quy hoạch và quản lý phát triển không gian ngầm đô thị

Phần Quy hoạch quản lý phát triển không gian ngầm đô thị Thu nhập bình quân đầu người nước ta vượt ngưỡng 1000 USD tiếp tục tăng lên Mức đô thị hóa vượt 30% tăng trưởng nhanh Theo kinh nghiệm quốc tế bối cảnh đó, nước ta phải bắt đầu đặt vấn đề quy hoạch phát triển không gian ngầm đô thị QUY HOẠCH VÀ QUẢN LÝ PHÁT TRIỂN KHÔNG GIAN NGẦM ĐÔ THỊ PHẦN THỨ BA KHUNG PHÁP LÝ VÀ THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN KHÔNG GIAN NGẦM Khái niệm chung Thu nhập bình quân đầu người nước ta vượt ngưỡng 1000 USD tiếp tục tăng lên Mức đô thị hóa vượt 30% tăng trưởng nhanh Theo kinh nghiệm quốc tế bối cảnh đó, nước ta phải bắt đầu đặt vấn đề quy hoạch phát triển không gian ngầm đô thị Mấy năm gần có số chuyên gia đề cập đến công trình ngầm không gian ngầm đô thị Một số hội thảo chủ đề tổ chức Khung pháp lý quy hoạch xây dựng không gian ngầm bước đầu hình thành Một số dự án xây dựng công trình lớn nhỏ triển khai thực Vậy nước ta cần làm bước giai đoạn khởi động này? Đây nội dung thảo luận phần này, bao gồm chủ đề chủ yếu sau đây:  Không gian ngầm Chiến lược phát triển đô thị;  Khung pháp lý phát triển không gian ngầm đô thị;  Tài cho phát triển không gian ngầm đô thị;  Nâng cao lực tổ chức thực quy hoạch đô thị, có quy hoạch không gian ngầm đô thị Không gian ngầm Chiến lược phát triển đô thị Nước ta chưa có Chiến lược phát triển đô thị hoàn chỉnh mà ban hành “Định hướng quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến năm 2025 tầm nhìn đến năm 2050” (Quyết định số 445/QD-TTG, 7/4/2009), theo đến 2025 tỷ lệ đô thị hóa đạt 50% với 17 đô thị loại loại đặc biệt, đất đô thị khoảng 450.000ha (1,4% diện tích nước) Định hướng nêu lên yêu cầu đồng bộ, đại hạ tầng kỹ thuật tùy theo mức độ đô thị khai thác sử dụng hợp lý tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên, đất đai, ngăn chặn tình trạng phát triển đô thị lan tỏa thiếu kiểm soát, giữ gìn giá trị văn hóa lịch sử Hào/hầm kỹ thuật hạng mục trước tiên cần xây dựng để đại hóa kết cấu hạ tầng đô thị, tất khu đô thị khu công nghiệp Hai đô thị loại đặc biệt lại cần phát triển hệ thống tàu điện ngầm Chỉ riêng hai chủng loại công trình ngầm cần đến hàng chục tỷ USD vốn đầu tư nên coi nhẹ Tuy không gian ngầm đô thị chưa đề cập đến Định hướng đô thị trực thuộc Trung ương quy hoạch tổng thể phát triển đô thị phải bao gồm quy hoạch không gian ngầm (Điều 25, Luật QHĐT), cần sớm xây dựng sách phát triển không gian ngầm đô thị, chủ đề thiếu Chiến lược phát triển đô thị có lẽ thay cho Định hướng hành vào khoảng 2014-2015 để chuẩn bị đón nhận nửa dân số nước ta vào sống đô thị đến năm 2025 ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu mà nước ta số nước chịu hậu nặng nề Khung pháp lý phát triển không gian ngầm đô thị 3.1 Cần hoàn thiện khung pháp lý Khung pháp lý phát triển không gian ngầm bao gồm luật, văn pháp quy phủ, văn pháp quy quyền địa phương quy định kỹ thuật (quy chuẩn, tiêu chuẩn) Khung pháp lý hành (10) (12) bao quát vấn đề quy hoạch xây dựng không gian ngầm, dù bước đầu, cần tiếp tục cụ thể hóa, bổ sung hoàn thiện nữa, mà phần sau báo cáo đề cập đến số chủ đề cấp thiết đất đai, quản lý quy hoạch chế tài 3.2 Khung pháp lý đất đai Điều 17 Hiến pháp nước ta quy định “đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên lòng đất, nguồn lợi vùng biển, thềm lục địa, vùng trời…đều thuộc sở hữu toàn dân” Để phát triển không gian ngầm tới sửa đổi Luật Đất đai, cần quy định rõ tài nguyên lòng đất bao gồm không gian ngầm, theo Nghị năm 1983 ECOSOC Tài nguyên khai thác sử dụng trở thành tài sản Thực không gian ngầm đô thị lớn sử dụng bề rộng lẫn bề sâu để chứa đựng tầng hầm móng cọc sâu đến 50-60m nhà cao tầng xây dựng ngày nhiều Điều có nghĩa người quyền sử dụng đất mặt có quyền sử dụng không hạn chế phần ngầm tương ứng mặt đất, văn pháp lý quy định rõ ràng cả! Vậy có nên trì “hiểu ngầm” pháp lý không, bên sẵn có công trình ngầm? Còn để phát triển không gian ngầm không gắn với quyền sử dụng đất mặt cần có sở pháp lý quyền sử dụng đất đai quyền sở hữu bất động sản, bao gồm vấn đề lối lên xuống công trình thông gió? Một số điều Luật Dân Điều 268 nghĩa vụ bảo đảm an toàn công trình liền kề, hay Điều 273, 274 quyền sử dụng hạn chế bất động sản liền kề, Điều 275, 276, 277 qua bất động sản liền kề nên cụ thể hóa cho thích hợp với công trình ngầm? Vấn đề quyền ưu tiên phát triển cho số chủng loại công trình ngầm dành không gian ngầm dự trữ cho nhu cầu tương lai cần quy định rõ pháp lý Qua số vấn đề nêu trên, thấy việc hoàn thiện khung pháp lý đất đai có liên quan với không gian ngầm cần thiết không đơn giản 3.3 Khung pháp lý quy hoạch Khung pháp lý quy hoạch không gian ngầm đô thị bao gồm hai phần tổ chức lập quy hoạch tổ chức thực quy hoạch Đề tài “Nghiên cứu thiết kế quy hoạch xây dựng ngầm đô thị” (12) đề cập chi tiết đến sở pháp lý việc lập quy hoạch ngầm đô thị, tiếc lại chưa đả động đến điều chỉnh quy hoạch ngầm, việc không dễ dàng quy hoạch mặt đất, có vài công trình ngầm xây dựng Ở nước ta, việc tổ chức quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch nói chung khâu yếu kém, mà số biểu đáng phàn nàn tình trạng đào lên lấp xuống nhiều lần để lắp đặt kết cấu hạ tầng đường phố thiếu phối hợp nội dung thời điểm dự án có liên quan, mà nguyên nhân chủ yếu tư đầu tư phân tán tư vị cục bộ, ngành biết ngành đó, khu vực biết khu vực đó! Tình trạng yếu quản lý thực quy hoạch lớp ngầm nông vừa nói gây hậu không tốt rồi, xẩy lớp ngầm sâu hậu nguy hiểm khó lường Vì cần nghiên cứu kỹ khung pháp lý thể chế tổ chức quản lý thực quy hoạch ngầm đô thị theo hướng “4 thống nhất”: 1) thống kế hoạch đầu tư; 2) thống đạo thiết kế thi công; 3) thống quản lý“4 thông” (thông lối lên xuống, thông gió, thông điện, thông cấp thoát nước vệ sinh); 4) thống ứng phó cố thiên tai Thống nghĩa mà đảm bảo đồng bộ, chung sức không mâu thuẫn, cản trở Khung pháp lý xây dựng hầm/hào kỹ thuật có chưa nhà đầu tư quyền đô thị coi trọng, e ngại tốn vốn đầu tư độ khó việc đạo phối hợp Thực có khung pháp lý thỏa đáng chế tài để phát triển kết cấu hạ tầng đô thị việc phát triển hầm/hào kỹ thuật thị công trình hạ tầng khác để đại hóa đô thị chuyện khó khăn vốn đầu tư kinh phí quản lý 3.4 Khung pháp lý chế tài Tài đô thị lĩnh vực quan tâm nước ta, Chiến lược phát triển đô thị bền vững (CDS) WB đề xướng lại xem nội dung Tài đô thị bao quát phạm vi rộng, phần nêu sơ lược số công cụ tài đô thị đại sử dụng nhiều nước như: Thuế tài sản (property tax), nước ta gọi thuế nhà đất, nguồn thu quan trọng ổn định chiếm tới 30-70% ngân sách đô thị nhiều quốc gia, lại chưa hiểu coi trọng nước ta, mà thay vào thuế đất phi nông nghiệp! Chúng tha thiết đề nghị Quốc hội sớm ban hành luật thuế tài sản, vốn loại thuế địa phương, để tạo điều kiện cho đô thị nước ta phát triển đại hóa Thuế tài sản chỗ dựa cho số công cụ tài đô thị khác Đối với công trình ngầm, chi phí xây dựng cao so với công trình mặt đất, đề nghị không thu tiền sử dụng đất thuế tài sản không xét đến tài sản đất đai Phương thức “Khu vực cải thiện kinh doanh”(Business Improvement District/BID) dựa đóng góp tiền khối kinh doanh vào vốn đầu tư tái phát triển hạ tầng (kể không gian ngầm) nhằm cải thiện tình hình kinh doanh khu vực có địa giới xác định Phương thức thích hợp với việc thực quy hoạch cải tạo khu đô thị cũ, với CBD Phương thức “Cấp vốn dựa vào thu hoạch giá trị” (Value Capture Finance/ VCF) xuất phát từ ý tưởng khối kinh doanh hưởng lợi nhờ quyền phát triển (hoặc tái phát triển) hạ tầng khu vực họ, họ thỏa thuận hàng năm trích tỷ lệ từ vốn khấu hao lợi nhuận kinh doanh để đóng góp trở lại cho quyền, tạo điều kiện cho quyền thu hồi dần chi phí đầu tư hạ tầng Vì từ lập quy hoạch chi tiết, quyền phải thương lượng thỏa thuận trước với khối kinh doanh khu vực Phương thức “Cấp vốn dựa gia tăng thuế” (Tax Increment Financing /TIF) dựa vào vốn vay tín dụng để đầu tư phát triển hạ tầng khu vực định cam kết hoàn trả lượng giá trị gia tăng thuế tài sản thu số năm khu vực so với chưa đầu tư Sở dĩ lượng thuế tài sản tăng lên khu vực có hạ tầng tốt trước nên giá trị tài sản nơi tăng thêm nhiều, đồng thời nhờ thu hút thêm nhiều dự án phát triển tài sản Phí phát triển (Development charges) tiền nộp lần xin giấy phép xây dựng, tính theo diện tích sàn phát triển thêm khu vực có sẵn hạ tầng Nghĩa vụ quy hoạch (Planning obligations) đóng góp tiền vật chủ đầu tư cho quyền giao đất dự án bất động sản, nhằm mục đích phát triển hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội cải thiện môi trường đô thị để thực quy hoạch đô thị Chú: Ở Đài Loan, chủ đầu tư xin phép phát triển khu vực công thương nghiệp tổng hợp phải cam kết quyên tặng 30% tổng diện tích phát triển sau trồng cây, làm vườn hoa, tách địa bạ thành đất sở hữu nhà nước để giao lại quyền quản lý, đồng thời trao đổi thỏa thuận quyên hiến cho quyền khoản tiền không 12% tổng giá trị đất đai lúc Chính quyền phải trích 20% khoản tiền quyên hiến để giao lại cho ban quản lý khu vực công thương nghiệp tổng hợp dùng để chăm sóc, trì xanh vườn hoa, số tiền lại dùng để trợ cấp xã hội Ngoài công cụ nói có công cụ khác dùng nước ta phát hành trái phiếu thị (Municipal Bonds), quan hệ đối tác công-tư PPP, vốn vay ODA, Quỹ cho vay phát triển đô thị, phí dịch vụ phí ô nhiễm theo “nguyên tắc người hưởng lợi phải trả tiền” (Beneficiary Pays Principle/BPP) “nguyên tắc kẻ gây ô nhiễm phải trả tiền” (Polluter Pays Principle/PPP) Nâng cao lực trị lý đô thị Phát triển không gian ngầm đô thị xu tất yếu trình đại hóa đô thị nước ta, trước hết đô thị lớn Muốn đại hóa đô thị quyền đô thị cần vận hành theo phương thức đại, tức thực thi “trị lý đô thị” (Urban Governance) theo quan điểm đại Trong Chiến lược phát triển đô thị WB đề xướng, trị lý nội dung Hiện nước ta nghiên cứu đổi quyền đô thị hướng tới “trị lý giỏi” Chú Từ Governance có nghĩa cai trị, từ vài thập kỷ gần nội dung thêm nội dung quản lý nữa, Trung Quốc dịch “trị lý” Chúng tiếp nhận cách dịch Theo tài liệu “Trị lý phát triển bền vững người” (1997) UNDP Trị lý giỏi (Good Governance) có đặc trưng sau đây: Sự tham gia; Thực thi pháp luật; Tính minh bạch; Tinh thần trách nhiệm; Hướng đồng thuận; Sự công bằng; Hiệu lực hiệu quả; Năng lực giải trình (Accountability); Tầm nhìn chiến lược Để phát triển không gian ngầm quyền đô thị cần xây dựng thể chế quản lý thích hợp, bao gồm: Thể chế lưu trữ đáng tin cậy có hệ thống hồ sơ liệu địa chất thủy văn toàn công trình ngầm lớp không gian ngầm đô thị; Thể chế quản lý phát triển tổng hợp toàn không gian ngầm đô thị (có tham gia quan quân sự); Thể chế quản lý việc thực quy hoạch chi tiết phát triển không gian ngầm khu vực có địa giới xác định; Thể chế quản lý tổng hợp vận hành khu vực không gian ngầm quản lý vận hành công trình ngầm Trong quy hoạch, xây dựng quản lý không gian ngầm đô thị, cần đặc biệt lưu ý việc nâng cao tính chuyên nghiệp cho đội ngũ công chức áp dụng công nghệ đại GIS 3D, quy hoạch 3D Khi đánh giá hiệu kinh tế công trình ngầm, cần ý tính toán chi phí toàn vòng đời (life-cycle cost) công trình tiến hành phân tích chi phí-lợi ích (costs-benefits analysis) để xét toàn diện lợi ích trực tiếp lợi ích gián tiếp KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ Nước ta thực Chiến lược phát triển kinh tế xã hội mười năm lần thứ ba cho giai đoạn 2011-2020, trình đô thị hóa diễn nhanh bối cảnh phải ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu Thế nhưng, “Việt Nam có hội để đô thị hóa đắn Nếu thất bại đô thị hóa thất bại công nghiệp hóa đại hóa” lời phát biểu Phó Thủ tướng Nguyễn Sinh Hùng Hội thảo Đô thị quốc gia tháng 11 năm 2009 Không gian ngầm dạng tài nguyên quý báu cần tích cực khai thác để trở thành không gian thứ hai đô thị đại Để đạt mục đích đó, song song với áp dụng phát triển công nghệ tiên tiến xây dựng công trình ngầm đồng thời phải bổ sung chủ đề không gian ngầm vào chiến lược, quy hoạch quản lý phát triển đô thị, xây dựng khung pháp lý thể chế tương ứng Bây thời điểm thích hợp mà quyền đô thị, trước hết đô thị lớn, không nên để lỡ việc xúc tiến việc nói Hội thảo không nhằm góp phần nâng cao nhận thức không gian ngầm đô thị, mà quan trọng hơn, mong góp phần thiết thực thúc đẩy nhanh trình phát triển không gian ngầm đô thị nước ta Với mục đích vậy, xin trân trọng kiến nghị Bộ Xây dựng đưa “Chương trình hành động đến năm 2015” nhằm mục tiêu phát triển không gian ngầm đô thị, với nội dung bao gồm:  Xây dựng khung pháp lý thể chế có liên quan;  Xây dựng Chiến lược phát triển đô thị, bao gồm phát triển không gian ngầm , để thay cho Định hướng phát triển đô thị;  Tổng kết kịp thời kinh nghiệm dự án phát triển công trình ngầm đô thị đã/đang thực nước ta;  Đề xuất với Bộ Khoa học công nghệ đưa đề tài phát triển công trình ngầm, không gian ngầm vào kế hoạch nghiên cứu năm tới;  Đề xuất với Bộ Giáo dục Đào tạo đưa nội dung quy hoạch, xây dựng quản lý không gian ngầm đô thị vào chương trình giảng dạy ngành học có liên quan;  Đưa nội dung không gian ngầm vào chương trình bồi dưỡng cán quản lý đô thị Học viện Cán quản lý xây dựng đô thị thuộc Bộ Chúng xin đề nghị UBND Thành phố Hà Nội Thành phố Hồ Chí Minh xúc tiến việc bổ sung quy hoạch không gian ngầm vào quy hoạch tổng thể hành tiến hành quy hoạch chi tiết phát triển không gian ngầm Khu thương mại trung tâm, trước hết khu phố bộ, tụ điểm du lịch (như Văn Miếu - Quốc tử giám Hà Nội) không gian ngầm kết nối với ga tàu điện ngầm hầm hành./  ... đây:  Không gian ngầm Chiến lược phát triển đô thị;  Khung pháp lý phát triển không gian ngầm đô thị;  Tài cho phát triển không gian ngầm đô thị;  Nâng cao lực tổ chức thực quy hoạch đô thị, ... thị, có quy hoạch không gian ngầm đô thị Không gian ngầm Chiến lược phát triển đô thị Nước ta chưa có Chiến lược phát triển đô thị hoàn chỉnh mà ban hành “Định hướng quy hoạch tổng thể phát triển. .. không gian ngầm đô thị; Thể chế quản lý phát triển tổng hợp toàn không gian ngầm đô thị (có tham gia quan quân sự); Thể chế quản lý việc thực quy hoạch chi tiết phát triển không gian ngầm khu vực