Một số vấn đề lý luận chung về văn bản quy phạm pháp luật và vănbản quy phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân ban hành

A ĐẶT VẤN ĐỀ Trong bối cảnh nay, nhu cầu việc ban hành văn quy phạm pháp luật để giải vấn đề kinh tế - xã hội cụ thể địa phương lớn Trước đây, việc ban hành văn quy phạm pháp luật cấp tỉnh chưa có quy định điều chỉnh Trong đó, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996 (được sửa đổi năm 2002 năm 2008) quy định chung chung việc ban hành văn quy phạm pháp luật địa phương Do đó, địa phương, nơi kiểu tự mày mị, xây dựng trình tự, thủ tục ban hành văn quy phạm pháp luật cho riêng Để khắc phục tình trạng đó, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND Quốc hội thông qua ngày 03 tháng 12 năm 2004 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng năm 2005 Đây đạo luật quan trọng việc quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật địa phương cấp có ý nghĩa lớn hoạt động quản lý điều hành địa phương Sau Luật có hiệu lực thi hành, hành năm có hàng ngàn văn quy phạm pháp luật địa phương cấp tỉnh xây dựng ban hành Để hiểu rõ hoạt động UBND cấp việc ban hành văn quy phạm pháp luật B GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ I Một số vấn đề lý luận chung văn quy phạm pháp luật văn quy phạm pháp luật Ủy ban nhân dân ban hành Một số vấn đề lý luận văn quy phạm pháp luật a Khái niệm văn quy phạm pháp luật Một vấn đề lý luận văn quy phạm pháp luật khái niệm "văn quy phạm pháp luật " Trong sách báo khoa học pháp lý nước có định nghĩa khác khái niệm " văn quy phạm pháp luật " Chẳng hạn, " Văn quy phạm pháp luật ( sản phẩm trìnhsáng tạo pháp luật ) văn quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục trình tự luật định, có quy tắc xự sử chung nhà nước bảo đảm thực nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa" ;"văn quy phạm pháp luật văn quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, có quy tắc xự chung, nhà nước bảo đảm thực nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa áp dụng nhiều lần thực tế đời sống" ;" Văn quy phạm pháp luật hình thực thể định quan nhà nước có thẩm quyền ( cá nhân, tổ chức nhà nước giao quyền ) ban hành theo trình tự, thủ tục định, quy định quy tắc xử có tính bắt buộc chung tất chủ thể pháp luật, áp dụng nhiều lần đời sống xã hội" Ba định nghĩa chứa đựng nhiều thông tin văn quy phạm pháp luật( sau viết tắt VBQPPL) không giống Định nghĩa thứ cho biết chủ thể ban hành VBQPPL quan nhà nước có thẩm quyền, thủ tục tình tự ban hành VBQPPL thủ tục trình tự pháp luật quy định, nội dụng VBQPPL quy tắc xự sử chung, biện pháo bảo đảm thực VBQPPL biện pháp nhà nước, mục đích đối tượng điều chỉnh VBQPPL quan hệ xã hội theo định hướng XHCN Nội dung định nghĩa thứ hai bổ sung giá trị hiệu lực thi hành VBQPPL áp dụng nhiều lần, cịn giống hồn tồn với nội dung định nghĩa thứ Định nghĩa thứ ba khác với hai định nghĩa trước hai điểm: thay cụm từ " VBQPPL văn bản" cụm từ "VBQPPL hình thức thể định ", bổ sung thêm hai chủ thể ban hành VBQPPL cá nhân, tổ chức nhà nước trao quyền Định nghĩa thứ tư quy định luật ban hành VBQPPL năm 2008 : "Văn quy phạm pháp luật văn quan nhà nước ban hành phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định Luật Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, có quy tắc xử chung, có hiệu lực bắt buộc chung, Nhà nước bảo đảm thực để điều chỉnh quan hệ xã hội." b Đặc điểm văn quy phạm pháp luật Là hình thức văn quan trọng nhà nước, VBQPPL có đặc điểm sau: * VBQPPL ban hành chủ thể có thẩm quyền luật định Pháp luật hành quy định nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL quan quyền lực nhà nước, quan hành chính, quan xét xử, quan kiểm sát, người đứng đầu quan nhà nước Do có chủ thể pháp luật quy định có thẩm quyền ban hành VBQPPL Nếu VBQPPL ban hành chủ thể mà pháp luật không quy định thẩm quyền ban hành văn khơng có hiệu lực pháp luật * VBQPPL có nội dung quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần nhiều đối tượng, có hiệu lực phạm vi toàn quốc địa phương VBQPPL tác động tới tất quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội công dân VBQPPL thực bị ngưng hiệu lực định đình thi hành quan nhà nước có thẩm quyền cá nhân có thẩm quyền; bị hết hiệu lực thời điểm quy định văn hay thay văn quan nhà nước ban hành văn bản, bị hủy bỏ hay bị bãi bỏ văn chủ thể có thẩm quyền * VBQPPL ban hành theo thủ tục, trình tự luật định Pháp luật quy định thủ tục ban hành loại VBQPPL cụ thể Trong thủ tục đó, có nét riêng biệt nhìn chung bao gồm hoạt động mang tính chun mơn nghiệp vụ Thủ tục ban hành VBQPPL quy định nhiều VBQPPL khác nhau, như: Luật ban hành VBQPPL, Luật khiếu nại, tố cáo * VBQPPL có hình thức pháp luật quy định Hình thức VBQPPL gồm hai yếu tố cấu thành tên gọi thể thức Pháp luật quy định nhiều loại VBQPPL có tên gọi khác nhau, như: Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, nghị định, nghị * VBQPPL Nhà nước bảo đảm thực Để đảm bảo thực VBQPPL thực tế, Nhà nước sử dunhj nhiều biện pháp khác nhau, như: tuyên truyền, giáo dục dặc biệt biện pháp cưỡng chế Một số vấn đề lý luận VBQPPL Ủy ban nhân dân ban hành a Thẩm quyền ban hành VBQPPL Ủy ban nhân dân Ủy ban nhân dân( UBND) phận quyền nhà nước thống nhất, có chức lãnh đạo quản lý Nhà nước lĩnh vực kinh tế xã hội địa phương Trong hoạt động mình, UBND ban hành VBQPPL hình thức pháp lý quan trọng để thực chức năng, thẩm quyền quản lý theo quy định pháp luật Trên thực tế, Hiến pháp, Luật văn cac quan nhà nước trung ương thể vận động q trình "Nhà nước hóa" nhu cầu phát triển khách quan đời sống xã hội, kết kết hợp tất yếu yếu tố khach quan chủ quan, phần lớn văn bao quát tất khía cạnh, vấn đề thuộc lĩnh vực sống xã hội phạm vi nước Thêm nữa, quan hệ xã hội Hiến pháp, Luật văn Nhà nước trung ương điều chỉnh mức độ chung, với khuân khổ, giói hạn xác định chung Trong đó, thực tế quan hệ túy mang tính chất địa phương tồn điều kiện hồn cảnh cụ thể Vì vậy, để quy định quan Nhà nước trung ươngđi vào sống đòi hỏi chung phải cụ thể hóa, chi tiết hóa nới phát huy thẩm quyền quản lý Nhà nước Từ nhận định này, thấy, VBQPPL quyền địa phương nói chung VBQPPL UBND nói riêng thực trở lên cần thiết giứ vai trò quan trọng việc điêu chỉnh, quản lý quan hệ xã hội địa phương Xuất phát từ nhu cầu Hiến pháp, Luật hàh quy định UBND cấp có thẩm quyền ban hành VBQPPL Về hình thức văn bản, UBND có thẩm quyền ban hành định thị Trong hoạt động ban hành VBQPPL, UBND cấp khác có thẩm quyền trách nhiệm khác phạm vi, mức độ tính chất xuất phát từ vị trí, vai trị UBND cấp hệ thống quyền Nhà nước thống Sự khác không phạm vi đơn vị hành lãnh thổ mà điều định khác quyền hạn cấp UBND nhiệm vụ thuộc lĩnh vực hoạt động theo quy định pháp luật b Trình tự thủ tục soạn thảo, ban hành VBQPPL UBND Tất VBQPPL phải ban hành theo thủ tục trình tuej pháp luật quy định Thủ tục hoạt động xây dựng VBQPPL hiểu cáh thức trật tự tiến hành hoạt động cần thiết chủ thể có thẩm quyền trình ban hành VBQPPL VBQPPL UBND ban hành kết trình hoạt động phối hợp quan tổ chức, cán chuyên môn việc cguaanr bị nghiên cứu, biên soạn, chỉnh lý, hồn thiện xem xét thơng qua văn Trên thực tế, trình tự soạn thảo, ban hành VBQPPL cấp UBND theo luật ban hành VBQPPL Hội đồng nhân dân( HĐND) UBND năm 2004 gồm bước khác c Hiệu lực VBQPPL UBND ban hành Theo quy định Luật ban hành VBQPPL năm 2008, thi VBQPPL có hiệu lực thời gian, không gian đối tượng áp dụng * Hiệu lực thời gian Hiệu lực thời gian thể thời điểm có hiệu lực thời điểm chấm dứt hiệu lực VBQPPL VBQPPL ban hành nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội, tiên lượng trình biến đổi định hướng quan hệ xã hội theo quy luật phát triển đời sống xã hội Hoạt động ban hanhfVBQPPL UBND cấp mang tính dự báo hướng tới hiệu văn không khoảng thời gianmà tương lai Vì vậy, nguyên tắc VBQPPL có hiệu lực vơ thời hạn kể VBQPPL UBND ban hành Điều 51 Luật ban hành VBQPPL HĐND UBND năm 2004quy định thời điểm có hiệu lực VBQPPL HĐND UBND ban hành sau: " Văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có hiệu lực sau mười ngày phải đăng báo cấp tỉnh chậm năm ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn quy định ngày có hiệu lực muộn Văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp huyện có hiệu lực sau bảy ngày phải niêm yết chậm ba ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn quy định ngày có hiệu lực muộn Văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp xã có hiệu lực sau năm ngày phải niêm yết chậm hai ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn quy định ngày có hiệu lực muộn Đối với văn quy phạm pháp luật Uỷ ban nhân dân quy định biện pháp nhằm giải vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp quy định Điều 47 Luật quy định ngày có hiệu lực sớm hơn" * Hiệu lực không gian Hiệu lực không gian VBQPPL giới hạn phạm vi tác động văn mặt khơng gian, toàn lãnh thổ quốc gia, địa phương vùng định Hiệu lực không gian VBQPPL phụ thuộc vào thẩm quyền quan ban hành văn bản, phạm vi mức đọ điều chỉnh văn UBND hành địa phương tổ chức tương ứng với đơn vị hành lãnh thổ, nên nguyên tắc, VBQPPL quyền địa phương có hiệu lực phạm vilãnh thổ mà quyền quản lý theo đối tượng thi hành hạn chế Cụ thể hóa nguyên tắc này, khoản 1,2 Điều 49 luật ban hành VBQPPL HĐND UBND năm 2004 quy định: Văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân đơn vị hành có hiệu lực phạm vi đơn vị hành Trong trường hợp văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực phạm vi định địa phương phải xác định văn * Hiệu lực đối tượng áp dụng Đối tượng áp VBQPPL cá nhân, quan Nhà nước, tổ chức vùng lãnh thổ mà văn có hiệu lực thời gian không gian Nếu VBQPPL quy định đối tượng áp dụng văn việc xác định hiệu lực đói tượng áp dụng văn dễ dàng, cịn khơng quy định phải dựa vào thẩm quyền ban hành văn nội dung văn để xác định hiệu lực đối tượng áp dụng II Thực trạng hoạt động ban hành VBQPPL UBND, nguyên nhân giải pháp Thực trạng hoạt động ban hành VBQPPL UBND Trong năm qua, việc ban hành VBQPPL UBND cấp thực tương đối có hiệu Đa số VBQPL UBND ban hành đáp ứng yêu cầu đặt địa phươnggóp phần khơng nhỏ vào thành tựu mặt cau nước nói chung, địa phương nói riêng Thủ tục trình tự ban hành VBQPPL thực theo quy định cảu pháp luật hành, ngày vào nề nếp, quy chuẩn Tuy nhiên, bên cạnh cịn tồn nhiều bất cập hạn chế tong công tác ban hành VBQPPL UBND a Thành tựu hoạt động ban hành VBQPPL UBND _VBQPPL kịp thời ban hành để thể chế hóa đường lối, chủ trương, sách Đảng Nhà nước, cấp ủy việc hướng dẫn áp dụng luật, pháp lệnh văn quan Nhà nước cấp để thực chức năng, nhiệm vụ quyền hạn UBND phù hợp với tình hình đặc điểm yêu cầu trị địa phương, quy định vấn đề thuộc thẩm quyền lĩnh vực chưa văn quan Nhà nước cấp quy định quy định chưa cụ thể nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà nước địa phương _ Chất lượng VBQPPL ngày nâng cao, đói với văn UBND cấp tỉnh ban hành Tình trạng ban hành khơng thẩm quyền, có nội dung trái với văn quan Nhà nước cấp trên, có noi dung chồng chéo mâu thuẫn với VBQPPL chủ thể cấp khác ban hành có nội dung khơng phù hợp với thực tế địa phương ngày giảm Các văn ban hành đáp ứng yêu cầu hình thức Tình trạng VBQPPL ban hành hình thức khơng luật định, trái thẩm quyền, khơng có chữ kí người có thẩm quyền, khơng có dấu, không vào sổ, không đề ngày tháng năm ban hành nhiều địa phương khắc phục cách rõ rệt _ UBND tỉnh dần khẳng định vai trị vị trí sở tư pháp, phịng tư pháp qua trình soạn thảo, tham gia soạn thảo đặc biệt việc thẩm định văn nhằm đáp đảm bảo tính hợp Hiến, hợp pháp thống dự thảo VBQPPL hệ thống pháp luật _ Nhiều địa phương coi trọng cơng tác kiểm tra, rà sốt, hệ thống hóa VBQPPL thành hoạt động thường xuyên xác định la hoạt động quan trọng gắn liền với công tác xây dựng văn thực pháp luật b Những tồn thiếu sót hoạt động ban hành VBQPPL UBND Thứ nhất:Ở số địa phương cịn tình trạng ban hành văn có tính quy phạm hình thức khơng luật định như: công văn, công báo , kết luận Đây tồn phổ biến hoạt động ban hành VBQPPL UBND cấp nhiều năm qua Ngoài ra, việc sử dụng pháp luật để ban hành VBQPPL đơi cịn tùy tiện như: văn ban hành khơng có pháp lý, vào công văn, thông báo, két luận miệng lãnh đạo, cúa khơng xác vào văn hết hiệu lực thi hành Thứ hai: Tình trạng ban hành VBQPPL trái thẩm quyền hình thức pháp luật quy định Điều xảy ba cấp: cấp tỉnh, cấp huyện cấp xã tập trung chủ yếu cấp xã Thứ ba: Trong hệ thống VBQPPL UBND cấp nhiều mâu thuẫn, chồng chéo Trong văn hệ thông văn chưa có tính thống cao, cịn sai sót thẩm quyền ban hành hình thức văn Trên thực tế, cịn số VBQPPL có sai sót thẩm quyền nội dung, chủ yếu lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính, thuế, lệ phí Thứ tư: Việc quản lý, lưu trữ VBQPPL cịn thiếu đồng bộ, chặt chẽ, chưa đảm bảo tính khoa học,nhất cac huyện, xã Công tác hệ thống hóa văn dừng lại cấp tỉnh Cơng tác rà sốt, hệ thống hóa văn tiến hành theo định kì việc in ấn, xuất tập hệ thống VBQPPL hiệu lực để áp dụng thống chưa thực đa số địa phương Cá biệt không nắm kết rà soát, xử lý VBQPPL UBND cấp tỉnh cịn tình trạng quan quản lý áp dụng văn bị bãi bỏ hết hiệu lực gây ảnh hưởng không tốt tới quản lý Nhà nước địa phương Thứ năm: Năng lực cán quyền địa phương chưa phù hợp với nhiệm vụ ban hành VBQPPL Một số giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động ban hành VBQPPL UBND a Nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng VBQPPL UBND _ UBND cấp cần ban hành VBQPPL theo hình thúc quy định Hiến pháp pháp luật, phù hợp với mục đích, nội dung tác động văn Hoạt động ban hành VBQPPL cần phải tuân thủ trình tự thủ tục chặt chẽ, khoa học chặt chẽ _ cần xác định việc lấy ý kiến nhân dân xây dựng dự thảo VBQPPL nội dung cần thiết b Đổi công tác đào tạo bồi dưỡng đội ngũ cán UBND _Thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng kiến thức chuyên môn nghiệp vụ kiến thức pháp luật, quản lý nhà nước cách bản, coa hệ thống cho đội ngũ cán công chức UBND _ Xây dựng hệ thống tiêu chuẩn cán UBND cac cấp( đọ tuổi, trình độ, lực, đạo đức ) sở lựa chọn đội ngũ cán có đu lực đảm đương nhiệm vụ _Xây dựng chiến lược đòa tạo cán bboj UBND cac cấp phù hợp với đặc điểm, điều kiện địa phương c Tăng cường kiểm tra xử lý VBQPPL UBND ban hành Mục đích cơng tác kiểm tra VBQPPL nhằm đảm bảo tính hợp Hiến, hợp pháp , tính thống hệ thơng pháp luật,việc kiểm tra VBQPPL UBND ban hành nhằm tăng cường trậy tự kỉ cương hoạt động xây dựng VBQPPL _ Cơ quan ban hành VBQPPL phải tự kiểm tra văn ban hành kiểm tra việc ban hành văn quan cấp để kịp thời xử lý văn trái pháp luật _ Xây dựng chế kiểm tra phù hợp bao gồm yêu tố thể chế pháp luật, tổ chức nhân điều kiên đảm bảo khác Tài liệu tham khảo Giáo trình xây dựng văn pháp luật Giáo trình Lý luận Nhà nước pháp luật Luật ban hành VBQPPL năm 2008 Luật ban hành VBQPPL HĐND UBND năm 2004 Luật tổ chức HĐND UBND năm 2003 Khóa luận tốt nghiệp " hoạt động ban hành VBQPPL UBND thực trang giải pháp" Nguyễn Thị Thúy Kiều-2009 ... GIẢI QUY? ??T VẤN ĐỀ I Một số vấn đề lý luận chung văn quy phạm pháp luật văn quy phạm pháp luật Ủy ban nhân dân ban hành Một số vấn đề lý luận văn quy phạm pháp luật a Khái niệm văn quy phạm pháp luật. .. biện pháp khác nhau, như: tuyên truyền, giáo dục dặc biệt biện pháp cưỡng chế Một số vấn đề lý luận VBQPPL Ủy ban nhân dân ban hành a Thẩm quy? ??n ban hành VBQPPL Ủy ban nhân dân Ủy ban nhân dân( ... luật Một vấn đề lý luận văn quy phạm pháp luật khái niệm "văn quy phạm pháp luật " Trong sách báo khoa học pháp lý nước có định nghĩa khác khái niệm " văn quy phạm pháp luật " Chẳng hạn, " Văn quy