch ngân sách lập thu, chi ngân sách phải cân đối Mọi khoản chi phải có nguồn thu bù đắp - Nguyên tắc công khai, minh bạch: ngân sách chương trình, gương phản ánh hoạt động phủ số liệu Thực công khai, minh bạch quản lý tạo điều kiện cho cộng đồng giám sát, kiểm soát định thu chi tài chính, hạn chế thất thoát đảm bảo tính hiệu Nguyên tắc công khai, minh bạch thực suốt chu trình ngân sách - Nguyên tắc quy trách nhiệm: Nhà nước quan công quyền, sử dụng nguồn lực nhân dân thực mục tiêu đề Đây nguyên tắc yêu cầu trách nhiệm đơn vị cá nhân trình quản lý ngân sách, bao gồm: + Quy trách nhiệm giải trình hoạt động ngân sách; chịu trách nhiệm định ngân sách + Trách nhiệm quan quản lý cấp trê trách nhiệm công chúng, xã hội Quy trách nhiệm yêu cầu phân định rõ ràng quyền hạn trách nhiệm cá nhân, đơn vị, quyền cấp thực ngân sách Nhà nước theo chất lượng công việc đạt Cơ cấu ngân sách nhà nước 4.1 Thu ngân sách nhà nước Thu NSNN trình Nhà nước sử dụng quyền lực để huy động phận giá trị cải xã hội hình thành quỹ ngân sách nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu Nhà nước Thu NSNN bao gồm nhiều loại, khoản thu từ thuế, phí, lệ phí có khoản thu từ hoạt động kinh tế Nhà nước; khoản đóng góp tổ chức cá nhân; khoản viện trợ; khoản thu khác theo quy định pháp luật Để cung cấp thông tin cách có hệ thống, công khai, minh bạch, đảm bảo trách nhiệm, đáp ứng nhu cầu quản lý đối tượng việc phân loại khoản thu theo tiêu thức định việc qua trọng Hiện nay, quản lý ngân sách thường dùng hai cách phân loại theo phạm vị phát sinh theo nội dung kinh tế Căn vào phạm vi phát sinh, khoản thu ngân sách Nhà nước chia thành: thu nước thu nước Thu nước khoản thu phát sinh Việt Nam Khoản thu bao gồm: thu từ loại thuế (thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế tiêu thụ đặc biệt…), thu từ khoản thu lệ phí, phí, tiền thu hồi vốn ngân sách, thu hồi tiền cho vay (cả gốc lãi); thu từ vốn góp cho Nhà nước, thu nghiệp, thu tiền bán nhà cho thuê đất thuộc sở hữu nhà nước… Thu nước khoản thu phát sinh không Việt Nam, bao gồm: khoản đóng góp tự nguyện, viện trợ không hoang lại Chính phủ nước, tổ chức quốc tế, tổ chức khác, cá nhân ước cho Chính phủ Viêt Nam Ngoài ra, để đáp ứng nhu cầu chi tiêu Nhà nước, khoản vay nợ nước, nước ban hành trái phiếu phủ, vay viện trợ phát triển thức (ODA), trở thành nguồn bù đắp thâm hụt ngân sách đầu tư phát triển quan trọng Căn vào nội dung kinh tế, khoản thu ngân sách nhà nước nước ta bao gồm: Thuế, phí, lệ phí tổ chức, cá nhân nộp theo quy định pháp luật, như: tiền thu hồi vốn Nhà nước sở kinh tế, thu hồi tiền cho vay Nhà nước (cả gốc lãi), thu nhập từ góp vốn Nhà nước vào sở kinh tế ; thu từ hoạt động nghiệp: tiền sử dụng đất, thu từ hoa lợi công sản đất công ích, tiền cho thuê đất, thuê mặt nước, thu từ bán cho thuê tài sản thuộc sở hữu nhà nước; khoản đóng góp tự nguyện tổ chức, cá nhân nước; Các khoản viện trợ không hoàn lại Chính phủ nước, tổ chức, cá nhân nước cho Chính phủ Việt Nam, cấp quyền quan đơn vị nhà nước; Thu từ quỹ dự trữ tài chính; Thu kết dư ngân sách; khoản thu khác theo quy định pháp luật, gồm: khoản di sản nhà nước hưởng, khoản phạt, tịch thu; Thu hồi dự trữ Nhà nước, thu chênh lệch giá, phụ thu, thu bổ sung từ ngân sách cấp trên, thu chuyển nguồn ngân sách năm trước chuyển sang 4.2 Chi ngân sách nhà nước Chi NSNN trình phân phối sử dụng quỹ NSNN theo nguyên tắc định cho việc thực nhiệm vụ Nhà nước thời kỳ Về thực chất, chi NSNN việc cung cấp phương tiện tài cho việc thực nhiệm vụ Nhà nước Cho nên, việc chi NSNN có đặc điểm sau: Thứ nhất, chi NSNN gắn với nhiệm vụ kinh tế, trị, xã hội mà Nhà nước phải đảm nhận Mức độ phạm vi chi tiêu NSNN phụ thuộc vào nhiệm vụ Nhà nước thời kỳ Thứ hai, tính hiệu khoản chi NSNN thể tầm vĩ mô mang tính toàn diện kinh tế, xã hội, trị ngoại giao Thứ ba, khoản chi NSNN khoản cấp phát mang tính không hoàn trả tực tiếp Thứ tư, chi NSNN thường liên quan đến việc phát triển kinh tế, xã hội, tạo việc làm mới, thu nhập, giá lạm phát Phân loại có vai trò quan trọng việc phục vụ trình hoạch định sách phân bổ ngân sách lĩnh vực; đảm bảo trách nhiệm quan nhà nước quản lý ngân sách Tùy thuộc vào mục tiêu khác mà chi ngân sách có nhiều cách phân loại Phân loại theo ngành kinh tế quốc dân Đây cách phân loại dựa vào chức Chính phủ kinh tế xã hội thể qua 20 ngành kinh tế quốc dân như: nông nghiệp- lâm nghiệp- thủy lợi; thủy sản; công nghiệp khai thác mỏ; công nghiệp chế biến; xây dựng; khách sạn, nhà hàng du lịch; giao thông vận tải, kho bãi thông tin liên lạc; tài tín dụng; khoa học công nghệ; quản lý nhà nước an ninh quốc phòng; giáo dục đào tạo; y tế hoạt động xã hội; hoạt động văn hóa thể thao Phân loại theo nội dung kinh tế khoản chi Căn vào nội dung kinh tế khoản chi chia thành chi thường xuyên, chi đầu tư cho phát triển chi khác Chi thường xuyên khoản chi có thời hạn tác động ngắn, thường năm Nhìn chung khoản chi chủ yếu phục vụ cho chức quản lý nhà nước điều hành xã hội cách thường xuyên Nhà nước như: quốc phòng, anh ninh, nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa thông tin, thể dục thể thao, khoa học công nghệ, hoạt động Đảng cộng sản Việt Nam Chi đầu tư phát triển: khoản có thời hạn tác động dài, thường năm, hình thành nên tài sản vật chất có khả tạo nguồn thu, trực tiếp làm tăng sở vật chất đất nước Chi đầu tư phát triển bao gồm: chi đầu tư phát triển công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội; đầu tư hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp nhà nước, góp vốn cổ phần, liên doanh vào doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có tham gia Nhà nước; chi hỗ trợ tài chính; chi đầu tư phát triển chương trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước, chi bổ sung dự trữ nhà nước; khoản chi khác theo quy định pháp luật Các khoản chi khác: bao gồm khoản chi lại không xếp vào hai nhóm chi kể trên, bao gồm như: chi trả nợ gốc lãi khoản tiền Chính phủ vay, chi viện trợ; chi cho vay; chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính; chi bổ sung cho ngân sách nhà nước cấp dưới; chi chuyển nguồn cho ngân sách cấp năm trước cho ngân sách cấp năm sau Phân loại theo tổ chức hành Phân loại theo tổ chức máy hành nhà nước cần thiết để xác định rõ trách nhiệm quản lý chi tiêu công cộng cho ngành, quan, đơn vị cần thiết cho quản lý thực ngân sách hàng ngày, ví dụ như: giao dịch thu chi quan kho bạc nhà nước Theo cách phân loại này, chi ngân sách phân loại theo Bộ, Cục, Sở, Ban quan hưởng thụ kinh phí ngân sách nhà nước theo cấp quản lý: trung ương, tỉnh, huyện hay xã Quản lý chu trình ngân sách nhà nước Một điểm khác biệt quản lý NSNN so với khu vực khác doanh nghiệp hay hộ gia đình quản lý theo năm ngân sách (còn gọi năm tài hay năm tài khóa) Năm ngân sách hiểu khoảng thời gian mà hoạt động thu chi NSNN thực Ở nước thời điểm bắt đầu kết thúc năm ngân sách khác Ví dụ: Mỹ Thái Lan, năm ngân sách khác nhau, năm ngân sách 1-10 đến 30-9 năm sau; Nhật, năm ngân sách 1-4 đến 31-3 năm sau; Việt Nam, Malaysia, Hàn Quốc, năm ngân sách trùng khớp với năm dương lịch Hoạt động NSNN có tính chu kỳ, lặp lặp lại hình thành chu trình ngân sách Chu trình ngân sách bao gồm: dự toán, chấp hành, toán ngân sách Chu trình ngân sách hay gọi quy trình ngân sách dùng để toàn hoạt động năm ngân sách kể từ bắt đầu hình thành kết thúc chuyển sang năm ngân sách Như vậy, chu trình ngân sách có độ dài năm ngân sách Xét mặt nội dung, năm ngân sách đồng thời diễn ba khâu: toán năm trước, chấp hành ngân sách, dự toán năm sau 5.1 Lập dự toán ngân sách a) Mục tiêu lập dự toán NSNN Lập dự toán ngân sách công việc khởi đầu có ý nghĩa định đến toàn khâu chu trình quản lý ngân sách Lập dự toán ngân sách thực chất lập kế hoạch (dự toán) khoản thu chi ngân sách năm ngân sách (hoặc giai đoạn ngân sách dự kiến) Kết khâu dự toán ngân sách cấp có thẩm quyền định Ngân sách gương tài phản ánh lựa chọn sách Nhà nước Vì vậy, cần có chế cho việc hình thành sách hữu hiệu đảm bảo mối quan hệ vững sách ngân sách quan trọng Quá trình lập dự toán ngân sách nhằm mục tiêu sau: Trên sở nguồn lực Nhà nước có hạn, cần bảo đảm rằng, ngân sách nhà nước đáp ứng việc thực sách kinh tế xã hội Phân bổ nguồn lực phù hợp với sách ưu tiên Nhà nước thời kỳ Tạo điều kiện cho việc quản lý thu, chi khâu thực việc đánh giá, toán ngân sách nhà nước b, Phương pháp lập dự toán Khuôn khổ kinh tế vĩ mô điểm khởi đầu việc lập dự toán ngân sách Việc lập dự toán ngân sách khuôn khổ kinh tế vĩ mô, dựa giả định thực tế, không tính cao tiêu thu ngân sách, ngược lại không tính thấp khoản chi tiêu bắt buộc quan trọng để đảm bảo tính khả thi kế hoạch ngân sách Lập ngân sách hàng năm thường tổ chức thực sau: - Cách tiếp cận từ xuống, bao gồm: Xác định tổng nguồn lực có sẵn cho chi tiêu công cộng khuôn khổ kinh tế vĩ mô; Chuẩn bị thông tư hướng dẫn lập ngân sách; Hình thành sổ kiểm tra thu, chi cho Bộ, địa phương, đơn vị phù hợp với sách ưu tiên Nhà nước ; Thông báo số kiểm tra cho Bộ, địa phương, đơn vị - Cách tiếp cận từ lên, bao gồm: Các Bộ, địa phương, đơn vị đề xuất ngân sách sở hướng dẫn - Trao đổi, đàm phán, thương lượng: Đàm phán ngân sách Bộ, đơn vị với quan tài trình quan trọng để xác định dự toán ngân sách cuối trình lên quan lập pháp, sở đạt quán mục tiêu nguồn lực sẵn có c, Căn lập dự toán NSNN Để dự toán NSNN thật trở thành công cụ hữu ích điều hành ngân sách, lập dự toán NSNN phải vào nhân tố chủ yếu sau: - Nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội đảm bảo anh ninh quốc phòng nói chung nhiệm vụ cụ thể Bộ, quan ngang Bộ, quan khác trung ương quan khác địa phương - Căn vào phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN - Chính sách chế độ thu ngân sách; tỷ lệ phần trăm phân chia khoản thu mức bổ sung cho ngân sách cấp (cho năm thời kỳ ổn định); chế độ tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách - Chỉ thị Thủ tướng Chính phủ việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội dự toán ngân sách Thông tư hướng dẫn Bộ Tài việc lập dự toán ngân sách, thông tư hướng dẫn Bộ kế hoạch-đầu tư xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội, kế hoạch vốn đầu tư phát triển thuộc ngân sách nhà nước văn hướng dẫn UBND cấp tỉnh, huyện, xã - Số kiểm tra dự toán thu chi NSNN - Tình hình thực NSNN năm trước, đặc biệt năm báo cáo 5.2 Chấp hành ngân sách Chấp hành ngân sách khâu khâu lập ngân sách Đó trình sử dụng tổng hợp biện pháp kinh tế tài hành nhằm biến tiêu thu, chi ghi kế hoạch NSNN năm trở thành thực a, Mục tiêu việc chấp hành NSNN Biến tiêu thu, chi ghi kế hoạch ngân sách năm từ khả năng, dự kiến thành thực Từ đó, góp phần thực tiêu kế hoạch phát triển kinh tế xã hội Nhà nước Kiểm tra việc thực sách chế độ, tiêu chuẩn kinh tế tài Đối với quản lý NSNN, chấp hành NSNN khâu trọng tâm có ý nghĩa định đến chu trình ngân sách b, Nội dung tổ chức chấp hành ngân sách 10 Tổ chức chấp hành ngân sách nhà nước bao gồm tổ chức thu ngân sách nhà nước tổ chức chi ngân sách nhà nước - Trên sở nhiệm vụ thu năm giao nguồn thu dự kiến phát sinh quý, quan thu lập dự toán ngân sách quý chi tiết theo khu vực kinh tế, địa bàn đối tượng thu chủ yếu, gửi quan tài cuối quý trước Cơ quan thu bao gồm: Cơ quan Thuế, Hải quan, Tài quan khác Nhà nước giao nhiệm vụ ngân sách Về nguyên tắc, toàn khoản thu NSNN phải nộp trực tiếp vào KBNN, trừ số khoản quan thu thu trực tiếp song phải định kỳ nộp vào KBNN theo quy định - Tổ chức chi NSNN Giai đoạn gồm khâu: + Phân bổ giao dự toán chi ngân sách: Các đơn vị dự toán cấp I sau nhận dự toán cấp giao, tiến hành phân bổ giao dự toán chi ngân sách cho đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc Dự toán chi ngân sách bao gồm dự toán chi thường xuyên dự toán chi đầu tư xây dựng + Lập nhu cầu chi quý: Trên sở dự toán năm giao, đơn vị sử dụng ngân sách lập nhu cầu chi ngân sách quý (có chia tháng) chi tiết theo nhóm chi gửi KBNN quan tài cuối quý trước để phối hợp thực chi trả cho đơn vị - Cơ chế kiểm soát NSNN trình chấp hành ngân sách Luật NSNN quy định có quan thu thuế quan Nhà nước giao nhiệm vụ phép thu NSNN Toàn khoản thu NSNN phải nộp vào kho bạc, hạn chế mức thấp qua người trung gian Luật NSNN quy định chi thực có đủ điều kiện sau: có dự toán; chế độ tiêu chuẩn; thủ trưởng đơn vị định chi 5.3 Quyết toán ngân sách a, Mục đích, ý nghĩa Quyết toán NSNN khâu cuối chu trình ngân sách Mục đích nhằm đánh giá toàn kết hoạt động thu, chi NSNN, từ rút ưu, nhược điểm học kinh nghiệm b, Phương pháp Lập toán NSNN thường thực theo phương pháp lập từ sở, tổng hợp từ lên Phân cấp quản lý NSNN 6.1 Khái niệm Phân cấp quản lý NSNN trình Nhà nước trung ương phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm định cho quyền địa phương hoạt động quản lý NSNN Phân cấp quản lý ngân sách giải mối quan hệ quyền Nhà nước trung ương quyền địa phương việc xử lý vấn đề liên quan đến hoạt động NSNN nội dung sau: quan hệ mặt chế độ sách; quan hệ vật chất nguồn thu nhiệm vụ chi; quan hệ mặt quản lý chu trình ngân sách Theo Luật NSNN 2002, điều 4: “NSNN bao gồm ngân sách trung ương, ngân sách địa phương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách đơn vị hành cấp có HĐND UBND” Như vậy, hệ thống ngân sách nhà nước bao gồm: - Ngân sách trung ương - Ngân sách tỉnh (thành phố trực thuộc trung ương) - Ngân sách huyện (quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) - Ngân sách xã (phường) Việc tổ chức NSNN thành nhiều cấp tất yếu khách quan, phụ thuộc vào chế phân cấp quản lý hành - Mỗi cấp quyền có nhiệm vụ cần đảm bảo nguồn tài định 11 - Mặt khác, cấp quyền, đặc biệt quyền địa phương vùng, khu vực có yêu cầu, mục tiêu đặc thù riêng phụ thuộc vào hoàn cảnh, tình trạng kinh tế, trị, xã hội khu vực Do đó, không hiệu đánh đồng nội dung NSNN cho cấp cho khu vực Phân cấp quản lý ngân sách cách tốt để gắn hoạt động NSNN với hoạt động kinh tế xã hội cụ thể, theo đặc điểm cấp theo đặc điểm khu vực 6.2 Nội dung phân cấp quản lý NSNN a, Quan hệ cấp quyền chế độ sách Về bản, Nhà nước trung ương giữ vai trò định loại thuế, phí, lệ phí, vay nợ chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực thống nước Bên cạnh đó, HĐND cấp tỉnh định chế độ chi ngân sách phù hợp với đặc điểm thực tế địa phương Riêng chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước định phải có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp trước định phải có ý kiến Bộ quản lý ngành, lĩnh vực HĐND cấp tỉnh định số chế độ thu gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức quản lý hành nhà nước quyền địa phương khoản đóng góp nhân dân theo quy định pháp luật b, Quan hệ cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi Trong Luật ngân sách quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách trung ương ngân sách địa phương ổn định từ đến năm Bao gồm khoản thu mà cấp hưởng 100%; Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % nhiệm vụ chi cấp sở quán triệt nguyên tắc phân cấp Ngân sách trung ương hưởng khoản thu tập trung quan trọng không gắn trực tiếp với công tác quản lý địa phương như: thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô không đủ xác để phân chia như: thuế thu nhập doanh nghiệp đơn vị hạch toán ngành NSNN trung ương chi cho hoạt động có tính chất đảm bảo chủ động thực nhiệm vụ giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý địa phương như: thuế nhà, thuế đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập người có thu nhập cao Chi ngân sách địa phương chủ yếu gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh tế- xã hội, quốc phòng, an ninh địa phương trực tiếp quản lý Đảm bảo nguồn lực cho quyền sở luật quan tâm Luật NSNN quy định nguồn thu nhà đất phải phân cấp không 70% cho ngân sách xã, lệ phí trước bạ cần phải phân cấp không 50% cho ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh c, Quan hệ cấp quản lý chu trình ngân sách nhà nước Mặc dù, ngân sách Việt Nam nằm tình trạng ngân sách lồng ghép cấp quyền chu trình ngân sách, quyền hạn, trách nhiệm HĐND cấp việc định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách tăng lên đáng kể Bên cạnh quyền quản lý ngân sách có tính chất truyền thống, HĐND có nhiệm vụ: Quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho cấp ngân sách địa phương Quyết định tỷ lệ phân chia ngân sách cấp quyền địa phương phần ngân sách địa phương không hưởng từ khoản thu phân chia ngân sách trung ương với ngân sách địa phương khoản thu có phân chia cấp ngân sách địa phương Ngoài ra, việc tổ chức lập ngân sách địa phương phân cấp cho UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định cụ thể cho cấp địa phương Thảo luậ dự toán quan tài thực vào năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách, năm tiến hành địa phương có đề nghị Ngân sách trung ương ngân sách địa phương phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi cụ thể phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế- xã hội Nhà nước NSTƯ giữ vai trò chủ đạo, đảm bảo nhiệm vụ chiến lược, quan trọng quốc gia hỗ trợ cho địa phương chưa cân đối thu, chi 12 - Mọi sách, chế độ quản lý NSNN ban hành thống dựa chủ yếu sở quản lý NSTƯ - NSTƯ chi phối quản lý khoản thi, chi lớn kinh tế xã hội Ngân sách địa phương phân cấp nguồn thu, bảo đảm chủ động thực nhiệm vụ giao, tăng cường lực cho ngân sách cấp sở Nhiệm vụ chi ngân sách cấp ngân sách cấp đảm bảo Nếu quan cấp uỷ quyền cho quan cấp thực nhiệm vụ mình, phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp xuống quan cấp Thực phân chia theo tỷ lệ % khoản thu phân chưa ngân sách cấp bổ sung từ ngân sách cấp cho cấp dưới, để đảm bảo thực công bằng, phát triển cân đối vùng, địa phương Tỷ lệ % ổn định từ 3- năm Thời gian gọi thời kỳ ổn định ngân sách III QUẢN LÝ TÀI CHI TIÊU CÔNG THEO KẾT QUẢ ĐẦU RA Nội dung quản lý chi tiêu công 1.1 Khái niệm, vai trò chi tiêu công Chi tiêu công khoản chi tiêu cấp quyền, đơn vị quản lý hành chính, đơn vị nghiệp kiểm soát tài trợ Chính phủ Ngoài khoản chi quỹ ngân sách, chi tiêu công thể khoản chi Chính phủ Quốc hội thông qua Chi tiêu công phản ánh giá trị hàng hoá mà Chính phủ mua vào để cung cấp loại hàng hoá công cho xã hội nhằm thực chức Nhà nước Trong kinh tế đại, khoản chi tiêu công không mà lại tạo tái phân phối khu vực kinh tế, Nhà nước đóng vai trò trung tâm trình Thông qua khoản chi tiêu công, Nhà nước cung cấp cho xã hội hàng hoá mà khu vực tư khả cung ứng, cung ứng hiệu mà nguồn từ khoản thu nhập xã hội thuế, phí, lệ phí Như vậy, Nhà nước thực tái phân phối thu nhập xã hội công hơn, khắc phục khuyết tật chế thị trường, bảo đảm kinh tế tăng trưởng bền vững a) Đặc điểm chi tiêu công - Chi tiêu công phục vụ lợi ích chung cộng đồng dân cư vùng hay quốc gia Điều xuất phát từ chức quản lý toàn diện kinh tế xã hội Nhà nước trình thực chức đó, Nhà nước cung cấp lượng hàng hoá khổng lồ cho kinh tế - Chi tiêu công gắn liền với máy Nhà nước nhiệm vụ kinh tế, trị, xã hội mà Nhà nước thực Các khoản chi tiêu công quyền Nhà nước cấp đảm nhiệm theo nội dung quy định phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước khoản chi tiêu nhằm đảm bảo cho cấp quyền thực chức quản lý , phát triển kinh tế xã hội Các cấp quan quyền lực Nhà nước chủ thể định cấu, nội dung, mức độ khoản chi tiêu công nhằm thực mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, trị, xã hội đất nước - Chi tiêu công mang tính chất công cộng, tương ứng với đơn đặt hàng Chính phủ mua hàng hoá, dịch vụ nhằm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước Đó khoản chi cần thiết phát sinh tương đối ổn định chi lương cho đội ngũ cán bộ, công chức, chi hàng hoá, dịch vụ công đáp ứng nhu cầu tiêu dùng công cộng dân cư… - Chi tiêu công mang tính chất không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp thể chỗ khoản thu với mức độ số lượng địa cụ thể hoàn lại hình thức khoản chi tiêu công b) Vai trò chi tiêu công kinh tế biểu qua nội dung sau: - Chi tiêu công công vai trò quan trọng việc thu hút vốn đầu tư khu vực chuyển dịch cấu kinh tế thể thông qua khoản chi cho đầu tư xây dựng sở hạ tầng Việc Nhà 13 nước tạo hàng hoá công tạo điều kiện nâng cao chất lượng sống dân chúng góp phần điều chỉnh kinh tế theo mong muốn Nhà nước - Chi tiêu công góp phần điều chỉnh chu kỳ kinh tế Chi tiêu công hình thành nên thị trường đặc biệt Chính phủ tiêu thụ khối lượng hàng hoá khổng lổ làm cho tổng cầu kinh tế gia tăng cách đáng kể Tổng cầu kinh tế tăng làm nâng cao khả thu hút vốn kích thích sản xuất Như vậy, thị trường Chính phủ lại trở thành công cụ kinh tế quan trọng Chính phủ nhằm tích cực tái tạo lại cân thị trường hàng hoá bị cân đối tác động vào quan hệ cung cầu thông qua tăng hay giảm mức độ chi tiêu công thị trường - Chi tiêu công góp phần tái phân phối thu nhập xã hội tầng lớp dân cư, thực công xã hội Nhà nước sử dụng công cụ thay thuế chi tiêu công để tái phân phối thu nhập xã hội, với công cụ thuế mang tính chất động viên nguồn thu cho Nhà nước chi tiêu công mang tính chất chuyển giao thu nhập đến người có thu nhập thấp qua chương trình phúc lợi xã hội 1.2 Chiến lược quản lý chi tiêu công đại Quản lý chi tiêu công phản ánh hoạt động tổ chức, điều khiển định Nhà nước trình phân phối sử dụng nguồn lực tài công nhằm thực nhiệm vụ chức Nhà nước Nói cách khác, chi tiêu công thuộc tính vốn có khách quan tài công, phản ánh phân phối nguồn lực tài Nhà nước Trong quản lý chi tiêu công, Nhà nước người trực tiếp tổ chức điều hành trình phân phối, sử dụng nguồn lực tài công với mục tiêu thúc đẩy kinh tế tăng trưởng bền vững Quản lý chi tiêu công có hiệu quả, đóng vai trò quan trọng việc thực dịch vụ nhằm tăng trưởng kinh tế xoá đói giảm nghèo Quản lý chi tiêu công gắn liền với trình lập ngân sách Nhà nước, phản ánh mặt tài lựa chọn kinh tế xã hội Nhà nước Khi chuyển sang lập ngân sách Nhà nước theo kết đầu ra, sách quản lý chi tiêu công kinh tế đại có thay đổi quan trọng chiến lược theo cấp độ nhằm tạo hệ thống ngân sách hoạt động có hiệu quả, là: kỷ luật tài tổng thể; phân bổ sử dụng nguồn lực dựa chiến lược ưu tiên; tính hiệu hiệu lực chương trình cung cấp hàng hoá công Có thể nói, ba nội dung chiến lược việc tái lập chức - kiểm soát nguồn lực, lên kế hoạch cho phân bổ nguồn lực quản lý nguồn lực – mà vốn định hướng cải cách quản lý chi tiêu công suốt kỷ qua a) Tôn trọng kỷ luật tài tổng thể Đối với kinh tế, nguồn lực tài cung ứng để thoả mãn nhu cầu có hạn, để chi tiêu ngân sách gia tăng dẫn đến hậu quả: Gia tăng gánh nợ kinh tế tương lai; Gia tăng gánh nặng thuế; Phá vỡ cấn kinh tế, cân tiết kiệm- đầu tư cân cán cân toán, từ ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế Vì vậy, cần thiết phải giữ kỷ luật tài tổng thể để ổn định kinh tế vĩ mô Kỷ luật tài tổng thể trước hết yêu cầu giới hạn tổng chi tiêu công phải thiết lập dựa vào tiêu tổng thể vĩ mô như: quy mô GDP; tỷ suất thu / GDP; gia tăng chi năm tổng GDP; tỷ lệ nợ/GDP; tỷ lệ tiết kiệm đầu tư/GDP; mức độ thâm hụt cán cân toán…Giới hạn tổng chi tiêu ngân sách phải tăng cường suốt trình thực ngân sách trì , giữ vững ổn định dài hạn.Thứ đến, yêu cầu chi ngân sách phải dùng thiết lập cách độc lập trước định chi tiêu phần( khoản mục chi tiêu ngân sách) Việc xây dựng khuôn khổ tài luôn trách nhiệm quan trung ương Trần chi tiêu tài tổng thể nên đưa vào thảo luận Chính phủ để phân tích hợp lý sách tài năm ngân sách Trong trình lập kế hoạch, mức trần điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn kinh tế xã hội, điều chỉnh kiềm chế mức tối thiểu để đảm bảo tính minh bạch Sau trần chi tiêu tổng thể quan lập pháp phê duyệt, quan hành pháp phải tăng cường biện pháp để thực thi va thường xuyên kiểm tra chi tiêu thực tế suốt 14 trình chấp hành ngân sách nhằm phát sớm điểm gây áp lực đến mức trần chi tiêu tổng thể Một ràng buộc quan trọng người hoạch định sách yêu cầu họ phải tổng hợp tất khoản chi tiêu thực tế vào dự toán ngân sách suốt trình chấp hành ngân sách công khai kết thúc năm ngân sách Tính toàn diện minh bạch điều kiện cần thiết cho kỷ luật tài tổng thể hữu hiệu b, Phân bổ nguồn lực tài theo ưu tiên chiến lược Sau xác định tính kỷ luật tài tổng thể, vấn đề quan trong quản lý chi tiêu công làm để ưu tiên hóa nhu cầu hay mục tiêu có tính cạnh tranh với nguồn lực tài khan Nói khác đi, kinh tế, nguồn lực tài có giới hạn, phủ cần phải đánh đổi lựa chọn mục tiêu chiến lược giai đoạn phát triển kinh tế xã hội Thử thách cấu trúc xếp thể chế để tạo động lực cho phân bổ nguồn lực theo hướng ưu tiên chiến lược chặt chẽ nâng cao chất lượng thông tin cần thiết để thực điều có hiệu Để tạo thông tin đáng tin cậy kịp thời, đòi hỏi phải có hệ thống kế toán luật lệ hợp lý, hệ thống thông tin quản lý tài hoạt động hữu hiệu, lực kiểm soát đánh giá máy hành pháp Chức kiểm toán bên độc lập yếu tố quan trọng việc xếp thể chế nhằm tăng cường hoạt động kiểm tra giám sát Một phận hành pháp soạn, lập xong ngân sách, giải pháp chọn lựa sách để thực ngân sách phải trình bày trước quan lập pháp nhăm tăng tính giám sát hiệu lực Giám sát việc thực sách suốt thời gian điều hành ngân sách trách nhiệm Bộ, ngành c, Kết hoạt động – tính hiệu hiệu lực Chiến lược đòi hỏi Nhà nước phải cung cấp hàng hóa công với mức chi phí hợp lý để đạt hiệu kinh tế xã hội cao Để làm điều này, đòi hỏi phải: - Người quản lý trao quyền tự chủ việc điều hành hoạt động họ nâng cao tính chịu trách nhiệm họ kết - Người quản lý có đủ lực chủ động đề giải pháp làm giảm chi phí hoạt động nâng cao khối lượng chất lượng đầu cung cấp cho xã hội - Tạo đòn bầy kinh tế khuyến khích người quản lý cải thiện nâng cao chất lượng hoạt động Các thể chế cần thiết để nâng cao hiệu quản lý chi tiêu công là: - Cần giới hạn chi phí hoạt động Những người quản lý nên trao quyền tự chủ rộng rãi việc sử dụng nguồn lực tài Thực tốt chế độ khoán chi để người quản lý chủ động phân bổ nguồn lực tạo động lực kích thích tiết kiệm chi phí nânh cao kết hoạt động Đồng thời, cần tăng cường chế độ khuyến khích vật chất chịu trách nhiệm vật chất người quản lý - Thiết lập hệ thống thông tin minh bạch Những thông tin tài công việc thực cần công khai báo cáo năm tài liệu khác - Chuyển dần từ kiểm soát chi phí đầu vào sang kiểm soát yếu tố đầu Theo đó, cần chi tiết hóa kết đầu Những kết cần chi tiết hóa ngân sách báo cáo tài có lien quan, qua tạo điầu kiện cho người quản lý thấy trước kết thực giúp cho Chính phủ so sánh kết mục tiêu kết thực tế - Phải tách bạch người mua người cung cấp Đồng thời tăng cường vai trò kiểm soát thị trường - Tăng cường kiểm soát bên bên ngoài; tăng cường trách nhiệm giải trình việc sử dụng nguồn lực Những nội dung lập ngân sách theo kết đầu 2.1 Giới thiệu lập ngân sách theo kết đầu 15 Trong quản lý chi tiêu công có phương thức lập ngân sách, phương thức lập ngân sách theo khoản mục; lập ngân sách theo công việc thực hiện; lập ngân sách theo chương trình lập ngân sách theo kết đầu Đối với phương thức lập ngân sách theo khoản mục, chi tiêu ngân sách khoản mục hóa Những khoản mục chi tiết định rõ khoản chi tiêy cho tiểu mục chi Với phương thức quan, đơn vị tiêu theo khoản mục quy định chế trách nhiệm giải trình tập trung vào yếu tố đầu vào Lập ngân sách chi tiêu công theo khoản mục có điểm mạnh tính đơn giản khả kiểm soát chi tiêu việc so sánh dễ dáng với năm trước thông qua việc ghi chép chi tiết yếu tố đầu vào Tuy nhiên phương thức bộc lộ điểm hạn chế nhấn mạnh đến khâu lập ngân sách với khoản chi tiêu có tính tuân thủ mà Nhà nước đưa ra; Sự phân phối nguồn lực tài không trả lời câu hỏi lại chi tiêu cho công việc đó; Ngân sách lập thời gian ngắn hạn năm; không trọng mức đến tính hiệu phân bổ nguồn lực hiệu hoạt động việc cung ứng hàng hóa, dịch vụ công Lập ngân sách chi tiêu công theo công việc thực phân bổ nguồn lực theo khối lượng hoạt động quan, đơn vị sở gắn kết công việc với chi phí bỏ Lập ngân sách thực cho phép ngân sách xây dựng không gia tăng them mà dựa vào khối lượng công việc tiên đoán trước Đây phương thức thể thay đổi từ quy trình lập ngân sách dựa vào kiểm soát chi tiêu đến việc lập ngân sách dựa sở quan tâm hiệu quản lý Tuy nhiên phương thức biểu hạn chế không trọng mức đến tác động hay ảnh hưởng dài hạn sách Mặt khác, lập ngân sách theo công việc thực thiết kế hướng vào thực tất mục tiêu nguồn lực có giới hạn không quan tâm mức đến tính hiệu lực chi tiêu ngân sách nhà nước Lập ngân sách theo chương trình tập trung vào lựa chọn ngân sách số sách, chương trình có tính cạnh tranh Lập ngân sách theo chương trình thiết lập hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết chi phí chương trình với kết chương trình đầu tư công Đây phương thức lập ngân sách đòi hỏi mục tiêu chương trình phải kéo dài năm ngân sách Bên cạnh đó, lập ngân sách theo chương trình yêu cầu phải đo lường tính hiệu lực, nghĩa đo lường đầu tác động đến mục tiêu Tuy nhiên lập ngân sách theo chương trình bộc lộ hạn chế tạo chương trình cho tất quan, đơn vị thực hiện; lập ngân sách chương trình không đảm bảo gắn kết chặt chẽ phân phối mục tiêu chiến lược cần ưu tiên; không gắn kết việc thiết lập chương trình công với kế hoạch chi tiêu thường xuyên để sử dụng nguồn lực tài công hiệu Lập ngân sách theo kết đầu quản lý chi tiêu công công cụ vô quan trọng quản lý chi tiêu công, tạo điều kệi để sử dụng hiệu nguồn lực nhằm đạt kết mong muốn Lập ngân sách chi tiêu công theo kết đầu phương thức lập ngân sách dựa vào sở tiếp cận thông tin đầu để phân bổ đánh giá sử dụng nguồn lực tài nhằm hướng vào đạt mục tiêu chiến lược phát triển Nhà nước a, Đặc điểm phương thức lập ngân sách theo kết đầu - Ngân sách lập theo tính chất mở, công khai, minh bạch - Các nguồn tài Nhà nước tổng hợp toàn dự toán ngân sách nhà nước - Ngân sách lập theo thời gian trung hạn - Ngân sách lập theo nhu cầu thực tế, hướng tới người thụ hưởng mục tiêu phát triển kinh tế xã hội - Ngân sách hợp kế hoạch chi thường xuyên chi đầu tư phát triển - Ngân sách lập dựa nguồn lực tính thời gian trung hạn cần có cam kết chặt chẽ - Việc phân bổ ngân sách dựa thứ tự ưu tiên chiến lược - Nhà quản lý trao trách nhiệm quản lý chi tiêu công 16 Quản lý ngân sách nhà nước theo kết đầu có tầm quan trọng đặc biệt định tài phân cấp từ trung ương đến địa phương Nó tạo mối liên kết mục tiêu sách Chính Phủ việc khoán kinh phí từ trung ường cho địa phương phân cấp nguồn lực xếp thứ tự ưu tiên sử dụng để cung cấp dịch vụ Quản lý ngân sách nhà nước theo kết đầu nhằm mục đích: - Tăng cường quản lý chiến lược tập trung nâng cao hiệu quan nhà nước trung ương địa phương Đặt mục tiêu rõ rang cụ thể, tạo điều kiện cho quan khu vực công đạt mục tiêu thông qua khung kế hoạch, quản lý hoạt động rõ ràng - Gắn yếu tố đầu vào thuộc nguồn lực tài nguồn lực khác với kết đầu dự kiến để đạt mục tiêu giúp cho việc phân bổ nguồn lực thể ưu tiên - Tập trung vào kết đầu ưu tiên thực hoạt động quy trình b, Vai trò phương thức lập ngân sách theo kết đầu quản lý chi tiêu công - Lập ngân sách theo kết đầu góp phần đổi sách quản lý nguồn lực khu vực công, nhằm thiết lập ba vấn đề quản lý chi tiêu công là: tôn trọng kỷ luật tài tổng thể; phân bổ có hiệu nguồn lực tài theo mục ưu tiên chiến lược giới hạn nguồn lực cho phép; nâng cao hiệu hoạt động cung cấp hàng hóa dịch vụ công - Lập ngân sách theo kết đầu đặt Chính phủ quan vào vị trí để đảm bảo đầu theo yêu cầu để đạt tài trợ mà xác định thông qua mối liên hệ miêu tả với kết quả; đầu theo yêu cầu tài trợ mức độ, khối lượng, giá cả, chất lượng cụ thể; đầu hướng tới mục tiêu cung cấp khuôn khổ thời gian yêu cầu - Lập ngân sách theo kết đầu tăng cường nguyên tắc quản lý tài khu vực công với mục tiêu cải thiện phân phối quản lý nguồn lực, cung ứng hàng hóa, dịch vụ công, tăng cường tính minh bạch trách nhiệm giải trình - Lập ngân sách theo kết theo kết đầu cho phép Chính phủ quan đặt quy trình thông tin cần thiết nhằm xác định kết mong muốn, nên làm làm ra; Kiểm tra kiên quan đầu vào đầu trình chi tiêu công; Xác định nguồn lực tài trợ cho đầu ưu tiên để đạt kết mong muốn 2.2 Vận dụng ngân sách theo kết đầu qúa trình quản lý tài quan dự toán Một nguyên tắc để quản lý tốt hoạt động chi tiêu công cần kết hợp chặt chẽ hai yếu tố thẩm quyền trách nhiệm Để thực cung cấp hàng hóa dịch vụ công cách nhanh chóng hiệu quả, đơn vị sử dụng ngân sách cần giao quyền cách rõ rang, phân bổ nguồn lực phù hợp có trách nhiệm việc sử dụng nguồn lực giao để thực nhiệm vụ Trong năm gần đậy, việc trao them thẩm quyền tự chủ cho đơn vị sử dụng ngân sáh bước phát triển quan trọng quản lý chi tiêu công Việt Nam Cùng với chương trình phân cấp quản lý từ quyền trung ương quyền địa phương chương trình cải cách hành quốc gia, Chính phủ giao ngày nhiều quyền chủ động ngân sách từ quan quản lý tài tất cấp quyền cho đơn vị sử dụng ngân sách Việc giao quyền tiến hành song song riêng biệt quan hành (Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005) đơn vị hành nghiệp (Nghị định số 43/2006/NĐCP ngày 25/4/2006) Đây chế quản lý tài công dựa việc lập ngân sách theo kết đầu ra, nhiên giai đoạn bắt đầu - Đánh giá đặc điểm quan trọng môi trường hoạt động Đây giai đoạn khởi đầu công tác lập ngân sách theo kết đầu Đơn vị phải tiến hành xác định phân tích khuynh hướng, mối liên hệ kiện bên mà đơn vị hoạt động Đánh giá môi trường 17 cung cấp thông tin từ lựa chọn ưu tiên hóa mục tiêu tiến trình soạn, lập ngân sách - Xác định kết đầu cần đạt Đơn vị phải xác định nhữnh kết đầu phù hợp với nhiệm vụ lực Đơn vị không nên lựa chọn nhiều mục tiêu kết vượt so với khả nguồn lực Dựa kết xác định, đơn vị lập kế hoạch phân bổ nguồn lực nhằm hướng vào thực đầu khoảng thời gian từ 3-5 năm - Lựa chọn đầu tốt để hướng vào việc đạt kết lựa chọn thời gian 3-5 năm Đơn vị cần ưu tiên sở dựa vào đánh giá tính hiệu chi phí đầu Đầu va mối liên kết tạo nên gắn kết lập kế hoạch trình soạn lập ngân sách thông qua định bên để làm với nguồn lực giới hạn thực kế hoạch hiệu - Xác định đánh giá tác động đầu thời gian thực kế hoạch Đơn vị nên đưa nhữnh ưu tiên để đánh giá đầu mà phản ánh lợi ích rủi ro có đơn vị - Đánh giá lực đơn vị việc cung cấp đầu nhằm đạt kết lựa chọn Đơn vị cần xác định rõ kết mong đợi, đầu cung cấp lực đơn vị Để lập ngân sách theo kết đầu vấn đề quan trọng hệ thống báo cáo đơn vị tình hình sử dụng ngân sách Hệ thống báo cáo gồm: báo cáo kết quả, báo cáo đầu ra, báo cáo chi phí đầu Báo cáo kết giải thích đầy đủ mối quan hệ đầu kết quả; xác định kết phát sinh từ đầu ra; kết miêu tả thống với mục tiêu Nhà nước hay không; có phát sinh kết không mong đợi từ đầu đơn vị hay không Báo cáo đầu gồm nguồn tài liệu có liên quan đến đầu để đạt kết dự kiến; cung cấp đầy đủ thông tin sở hoạt đọng đơn vị để xác định trách nhiệm trình cung ứng đầu đơn vị; danh mục hoạt động tổng hợp thành đầu cho mục đích báo cáo ngân sách Báo cáo chi phí đầu cung cấp toàn thông tin chi phí; cung cấp cho nhà quản lý thông tin lựa chọn người cung cấp đầu thay Đây sở cho việc lập dự toán ngân sách phân bổ nguồn lực 18